FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 22. januar 2013 (1)
Sag C-239/12 P
Abdulbasit Abdulrahim
mod
Rådet for Den Europæiske Union
og
Europa-Kommissionen
»Appel – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – restriktive foranstaltninger mod personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – forordning (EF) nr. 881/2002 – den berørtes fjernelse fra listen over personer, enheder og organer, hvis midler og andre økonomiske ressourcer er blevet indefrosset – retlig interesse – ufornødent at træffe afgørelse«
1. Den Europæiske Unions Ret har for nylig afsagt en række kendelser om, at det var ufornødent at træffe afgørelse, eftersom sagsøgernes navne var fjernet fra de lister, der pålagde restriktive foranstaltninger (2).
2. Den foreliggende appel er rettet mod Rettens kendelse af 28. februar 2012 i sagen Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen, sag T-127/09 (herefter »den appellerede kendelse«), hvorved Retten bl.a. fastslog, at det var ufornødent at træffe afgørelse i det annullationssøgsmål, som Abdulbasit Abdulrahim havde anlagt til prøvelse af Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 af 27. maj 2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan (3), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1330/2008 af 22. december 2008 (4), eller sidstnævnte forordning.
3. Den problematik, der er kernen i den foreliggende appel, består i, hvorvidt appellanterne har søgsmålsinteresse, når den restriktive foranstaltning, som de er genstand for, er blevet ophævet i løbet af retssagen (5).
4. I det foreliggende forslag til afgørelse skal jeg anføre grundene til, at jeg mener, at Retten har begået en retlig fejl ved at antage, at det var ufornødent at træffe afgørelse i Abdulbasit Abdulrahims søgsmål, idet denne ikke havde bevaret søgsmålsinteresse.
I – De relevante retsforskrifter og sagens baggrund
5. Den 21. oktober 2008 blev Abdulbasit Abdulrahims navn tilføjet den liste, der var udfærdiget af den sanktionskomité, der blev oprettet ved de Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1267 (1999), den 15. oktober 1999, om situationen i Afghanistan.
6. Ved forordning nr. 1330/2008 blev Abdulbasit Abdulrahims navn tilføjet listen over de personer og enheder, hvis midler og andre økonomiske ressourcer skal indefryses i henhold til forordning nr. 881/2002 (herefter benævnt »den omtvistede liste«).
7. Ved den underskrevne originale stævning, som indgik til Rettens Justitskontor den 15. april 2009, anlagde Abdulbasit Abdulrahim sag mod Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen. Formålet med søgsmålet var på den ene side at få annulleret forordning nr. 881/2002, eller forordning nr. 1330/2008, for så vidt som disse retsakter vedrørte sagsøgeren, og på den anden side at få erstatning for de påståede tab, der skyldes nævnte retsakter. Sagen blev registreret under nr. T-127/09.
8. Den 22. december 2010 besluttede sanktionskomitéen at fjerne Abdulbasit Abdulrahims navn fra listen.
9. Den 6. januar 2011 anmodede Abdulbasit Abdulrahims advokater skriftligt Kommissionen om at få dennes navn fjernet fra den omtvistede liste.
10. Ved Kommissionens forordning (EU) nr. 36/2011 af 18. januar 2011 om 143. ændring af forordning nr. 881/2002 (6) blev Abdulbasit Abdulrahims navn fjernet fra den omtvistede liste.
11. Ved skrivelse indgået til Justitskontoret den 27. juli 2011 sendte Kommissionen en kopi af forordning nr. 36/2011 til Retten.
12. Ved Justitskontorets skrivelse af 17. november 2011 blev parterne opfordret til skriftligt at udtale sig om følgerne, navnlig i henseende til sagens genstand, af vedtagelsen af forordning nr. 36/2011.
13. I deres skriftlige indlæg, indgivet til Justitskontoret den 6. december 2011, anmodede Rådet og Kommissionen Retten om at fastslå, at annullationspåstanden var uden genstand, og at det var ufornødent at træffe afgørelse herom. Hvad angår påstanden om erstatning og om sagens omkostninger, opretholdt disse parter deres tidligere påstande.
14. Abdulbasit Abdulrahim bestred påstanden om, at det var ufornødent at træffe afgørelse om annullationspåstanden. Bl.a. under henvisning til Rettens dom af 3. april 2008, PKK mod Rådet (7), påberåbte han sig de i den appellerede kendelses præmis 19 sammenfattede argumenter, som Retten havde besvaret heri.
II – Den appellerede kendelse
15. Den appellerede kendelse blev afsagt på grundlag af artikel 113 i Rettens procesreglement, hvorefter sidstnævnte til enhver tid af egen drift efter høring af parterne kan afgøre, om sagen skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsætninger ikke er opfyldt, eller fastslå, at sagen er blevet uden genstand, og at det er ufornødent at træffe afgørelse (8). Retten fandt, at den i kraft af sagens dokumenter rådede over tilstrækkelige oplysninger til at kunne træffe afgørelse uden at indlede mundtlig forhandling.
16. I den pågældende kendelses præmis 22 er der først og fremmest henvist til retspraksis, hvorefter en sagsøgers søgsmålsinteresse, for så vidt angår sagens genstand, skal foreligge på tidspunktet for sagens anlæg, idet sagen ellers afvises. Sagens genstand skal, ligesom søgsmålsinteressen, bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe parten en fordel (9).
17. I den appellerede kendelses præmis 24 har Retten ligeledes henvist til retspraksis, hvorefter den sagsøgte institutions tilbagetrækning eller ophævelse af den anfægtede retsakt under visse omstændigheder kan fjerne genstanden i annullationssøgsmålet, når dette, for den sagsøgende part, udmønter sig i det ønskede resultat og er til dennes fulde tilfredsstillelse (10).
18. I den pågældende kendelses præmis 27 har Retten fastslået, at ved forordning nr. 36/2011 har Kommissionen slettet Abdulbasit Abdulrahims navn fra den omtvistede liste, selv om opførelsen heraf fulgte af forordning nr. 1330/2008. En sådan sletning medfører en ophævelse af den nævnte forordning, for så vidt som denne retsakt vedrørte Abdulbasit Abdulrahim. Ifølge Retten i den appellerede kendelses præmis 28 fører denne ophævelse for Abdulbasit Abdulrahim til det ønskede resultat og giver ham fuld tilfredsstillelse, eftersom han som følge af vedtagelsen af forordning nr. 36/2011 ikke længere er underlagt de restriktive foranstaltninger, der bebyrdede ham.
19. I den pågældende kendelses præmis 29 og 30 har Retten anført, at i forbindelse med et annullationssøgsmål kan den sagsøgende part ganske vist fortsat have en interesse i at få annulleret en under retssagen ophævet retsakt, såfremt annullationen heraf i sig selv kan få retlige følger (11). Såfremt en retsakt annulleres, er den institution, fra hvilken retsakten hidhører, ifølge artikel 266 TEUF forpligtet til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger. Disse foranstaltninger angår ikke retsaktens forsvinden som sådan fra Fællesskabets retsorden, eftersom dette er det egentlige resultat af den dømmende myndigheds annullation af retsakten. De vedrører nærmere fjernelsen af virkningerne af de ulovlige forhold, der er fastslået i annullationsdommen. Den berørte institution kan således finde anledning til at foretage en rimelig genoprettelse af sagsøgerens situation eller til at undgå, at der vedtages en tilsvarende retsakt (12).
20. I den appellerede kendelses præmis 31 fastslog Retten imidlertid, at det i det foreliggende tilfælde hverken fremgår af sagsakterne eller af sagsøgerens argumenter, at annullationssøgsmålet som følge af vedtagelsen af forordning nr. 36/2011 kan give sagsøgeren en fordel som omhandlet i den i kendelsens præmis 22 nævnte retspraksis, således at sagsøgeren bevarer en søgsmålsinteresse.
21. Hvad for det første angår den omstændighed, at ophævelsen af en retsakt fra en af Unionens institutioner ikke er ensbetydende med en anerkendelse af, at retsakten er ulovlig og har virkning ex nunc, til forskel fra en annullationsdom, hvorved den annullerede retsakt fjernes fra retsordenen med tilbagevirkende kraft og anses for aldrig at have eksisteret (13), har Retten i den appellerede kendelses præmis 32 fastslået, at denne ikke kan begrunde en interesse for sagsøgeren i at få den anfægtede forordning annulleret.
22. I nævnte kendelses præmis 33 har Retten på den ene side anført, at under de givne omstændigheder er der intet der antyder, at ophævelse med virkning ex tunc af denne retsakt ville give sagsøgeren nogen fordel. Der er intet, der gør det muligt at antage, at Kommissionen i tilfælde af en annullationsdom i henhold til artikel 266 TEUF ville foranlediges til at vedtage foranstaltninger med det formål at ophæve den konstaterede ulovlighed.
23. I den appellerede kendelses præmis 34 har Retten på den anden side anført, at hvad angår anerkendelsen af den påståede ulovlighed, kan denne ganske vist udgøre en af de former for oprejsning, der forfølges i forbindelse med en erstatningssag efter artikel 268 TEUF og 340 TEUF. Derimod er den ikke tilstrækkelig til at begrunde den bestående interesse i et søgsmål, der har til formål at opnå annullation af institutioners retsakter, der er gennemført ved artikel 263 TEUF og 264 TEUF. I modsat fald ville sagsøgeren altid have en interesse i at opnå annullation af en retsakt, selv om den er trukket tilbage eller ophævet, hvilket ikke ville være i overensstemmelse med retspraksis nævnt i den pågældende kendelses præmis 24 og 29.
24. Hvad angår retspraksis, hvorefter en sagsøger kan bevare en interesse i at opnå annullation af en ophævet og erstattet bestemmelse om restriktive foranstaltninger (14), har Retten i den appellerede kendelses præmis 35 fastslået, at den var affattet i en særlig kontekst, der adskilte sig fra den foreliggende. I modsætning til forordning nr. 1330/2008 var retsakterne i de pågældende sager ikke blot blevet ophævet, men ligeledes erstattet af nye retsakter, der tilsigtede at opretholde de restriktive foranstaltninger, i forhold til de berørte enheder. De oprindelige virkninger af de ophævede retsakter bestod derfor i forhold til de berørte enheder som følge af de retsakter, der erstattede dem. I det foreliggende tilfælde sker der ved forordning nr. 36/2011 en blot og bar fjernelse af sagsøgerens navn fra den omtvistede liste, hvorved forordning nr. 1330/2008 ophæves, for så vidt som den vedrører sagsøgeren, uden at erstatte den. Virkningerne heraf varer således ikke ved. Endvidere er den nævnte retspraksis begrundet i forskellen mellem virkningerne af en ophævelse og en annullation af en retsakt, hvilket er uden relevans i det foreliggende tilfælde, således som det fremgår af den appellerede kendelses præmis 32.
25. I den appellerede kendelses præmis 36 har Retten anført, at denne sondring bekræftes af Domstolens dom af 3. december 2009, Hassan og Ayadi mod Rådet og Kommissionen (15). I stedet for automatisk at konkludere, at sagsøgerne bevarede søgsmålsinteressen i de pågældende sager, stillede Domstolen i den pågældende doms præmis 57 ex officio spørgsmålstegn ved, om det, henset til ophævelsen af den omtvistede forordning og til den omstændighed, at en anden retsakt med tilbagevirkende kraft erstattede den, stadig var fornødent at træffe afgørelse i de pågældende sager. Dernæst fremhævede Domstolen i den pågældende doms præmis 59-63 en række særegenheder i den sag, den var forelagt, og som gjorde det muligt for den i samme doms præmis 64 og 65 at fastslå, at »under disse særlige omstændigheder« og til forskel fra, hvad der blev fastslået i Domstolens kendelse af 8. marts 1993, Lezzi Pietro mod Kommissionen (16), kunne vedtagelsen af en ny retsakt (og en samtidig ophævelse af den omtvistede forordning) ikke anses for at svare til en simpel annullation af den omtvistede forordning. Disse særegenheder forelå imidlertid ikke i det foreliggende tilfælde. I den foreliggende sag er forordning nr. 36/2011 endelig, for så vidt som den ikke længere kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Herefter kan det udelukkes, at forordning nr. 1330/2008 atter træder i kraft for så vidt angår sagsøgeren, i modsætning til hvad Domstolen fastslog i præmis 63 i dommen i sagen Hassan og Ayadi mod Rådet og Kommissionen.
26. Hvad for det andet angår den omstændighed, at en sagsøger kan have en interesse i at påstå annullation af en retsakt fra en EU-institution for at gøre det muligt at forhindre, at den ulovlighed, som retsakten angiveligt er behæftet med, gentager sig fremover (17), har Retten i den appellerede kendelses præmis 37 fastslået, at en sådan søgsmålsinteresse, der følger af artikel 266, stk. 1, TEUF, kun kan bestå, såfremt den påståede ulovlighed kan formodes at ville gentage sig fremover, uafhængigt af omstændighederne i den sag, som har dannet grundlag for søgsmålet (18). I det foreliggende tilfælde er der imidlertid intet i sagsakterne der antyder, at dette kan være tilfældet. Eftersom forordning nr. 36/2011 er vedtaget med henblik på sagsøgerens særlige situation samt, tilsyneladende, udviklingen i situationen i Libyen, fandt Retten tværtimod, at det ikke forekom sandsynligt, at den påståede ulovlighed kunne gentage sig fremover uafhængigt af de omstændigheder, der har givet anledning til sagen.
27. Hvad for det tredje angår argumentet om, at der vil være en tungtvejende offentlig interesse i at sanktionere den påståede tilsidesættelse af en tvingende folkeretlig regel, har Retten i den appellerede kendelses præmis 38 fastslået, uden at frifinde Kommissionen, at dette argument ikke er tilstrækkeligt til at begrunde sagsøgerens personlige interesse i at fortsætte sagen. Selv om Kommissionen, som sagsøgeren har bemærket, skal overholde tvingende folkeretlige regler og ikke kan vedtage en beslutning, der er baseret på oplysninger fremkommet under tortur, er sagsøgeren imidlertid ikke beføjet til at handle i lovens eller institutionernes interesse og kan ikke gøre andre end sine egne klagepunkter gældende (19).
28. Hvad for det fjerde angår eventuelle skadevirkende følger, der i givet fald kan følge af den påståede ugyldighed af forordning nr. 1330/2008, har Retten i den appellerede kendelses præmis 39 fastslået, at den af de sagsøgte institutioner fremsatte påstand om, at det var ufornødent at træffe afgørelse, alene vedrørte annullationspåstanden. Det var således ifølge Retten stadig muligt, at Abdulbasit Abdulrahim var berettiget til erstatning for det tab, han påstår at have lidt, i forbindelse med hans påstand om erstatning i medfør af artikel 268 TEUF og artikel 340, stk. 1 og 2, TEUF (20).
29. Hvad endelig for det femte angår argumentet om den påståede nødvendighed af at opnå en afgørelse om, hvorvidt den foreliggende sag er velbegrundet med henblik på godtgørelse af de af sagsøgeren afholdte omkostninger, har Retten henvist til den appellerede kendelses præmis 69-71.
30. I forbindelse hermed har Retten i den appellerede kendelses præmis 41 fastslået, at det ikke længere var fornødent at træffe afgørelse om annullationspåstanden.
31. Hvad angår erstatningspåstanden har Retten udtalt, at den fremstod som åbenbart ubegrundet og ikke kan antages til realitetsbehandling, henset til sagens akter, oplysningerne i processkrifterne og de af parterne afgivne forklaringer i deres skriftlige indlæg.
32. Efter i den appellerede kendelses præmis 45 at have nævnt betingelserne for, at Den Europæiske Union ifalder ansvar uden for kontraktforhold for ulovlig adfærd udvist af dens organer, fastslog Retten i den pågældende kendelses præmis 48, at det påståede tab hverken var opgjort eller bevist.
33. Retten har ligeledes i den appellerede kendelses præmis 52 fastslået, at årsagsforbindelsen ikke var godtgjort, eftersom Abdulbasit Abdulrahims påståede materielle tab, der skyldes manglende rådighed over dennes midler, finansielle aktiver og andre økonomiske ressourcer, og som bestod i tab af nydelse heraf, direkte og umiddelbart ikke skyldes vedtagelsen af de pågældende fællesskabsretsakter, men vedtagelsen af tidligere beslutninger, nemlig af 21. oktober 2008, på den ene side sanktionskomiteens beslutning om at opføre hans navn på komiteens liste og på den anden side de britiske myndigheders beslutning om at vedtage restriktive foranstaltninger imod ham.
III – Appellen
34. Appellantens påstande:
– Rettens kendelse af 28. februar 2012 ophæves.
– Det fastslås, at annullationssøgsmålet ikke er uden genstand.
– Sagen hjemvises til Retten, for at denne kan træffe afgørelse om annullationspåstanden.
– Kommissionen tilpligtes at betale omkostningerne i forbindelse med appelsagen og Rettens tidligere behandling af sagen, herunder de omkostninger, der er blevet afholdt i forbindelse med fremsættelsen af bemærkninger efter anmodning fra Retten.
35. Appellanten har fremført to anbringender til støtte for disse påstande.
36. Med sit første anbringende, der falder i tre led, har appellanten gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl ved at undlade at høre generaladvokaten og/eller at anmode appellanten om at fremsætte bemærkninger om en eventuel indledning af den mundtlige forhandling og/eller indlede den mundtlige forhandling vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt annullationspåstanden var uden genstand.
37. Med sit andet anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten har begået et retlig fejl ved at fastslå, at sagen var uden genstand.
IV – Stillingtagen
A – Første anbringende
1. Første led: retlig fejl ved at undlade at høre generaladvokaten
38. Appellanten har gjort gældende, at Retten herved har tilsidesat procesreglementets artikel 114, stk. 4, som dettes artikel 113 henviser til, på grundlag af hvilken den appellerede kendelse er blevet afsagt.
39. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at henvise til Domstolens retspraksis, hvorefter Rettens pligt til at høre generaladvokaten, før den træffer afgørelse, skal ses i lyset af artikel 2, stk. 2, artikel 18 og 19 i Rettens procesreglement, hvoraf fremgår, på den ene side, at når Retten sættes i afdelinger, kan den lade sig bistå af en generaladvokat, og på den anden side, at bestemmelserne om generaladvokaten i det pågældende reglement kun finder anvendelse i tilfælde, hvor en dommer er blevet udpeget til at udøve hvervet som generaladvokat (21). Da der ikke var udpeget nogen generaladvokat i sag T-127/09 for Rettens Anden Afdeling, var der ingen forpligtelse til at høre en generaladvokat, før der blev truffet beslutning om, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen. Retten har således ikke på dette punkt lagt en forkert retsopfattelse til grund.
40. Heraf følger, at det første anbringendes første led må forkastes som ubegrundet.
2. Andet led: retlig fejl ved ikke at anmode appellanten om at fremsætte bemærkninger om en eventuel indledning af den mundtlige forhandling
41. Appellanten støtter sig på en sammenligning af Domstolens procesreglement i den version, der var gældende på tidspunktet for indgivelsen af appelskriftet, og Rettens procesreglement samt på artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder med henblik på at gøre gældende, at Retten ikke kunne undlade at indlede den mundtlige forhandling uden at først at anmode appellanten om at fremsætte sine bemærkninger herom.
42. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at fastslå, at ordlyden af artikel 113 og artikel 114, stk. 3 og 4, i Rettens procesreglement ikke kræver en sådan rådføring af parterne. Som Rådet med rette har anført, har Retten ved at anmode parterne om skriftligt at udtrykke deres synspunkter om følgerne af vedtagelsen af forordning nr. 36/2011, navnlig med henblik på sagens genstand, handlet i overensstemmelse med artikel 113 i dens procesreglement. Efter at have hørt parterne har Retten handlet i overensstemmelse med det pågældende reglements artikel 114, stk. 3, ved at beslutte, at det var ufornødent at indlede den mundtlige forhandling, før der blev truffet afgørelse. Retten kan ikke beskyldes for at have begået nogen retlig fejl i denne henseende.
43. Det første anbringendes andet led skal derfor forkastes som ubegrundet.
3. Tredje led: retlig fejl ved ikke at indlede den mundtlige forhandling
44. Appellanten har gjort gældende, at Retten kun rent undtagelsesvist kan undlade at indlede den mundtlige forhandling, hvis forfatningsmæssige betydning appellanten understreger. Ifølge appellanten kan den mundtlige forhandling kun undlades i de tilfælde, hvor der ikke rejses væsentlige spørgsmål af retlig eller faktisk karakter. Appellanten har gjort gældende, at som følge af det svar, han gav Retten vedrørende opretholdelsen af hans søgsmålsinteresse og Kommissionens og Rådets kortfattede indlæg, traf Retten umiddelbart afgørelse.
45. Appellanten har gjort gældende, at størstedelen af Rettens argumentation vedrører emner og retspraksis, der ikke har været genstand for en drøftelse, og om hvilke appellanten ikke har haft mulighed for at blive hørt, hverken skriftligt eller mundtligt. Når der ses bort fra den nævnte retspraksis, har Retten især fremhævet faktuelle oplysninger om situationen i Libyen og den omstændighed, at det vil være usandsynligt, at den påståede undladelse vil kunne ske igen fremover.
46. Som Kommissionen har bemærket, er det tilstrækkeligt at anføre, at i overensstemmelse med artikel 113 og artikel 114, stk. 3, i dens procesreglement, kunne Retten afsige den appellerede kendelse uden at indlede den mundtlige forhandling, når den fandt, at den var tilstrækkeligt oplyst, og når appellanten havde haft mulighed for skriftligt at fremsætte sine bemærkninger om spørgsmålet (22). Som Rådet har anført, har appellanten i øvrigt ikke konkret anført, hvilke nye oplysninger den ville have kunnet fremføre for Retten under et retsmøde i forhold til de skriftlige indlæg, den havde indgivet.
47. På baggrund af det ovenstående skal det første anbringendes tredje led forkastes som ubegrundet.
48. Eftersom ingen af de tre led i første anbringende kan lægges til grund, skal første anbringende forkastes i sin helhed som ubegrundet.
B – Andet anbringende
49. Ifølge appellanten har Retten begået en retlig fejl ved at fastslå, at sagen er blevet uden genstand, og at det er ufornødent at træffe afgørelse om annullationspåstanden. Generelt set kritiserer appellanten Rettens strenge vurdering, hvorefter sagens videre forløb ikke kunne føre til et resultat, der kunne tilføre appellanten en fordel.
50. Navnlig fremgår det af appellantens argumentation for Domstolen, at denne bestrider, at fjernelsen af hans navn fra den omtvistede liste, der medfører en ophævelse af forordning nr. 1330/2008, kan give ham »fuld tilfredsstillelse«, i modsætning til hvad Retten har fastslået i den appellerede kendelses præmis 28. Herved anfægter appellanten i realiteten Rettens negative vurdering vedrørende den fortsatte beståen af hans søgsmålsinteresse.
51. For at have søgsmålsinteresse skal appellanten kunne gøre rede for den effektive virkning, som annullationen af den anfægtede retsakt vil have for ham (23). Kravet om søgsmålsinteresse findes såvel i forbindelse med annullationssøgsmål som i appelsager (24). Denne interesse skal ikke blot være personlig, men ligeledes aktuel.
52. Den personlige dimension i søgsmålsinteressen karakteriseres ved, at den anfægtede retsakt skal gribe ind i appellantens interessesfære, således at en sådan retsakt skader sidstnævnte (25). Med andre ord skal den pågældende retsakt »påvirke sagsøgerens stilling negativt« (26), og denne påvirkning skal vise sig ved forekomsten af et tab (27). Selv om denne regel indeholder flere nuancer (28), har ingen, i princippet, interesse i at anfægte lovligheden af en beslutning, der er til fordel for den pågældende (29).
53. Annullationen af den anfægtede retsakt skal give en fordel til appellanten. Som generaladvokat Lenz har anført, der det nødvendigt, at »[appellanten] opnår en forbedret retsstilling« (30) ved den eventuelle annullation af den anfægtede retsakt, for at den personlige dimension af søgsmålsinteressen er til stede. Appellanten skal kunne få en fordel af annullationen, således at denne fjerner ugunstige følger af den pågældende retsakt for dennes retsstilling (31). Således udtrykt afspejler kravet om, at søgsmålsinteressen skal være personlig, tanken om, at en appellant ikke kan handle i lovens interesse (32).
54. I øvrigt forudsætter søgsmålsinteressen, at appellanten dokumenterer, at den anfægtede retsakt på tilstrækkelig direkte og sikker vis påvirker dennes retlige eller faktiske stilling, således at dommen kan give ham en egentlig tilfredsstillelse, omend af ren moralsk karakter (33). Det afgørende i forbindelse med undersøgelsen af betingelsen om personlig interesse er, at retsakten rent faktisk er bebyrdende for appellanten. Det er således ikke tilstrækkeligt, at den anfægtede retsakt i sig selv kan være bebyrdende. Med andre ord kan vurderingen af søgsmålsinteressen ikke være abstrakt, men skal ske ud fra appellantens personlige situation (34).
55. Det påhviler appellanten at bevise, at dennes faktiske eller retlige stilling påvirkes, selv om dette bevis i realiteten kan skyldes selve sagens genstand. Den omstændighed, at appellanten er adressat for en beslutning, som er ugunstig for ham, er til tider blevet anset for tilstrækkelig til at give ham søgsmålsinteresse (35).
56. Hvad angår den tidsmæssige dimension af søgsmålsinteressen, betyder denne, at interessen skal foreligge på tidspunktet for sagens anlæggelse og fortsat foreligge under sagsbehandlingen. Som Retten har anført i den appellerede kendelses præmis 22, skal sagens genstand, ligesom søgsmålsinteressen, bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe parten en fordel. Som Retten har fastslået i samme kendelses præmis 29, kan appellanten, navnlig i forbindelse med et annullationssøgsmål, bevare en interesse i at få annulleret en retsakt, der er blevet ophævet under retsforhandlingerne, såfremt annullationen heraf kan få juridiske følger for appellanten.
57. Som Retten har haft lejlighed til at præcisere i en anden sag, kan den af retsplejehensyn fastslå, at det ikke længere er fornødent at tage stilling til sagen i det tilfælde, hvor en sagsøger, som oprindeligt havde retlig interesse, senere har mistet enhver personlig interesse i annullationen af den anfægtede afgørelse som følge af en begivenhed, der er indtruffet efter sagsanlægget (36).
58. Jeg mener imidlertid, at Retten i den appellerede kendelse har foretaget en overdreven streng vurdering af forekomsten af appellantens søgsmålsinteresse. Ligesom sidstnævnte mener jeg, at Rettens argumentation kan kritiseres på flere punkter.
59. I modsætning til hvad Retten har fastslået i den appellerede kendelses præmis 32, mener jeg, at den omstændighed, at ophævelsen af en retsakt fra en af Unionens institutioner ikke er ensbetydende med en anerkendelse af, at retsakten er ulovlig og har virkning ex nunc, til forskel fra en annullationsdom, hvorved den annullerede retsakt fjernes fra retsordenen med tilbagevirkende kraft og anses for aldrig at have eksisteret (37), i den foreliggende sag kan begrunde Abdulbasit Abdulrahims interesse i at få annulleret forordning nr. 1330/2008. I denne henseende er det efter min opfattelse fejlagtigt at fastslå, som Retten har gjort i den appellerede kendelses præmis 33, at »under de givne omstændigheder er der intet der antyder, at fjernelsen med virkning ex tunc af denne retsakt gav en fordel til Abdulbasit Abdulrahim«.
60. Appellanten har en personlig interesse, der består på trods af ophævelsen af den anfægtede retsakt under retssagen, i at få sit navn fjernet med tilbagevirkende kraft fra den omtvistede liste i Unionens retsorden, hvilket udgør selve kernen i retsinstansens annullation af en unionsretsakt. I denne henseende, og i modsætning til hvad Retten synes at lægge afgørende vægt på i den appellerede kendelses præmis 33, er det ligegyldigt, at Kommissionen og/eller Rådet i forbindelse med en annullationsdom ikke i medfør af artikel 266 TEUF vedtager supplerende foranstaltninger med henblik på ophævelsen af de i annullationsdommen konstaterede ulovligheder.
61. I forbindelse med foranstaltningerne om indefrysning af de pågældende midler, hvorom det er ubestridt, at de er bebyrdende for de berørte personer ikke blot ved, at disse hindres i udøvelsen af deres ejendomsret, men ligeledes ved, at de offentligt fremstår som havende tilknytning til en terrororganisation (38), er det efter min opfattelse åbenbart, at en appellant har en fortsat interesse på trods af ophævelsen af den pågældende unionsakt i, at Unionens retsinstans anerkender, at han aldrig burde have været opført på den omtvistede liste, eller at han ikke burde havde været opført der i henhold til den procedure, der blev fulgt af Unionens institutioner. Ud fra appellantens synspunkt og den tilfredsstillelse, han søger ved at anlægge annullationssøgsmålet til prøvelse af hans opførelse på listen, er en sådan anerkendelse af en formel og/eller materiel ulovlighed af den anfægtede retsakt ikke ensbetydende med, at opførelsen på listen fjernes fremover. I denne henseende skal det erindres, at en sådan ophævelse fremover ikke kan fjerne enhver tvivl hvad angår opførelsens velbegrundethed og/eller lovligheden af den procedure, der førte til denne opførelse inden for Unionen.
62. Den vedvarende søgsmålsinteresse, som appellanten under de givne omstændigheder kan påberåbe sig, skyldes nærmere følgende forhold.
63. For det første følger det af Domstolens praksis, at appellanten kan opretholde en interesse i en påstand om annullation af en retsakt udstedt af en EU-institution, således at det forhindres, at den ulovlighed, som retsakten angiveligt er behæftet med, gentager sig fremover (39). Ifølge en anden fremgangsmåde består søgsmålsinteressen, når annullationen af den anfægtede retsakt i sig selv kan få retlige følger, navnlig ved at undgå, at Unionens institutioner genoptager den ulovlige praksis (40). En sådan søgsmålsinteresse følger af artikel 266, stk. 1, TEUF, hvorefter den institution, fra hvilken en annulleret retsakt hidrører, har pligt til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger (41).
64. Domstolen har ganske vist præciseret, at søgsmålsinteressen imidlertid kun kan bestå, såfremt den påståede ulovlighed kan formodes at ville gentage sig fremover uafhængigt af de omstændigheder i sagen, som har dannet grundlag for appellantens søgsmål. I modsætning til hvad Retten har fastslået i den appellerede kendelses præmis 37, er denne betingelse imidlertid opfyldt i det af appellanten anlagte annullationssøgsmål. Formålet med det pågældende søgsmål er navnlig at anfægte den omtvistede forordnings forenelighed med unionsretten set under en processuel synsvinkel, og navnlig i henseende til retten til at blive hørt og retten til effektiv domstolskontrol. Appellanten bevarer således en interesse i at opnå dom vedrørende lovligheden af den procedure, der førte til dennes opførelse på den omtvistede liste inden for Unionen, således at den påståede ulovlighed ikke gentager sig fremover i forbindelse med en lignende sag mod denne (42). En dom fra Unionens retsinstanser kan i givet fald føre til, at Unionens institutioner fremover foretager ændringer, der måtte forekomme passende i ordningen for opførelse på listerne (43).
65. For det andet kan appellanten med rette gøre gældende, at anerkendelsen af den påståede ulovlighed kan medvirke til at reetablere dennes omdømme. Jeg mener derfor, at appellanten i det mindste har en moralsk interesse i at få Unionens retsinstanser til at fastslå, at han aldrig burde have været optaget på den omtvistede liste, eller at han ikke burde have været det ifølge den procedure, som Unionens institutioner fulgte (44). Det bemærkes i øvrigt, at appellanten i sin stævning har påberåbt sig en krænkelse af hans ret til privatlivets fred, navnlig henset til den krænkelse, der er sket af hans omdømme (45). Uafhængigt af et erstatningssøgsmål kan en annullationsdom således udgøre en form for genopretning for den ikke-økonomiske skade, som appellanten har lidt.
66. Jeg er derfor ikke enig med Kommissionen og Rådet, når disse institutioner gør gældende, at en annullationsdom, der er baseret på proceduremæssige anbringender, ikke kan bidrage til at reetablere appellantens omdømme. En sådan argumentation synes at se bort fra den omstændighed, at form og indhold er tæt forbundet, således at en proceduremæssig uregelmæssighed kan påvirke indholdet af den anfægtede retsakt (46). Dette er i endnu højere grad tilfældet, når som i den foreliggende sag appellanten har påberåbt sig en tilsidesættelse af retten til at blive hørt, som har kunnet hindre denne i at bevise, at han ikke havde nogen tilknytning til en terrororganisation, og at han således ikke burde have været opført på den omtvistede liste.
67. For det tredje har Retten undladt at tage hensyn til den retspraksis, hvorefter en appellant ligeledes kan bevare en interesse i at kræve annullation af en retsakt, der påvirker denne negativt, for så vidt som Unionens retsinstansers konstatering af en ulovlighed kan danne grundlag for et eventuelt erstatningssøgsmål, som på passende vis skal erstatte det tab, han har lidt som følge af den anfægtede retsakt (47).
68. Disse omstændigheder viser efter min opfattelse, at appellanten ikke har opnået »fuld« tilfredsstillelse ved ophævelse af den anfægtede retsakt under sagens forløb. Han har ganske vist opnået en del af det, han ønskede, nemlig at få sit navn slettet fra den omtvistede liste og følgerne heraf. Men de eventuelle fejl i forbindelse med opførelsen på denne liste er ikke udbedret. Appellanten har derfor stadig en personlig søgsmålsinteresse.
69. Det skal ligeledes præciseres, at såfremt det kan antages, som Retten anfører i den appellerede kendelses præmis 35 og 36, at der er en forskel mellem de sager, hvor der var tale om restriktive foranstaltninger, der var ophævet og erstattet, og hvor de berørte personers navne på den omtvistede liste blev opretholdt (48), og den foreliggende sag, hvor appellantens navn blot er fjernet fra den omtvistede liste, indebærer en sådan forskel på ingen måde af de ovenfor nævnte grunde, at appellanters søgsmålsinteresse i det andet tilfælde kan anses for bortfaldet.
70. Af alle disse grunde er jeg af den opfattelse, at Retten har begået en retlig fejl ved at fastslå, at det var ufornødent at træffe afgørelse om annullationspåstanden, da appellanten ikke længere havde søgsmålsinteresse. Det følger heraf, at det andet anbringende er begrundet, og den appellerede kendelse skal derfor ophæves. Jeg vil ligeledes foreslå Domstolen at hjemvise sagen til Retten, således at denne kan træffe afgørelse om Abdulbasit Abdulrahims påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, og udsætte afgørelsen om sagens omkostninger.
V – Forslag til afgørelse
71. På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Den Europæiske Unions Rets kendelse af 28. februar 2012 i sag T-127/09, Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen, ophæves, for så vidt som Retten fastslog, at det var ufornødent at træffe afgørelse om annullationspåstanden.
2) Sagen hjemvises til Retten, således at denne kan træffe afgørelse om Abdulbasit Abdulrahims annullationspåstand, og afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.«