TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen)
den 5 februari 2015 (*)
”Statligt stöd – Irländsk flygskatt – Lägre skattesats för flygningar till en destination som ligger högst 300 kilometer från Dublins flygplats – Beslut i vilket stödet förklaras vara oförenligt med den inre marknaden och i vilket det förordnas att stödet ska återkrävas – Fördel – Selektiv karaktär – Identifiering av stödmottagarna – Artikel 14 i förordning (EG) nr 659/1999 – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑473/12,
Aer Lingus Ltd, Dublin (Irland), företrätt av K. Bacon, D. Scannell och D. Bailey, barristers, samt A. Burnside, solicitor,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn, D. Grespan och T. Maxian Rusche, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Irland, företrädd av E. Creedon, A. Joyce och J. Quaney, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av E. Regan, SC, och B. Doherty, barrister,
intervenient,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2013/199/EU av den 25 juli 2012 om stödärende SA.29064 (11/C, f.d. 11/NN) – Differentierade avgifter för luftfartsskatt som Irland har genomfört (EUT L 119, 2013, s. 30)
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
sammansatt av ordföranden G. Berardis (referent), samt domarna O. Czúcz och A. Popescu,
justitiesekreterare: handläggaren J. Plingers,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 juni 2014,
följande
Dom (1)
Bakgrund till tvisten
1 Sökandebolaget, Aer Lingus Ltd, är ett irländskt flygbolag som är verksamt i Irland (på flygplatserna i Dublin, Cork och Shannon) och i Förenade kungariket (på flygplatserna London Gatwick, London Heathrow och på flygplatsen i Belfast). Sökandebolaget trafikerar inrikes flyglinjer i Irland samt utrikes flyglinjer mellan Irland eller Förenade kungariket och 70 destinationer i Irland, Förenade kungariket, kontinentaleuropa och Förenta staterna.
2 Genom artikel 55 i Finance Act (nr 2) 2008 (andra finanslagen av år 2008) (nedan kallad finanslagen) inrättades en punktskatt kallad Air travel tax (nedan kallad flygskatten) från och med den 30 mars 2009, då finanslagen trädde i kraft.
3 I finanslagen föreskrivs att flygskatten ska tas ut direkt av de företag som trafikerar flyglinjer för alla flygpassagerare som reser från en flygplats belägen i Irland (med undantag för flygplatser med färre än 10 000 passagerare per år och sedermera, från och med den 3 juni 2009, 50 000 passagerare per år). Skyldigheten att betala skatten inträder vid den tidpunkt då en passagerare avreser från en flygplats med ett flygplan som har kapacitet för mer än 20 passagerare och som inte används för statliga eller militära ändamål. Skatten är i slutänden avsedd att övervältras på passagerarna genom biljettpriset, men det är flygbolagen som är skyldiga att redovisa och betala den.
4 När flygskatten infördes togs den ut på grundval av avståndet mellan den flygplats där flygningen inleddes och den flygplats där den avslutades, och uppgick till 2 euro vid en flygning från en flygplats i Irland till en destination som låg högst 300 kilometer från Dublins flygplats och 10 euro i alla övriga fall.
5 Den 21 juli 2009 mottog Europeiska kommissionen två separata klagomål från en konkurrent till sökandebolaget. Det ena klagomålet hade ingetts med stöd av artikel 20.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, s. 1), och det andra med stöd av artikel 56 FEUF samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (omarbetning) (EUT L 293, s. 3). De båda klagomålen avsåg ett flertal aspekter av den av Irland införda flygskatten.
6 Till följd av det andra klagomålet inledde kommissionen först en undersökning avseende en möjlig överträdelse av artikel 56 FEUF, vad gäller fri rörlighet för tjänster, och av förordning nr 1008/2008. Kommissionen skickade den 18 mars 2010 en formell underrättelse på denna grund till de irländska myndigheterna. Flygskatten ändrades efter den formella underrättelsen såtillvida att en enda skattesats på 3 euro skulle kunna tillämpas på samtliga avgångar, oavsett hur lång flygningen är, från och med den 1 mars 2011. Kommissionens undersökning gällande överträdelsen av artikel 56 FEUF och förordning nr 1008/2008 avslutades således.
7 I det första klagomålet, vilket grundades på tillämpningen av reglerna för statligt stöd, angavs bland annat att den lägre skattesatsen (2 euro istället för 10 euro) i allt väsentligt gynnade inhemska företag vars flygningar huvudsakligen skedde till destinationer som låg högst 300 kilometer från Dublins flygplats. I samma klagomål gjordes gällande att den omständigheten att skatten togs ut som ett schablonbelopp var diskriminerande, eftersom en sådan skatt utgjorde en större andel av priset för lågprisbolag än för traditionella flygbolag. I klagomålet angavs slutligen att den omständigheten att flygskatten inte togs ut för transit och transfer av passagerare utgjorde ett olagligt statligt stöd till fördel för flygbolagen Aer Lingus och Aer Arann, eftersom dessa företag hade en förhållandevis stor andel passagerare och flygningar i dessa kategorier.
8 Genom skrivelse av den 13 juli 2011 meddelade kommissionen Irland sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF med avseende på den lägre skattesats som tillämpades under perioden mellan den 30 mars 2009 och den 1 mars 2011. Kommissionen uppmanade de irländska myndigheterna att översända en kopia av beslutet till stödmottagarna.
9 Genom beslut av den 13 juli 2011, som sammanfattats i Europeiska unionens officiella tidning den 18 oktober 2011 (EUT C 306, s. 10), och som antogs efter det preliminära granskningsförfarandet, slog kommissionen bland annat fast att den omständigheten att flygskatten inte tillämpades på transit och transferpassagerare, liksom den omständigheten att det var fråga om ett schablonbelopp, inte innebar att åtgärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Kommissionen ansåg däremot att tillämpningen av en lägre nationell skattesats mellan den 30 mars 2009 och den 1 mars 2011 föreföll utgöra statligt stöd som kunde ifrågasättas vad gäller dess förenlighet med den inre marknaden, eftersom den innebar att inrikesflygningar rättsstridigt behandlades mer förmånligt än utrikesflygningar. Kommissionen inledde följaktligen det formella granskningsförfarandet med avseende på nämnda åtgärd och inbjöd berörda parter att yttra sig däröver.
10 De irländska myndigheterna yttrade sig den 15 september 2011. Sökandebolaget yttrade sig inte i detta skede av förfarandet.
11 Kommissionen antog den 25 juli 2012 beslut 2013/199/EU om stödärende SA.29064 (11/C, f.d. 11/NN) – Differentierade avgifter för luftfartsskatt som Irland har genomfört (EUT L 119, 2013, s. 30) (nedan kallat det angripna beslutet). Detta beslut delgavs dessutom sökandebolaget genom skrivelse från det irländska finansministeriet av den 23 augusti 2012, vilken mottogs den 6 september 2012.
12 Kommissionen slog i artikel 1 i beslutet fast att det statliga stöd som, enligt finanslagen, i detta fall gavs i form av en lägre skattesats för flygningar utförda av flygplan med kapacitet för mer än 20 passagerare, vilka inte används för statliga eller militära ändamål, och avgående från en flygplats med mer än 10 000 passagerare per år till en destination som ligger högst 300 kilometer från Dublins flygplats, och som olagligen och i strid med artikel 108.3 FEUF hade tillämpats av Irland för perioden mellan den 30 mars 2009 och den 1 mars 2011 (nedan kallad den aktuella perioden), var oförenligt med den inre marknaden.
13 I artikel 4 i beslutet föreskrivs att Irland från stödmottagarna ska återkräva det oförenliga stöd som har beviljats enligt den stödordning som avses i artikel 1. Dessa stödmottagare identifierades i skäl 70 i det angripna beslutet som Ryanair, sökandebolaget, Aer Arann och andra flygbolag som Irland skulle identifiera. I samma punkt preciserades att det statliga stödet uppgick till mellanskillnaden mellan den lägre skattesatsen och standardskattesatsen på 10 euro (det vill säga 8 euro per passagerare) som uttas för varje passagerare.
Förfarandet och parternas yrkanden
14 Sökandebolaget har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 1 november 2012.
15 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 6 mars 2013 har Irland begärt att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Genom beslut av den 17 april 2013 av ordföranden på tribunalens sjätte avdelning bifölls denna ansökan.
16 Irland ingav sin interventionsinlaga den 4 juni 2013. Genom skrivelse av den 17 juni 2013 meddelade kommissionen tribunalens kansli att den inte avsåg att yttra sig däröver. Sökandebolaget yttrade sig över denna skrivelse den 24 juli 2013.
17 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på nionde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
18 Sökandebolaget har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara, och i andra hand delvis ogiltigförklara, det angripna beslutet,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
19 Kommissionen har, med stöd av Irland, yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan,
– förplikta sökandebolaget att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
(utelämnas)
Den tredje och den fjärde grunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart oriktig bedömning vad avser hur stödet har kvalificerats och beräknats, till följd av att det inte har beaktats att flygskatten övervältras på passagerarna, samt åsidosättande av artikel 14 i förordning nr 659/1999, proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling genom föreläggandet att återkräva stödet
78 Sökandebolaget har med sin tredje grund hävdat att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning när den identifierade de flygbolag som omfattades av den lägre skattesatsen som mottagare av det påstådda stödet till ett belopp på 8 euro per passagerare och förordnade om att stödet skulle återkrävas på denna grund, trots att kommissionen medgett att skatten hade kunnat övervältras på passagerarna, vilka således var de som huvudsakligen drog nytta av den lägre skattesatsen.
79 Enligt sökandebolaget skulle kommissionen ha beaktat denna omständighet när den kvalificerade och beräknade stödet. Den skulle ha utvärderat den verkliga fördelen för de flygbolag som betalat flygskatten på 2 euro och vilka till stor del övervältrat kostnaden på sina passagerare. I den mån någon del av besparingen på 8 euro som den lägre skattesatsen innebär har övervältrats på passagerarna och inte burits av flygbolagen leder kommissionens beslut om att 8 euro per passagerare ska återkrävas till att de flygbolag som betalat den lägre skattesatsen tvingas återbetala mer än de faktiskt har mottagit. Beslutet är således rättsstridigt.
80 Sökandebolaget har med sin fjärde grund bland annat hävdat att det är omöjligt att i efterhand återkräva 8 euro per passagerare av de passagerare som dragit nytta av den lägre skattesatsen och att föreläggandet om återkrav därmed utgör en ytterligare skatt som ska bäras av flygbolagen och följaktligen en olaglig sanktionsåtgärd mot dessa företag snarare än ett återställande av den situation som rådde innan det påstådda stödet beviljades. Detta skulle vara oproportionerligt och utgöra ett åsidosättande av principen om likabehandling, och följaktligen, av artikel 14 i förordning nr 659/1999.
81 Kommissionen har, vad gäller den tredje grunden, ifrågasatt sökandebolagets argument. För det första konstaterar kommissionen att det enligt den aktuella lagstiftningen inte fanns någon skyldighet att övervältra skatten på passagerarna. Tvärtom stod det varje flygbolag fritt att bestämma huruvida hela eller en del av skatten skulle övervältras på passagerarna. För det andra har kommissionen anfört att även om hela skattebesparingen hade övervältrats så hade de berörda flygbolagen likväl fått en fördel, eftersom de hade kunnat erbjuda sina kunder mer attraktiva priser än om de hade betalat den normala skatten på 10 euro. Det saknar således betydelse att veta huruvida stödmottagaren valt att överföra fördelen på sina kunder och således få större försäljningsvolymer eller dra nytta av fördelen direkt och ta ut ett högre pris. Den logiska följden var således att återkräva hela stödbeloppet, det vill säga 8 euro per passagerare, för de flygningar som omfattades av den lägre skattesatsen på 2 euro.
82 Kommissionen har med avseende på den fjärde grunden genmält att återkravet, mot bakgrund av att det syftar till att återställa den situation som rådde innan stödet, i princip inte kan anses vara oproportionerligt. Eftersom återbetalningen enbart avser återställande av den tidigare situationen kan den i princip inte anses utgöra en sanktion. Det har således, enligt kommissionen, inte skett något åsidosättande av principen om likabehandling, eftersom samtliga stödmottagare är skyldiga att återbetala det olagliga och oförenliga stödet.
83 Tribunalen erinrar inledningsvis om att en stats skyldighet att upphäva stöd som kommissionen har betraktat som oförenligt med den inre marknaden är avsett att återställa den situation som rådde innan stödet beviljades. Detta syfte uppnås när stödmottagarna har återbetalat de belopp som utbetalats som olagligt stöd. Genom denna återbetalning förlorar stödmottagarna således de fördelar som de åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd (se dom av den 17 juni 1999, Belgien/kommissionen, REG, EU:C:1999:311, punkterna 64 och 65 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 februari 2012, Budapesti Erőmű/kommissionen, T‑80/06 och T‑182/09, EU:T:2012:65, punkt 107).
84 Det finns inte någon unionsbestämmelse som kräver att kommissionen, när den beslutar om återkrav av ett stöd som förklarats vara oförenligt med den inre marknaden, fastställer det exakta stödbelopp som ska återbetalas. Det är nämligen tillräckligt att kommissionens beslut innehåller uppgifter som gör det möjligt för beslutets adressat att själv utan alltför stora svårigheter fastställa detta belopp (dom av den 12 oktober 2000, Spanien/kommissionen, C‑480/98, REG, EU:C:2000:559, punkt 25, och dom av den 12 maj 2005, kommissionen/Grekland, C‑415/03, REG, EU:C:2005:287, punkt 39). Det ska vidare påpekas att artikeldelen i en rättsakt inte kan skiljas från skälen, vilket innebär att artikeldelen vid behov ska tolkas med beaktande av de skäl som föranledde att beslutet antogs (dom av den 15 maj 1997, TWD/kommissionen, C‑355/95 P, REG, EU:C:1997:241, punkt 21, och dom av den 29 april 2004, Italien/kommissionen, C‑298/00 P, REG, EU:C:2004:240, punkt 97).
85 Om kommissionen emellertid beslutar att kräva återbetalning av ett visst bestämt belopp måste den, i enlighet med sin skyldighet att vidta en snabb och opartisk granskning av handlingarna inom ramen för artikel 108 FEUF, på ett så precist sätt som omständigheterna i målet tillåter fastställa värdet av det stöd som företaget har erhållit (se dom av den 29 mars 2007, Scott/kommissionen, T‑366/00, REG, EU:T:2007:99, punkt 95 och där angiven rättspraxis).
86 Kommissionen är, vid återställandet av situationen före utbetalningen av stödet, skyldig att säkerställa att den verkliga förmånen av stödet har upphört och således skyldig att kräva återbetalning av stödet i dess helhet. Den kan inte av förbarmande över stödmottagaren, kräva återbetalning av ett lägre belopp än värdet av det stöd som den sistnämnda har erhållit. Vidare har inte kommissionen behörighet att, för att understryka sitt missnöje med hänsyn till hur allvarlig olagligheten är, kräva återbetalning av ett högre belopp än värdet av det stöd som mottagaren har erhållit (dom Scott/kommissionen, punkt 85 ovan, EU:T:2007:99, punkt 95).
87 Sökandebolaget har inte bestritt att även om flygskatten i sin helhet hade övervältrats på passagerarna så kunde en lägre skattesats ha medfört en fördel för ett företag som var skyldigt att erlägga skatten. Sökandebolaget har likväl framställt invändningar avseende omfattningen av denna fördel, som i det angripna beslutet uppskattades till 8 euro per passagerare.
88 Tribunalen konstaterar härvidlag att enligt artikel 55 i finanslagen kvalificeras flygskatten som en ”punktskatt” (excise duty) som ska påföras, tas ut och betalas för varje passagerare ombord på ett flygplan som lyfter från en flygplats i Irland, viket Irland för övrigt har bekräftat vid förhandlingen.
89 En punktskatt är emellertid definitionsmässigt en indirekt skatt som tas ut på konsumtion av en särskild vara eller tjänst, till skillnad från direkta skatter såsom inkomstskatt eller vinstskatt, som bärs direkt av företagen.
90 Det har i förevarande mål inte bestritts att flygbolagen enligt finanslagen är skyldiga att tillämpa flygskatten med en skattesats på 2 euro för alla flygningar som omfattas av denna skattesats. Det är även ostridigt mellan parterna att flygbolagen enligt artikel 23 i förordning nr 1008/2008 var skyldiga att särskilt ange flygskattens belopp vid angivande av priset på varje såld biljett. Flygskatten var härvidlag i formellt hänseende avsedd att överföras på biljettpriset som betalades av passagerarna, såsom anges i skäl 8 i det angripna beslutet.
91 Det ska således, som sökandebolaget har gjort gällande, göras en åtskillnad mellan formell eller lagstadgad övervältring, vilket avser det sätt på vilket skatten lagligen kan uppbäras och tillämpas, och begreppet ekonomisk övervältring, vilket består i att fastställa i vilken utsträckning flygbolagen burit kostnaden för flygskatten genom att anpassa biljettpriset exklusive skatt efter den faktiskt tillämpade flygskattesatsen eller, för det fall då den lägre skattesatsen på 2 euro tillämpades, i vilken utsträckning flygbolagen faktiskt dragit nytta av den ekonomiska fördel som följde av att den lägre skattesatsen tillämpades.
92 Kommissionen förklarade i skäl 53 i det angripna beslutet att de flygbolag som betalade den lägre skattesatsen på 2 euro hade en mindre kostnad att övervältra på sina kunder eller att själva ta på sig. Kommissionen likställde sedan denna mindre kostnad med besparingar som flygbolagen hade kunnat göra och därigenom förbättra sin ekonomiska situation jämfört med andra flygbolag.
93 I skäl 57 i det angripna beslutet bemötte kommissionen de irländska myndigheternas argument att flygskatten i princip var en konsumtionsskatt som var avsedd att övervältras på passagerarna och att flygbolagen därmed inte kunde ha getts någon fördel. Kommissionen ansåg, med stöd av den ovan i punkt 45 nämnda domen Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (EU:C:2001:598), att en nedsättning av den normala skattesatsen i fråga om en viss skatt kan utgöra en selektiv fördel för ett flygbolag som är skyldigt att betala den lägre skattesatsen, även när det finns lagstadgade krav på övervältring av skatten på kunderna.
94 Kommissionen medgav även i skäl 57 i det angripna beslutet att kostnaden för skatten (the cost of the tax) i detta fall kunde övervältras på passagerarna, men att det inte fanns någon mekanism för att säkerställa att skatten faktiskt övervältrades. Det var nämligen upp till varje enskilt flygbolag att besluta huruvida en övervältring skulle ske.
95 Domstolen har emellertid i en liknande situation slagit fast att eftersom flygplatsavgifter direkt och automatiskt påverkar priset för resan, får en differentiering av de avgifter som passagerarna betalar automatiskt återverkningar på transportkostnaden (dom Stylianakis, punkt 59 ovan, EU:C:2003:72, punkt 28).
96 Kommissionen anser emellertid att flygbolagen, även i de fall där flygskatten övervältrades, gavs en fördel, eftersom de kunde erbjuda sina kunder mer attraktiva priser, vilket ledde till en högre omsättning.
97 Tribunalen konstaterar således att i en situation som den aktuella, där flygskatten var avsedd att övervältras på passagerarna och där även den ekonomiska fördel som följer av att den lägre skattesatsen tillämpas hade kunnat överföras på passagerarna, kan kommissionen inte utgå från att den fördel som faktiskt erhållits och bibehållits av flygbolagen i samtliga fall uppgick till 8 euro per passagerare.
98 I ett sådant fall utgörs nämligen den fördel som flygbolagen faktiskt erhållit inte nödvändigtvis av skillnaden mellan de två skattesatserna utan av möjligheten att erbjuda sina kunder mer attraktiva priser och således öka sin omsättning, vilket kommissionen själv medgett i skäl 57 i det angripna beslutet.
99 Kommissionen skulle följaktligen, med avseende på flygbolag som i likhet med sökandebolaget betalade flygskatt enligt den lägre skattesatsen på 2 euro, ha fastställt i vilken grad dessa faktiskt hade överfört den ekonomiska fördel som följde av den lägre skattesatsen på sina passagerare, för att med större precision kunna beräkna den fördel som de faktiskt fått, såvida den inte beslutade att överlåta denna uppgift till de nationella myndigheterna efter att ha försett dem med de härför nödvändiga uppgifterna.
100 Det var således endast i en sådan situation där sökandebolaget systematiskt hade höjt sina biljettpriser exklusive skatt med 8 euro för de flygningar som omfattades av flygskatten på 2 euro som det hade varit möjligt att slå fast att den ekonomiska fördel som följde av de differentierade skattesatserna för sökandebolagets del uppgick till 8 euro per passagerare. Denna fördel hade i så fall inte till någon del kunnat överföras på passagerarna.
101 Kommissionen har emellertid inte någonstans i det angripna beslutet, eller inom ramen för förevarande tvist, förklarat på vilket sätt denna situation skulle utgöra den normala, snarare än att flygbolagen överför fördelen på sina passagerare i enlighet med syftet med skatten när kommissionen dessutom själv framfört ett en sådan överföring var möjlig (se punkt 95 ovan).
102 Kommissionen har vidare underlåtit att beakta den aktuella marknadens särdrag och konkurrenstrycket på densamma, då alla flygbolag som genomför flygningar på minst 300 kilometer (beräknat från flygplatsen i Dublin) från en flygplats i Irland omfattades av en flygskatt på 2 euro per passagerare. Således har kommissionen inte visat på vilket sätt de flygbolag som omfattades av flygskatten med den lägre skattesatsen på 2 euro under dessa omständigheter fått en fördel som motsvarade skillnaden mellan de två skattesatserna, det vill säga 8 euro per passagerare.
103 Kommissionen gjorde härvidlag en oriktig bedömning och gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning.
104 Ett återkrav ska nämligen, i likhet med vad sökandebolaget har gjort gällande, endast avse den ekonomiska fördel som stödmottagaren verkligen har haft och ska vara proportionellt mot denna (se, för ett likande resonemang, dom av den 22 januari 2013, Salzgitter/kommissionen, T‑308/00 RENV, REG, EU:T:2013:30, punkt 138).
105 Således skulle kommissionen, om den fördel som följer av att en lägre skattesats tillämpas kan bestå i att flygbolagens konkurrenssituation förbättras tack vare att de kan erbjuda mer konkurrenskraftiga priser, ha begränsat sig till att förordna om att belopp som faktiskt motsvarar denna fördel skulle återkrävas. För det fall det skulle visa sig vara omöjligt att med säkerhet fastställa dessa belopp i beslutet, skulle kommissionen ha överlåtit denna uppgift till de nationella myndigheterna och gett dem nödvändiga uppgifter härvidlag, i enlighet med ovan i punkt 85 nämnd rättspraxis.
106 Kommissionen anser att om sökandebolagets ståndpunkt godtogs skulle detta medföra att kommissionen eller de nationella myndigheterna skulle tvingas att i varje enskilt fall utvärdera vilken effekt stödet haft för stödmottagarna i förhållande till de subjektiva val som dessa gjort, vilket skulle strida mot ovan i punkt 44 nämnd rättspraxis och mot dom av den 15 december 2005, Unicredito Italiano (C‑148/04, REG, EU:C:2005:774).
107 I nämnda dom erinrade nämligen domstolen om att ett upphävande av ett olagligt stöd genom återkrav är den logiska följden av ett fastställande av att stödet är olagligt. Ett återkrav av ett olagligt statligt stöd, i syfte att återställa den tidigare situationen, kan i princip inte betraktas som en oproportionerlig åtgärd i förhållande till syftet med fördragets bestämmelser om statligt stöd. Genom att återbetala stödet förlorar mottagaren de fördelar denne åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter, och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet återställs (se dom Unicredito Italiano, ovan punkt 106, EU:C:2005:774, punkt 113 och där angiven rättspraxis).
108 Domstolen slog således fast att hur stora belopp som ska återbetalas inte kan bestämmas med hänsyn till vilka olika åtgärder som företagen hade kunnat vidta om de hade valt andra åtgärder än de som omfattas av stödet. Detta val har nämligen gjorts med kunskap om risken för att stöd som har beviljats utan att förfarandet enligt artikel 108.3 FEUF har iakttagits kan komma att återkrävas. Nämnda företag hade kunnat undvika denna risk genom att omedelbart vidta andra typer av åtgärder. För övrigt utgör en återgång till den situation som tidigare rådde en återgång till den situation som hade uppkommit om åtgärderna hade vidtagits utan att en skattesänkning hade beviljats (se, för ett liknande resonemang, dom Unicredito Italiano, punkt 106 ovan, EU:C:2005:774, punkterna 114–117).
109 Enligt domstolen innebär återgången inte att man återskapar en annan situation med hänsyn till hypotetiska element såsom det, eller ofta de, val som de berörda aktörerna kunde ha gjort, särskilt som de val som stödmottagaren verkligen har gjort ofta inte går att göra ogjorda. En återgång till den situation som tidigare rådde kan endast göras med hänsyn till den eventuellt mer förmånliga behandling i skattehänseende enligt vanliga skattebestämmelser som de nationella myndigheterna – om det rättsstridiga stödet inte hade beviljats och i enlighet med interna regler som inte strider mot unionsrätten – vid tidpunkten för återkravet hade kunnat tillämpa på de åtgärder som stödmottagaren verkligen vidtagit (dom Unicredito Italiano, punkt 106 ovan, EU:C:2005:774, punkt 118–119).
110 Det ska emellertid påpekas att, tvärtemot vad som var fallet i det mål som avgjordes genom domen Unicredito Italiano, punkt 106 ovan (EU:C:2005:774), vilken åberopats av kommissionen, hade stödmottagarna inte kunnat välja en annan åtgärd än den som utgjorde ett stöd. De var nämligen, enligt den vid den aktuella perioden gällande nationella lagstiftningen, skyldiga att tillämpa flygskatten med en skattesats på 2 euro per passagerare för samtliga flygningar från en flygplats i Irland med destinationer som låg högst 300 kilometer från Dublins flygplats. Av samma skäl kunde de inte lagligen ta ut en flygskatt på 10 euro av passagerarna på dessa flygningar.
111 Det var visserligen möjligt för dem att höja biljettpriset exklusive skatt för att dra nytta av den fördel som flygskatten på 2 euro innebar. Kommissionen kunde emellertid inte fastställa den fördel som flygbolagen faktiskt erhöll utan att beakta omständigheterna i det aktuella fallet. Mot bakgrund av hur flygskatten fungerade och det konkurrenstryck som flygbolagen var utsatta för när det gäller flygningar som omfattades av skattesatsen på 2 euro (se punkt 103 ovan), kunde kommissionen inte utgå från att den ekonomiska fördel som följde av den lägre skattesatsen inte på något sätt hade övervältrats på passagerarna.
112 Det följer av ovan i punkt 86 nämnd rättspraxis att det efter omständigheterna är nödvändigt att så exakt som möjligt beräkna den fördel som flygbolagen faktiskt fått i det aktuella fallet tack vare att den lägre skattesatsen tillämpades. Detta innebär emellertid inte att det förflutna – som kommissionen har gjort gällande – ska återskapas med hjälp av hypotetiska element såsom det, eller ofta de, val som de berörda aktörerna kunde ha gjort. Kravet på att den faktiska fördelen ska beräknas syftar istället till att säkerställa att stödmottagaren mister den fördel som denne haft på marknaden i förhållande till sina konkurrenter, varken mer eller mindre, samt att återställa den situation som rådde innan stödet beviljades.
113 Dessutom utgjordes stödåtgärden i det mål som avgjordes genom domen Unicredito Italiano, punkt 106 ovan (EU:C:2005:774), av en skattelättnad, under vissa villkor, som bestod i en sänkning av inkomstskattesatsen till 12,5 procent under fem taxeringsår i följd för banker som genomförde sammanslagningar eller liknande omstruktureringar. Det är ostridigt att inkomstskatten utgör en kostnad som faktiskt och uteslutande bärs av de skattskyldiga företagen, till skillnad mot den här aktuella flygskatten, vilken i egenskap av punktskatt endast togs ut och uppbars av flygbolagen men slutligen, åtminstone delvis, faktiskt betalades av passagerarna.
114 Kommissionen har inte i sitt beslut visat att det var nödvändigt att återkräva 8 euro per passagerare för att återställa den situation som rådde innan stödet beviljades, det vill säga för att i största möjliga utsträckning återgå till den situation som hade rått om de aktuella transaktionerna hade genomförts utan nedsättningen av skatten, eller annorlunda uttryckt, om de flygningar som omfattades av en skattesats på 2 euro per passagerare hade omfattats av en skatt på 10 euro per passagerare.
115 Att återkräva ett belopp på 8 euro per passagerare från flygbolagen gör det nämligen inte möjligt att återställa den situation som skulle ha rått om de aktuella transaktionerna hade genomförts utan stödet i fråga, eftersom det inte är möjligt för flygbolagen att i efterhand kräva betalning av kunderna av de 8 euro per passagerare som borde ha tagits ut. Det är således inte nödvändigt att återkräva ett belopp på 8 euro per passagerare från företagen för att undanröja den snedvridning av konkurrensen som orsakats av den konkurrensfördel som stödet medfört (se, för ett likande resonemang, dom av den 8 december 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, REG, EU:C:2011:814, punkt 34 och där angiven rättspraxis). Ett återkrav av detta belopp skulle istället medföra en risk för ytterligare snedvridningar, i likhet med vad sökandebolaget har hävdat, eftersom det skulle kunna innebära att återkravet hos flygbolagen överstiger den fördel som de faktiskt erhållit.
116 Kommissionen skulle således ha beaktat flygskattens särdrag, det vill säga att den utgör en punktskatt avsedd att övervältras på flygbolagens passagerare för alla flygningar som omfattades av skattesatsen på 2 euro under den aktuella perioden. Den ekonomiska fördelen hade, om så endast delvis, kunnat överföras på passagerarna. Kommissionen kunde därför inte anse att den fördel som flygbolagen getts, med automatik och i samtliga fall, uppgick till 8 euro per passagerare.
117 Kommissionen har härvidlag åberopat sin fasta beslutpraxis vad avser statligt stöd i form av punktskatter, enligt vilken undantag från skatteplikt för sådana skatter medför en fördel för de skattskyldiga företagen, även om skatten hade kunnat övervältras på kunderna.
118 Frågan huruvida en viss åtgärd utgör statligt stöd ska emellertid uteslutande bedömas enligt relevanta bestämmelser i fördraget och de rättsakter som antagits för att genomföra detsamma och inte med hänsyn till en eventuell beslutspraxis från kommissionen (dom av den 30 september 2003, Freistaat Sachsen m.fl./kommissionen, C‑57/00 P och C‑61/00 P, REG, EU:C:2003:510, punkterna 52 och 53, och dom av den 15 juni 2005, Regione autonoma della Sardegna/kommissionen, T‑171/02, REG, EU:T:2005:219, punkt 177).
119 De beslut som kommissionen har åberopat, och som även anges i en fotnot till skäl 57 i det angripna beslutet, avser under alla omständigheter inte skatter som ska bäras av flygbolagen, såsom kommissionen har påstått, utan energiskatter, där det var fråga om lägre skattesatser eller undantag från skatteplikt för vissa typer av företag. Inte i något av dessa ärenden var skatten avsedd att övervältras på kunderna. Punktskatterna avsåg nämligen insatsvaror (i de aktuella fallen energi) som företagen själva förbrukade, och inte varor eller tjänster avsedda för försäljning till deras kunder, som i förevarande mål. Det ska slutligen påpekas att kommissionen inte i något av dessa ärenden förordnade om att stödet skulle återkrävas från stödmottagarna, utan att den istället förklarade att dessa stöd var förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c FEUF.
120 Det ska vidare påpekas att domen Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 45 ovan (EU:C:2001:598), som kommissionen nämnde i skäl 57 i det angripna beslutet, visserligen kan utgöra stöd för uppfattningen att tillämpningen av en lägre skattesats kan ge de företag som omfattas av denna skattesats en selektiv fördel även om de enligt lag är skyldiga att övervältra skatten på sina kunder. Domen ger emellertid inte stöd för att stödbeloppet, då det är fråga om flera stödmottagare, i sin helhet ska tillskrivas de företag som övervältrar skatten på sina kunder.
121 Dessutom fann domstolen inte i nämnda mål att stödet skulle återkrävas från energileverantörerna, som var direkt skattskyldiga och skulle övervältra skatten på sina kunder, liksom de här aktuella flygbolagen, utan från de företag som utgjorde deras kunder, vilka enligt utredningen i målet tillverkade materiella varor och hade rätt till återbetalning av energiskatterna.
122 Den omständigheten att kunderna till de flygbolag som var skyldiga att erlägga den här aktuella flygskatten inte är företag i den mening som avses i unionsrätten, med följd att stödet inte kan återkrävas från dem, påverkar inte kommissionens skyldighet att identifiera stödmottagarna, det vill säga de företag som faktiskt kommit i åtnjutande av det statliga stödet (dom av den 3 juli 2003, Belgien/kommissionen, C‑457/00, REG, EU:C:2003:387, punkt 55), och begränsa återkravet till den ekonomiska fördel som stödmottagaren verkligen har haft (se, för ett liknande resonemang, domen Salzgitter/kommissionen, punkt 104 ovan, EU:T:2013:30, punkt 138).
123 Kommissionen gjorde således en oriktig bedömning och sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fastställde det stödbelopp som skulle återkrävas från flygbolagen till 8 euro per passagerare. Kommissionen åsidosatte vidare artikel 14 i förordning nr 659/1999 när den förordnade att detta belopp skulle återkrävas från flygbolagen.
124 Följaktligen, och utan att det är nödvändigt att pröva frågan om ett eventuellt åsidosättande av proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling vilket har åberopats av sökandebolaget, ska talan vinna bifall såvitt avser den tredje och den fjärde grunden. Det angripna beslutet ska därmed ogiltigförklaras i den del det däri anges att det stöd som ska återkrävas från flygbolagen beräknas till 8 euro per passagerare. Förordnandet om återkrav är således även det rättsstridigt.
125 Det ska även erinras om att det i artikel 4 i det angripna beslutet föreskrivs att stödet ska återkrävas från stödmottagarna, vilka identifieras i skäl 70 i det angripna beslutet, med 8 euro per passagerare, ett belopp som också anges i nämnda skäl.
126 Enligt fast rättspraxis ska skälen till ett beslut om statligt stöd beaktas vid tolkningen av artikeldelen i beslutet (se dom av den 20 mars 2014, Rousse Industry/kommissionen, C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
127 Följaktligen ska artikel 4 i det angripna beslutet, tolkad mot bakgrund av skäl 70 i nämnda beslut, ogiltigförklaras i den del det däri förordnas att stödet, beräknat till 8 euro per passagerare, ska återkrävas från de flygbolag som genomfört flygningar som omfattas av flygskatt till den lägre skattesatsen på 2 euro under den aktuella perioden. Talan ska ogillas i övrigt.
(utelämnas)
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:
1) Artikel 4 i kommissionens beslut 2013/199/EU av den 25 juli 2012 om stödärende SA.29064 (11/C, f.d. 11/NN) – Differentierade avgifter för luftfartsskatt som Irland har genomfört, ogiltigförklaras i den del det däri förordnas att stödet ska återkrävas från stödmottagarna med ett belopp som i skäl 70 i beslutet fastställts till 8 euro per passagerare.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta hälften av de rättegångskostnader som uppkommit för Aer Lingus Ltd.
4) Aer Lingus ska bära hälften av sina rättegångskostnader.
5) Irland ska bära sina rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 5 februari 2015.
Underskrifter