DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
6 juin 2024 (*)
« Droit institutionnel – Application intégrale des dispositions de l’acquis de Schengen en Roumanie – Unanimité requise non atteinte – Convention d’Aarhus – Rejet d’une demande de réexamen interne – Absence d’acte administratif – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑1151/23,
Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice, établie à Bucarest (Roumanie), représentée par Mme Y. Beşleagă, avocate,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de MM. R. da Silva Passos (rapporteur), président, S. Gervasoni et Mme I. Reine, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice, demande l’annulation de la décision du Conseil de l’Union européenne du 13 octobre 2023 rejetant comme étant irrecevable sa demande visant au réexamen de sa prétendue décision du 8 décembre 2022 emportant non-adoption du projet no 15218/22 de décision du Conseil relative à l’application intégrale des dispositions de l’acquis de Schengen en Bulgarie et en Roumanie (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2 Le 29 novembre 2022, sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, du protocole relatif aux conditions et aux modalités d’admission de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne (JO 2005, L 157, p. 29, ci-après le « protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union »), la présidence du Conseil a établi le projet no 15218/22 de décision du Conseil relative à l’application intégrale des dispositions de l’acquis de Schengen en Bulgarie et en Roumanie (ci-après le « projet no 15218/22 »).
3 Le 8 décembre 2022, la formation « Justice et affaires intérieures » (JAI) du Conseil a siégé afin de statuer, au titre de la gouvernance politique de l’espace Schengen (à savoir du Conseil Schengen) et des activités non législatives, sur le projet no 15218/22 inscrit au point 3, sous a), de l’ordre du jour de la réunion, qui prévoyait qu’un vote pouvait être demandé en vue d’une éventuelle adoption. Lors de ladite réunion, ce projet n’a pas été adopté, à défaut d’avoir rencontré l’unanimité des représentants des gouvernements des États membres.
4 Le 11 janvier 2023, la requérante, une association roumaine à but non lucratif se définissant comme visant, notamment, à promouvoir la protection de l’environnement, a transmis au secrétariat général du Conseil une demande d’accès au projet no 15218/22 et au procès-verbal établi au titre de la réunion du 8 décembre 2022. Les 22 février et 22 mars 2023, le Conseil lui a communiqué ces documents.
5 Le 17 mai 2023, la requérante, après avoir estimé que ce procès-verbal faisait état d’une prise de position du Conseil qui valait décision de ne pas adopter le projet no 15218/22, en violation, selon elle, du droit de l’environnement, a adressé à la formation JAI du Conseil une demande de réexamen interne de cette décision, sur le fondement de l’article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de l’Union européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021 (JO 2021, L 356, p. 1) (ci-après le « règlement Aarhus »).
6 Par la décision attaquée, le Conseil a rejeté la demande de réexamen interne comme étant irrecevable aux motifs que son objet n’était pas un acte administratif ou une omission administrative au sens de l’article 10 du règlement Aarhus et que la requérante ne réunissait pas les critères posés par l’article 11 de ce règlement pour l’introduction d’une telle demande qui, de surcroît, avait été présentée tardivement.
Conclusions de la requérante
7 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner le Conseil aux dépens.
En droit
8 Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, si un recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, à tout moment, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
9 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, en application de l’article 126 du règlement de procédure, de statuer sans poursuivre la procédure.
10 Au soutien de sa demande en annulation de la décision attaquée, la requérante prétend que le Conseil a constaté à tort que sa demande de réexamen interne du 17 mai 2023 était irrecevable, alors que la présentation de cette demande respectait, selon elle, les conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, et par l’article 11, paragraphe 1, du règlement Aarhus. À l’appui de cette argumentation, elle soulève trois moyens, par lesquels elle se prévaut, premièrement, de l’existence d’un acte administratif ou d’une omission administrative qui va à l’encontre du droit à l’environnement au sens de l’article 10 de ce règlement, deuxièmement, de l’absence de présentation tardive de ladite demande et, troisièmement, du fait qu’elle remplit les conditions prévues à l’article 11 dudit règlement.
11 S’agissant du premier moyen tiré de l’existence d’un acte administratif ou d’une omission administrative au titre du droit à l’environnement au sens de l’article 10 du règlement Aarhus, la requérante déplore, notamment, le fait que le Conseil ait conclu qu’aucune décision n’avait été adoptée lors de la réunion du 8 décembre 2022 s’agissant du vote sur le projet no 15218/22, dans la mesure où, selon lui, l’unanimité requise des représentants des gouvernements des États membres concernés au sens de l’article 4 du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union n’avait pas été atteinte. À cet égard, la requérante affirme que, lors de cette réunion, d’une part, le Conseil a pris une position concrète et définitive, à l’issue d’une procédure en plusieurs étapes, valant décision discrétionnaire de ne pas adopter le projet no 15218/22 et, partant, de rejeter l’application intégrale de l’acquis de Schengen en Roumanie. D’autre part, et à titre subsidiaire, la requérante considère que cette prise de position constitue une omission administrative au sens de l’article 2, sous h), du règlement Aarhus, compte tenu, selon elle, d’un délai implicite et indirect fixé aux fins de l’application intégrale de l’acquis de Schengen en Roumanie par le protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union.
12 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus prévoit qu’une demande de réexamen interne peut être introduite « auprès de l’institution ou de l’organe de l’Union qui a adopté l’acte administratif ou, en cas d’allégation d’omission administrative, qui était censé avoir adopté un tel acte, au motif que ledit acte ou ladite omission va à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, [sous] f) [du règlement] ». Dans ces conditions, la recevabilité d’une telle demande est effectivement subordonnée à l’existence d’un acte administratif ou d’une omission administrative susceptible d’aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de ce règlement. À cet égard, l’article 2, paragraphe 1, sous g) et h), dudit règlement précise qu’un acte administratif s’entend comme « tout acte non législatif adopté par une institution ou un organe de l’Union, ayant un effet juridique et extérieur et contenant des dispositions qui peuvent aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, [sous] f) » et qu’une omission administrative s’entend comme « toute carence d’une institution ou d’un organe de l’Union à adopter un acte non législatif ayant un effet juridique et extérieur, lorsque cette carence peut aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, [sous] f) ».
13 En l’espèce, en premier lieu, s’agissant de l’existence alléguée par la requérante d’un acte administratif au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), et de l’article 10 du règlement Aarhus, il convient de rappeler que, saisi de deux recours en annulation du résultat du vote sur le projet no 15218/22 lors de la réunion du Conseil du 8 décembre 2022, emportant non-adoption de ce projet, introduits sur le fondement de l’article 263 TFUE, le Tribunal a, tout d’abord, relevé qu’il ressortait de l’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union qu’une décision du Conseil sur l’application intégrale des dispositions de l’acquis de Schengen en Roumanie ne pouvait être adoptée par celui-ci qu’à l’unanimité de ses membres représentant les gouvernements des États membres pour lesquels les dispositions de l’acquis de Schengen avaient déjà pris effet et du représentant du gouvernement de la Roumanie pour lequel ces dispositions devaient prendre effet et que, ainsi, la décision du Conseil, visée par cet article, ne pouvait exister, malgré l’achèvement des procédures d’évaluation de Schengen que si elle était adoptée à l’unanimité dans les conditions rappelées ci-dessus (voir, en ce sens, ordonnances du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑48/23, sous pourvoi, EU:T:2023:684, points 29 et 30, et du 26 octobre 2023, Nicolescu e.a./Conseil, T‑272/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2023:694, points 27 et 28).
14 Ensuite, le Tribunal a précisé, d’une part, que l’unanimité requise des représentants des gouvernements des États membres concernés n’avait pas été atteinte au sein du Conseil lors de cette réunion et, d’autre part, que l’article 4 du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union ne fixait aucun délai à l’expiration duquel la décision du Conseil, visée au paragraphe 2 de ce même article, devait ou était réputée intervenir (voir, en ce sens, ordonnances du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑48/23, sous pourvoi, EU:T:2023:684, points 31 et 32, et du 26 octobre 2023, Nicolescu e.a./Conseil, T‑272/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2023:694, points 29 et 30). Il a considéré qu’il demeurait, dès lors, toujours loisible au Conseil de réinscrire le projet no 15218/22 à l’ordre du jour d’une nouvelle réunion ou à la présidence du Conseil d’établir un nouveau projet de décision du Conseil relative à l’application intégrale des dispositions de l’acquis de Schengen en Roumanie, sans pour autant que cela nécessite de recommencer dans son entier la procédure prévue à l’article 4, paragraphe 2, du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union (voir, en ce sens, ordonnances du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑48/23, sous pourvoi, EU:T:2023:684, point 34, et du 26 octobre 2023, Nicolescu e.a./Conseil, T‑272/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2023:694, point 32). Ainsi, faute de l’unanimité requise, aucune décision du Conseil n’avait été prise au sens de l’article 4, paragraphe 2, du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union et le vote emportant non-adoption du projet no 15218/22 n’équivalait pas, en tant que tel, à un refus du Conseil de prendre ultérieurement une telle décision (voir, en ce sens, ordonnances du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑48/23, sous pourvoi, EU:T:2023:684, point 35, et du 26 octobre 2023, Nicolescu e.a./Conseil, T‑272/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2023:694, point 33).
15 Au regard de ces considérations, il y a lieu de conclure que, en l’espèce, le vote emportant non-adoption du projet no 15218/22 n’a pas fixé de manière définitive la position du Conseil sur ce projet ainsi que sur une décision prise au sens de l’article 4, paragraphe 2, du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union.
16 Or, ainsi qu’il ressort du considérant 12 du règlement 2021/1767, dans un souci de cohérence juridique, un acte est considéré comme ayant des effets juridiques, et donc susceptible de faire l’objet d’une demande de réexamen, conformément à l’article 263 TFUE, tel qu’il est interprété par la Cour de justice de l’Union européenne. Aussi, en l’absence d’acte ayant des effets juridiques et attaquable au sens de cet article, la demande de réexamen ne saurait être considérée comme étant dirigée contre un acte administratif, tel que défini à l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement Aarhus.
17 Partant, c’est à juste titre que le Conseil a considéré, dans la décision attaquée, que la demande de réexamen interne litigieuse était irrecevable à défaut d’un acte non législatif adopté par lui au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement Aarhus et, partant, d’un acte administratif au sens de l’article 10, paragraphe 1, de ce règlement.
18 En second lieu, s’agissant de l’existence alléguée par la requérante d’une omission administrative au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), et de l’article 10 du règlement Aarhus, il convient de rappeler que, saisi d’un recours en carence introduit sur le fondement de l’article 265 TFUE, visant, en substance, à constater la carence du Conseil au regard de ses obligations résultant de l’article 4, paragraphe 2, du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union, le Tribunal a estimé, notamment, que, compte tenu de l’absence de délai fixé à l’expiration duquel une décision du Conseil au titre de cet article devait ou était réputée intervenir ainsi que de l’économie dudit article et, en particulier, du vote qui y était prévu ainsi que de la condition d’unanimité qu’il posait, les représentants des gouvernements des États membres concernés n’étaient pas tenus d’adopter en toutes circonstances une décision au sens de cette disposition et disposaient, au contraire, d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire excluant le droit pour les particuliers d’exiger d’eux, et donc du Conseil, que, au moment des délibérations sur un projet de décision, ils prennent une position dans un sens déterminé (voir, en ce sens, ordonnance du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑244/23, sous pourvoi, EU:T:2023:685, points 30 et 31).
19 À cet égard, comme cela ressort des ordonnances mentionnées au point 13 ci-dessus, le Tribunal a considéré que, s’agissant en substance du vote sur le projet no 15218/22, il appartenait au Conseil d’agir dans le respect de la condition d’unanimité expressément prévue à l’article 4 du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union (voir, en ce sens, ordonnance du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑244/23, sous pourvoi, EU:T:2023:685, point 33). Au surplus, il a constaté que, au vu de l’élaboration par la présidence du Conseil de plusieurs projets de décision, le Conseil ne s’était pas abstenu, dans le cadre de ses compétences, d’agir en vue d’entreprendre toute démarche nécessaire à l’adoption d’une décision au sens de l’article 4 du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union (voir, en ce sens, ordonnance du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑244/23, sous pourvoi, EU:T:2023:685, point 34). Il en a conclu que le Conseil ne s’était pas illégalement abstenu de statuer au sens de l’article 265 TFUE au regard de ses obligations résultant de l’article 4, paragraphe 2, du protocole de l’acte d’adhésion de la Roumanie à l’Union (voir, en ce sens, ordonnance du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑244/23, sous pourvoi, EU:T:2023:685, point 36).
20 Il convient également de rappeler que, selon la jurisprudence, le recours en carence, au sens de l’article 265 TFUE, est subordonné à l’existence d’une obligation d’agir pesant sur l’institution concernée, de telle façon que l’abstention alléguée soit contraire au traité (ordonnance du 26 octobre 2023, Tomac/Conseil, T‑244/23, sous pourvoi, EU:T:2023:685, point 28). Dans un souci de cohérence juridique, la notion de carence visée à l’article 2, paragraphe 1, sous h), du règlement Aarhus ne saurait recevoir une interprétation différente de celle visée à l’article 265 TFUE.
21 Compte tenu de ces considérations, en l’espèce, la carence alléguée du Conseil au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), du règlement Aarhus ne saurait être établie. C’est donc à juste titre que le Conseil a considéré, dans la décision attaquée, que la demande de réexamen interne litigieuse était irrecevable en l’absence d’omission administrative au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), et de l’article 10, paragraphe 1, de ce règlement.
22 En tout état de cause, à supposer même que puisse être établie, en l’espèce, l’existence d’un acte administratif ou d’une omission administrative, au sens de l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus, c’est à juste titre que le Conseil a considéré, dans la décision attaquée, que la condition relative à l’affectation potentielle du droit de l’environnement n’était pas satisfaite en l’espèce. En effet, il ne saurait être considéré que la moindre incidence sur l’environnement, telle que celle invoquée par la requérante, relative à la pollution causée par l’attente des véhicules au passage des frontières, notamment, de la Roumanie, en raison de l’absence d’application intégrale des dispositions de l’acquis de Schengen en Bulgarie et en Roumanie et du maintien corrélatif des contrôles à ces frontières, puisse relever du champ d’application de cette disposition.
23 Au vu de ce qui précède, la requérante n’a pas démontré que la demande de réexamen interne litigieuse respectait les conditions de recevabilité prévues aux articles 2 et 10 du règlement Aarhus. Il s’ensuit que, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens présentés quant à la recevabilité de cette demande exposés au point 10 ci-dessus, le recours, en tant qu’il vise à faire annuler la décision attaquée, doit être rejeté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit, et sans qu’il soit nécessaire de le signifier au Conseil.
Sur les dépens
24 La présente ordonnance étant adoptée avant la signification de la requête au Conseil et avant que celui-ci n’ait pu exposer des dépens, il suffit de décider que la requérante supportera ses propres dépens, conformément à l’article 133 du règlement de procédure.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
2) Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice supportera ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 6 juin 2024.
V. Di Bucci | | R. da Silva Passos |