Zaak C‑219/17

Silvio Berlusconi

en

Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)

tegen

Banca d’Italia

en

Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Consiglio di Stato)

„Prejudiciële procedure – Harmonisatie van de wetgevingen – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Verwerving van een gekwalificeerde deelneming in een kredietinstelling – Procedure die wordt geregeld door richtlijn 2013/36/EU en door de verordeningen (EU) nr. 1024/2013 en nr. 468/2014 – Samengestelde administratieve procedure – Exclusieve beslissingsbevoegdheid van de Europese Centrale Bank (ECB) – Beroep ingesteld tegen voorbereidende handelingen van de bevoegde nationale autoriteit – Beweerdelijke schending van het gezag van gewijsde van een nationale beslissing”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 19 december 2018

1.        Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van de Unierechter – Toetsing van de wettigheid van een nationale handeling die deel uitmaakt van een samengestelde administratieve procedure – Inaanmerkingneming van de beoordelingsmarge van de instelling van de Unie bij de vaststelling van de handeling van de Unie die uit het proces voortvloeit

(Art. 263 VWEU)

2.        Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Verwerving van een gekwalificeerde deelneming in een kredietinstelling – Beoordeling door de nationale autoriteiten – Besluit van de Europese Centrale Bank, aangenomen op basis van een nationaal voorstel – Bevoegdheid van de nationale rechter om de wettigheid van het voorstel te toetsen – Geen – Inroeping van een beweerdelijke schending van het gezag van gewijsde van een nationale beslissing – Geen invloed

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1024/2013 van de Raad, art. 15; verordening nr. 468/2014 van de Europese Centrale Bank, art. 85‑87; richtlijn 2013/36 van het Europees Parlement en de Raad, art. 22 en 23)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 43‑46)

2.      Artikel 263 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de nationale rechterlijke instanties de wettigheid toetsen van inleidende handelingen, onderzoekshandelingen en niet-bindende ontwerpbesluiten die de nationale bevoegde autoriteiten hebben vastgesteld in het kader van de procedure van de artikelen 22 en 23 van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG, van artikel 4, lid 1, onder c), en artikel 15 van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, en van de artikelen 85 tot en met 87 van verordening (EU) nr. 468/2014 van de Europese Centrale Bank van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten (GTM-kaderverordening). Het feit dat bij een nationale rechterlijke instantie een specifieke vordering tot nietigverklaring is ingesteld wegens een vermeende schending van het gezag van gewijsde van een nationale rechterlijke beslissing is in dit verband irrelevant.

In dit verband dient te worden benadrukt dat wanneer de wetgever van de Unie kiest voor een administratieve procedure die voorziet in de vaststelling door de nationale autoriteiten van handelingen ter voorbereiding van een definitief besluit van een instelling van de Unie dat rechtsgevolgen heeft en bezwarend kan zijn voor derden, hij ernaar streeft tussen die instelling en die nationale autoriteiten een speciaal samenwerkingsmechanisme in te stellen, dat berust op de exclusieve beslissingsbevoegdheid van de Unie-instelling. De doeltreffendheid van een dergelijk besluitvormingsproces veronderstelt echter noodzakelijkerwijs één enkele rechterlijke toetsing, die uitsluitend door de rechterlijke instanties van de Unie wordt uitgeoefend, en pas nadat het besluit van de instelling van de Unie tot beëindiging van de administratieve procedure is genomen. Enkel dat besluit kan bindende rechtsgevolgen hebben die de belangen van de verzoeker kunnen schaden doordat zij zijn rechtspositie aanmerkelijk wijzigen.

Bijgevolg moet ervan worden uitgegaan dat de Unierechter als enige bevoegd is om incidenteel te beoordelen of de wettigheid van het besluit van de ECB van 25 oktober 2016 wordt aangetast door eventuele gebreken in de wettigheid van de handelingen van Banca d’Italia ter voorbereiding van dat besluit. Die bevoegdheid sluit elke bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties ter zake van deze handelingen uit, waarbij het irrelevant is dat bij een nationale rechterlijke instantie een vordering als de azione di ottemperanza is ingesteld. Wat dit laatste betreft verzetten, zoals de Commissie opmerkt, de exclusieve bevoegdheid van de ECB om te beslissen of zij de verwerving van een gekwalificeerde deelneming in een kredietinstelling goedkeurt, en de overeenkomstige exclusieve bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie om de geldigheid van een dergelijk besluit te toetsen en, incidenteel, te beoordelen of de nationale voorbereidende handelingen gebreken vertonen die de geldigheid van het besluit van de ECB kunnen aantasten, zich ertegen dat een nationale rechterlijke instantie kennis kan nemen van een beroep waarmee wordt beoogd de verenigbaarheid van een dergelijke handeling met een nationale bepaling betreffende het beginsel van het gezag van gewijsde aan te vechten (zie naar analogie arrest van 18 juli 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, punten 62 en 63).

(zie punten 48, 49, 57‑59 en dictum)