ORDONANȚA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
6 iunie 2024(*)
„Drept instituțional – Aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România – Unanimitate necesară neatinsă – Convenția de la Aarhus – Respingerea unei cereri de reexaminare internă – Inexistența unui act administrativ – Acțiune vădit nefondată”
În cauza T‑1151/23,
Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice, cu sediul în București (România), reprezentată de Y. Beșleagă, avocată,
reclamantă,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene,
pârât,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus din domnii R. da Silva Passos (raportor), președinte, și S. Gervasoni și doamna I. Reine, judecători,
grefier: domnul V. Di Bucci,
având în vedere faza scrisă a procedurii,
dă prezenta
Ordonanță
1 Prin acțiunea formulată în temeiul articolului 263 TFUE, reclamanta, Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice, solicită anularea deciziei Consiliului Uniunii Europene din 13 octombrie 2023 de respingere ca inadmisibilă a cererii sale având ca obiect reexaminarea pretinsei decizii a acestuia din 8 decembrie 2022 care implică neadoptarea proiectului nr. 15218/22 de decizie a Consiliului privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în Bulgaria și în România (denumită în continuare „decizia atacată”).
Istoricul cauzei
2 La 29 noiembrie 2022, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria și a României în Uniunea Europeană (JO 2005, L 157, p. 29, denumit în continuare „Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune”), președinția Consiliului a pregătit proiectul nr. 15218/22 de decizie a Consiliului privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în Bulgaria și în România (denumit în continuare „proiectul nr. 15218/22”).
3 La 8 decembrie 2022, formațiunea „Justiție și Afaceri Interne” (JAI) a Consiliului s‑a reunit pentru a decide, în cadrul guvernanței politice a spațiului Schengen (și anume al Consiliului Schengen) și al activităților fără caracter legislativ, cu privire la proiectul nr. 15218/22, înscris la punctul 3 litera (a) de pe ordinea de zi a reuniunii, care prevedea că putea fi solicitat un vot în vederea unei eventuale adoptări. În cadrul reuniunii menționate, acest proiect nu a fost adoptat întrucât nu s‑a obținut unanimitatea reprezentanților guvernelor statelor membre.
4 La 11 ianuarie 2023, reclamanta, o asociație română fără scop lucrativ care se definește ca urmărind, printre altele, promovarea protecției mediului, a transmis Secretariatului General al Consiliului o cerere de acces la proiectul nr. 15218/22 și la procesul‑verbal întocmit cu ocazia reuniunii din 8 decembrie 2022. La 22 februarie și la 22 martie 2023, Consiliul i‑a comunicat aceste documente.
5 La 17 mai 2023, reclamanta, după ce a apreciat că acest proces‑verbal indica o luare de poziție a Consiliului care echivala cu o decizie de a nu adopta proiectul nr. 15218/22, cu încălcarea, în opinia sa, a dreptului mediului, a adresat formațiunii JAI a Consiliului o cerere de reexaminare internă a acestei decizii, în temeiul articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (JO 2006, L 264, p. 13, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2021/1767 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 octombrie 2021 (JO 2021, L 356, p. 1) (denumit în continuare „Regulamentul Aarhus”).
6 Prin decizia atacată, Consiliul a respins cererea de reexaminare internă ca inadmisibilă pentru motivul că obiectul acesteia nu era un act administrativ sau o omisiune administrativă în sensul articolului 10 din Regulamentul Aarhus și că reclamanta nu îndeplinea criteriile prevăzute la articolul 11 din acest regulament pentru introducerea unei astfel de cereri, care, în plus, fusese prezentată tardiv.
Concluziile reclamantei
7 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate;
– obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
8 Potrivit articolului 126 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, atunci când o acțiune este în mod vădit nefondată, Tribunalul poate oricând să decidă, fără continuarea procedurii, să se pronunțe prin ordonanță motivată.
9 În speță, Tribunalul se consideră suficient de lămurit de înscrisurile de la dosar și decide, în temeiul articolului 126 din Regulamentul de procedură, să se pronunțe fără continuarea procedurii.
10 În susținerea cererii sale de anulare a deciziei atacate, reclamanta pretinde că Consiliul a constatat în mod eronat că cererea sa de reexaminare internă din 17 mai 2023 era inadmisibilă, deși depunerea acestei cereri respecta, în opinia sa, condițiile prevăzute la articolul 10 alineatul (1) și la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus. În sprijinul acestei argumentații, ea invocă trei motive, prin care se prevalează, în primul rând, de existența unui act administrativ sau a unei omisiuni administrative care contravine dreptului mediului în sensul articolului 10 din acest regulament, în al doilea rând, de lipsa depunerii tardive a cererii menționate și, în al treilea rând, de faptul că îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 11 din regulamentul menționat.
11 În ceea ce privește primul motiv, întemeiat pe existența unui act administrativ sau a unei omisiuni administrative în temeiul dreptului mediului în sensul articolului 10 din Regulamentul Aarhus, reclamanta regretă printre altele faptul că Consiliul a concluzionat că nu fusese adoptată nicio decizie în cadrul reuniunii din 8 decembrie 2022 în ceea ce privește votul privind proiectul nr. 15218/22, în măsura în care, în opinia sa, nu fusese atinsă unanimitatea impusă reprezentanților guvernelor statelor membre în cauză în sensul articolului 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune. În această privință, reclamanta afirmă că, în cadrul acestei reuniuni, pe de o parte, Consiliul a adoptat o poziție concretă și definitivă, în urma unei proceduri în mai multe etape, care echivalează cu decizia discreționară de a nu adopta proiectul nr. 15218/22 și, prin urmare, de a respinge aplicarea integrală a acquis‑ului Schengen în România. Pe de altă parte și cu titlu subsidiar, reclamanta consideră că această luare de poziție constituie o omisiune administrativă în sensul articolului 2 litera (h) din Regulamentul Aarhus, ținând seama, în opinia sa, de un termen implicit și indirect stabilit în vederea aplicării integrale a acquis‑ului Schengen în România prin Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune.
12 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus prevede că o cerere de reexaminare internă poate fi introdusă „la instituția sau organul Uniunii care a adoptat un act administrativ sau care, în cazul unei pretinse omisiuni administrative, ar fi trebuit să adopte un astfel de act, pe motiv că actul sau omisiunea respectivă contravine dreptului mediului în înțelesul articolului 2 alineatul (1) litera (f) [din regulament]”. În aceste condiții, admisibilitatea unei astfel de cereri este efectiv condiționată de existența unui act administrativ sau a unei omisiuni administrative susceptibile să contravină dreptului mediului în sensul acestui regulament. În această privință, articolul 2 alineatul (1) literele (g) și (h) din regulamentul menționat precizează că actul administrativ înseamnă „orice act fără caracter legislativ adoptat de o instituție sau de un organ al Uniunii, care are efecte juridice externe și care conține dispoziții care ar putea să contravină dreptului mediului în înțelesul articolului 2 alineatul (1) litera (f)” și că omisiunea administrativă înseamnă „neadoptarea de către o instituție sau de către un organ al Uniunii a unui act fără caracter legislativ cu efecte juridice externe, în cazul în care această neadoptare ar putea să contravină dreptului mediului în înțelesul articolului 2 alineatul (1) litera (f).”.
13 În speță, în primul rând, în ceea ce privește existența invocată de reclamantă a unui act administrativ în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) și al articolului 10 din Regulamentul Aarhus, trebuie amintit că, sesizat cu două acțiuni în anularea rezultatului votului privind proiectul nr. 15218/22 în cadrul reuniunii Consiliului din 8 decembrie 2022, care a dus la neadoptarea acestui proiect, introduse în temeiul articolului 263 TFUE, Tribunalul a arătat, mai întâi, că din articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune reieșea că o decizie a Consiliului privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România nu putea fi adoptată de acesta decât cu unanimitatea membrilor săi care reprezentau guvernele statelor membre cu privire la care dispozițiile acquis‑ului Schengen fuseseră deja puse în aplicare și a reprezentantului guvernului României, cu privire la care aceste dispoziții urmau să fie puse în aplicare și că, astfel, decizia Consiliului prevăzută de acest articol nu putea exista, în pofida finalizării procedurilor de evaluare Schengen, decât dacă era adoptată în unanimitate în condițiile amintite mai sus (a se vedea în acest sens Ordonanța din 26 octombrie 2023, Tomac/Consiliul, T‑48/23, în prezent în recurs, EU:T:2023:684, punctele 29 și 30, și Ordonanța din 26 octombrie 2023, Nicolescu și alții/Consiliul, T‑272/23, nepublicată, în prezent în recurs, EU:T:2023:694, punctele 27 și 28).
14 În continuare, Tribunalul a precizat, pe de o parte, că unanimitatea necesară a reprezentanților guvernelor statelor membre vizate nu fusese atinsă în cadrul Consiliului cu ocazia acestei reuniuni și, pe de altă parte, că articolul 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune nu stabilea niciun termen la expirarea căruia decizia Consiliului, menționată la alineatul (2) al aceluiași articol, trebuia să intervină sau se considera că a intervenit (a se vedea în acest sens Ordonanța din 26 octombrie 2023, Tomac/Consiliul, T‑48/23, în prezent în recurs, EU:T:2023:684, punctele 31 și 32, și Ordonanța din 26 octombrie 2023, Nicolescu și alții/Consiliul, T‑272/23, nepublicată, în prezent în recurs, EU:T:2023:694, punctele 29 și 30). Acesta a considerat că, în consecință, era în continuare posibilă reînscrierea de către Consiliu a proiectului nr. 15218/22 pe ordinea de zi a unei noi reuniuni sau elaborarea de către președinția Consiliului a unui nou proiect de decizie a Consiliului privind aplicarea integrală a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în România, fără însă ca acest lucru să necesite reînceperea în întregime a procedurii prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune (a se vedea în acest sens Ordonanța din 26 octombrie 2023, Tomac/Consiliul, T‑48/23, în prezent în recurs, EU:T:2023:684, punctul 34, și Ordonanța din 26 octombrie 2023, Nicolescu și alții/Consiliul, T‑272/23, nepublicată, în prezent în recurs, EU:T:2023:694, punctul 32). Astfel, în lipsa unanimității necesare, nu fusese adoptată nicio decizie a Consiliului în sensul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune, iar votul care a condus la neadoptarea proiectului nr. 15218/22 nu echivala, ca atare, cu un refuz al Consiliului de a adopta ulterior o asemenea decizie (a se vedea în acest sens Ordonanța din 26 octombrie 2023, Tomac/Consiliul, T‑48/23, în prezent în recurs, EU:T:2023:684, punctul 35, și Ordonanța din 26 octombrie 2023, Nicolescu și alții/Consiliul, T‑272/23, nepublicată, în prezent în recurs, EU:T:2023:694, punctul 33).
15 Având în vedere aceste considerații, este necesar să se concluzioneze că, în speță, votul care a condus la neadoptarea proiectului nr. 15218/22 nu a stabilit în mod definitiv poziția Consiliului cu privire la acest proiect, precum și cu privire la o decizie adoptată în sensul articolului 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune.
16 Or, după cum reiese din considerentul (12) al Regulamentului 2021/1767, în vederea asigurării coerenței juridice, se consideră că un act are efecte juridice și că, prin urmare, poate face obiectul unei cereri de reexaminare în conformitate cu articolul 263 TFUE, astfel cum a fost interpretat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Totodată, în lipsa unui act care să aibă efecte juridice și care să fie atacabil în sensul acestui articol, cererea de reexaminare nu poate fi considerată ca fiind îndreptată împotriva unui act administrativ, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus.
17 Prin urmare, Consiliul a considerat în mod întemeiat în decizia atacată că cererea de reexaminare internă în litigiu era inadmisibilă în lipsa unui act fără caracter legislativ adoptat de acesta în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul Aarhus și, prin urmare, a unui act administrativ în sensul articolului 10 alineatul (1) din acest regulament.
18 În al doilea rând, în ceea ce privește existența invocată de reclamantă a unei omisiuni administrative în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (h) și al articolului 10 din Regulamentul Aarhus, trebuie amintit că, sesizat cu o acțiune în constatarea abținerii de a acționa introdusă în temeiul articolului 265 TFUE, prin care se urmărea în esență constatarea abținerii de a acționa a Consiliului în raport cu obligațiile sale rezultate din articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune, Tribunalul a apreciat, printre altele, că, ținând seama de faptul că nu era stabilit un termen la expirarea căruia o decizie a Consiliului în temeiul acestui articol trebuia să intervină sau se considera că a intervenit și de economia articolului menționat, în special de votul prevăzut de acesta, precum și de condiția unanimității pe care o instituia, reprezentanții guvernelor statelor membre vizate nu erau obligați să adopte în orice împrejurări o decizie în sensul acestei dispoziții și dispuneau, dimpotrivă, de o putere discreționară de apreciere care exclude dreptul particularilor de a pretinde din partea lor, și deci din partea Consiliului, ca, la momentul deliberărilor cu privire la un proiect de decizie, să ia o poziție într‑un anumit sens (a se vedea în acest sens Ordonanța din 26 octombrie 2023, Tomac/Consiliul, T‑244/23, în prezent în recurs, EU:T:2023:685, punctele 30 și 31).
19 În această privință, astfel cum reiese din ordonanțele menționate la punctul 13 de mai sus, Tribunalul a considerat că, în ceea ce privește în esență votul privind proiectul nr. 15218/22, Consiliul avea obligația de a acționa cu respectarea condiției unanimității expres prevăzute la articolul 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune (a se vedea în acest sens Ordonanța din 26 octombrie 2023, Tomac/Consiliul, T‑244/23, în prezent în recurs, EU:T:2023:685, punctul 33). Mai mult, acesta a constatat că, având în vedere elaborarea de către președinția Consiliului a mai multor proiecte de decizie, Consiliul nu se abținuse, în cadrul competențelor sale, să acționeze în vederea întreprinderii oricărui demers necesar în scopul adoptării unei decizii în sensul articolului 4 din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune (a se vedea în acest sens Ordonanța din 26 octombrie 2023, Tomac/Consiliul, T‑244/23, în prezent în recurs, EU:T:2023:685, punctul 34). Acesta concluzionat că Consiliul nu se abținuse în mod nelegal să hotărască în sensul articolului 265 TFUE, în raport cu obligațiile sale rezultate din articolul 4 alineatul (2) din Protocolul la Actul de aderare a României la Uniune (a se vedea în acest sens Ordonanța din 26 octombrie 2023, Tomac/Consiliul, T‑244/23, în prezent în recurs, EU:T:2023:685, punctul 36).
20 Trebuie de asemenea amintit că, potrivit jurisprudenței, acțiunea în constatarea abținerii de a acționa, în sensul articolului 265 TFUE, este condiționată de existența unei obligații de a acționa care să îi revină instituției vizate, astfel încât abținerea invocată să fie contrară tratatului (Ordonanța din 26 octombrie 2023, Tomac/Consiliul, T‑244/23, în prezent în recurs, EU:T:2023:685, punctul 28). Din motive de coerență juridică, noțiunea de abținere de a acționa prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (h) din Regulamentul Aarhus nu poate primi o interpretare diferită de cea prevăzută la articolul 265 TFUE.
21 Ținând seama de aceste considerații, în speță, pretinsa abținere de a acționa a Consiliului în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (h) din Regulamentul Aarhus nu poate fi dovedită. Prin urmare, Consiliul a considerat în mod întemeiat în decizia atacată că cererea de reexaminare internă în litigiu era inadmisibilă în lipsa unei omisiuni administrative în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (h) și al articolului 10 alineatul (1) din acest regulament.
22 În orice caz, chiar presupunând că în speță ar putea fi stabilită existența unui act administrativ sau a unei omisiuni administrative, în sensul articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus, Consiliul a considerat în mod întemeiat în decizia atacată că în speță nu era îndeplinită condiția privind afectarea potențială a dreptului mediului. Astfel, nu se poate considera că cea mai mică incidență asupra mediului, precum cea invocată de reclamantă, referitoare la poluarea cauzată de așteptarea vehiculelor la trecerea frontierelor, printre altele, ale României ca urmare a neaplicării integrale a dispozițiilor acquis‑ului Schengen în Bulgaria și în România și a menținerii corelative a controalelor la aceste frontiere, poate intra în domeniul de aplicare al acestei dispoziții.
23 Având în vedere cele de mai sus, reclamanta nu a demonstrat că cererea de reexaminare internă în litigiu respecta condițiile de admisibilitate prevăzute la articolele 2 și 10 din Regulamentul Aarhus. Rezultă, fără a fi necesară examinarea celorlalte motive prezentate cu privire la admisibilitatea acestei cereri expuse la punctul 10 de mai sus, că acțiunea, în măsura în care are ca obiect anularea deciziei atacate, trebuie respinsă ca vădit nefondată, fără a fi necesar să fie notificată Consiliului.
Cu privire la cheltuielile de judecată
24 Având în vedere că prezenta ordonanță este adoptată înainte ca cererea introductivă să fie notificată Consiliului și înainte ca acesta să fi putut efectua cheltuieli de judecată, este suficient să se decidă că reclamanta va suporta propriile cheltuieli de judecată, în conformitate cu articolul 133 din Regulamentul de procedură.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
dispune:
1) Respinge acțiunea ca fiind vădit nefondată.
2) Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Luxemburg, 6 iunie 2024.
V. Di Bucci | | R. da Silva Passos |