Language of document : ECLI:EU:T:2015:786

DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)

5 octobre 2015 (*)

 « Recours en carence et en indemnité – Restructuration de la dette publique grecque – Implication du secteur privé – Préjudice tenant dans la réduction de créances – Déclarations des chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro et des institutions de l’Union – Déclaration de l’Eurogroupe – Absence de précision du lien de causalité avec le préjudice invoqué – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T‑413/14,

Grigoris Grigoriadis, demeurant à Athènes (Grèce),

Faidra Grigoriadou, demeurant à Athènes,

Ioannis Tsolias, demeurant à Thessalonique (Grèce),

Dimitrios Alexopoulos, demeurant à Thessalonique,

Nikolaos Papageorgiou, demeurant à Athènes,

Ioannis Marinopoulos, demeurant à Athènes,

représentés par Me C. Papadimitriou, avocat,

parties requérantes,

contre

Parlement européen, représenté par MM. A. Troupiotis et L. Visaggio, en qualité d’agents,

Conseil européen,

Eurogroupe,

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. A. de Gregorio Merino et Mme M. Balta, en qualité d’agents,

Commission européenne, représentée par MM. J.-P. Keppenne et M. Konstantinidis , en qualité d’agents,

et

Banque centrale européenne (BCE), représentée par M. P. Papapaschalis et Mme P. Senkovic, en qualité d’agents,

parties défenderesses,

ayant pour objet, d’une part, une demande visant à faire constater que les défendeurs se sont illégalement abstenus d’agir aux fins que les obligations détenues par les requérants ne soient pas affectés par le plan de participation du secteur privé au programme de financement de la dette (PSI), réduisant la valeur de la dette de l’État grec, ainsi que, d’autre part, une demande visant à obtenir réparation du préjudice prétendument subi par les requérants à la suite de cette omission illégale d’agir,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre),

composé de M. M. Prek (rapporteur), président, Mme I. Labucka et M. V. Kreuschitz, juges,

greffier : M. E. Coulon,

rend la présente

Ordonnance

1        Les requérants sont des personnes privées titulaires d’obligations émises par la République hellénique.

2        Le 21 octobre 2009, la République hellénique a notifié à l’office statistique de l’Union européenne (Eurostat)  des données statistiques qui révisaient son déficit public pour 2008, passant de 5,0 % du produit intérieur brut (PIB) (chiffre notifié par la République hellénique en avril 2009) à 7,7 % du PIB. En même temps, les autorités grecques ont revu le ratio du déficit du pays prévu pour 2009, le faisant passer de 3,7 % du PIB (chiffre notifié au printemps 2009) à 12,5 % du PIB.

3        Après avoir émis des recommandations à l’égard de la République hellénique afin qu’elle engage une action pour corriger son déficit, le Conseil de l’Union européenne a constaté, le 30 novembre 2009, conformément à l’article 126, paragraphe 8, TFUE, que la République hellénique n’avait pas pris de mesures à cet effet.

4        Cette révision des données économiques a suscité des doutes sur les marchés quant à la solvabilité du pays, précipitant la crise de sa dette publique. Pendant les premiers mois de l’année 2010, le comportement des investisseurs sur le marché a donné lieu à la hausse des taux d’intérêt des obligations grecques. À la fin d’avril 2010, une agence de notation de crédit a dégradé la notation des obligations grecques de BBB– à celle de BB+, catégorie considérée par les marchés comme de la dette à haut risque.

5        Eu égard au fait que la crise de la dette grecque menaçait d’avoir des effets dans d’autres États membres de la zone euro et mettait en danger la stabilité de la zone euro dans son ensemble, lors du sommet du Conseil européen du 25 mars 2010, les chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro se sont accordés pour mettre en place un mécanisme intergouvernemental d’assistance à la République hellénique consistant en des prêts bilatéraux coordonnés à taux d’intérêts non concessionnels, c’est-à-dire sans aucun élément de subvention. Le déboursement des prêts était soumis à de fortes conditions et son activation devrait avoir lieu à la suite d’une demande de la République hellénique. Le mécanisme d’assistance comprenait aussi une participation substantielle du Fonds monétaire international (FMI).

6        Le 23 avril 2010, la République hellénique a demandé l’activation du mécanisme intergouvernemental d’assistance susmentionné.

7        Le 2 mai 2010, en application du mécanisme d’assistance susmentionné, les États membres de la zone euro ont donné leur accord pour fournir à la République hellénique 80 milliards d’euros dans le cadre d’une enveloppe financière de 110 milliards d’euros allouée en commun avec le FMI.

8        Compte tenu de l’aggravation de la situation financière de la République hellénique, les ministres des Finances de l’Eurogroupe ainsi que le FMI ont accordé, le 14 mars 2012, une deuxième assistance de 164,2 milliards par l’intermédiaire du Fonds européen de stabilité financière.

9        Parallèlement à la contribution du secteur public, la participation du secteur privé à l’assainissement de la situation budgétaire a alors été évoquée. Le 21 juillet 2011, les chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro et des institutions de l’Union européenne se sont réunis pour délibérer sur des mesures à prendre afin de surmonter les difficultés auxquelles la zone euro était confrontée.

10      Dans leur déclaration conjointe du 21 juillet 2011, il est exposé, notamment, ce qui suit :

« 1. Nous nous félicitons des mesures prises par le gouvernement grec pour stabiliser ses finances publiques et [pour] réformer son économie, ainsi que du nouveau train de mesures, y compris de privatisation, récemment adopté par le parlement grec. Ces mesures constituent des efforts sans précédent, mais qui sont nécessaires pour que l’économie grecque retrouve la voie d’une croissance durable. Nous sommes conscients des efforts que les mesures d’ajustement entraînent pour les citoyens grecs et nous sommes convaincus que ces sacrifices sont indispensables pour la reprise économique et qu’ils contribueront à la stabilité et à la prospérité futures du pays.

2. Nous convenons de soutenir un nouveau programme pour la [République hellénique] et, avec le FMI et la contribution volontaire du secteur privé, de couvrir intégralement le déficit de financement. Le financement public total s’élèvera à un montant estimé à 109 milliards d’euros. Ce programme visera, notamment grâce à une réduction des taux d’intérêt et à un allongement des délais de remboursement, à ramener l’endettement à un niveau bien plus supportable et à améliorer le profil de refinancement de la [République hellénique]. Nous appelons le FMI à continuer de contribuer au financement du nouveau programme pour la [République hellénique]. Nous avons l’intention d’utiliser le [ESF] en tant qu’instrument de financement pour le prochain décaissement. Nous suivrons avec beaucoup d’attention la mise en œuvre rigoureuse du programme sur la base d’une évaluation régulière effectuée par la Commission en liaison avec la BCE et le FMI.

[…]

5. Le secteur financier a indiqué qu’il était prêt à soutenir la [République hellénique] sur une base volontaire en recourant à différentes possibilités permettant de renforcer encore la viabilité globale. La contribution nette du secteur privé est estimée à 37 milliards d’euros […] Un rehaussement de crédit sera fourni pour étayer la qualité de la garantie, afin d’en permettre l’utilisation continue pour que les banques grecques puissent accéder aux opérations de liquidités de l’Eurosystème. Nous fournirons des ressources appropriées pour recapitaliser les banques grecques si nécessaire. »

11      S’agissant de la participation du secteur privé, ladite déclaration indique en son point 6 ce qui suit :

« Pour ce qui est de notre approche générale à l’égard de la participation du secteur privé dans la zone euro, nous tenons à préciser que la [République hellénique] appelle une solution exceptionnelle et bien spécifique. »

12      Lors de leur sommet du 26 octobre 2011, les chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro ont déclaré, notamment, ce qui suit :

« 12. La participation du secteur privé joue un rôle vital pour ramener l’endettement de la [République hellénique] à un niveau supportable. C’est pourquoi nous nous félicitons des discussions en cours entre la [République hellénique] et ses investisseurs privés visant à trouver une solution permettant d’approfondir la participation du secteur privé. Parallèlement à un programme de réforme ambitieux pour l’économie grecque, la participation du secteur privé devrait garantir la diminution du ratio de la dette grecque au PIB, l’objectif étant de parvenir à un taux de 120 % d’ici à 2020. À cette fin, nous invitons la [République hellénique], les investisseurs privés et toutes les parties concernées à mettre en place un échange volontaire d’obligations avec une décote nominale de 50 % sur la valeur notionnelle de la dette grecque détenue par les investisseurs privés. Les États membres de la zone euro contribueront à l’ensemble des mesures relatives à la participation du secteur privé à hauteur de 30 milliards d’euros. Sur cette base, le secteur public est disposé à fournir un financement supplémentaire au titre du programme pour un montant allant jusqu’à 100 milliards d’euros jusqu’en 2014, y compris la recapitalisation requise des banques grecques. Le nouveau programme devrait être arrêté d’ici à la fin de 2011 et l’échange d’obligations devrait être mis en œuvre au début de 2012. Nous demandons au FMI de continuer à contribuer au financement du nouveau programme grec.

[…]

14. Un rehaussement de crédit sera fourni pour étayer la qualité de la garantie, afin de permettre aux banques grecques de continuer à y recourir pour avoir accès aux opérations d’octroi de liquidités dans le cadre de l’Eurosystème.

15. En ce qui concerne notre approche générale à l’égard de la participation du secteur privé dans la zone euro, nous rappelons la décision que nous avons prise le 21 juillet [2011], selon laquelle la situation de la [République hellénique] appelle une solution exceptionnelle et unique. »

13      Aux termes de la déclaration de l’Eurogroupe du 21 février 2012 :

« [...] L’Eurogroupe prend acte du fait que les autorités grecques et le secteur privé sont parvenus à un accord sur les conditions générales de l’offre d’échange au titre du [Private Sector Involvement (PSI)] qui concerne tous les détenteurs de titres du secteur privé. Cet accord garantit un taux de décote de 53,5 %. L’Eurogroupe estime que cet accord constitue une base appropriée pour le lancement de l’invitation à l’échange faite aux détenteurs de titres d’État grecs (PSI). La réussite de l’opération de PSI constitue une condition préalable nécessaire à un programme destiné à succéder au programme actuel. L’Eurogroupe compte sur une importante participation des créanciers privés à l’échange de la dette, ce qui contribuerait de manière substantielle à la soutenabilité de la dette de la [République hellénique]. »

14      Le 23 février 2012, le Parlement hellénique a adopté la loi n° 4050/2012 portant sur les détenteurs de titres de créance grecs (ci-après la « loi hellénique n° 4050/2012 ») laquelle a introduit une procédure au titre des « clauses d’action collective » (CAC), en vertu de laquelle les amendements proposés devenaient juridiquement contraignants pour tout détenteur de titres de créance régis par le droit hellénique et émis avant le 31 décembre 2011, tels qu’identifiés dans l’acte du Conseil des ministres approuvant les invitations PSI , si lesdits amendements sont approuvés, de manière collective et sans distinction de séries, par un quorum d’au moins deux tiers de la valeur nominale desdits titres.

15      Le 24 février 2012, le ministère des Finances hellénique a précisé les conditions régissant la transaction d’échange volontaire de titres de créance impliquant les investisseurs privés en se référant à la loi hellénique n° 4050/2012. Dans le préambule de ladite loi, il est notamment indiqué que «  la B[CE] et les autres membres de l’Eurosystème ont conclu des accords particuliers avec la [République hellénique] afin d’éviter que leur mission et leur rôle institutionnel, de même que le rôle de la B[CE] en matière d’élaboration de la politique monétaire, tels qu’ils résultent du traité, ne soient compromis ».

16      Les requérants, détenteurs de titres de créance grecs, ont participé à la restructuration de la dette publique grecque et ont subi des pertes substantielles de la valeur nominale de leurs titres lors de la mise en œuvre du plan PSI sur le fondement de la loi hellénique n° 4050/2012.

 Procédure et conclusions des parties

17      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 mai 2014, les requérants ont introduit le présent recours à l’encontre de la Commission européenne, du Conseil européen, du Conseil de l’Union européenne, de l’Eurogroupe, du Parlement européen, de la Banque centrale européenne (BCE) (ci-après les « défendeurs » et de la République hellénique.

18      Par une ordonnance du 22 octobre 2014, le Tribunal s’est déclaré manifestement incompétent pour traiter du présent recours, pour autant qu’il était dirigé contre la République hellénique.

19      Par actes séparés, déposés au greffe du Tribunal, le 11 décembre 2014 par la Commission, le 23 décembre 2014 par la BCE, le 7 janvier 2015 par le Parlement et le 9 février 2015 par le Conseil et le Conseil européen, des exceptions d’irrecevabilité ont été soulevées, au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991.

20      Les requérants ont présenté leurs observations sur les exceptions d’irrecevabilité le 23 mars 2015.

21      Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        constater la carence des défendeurs consistant à ne pas avoir exclu les obligations dont ils sont titulaires du plan PSI ;

–        leur accorder ainsi qu’à tous les investisseurs privés détenteurs d’obligations, par l’intermédiaire de tout acte de l’Union, ayant un effet direct, la faculté de récupérer l’intégralité de la valeur de leurs obligations ;

–        verser à chacun d’eux une indemnité financière de 500 000 euros en réparation du préjudice subi.

22      La BCE, la Commission, le Conseil, le Conseil européen et le Parlement concluent, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;

–        condamner les requérants aux dépens.

 Sur la recevabilité

23      En vertu de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, si le défendeur le demande, le Tribunal statue sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 6 du même article, le Tribunal peut décider d’ouvrir la phase orale de la procédure. Aux termes du paragraphe 7 du même article, le Tribunal statue sur la demande ou joint l’examen de celle-ci au fond.

24      En l’espèce, le Tribunal estime qu’il est suffisamment éclairé par les pièces versées au dossier et qu’il n’y a pas lieu d’ouvrir la procédure orale.

 Sur la recevabilité du premier chef de conclusions

25      Par leur premier chef de conclusions, les requérants demandent, en substance, que le Tribunal constate la carence du Parlement, du Conseil européen, du Conseil, de la Commission et de la BCE, carence qui serait constituée par l’absence d’exclusion des obligations dont ils sont titulaires du plan PSI.

26      Aux termes de l’article 265, deuxième paragraphe, TFUE, un recours en carence n’est recevable que si l’institution en cause a été préalablement invitée à agir. Cette mise en demeure de l’institution est une formalité essentielle et a pour effet, d’une part, de faire courir le délai de deux mois dans lequel l’institution est tenue de prendre position, et, d’autre part, de délimiter le cadre dans lequel un recours pourra être introduit au cas où l’institution s’abstiendrait de prendre position. Bien que non soumise à une condition de forme particulière, il est, néanmoins, nécessaire que la mise en demeure soit suffisamment explicite et précise pour permettre à l’institution défenderesse de connaître de manière concrète le contenu de la décision qu’il lui est demandé de prendre et faire ressortir qu’elle a pour objet de contraindre celle-ci à prendre parti (arrêt du 3 juin 1999, TF1/Commission, T‑17/96, Rec, EU:T:1999:119, point 41, et ordonnance du 27 novembre 2012, H-Holding/Parlement, T‑672/11, EU:T:2012:628, point 12).

27      En l’espèce, le seul acte que les requérants présentent comme constituant une invitation à agir est constitué par une pétition déposée auprès du Parlement européen, par une association, l’Union des personnes physiques titulaires d’obligations de l’État grec, dont certains des requérants seraient membres. Force est cependant de constater qu’il ne ressort pas du résumé de cette pétition, fourni par les requérants à titre d’élément de preuve, qu’elle réponde aux conditions fixées par la jurisprudence mentionnée au point 26 ci-dessus pour être qualifiée d’invitation à agir. Plutôt que de mettre en demeure le Parlement européen d’adopter le comportement dont les requérants estiment que l’absence est constitutive d’une carence, cette pétition visait essentiellement à obtenir réparation du dommage financier subi en raison de la perte de valeur des obligations dont les membres de l’association sont titulaires.

28       Il en découle que le premier chef de conclusions doit être rejeté comme étant irrecevable.

 Sur la recevabilité du troisième chef de conclusions

29      Le Parlement, le Conseil européen, le Conseil, la Commission et la BCE excipent de l’irrecevabilité de ce chef de conclusions aux motifs, notamment, que la requête ne répondrait pas aux exigences de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du 2 mai 1991, que les sommets de la zone euro et les réunions de l’Eurogroupe ne sont pas des institutions de l’Union et que le préjudice allégué par les requérants ne leur est, en toute hypothèse, pas imputable.

30      Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 21, premier alinéa, lu en combinaison avec l’article 53, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du 2 mai 1991, toute requête doit contenir l’indication de l’objet du litige et l’exposé sommaire des moyens invoqués. Cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autres informations à l’appui. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels se fonde celui-ci ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même. Plus particulièrement, pour satisfaire à ces exigences, une requête tendant à la réparation de dommages prétendument causés par une institution de l’Union doit contenir les éléments qui permettent d’identifier le comportement que le requérant reproche à l’institution, les raisons pour lesquelles il estime qu’un lien de causalité existe entre le comportement et le préjudice qu’il prétend avoir subi, ainsi que le caractère et l’étendue de ce préjudice (voir arrêt du 2 mars 2010, Arcelor/Parlement et Conseil, T‑16/04, Rec, EU:T:2010:54, point 132 et jurisprudence citée).

31      En l’espèce, la requête, même considérée dans son ensemble, ne permet pas d’identifier, avec le degré de clarté et de précision requis, l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre le comportement des défendeurs et le préjudice invoqué par les requérants.

32      En effet, les allégations des requérants quant à l’origine du préjudice occasionné sont vagues à un tel point qu’elles ne permettent pas au Tribunal de statuer. Il en est ainsi des affirmations non étayées selon lesquelles « toutes les mesures législatives adoptées par le gouvernement grec l’ont été sur recommandation et, plus exactement après décision de l’Eurogroupe, du Conseil Ecofin, de la BCE et de la Commission européenne, dès lors qu’elles ont eu lieu dans le cadre du mécanisme permanent de soutien [qui] constitue un mécanisme en substance européen », les autorités nationales n’auraient disposé que d’une « infime marge d’appréciation », la réduction du montant des obligations « a été orchestrée par l’Eurogroupe et la Commission européenne et […] elle a été exécutée docilement par le gouvernement grec », ou encore « les mesures législatives qui ont été adoptées par le gouvernement grec l’ont été sur recommandation et, plus exactement, après décision de l’Eurogroupe, de l’Ecofin, de la BCE et de la Commission européenne, puisqu’elles ont eu lieu dans le cadre du mécanisme permanent de soutien ».

33      Il en va de même de l’allégation non étayée selon laquelle le gouvernement hellénique aurait eu l’intention d’exclure les obligations détenues par de simples citoyens des mesures de réduction, mais en aurait été empêché par « la Troïka et l’Eurogroupe ». À cet égard, il convient de relever que les documents auxquels se réfèrent les requérants, à savoir la note d’information de la 23e direction du GLK [Geniko Logistirio tou Kratous ; Service central de la comptabilité de l’État] et une «  lettre envoyée […] par le secrétaire général du gouvernement grec à l’époque, alors que le Premier ministre était M. Loukas Papadimas, ancien vice‑président de la BCE », n’ont pas été communiqués au Tribunal, que cela soit en annexe à la requête ou dans le cadre des observations présentées suite aux exceptions d’irrecevabilité déposées par les défendeurs.

34      En outre, la présence dans la requête d’une argumentation disposant du degré minimal de précision sur le respect de la condition tenant au lien de causalité s’avérait d’autant plus nécessaire que le contexte juridique de la présente affaire ne contribue pas à rendre évidente l’imputabilité à l’Union des préjudices allégués. D’une part, lesdits préjudices paraissent trouver leur cause immédiate dans la législation adoptée par les autorités helléniques. D’autre part, le comportement identifié par les requérants comme étant à l’origine de leur préjudice est constitué par l’adoption de déclarations dont il n’est pas certain qu’elles soient éventuellement rattachables à des institutions ou à des organes de l’Union, à savoir la déclaration conjointe des chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro et des institutions de l’Union du 21 juillet 2011, la déclaration des chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro du 26 octobre 2011 et une déclaration de l’Eurogroupe du 21 février 2012.

35      Il s’ensuit que le troisième chef de conclusions des requérants ne satisfait pas aux exigences de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du 2 mai 1991 et est, partant, irrecevable.

36      Par voie de conséquence, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur la recevabilité du deuxième chef de conclusions des requérants, celui-ci impliquant, en toute hypothèse, une constatation préalable de l’engagement de la responsabilité de l’Union.

37      Au vu de tout ce qui précède, il convient de rejeter le présent recours dans son ensemble.

 Sur les dépens

38      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Parlement, du Conseil européen, du Conseil, de la Commission et de la BCE.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre)

ordonne :

1)      Le recours est rejeté.

2)      M. Grigoris Grigoriadis, Mme Faidra Grigoriadou, MM. Ioannis Tsolias, Dimitrios Alexopoulos, Nikolaos Papageorgiou et Ioannis Marinopoulos sont condamnés aux dépens.

Fait à Luxembourg, le 5 octobre 2015.

Le greffier

 

       Le président

E. Coulon

 

       M. Prek


* Langue de procédure : le grec.