UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
12 päivänä kesäkuuta 2015 (*)
Kuluttajansuoja – Elintarvikkeita koskevat terveysväitteet – Asetus (EU) N:o 432/2012 – Kumoamiskanne – Sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä – Yksityistä suoraan koskeva toimi – Tutkittavaksi ottaminen – Asetus (EY) N:o 1924/2006 – Lainvastaisuusväite – Terveysväitteiden rekisteri
Asiassa T‑334/12,
Plantavis GmbH, kotipaikka Berliini (Saksa), ja
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, kotipaikka Laudert (Saksa),
edustajanaan asianajaja T. Büttner,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Pignataro-Nolin ja S. Grünheid,
ja
Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA), asiamiehenään D. Detken, avustajinaan asianajajat R. Van der Hout ja A. Köhler,
vastaajina,
joita tukevat
Euroopan parlamentti, asiamiehinään J. Rodrigues ja P. Schonard,
joka tukee väliintulijana komission vaatimuksia,
ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Simm ja I. Šulce,
joka tukee väliintulijana komission ja EFSA:n vaatimuksia,
jossa vaaditaan kumoamaan yhtäältä elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä 20.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1924/2006 (EUVL L 404, s. 9) ja toisaalta muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelosta 16.5.2012 annettu komission asetus (EU) N:o 432/2012 (EUVL L 136, s. 1) sekä komission internetsivustolla julkaistu rekisteri elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: tuomari M. Kancheva (esittelevä tuomari), joka toimii jaoston puheenjohtajana, sekä tuomarit C. Wetter ja E. Bieliūnas,
kirjaaja: hallintovirkamies J. Weychert,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 23.10.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Asiassa ovat kantajina Plantavis GmbH ja NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, jotka ovat sijoittautuneet Saksaan ja joista ensiksi mainittu on ravintolisiä ja erityisruokavaliovalmisteita valmistava ja eurooppalaisilla markkinoilla myyvä yritys ja jälkimmäinen ammatillinen yhdistys, joka edustaa tämäntyyppistä toimintaa harjoittavien yritysten intressejä. Mainitut yritykset käyttävät päivittäin terveysväitteitä tuotemerkinnöissään ja tuotteitaan koskevassa mainonnassa.
2 Elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1924/2006 (EUVL L 404, s. 9) antamisen seurauksena kantajat esittivät kukin sijoittautumisjäsenvaltionsa viranomaisille terveysväitteitä tämän asetuksen 13 artiklan 1–3 kohdassa säädettyä hyväksymismenettelyä varten. Jäsenvaltiot toimittivat tämän jälkeen Euroopan yhteisöjen komissiolle kaikkiaan noin 44 000 terveysväitettä kyseisen asetuksen 13 artiklan 2 kohdan nojalla. Näiden väitteiden pohjalta komissio laati yhdistetyn luettelon, jolla oli tarkoitus välttää päällekkäisyydet ja toisto, sekä internetissä julkaistun tunnistejärjestelmän, jolla komission mukaan oli tarkoitus taata kansallisten luetteloiden yhtenäinen käsittely ja yksilöidä mainitut väitteet käyttämällä ns. ID-tunnuksia.
3 Komissio toimitti 24.7.2008 Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselle (EFSA, jäljempänä elintarviketurvallisuusviranomainen) asetuksen (EY) N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan nojalla tieteellistä lausuntoa koskevan pyynnön. Tässä yhteydessä komissio toimitti elintarviketurvallisuusviranomaiselle yhdistetyn luettelon ensimmäisen osan. Luettelon muut osat toimitettiin marras–joulukuun 2008 aikana sen jälkeen, kun jäsenvaltioita oli pyydetty lausumaan asiasta, minkä jälkeen luettelo viimeisteltiin maaliskuussa 2010 lisäyksellä, jonka mukaan tutkittavien terveysväitteiden lopullinen määrä oli kaikkiaan 4 637 väitettä.
4 Elintarviketurvallisuusviranomainen teki tieteellisen arvioinnin komission esittämistä terveysväitteistä lokakuun 2009 ja heinäkuun 2011 välisenä aikana.
5 Asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan nojalla annettiin muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelosta 16.5.2012 annettu komission asetus (EU) N:o 432/2012 (EUVL L 136, s. 1). Tässä asetuksessa komissio hyväksyi osittaisen luettelon, joka sisältää yhdistetyn luettelon 497 luettelokohdasta kaikkiaan 222 sellaista terveysväitettä, joiden osalta elintarviketurvallisuusviranomainen päätteli esitettyjen tietojen perusteella pääasiallisesti, että elintarvikeryhmän, elintarvikkeen tai sen ainesosan ja väitetyn vaikutuksen välille voitiin vahvistaa syy-seuraussuhde (jäljempänä sallittujen terveysväitteiden luettelo). Mainitut terveysväitteet ja tiettyjä muita terveysväitteitä, jotka oli hylätty, merkittiin myös komission asetuksen N:o 1924/2012 20 artiklan 2 kohdan c ja d alakohdan mukaisesti perustamaan unionin elintarvikkeita koskevien ravitsemus- ja terveysväitteiden rekisteriin. Komissio totesi, että tätä asetusta oli sovellettava kuuden kuukauden kuluttua sen voimaantulopäivästä eli 14.12.2012 alkaen, jotta sellaisia väitteitä, joita ei ollut hyväksytty, käyttävät elintarvikealan toimijat voisivat mukautua sen vaatimuksiin ja erityisesti asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohdassa säädettyyn markkinoille saattamista koskevaan kieltoon.
6 Komissio määritti samalla yli 2 000 sellaisen väitteen luettelon, joiden arviointia elintarviketurvallisuusviranomaisessa ei ollut vielä saatu valmiiksi tai joista komissio itse ei ollut vielä lausunut, ja julkaisi tämän luettelon internetsivustollaan. Komission mukaan näiden muun muassa kasvien ja yrttien ainesosien, jotka tunnetaan yleisesti ”kasviperäisinä aineina”, vaikutuksia koskevien väitteiden käsittely oli vielä kesken ja kyseisiä väitteitä voitiin näin ollen edelleen käyttää asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyn siirtymäsäännöstön mukaisesti.
Menettely ja asianosaisten sekä muiden osapuolten vaatimukset
7 Kantajat ovat tehneet nyt esillä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.7.2012 jättämällään kannekirjelmällä.
8 Euroopan unionin neuvosto on pyytänyt unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.10.2012 jättämällään väliintulohakemuksella lupaa saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission ja elintarviketurvallisuusviranomaisen vaatimuksia.
9 Euroopan parlamentti on pyytänyt unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.11.2012 jättämällään väliintulohakemuksella lupaa saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia.
10 Unionin yleisen tuomioistuimen ensimmäisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi nämä väliintulohakemukset 15.1.2013 antamallaan määräyksellä.
11 Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari määrättiin kahdeksanteen jaostoon, jonka ratkaistavaksi nyt käsiteltävä asia näin ollen siirrettiin.
12 Koska jaoston puheenjohtaja oli estynyt osallistumasta asian käsittelyyn, unionin yleisen tuomioistuimen presidentti nimesi työjärjestyksen 6 artiklassa määrätyn järjestyksen mukaisesti järjestyksessä ensimmäisen tuomarin toimimaan puheenjohtajan sijaisena ja työjärjestyksen 32 artiklan 3 kohdan mukaisesti järjestyksessä toisen tuomarin täydentämään jaostoa.
13 Unionin yleinen tuomioistuin (kahdeksas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja yhtäältä kehotti kantajia unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena ensinnäkin toimittamaan luettelon itseään koskevista terveysväitteistä ja ilmoittamaan täsmällisesti mainittujen väitteiden aseman eli sen, oliko ne hyväksytty, hylätty vai olivatko ne toistaiseksi ratkaisematta asetuksen N:o 432/2012 antamisen seurauksena, ja toiseksi täsmentämään konkreettisesti kanteensa kohteena olevat toimet sekä näiden toimien ne säännökset, joita niiden esittämä kumoamisvaatimus koski, sekä kolmanneksi täsmentämään, mitkä niiden kannekirjelmässä esitetyistä vaatimuksista oli esitetty ensisijaisesti ja mitkä toissijaisesti. Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin kehotti kantajia ilmoittamaan, pitivätkö ne asetusta N:o 432/2012 SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka koski niitä suoraan ja erikseen ja joka ei edellyttänyt täytäntöönpanotoimenpiteitä. Osapuolet vastasivat tähän pyyntöön asetetussa määräajassa.
14 Osapuolten ja muiden asianosaisten suulliset lausumat ja niiden yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 23.10.2014 pidetyssä istunnossa.
15 Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa asetuksessa N:o 1924/2006, kun sitä luetaan yhdessä asetuksen N:o 432/2012 ja komission internetsivustollaan julkaiseman rekisterin elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä (jäljempänä sallittujen terveysväitteiden rekisteri) kanssa, säädetyt kiellot sekä elintarviketurvallisuusviranomaisen tekemät ravitsemus- ja terveysväitteiden arvioinnit, joihin komissio tukeutuu.
16 Komissio ja elintarviketurvallisuusviranomainen vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
17 Aluksi on todettava, että vastauksena prosessinjohtotoimena niille esitettyyn kysymykseen kantajat täsmensivät unionin yleiselle tuomioistuimelle, että yhtäältä niiden kumoamisvaatimus kohdistui ensisijaisesti ja SEUT 263 artiklan nojalla asetukseen N:o 432/2012. Toisaalta kantajat totesivat, että ne vaativat vaatimuksellaan liitännäisesti ja SEUT 277 artiklan nojalla kumoamisvaatimustensa tueksi toteamaan, että asetusta N:o 1924/2006 ei sovelleta. Lisäksi kantajat vaativat kirjoituksissaan kumoamaan sallittujen terveysväitteiden rekisterin ja elintarviketurvallisuusviranomaisen tekemät ravitsemus- ja terveysväitteiden arvioinnit, joihin komissio tukeutuu. Näitä kolmea vaatimusta on näin ollen tutkittava erikseen.
Vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta
18 Komissio ja elintarviketurvallisuusviranomainen, joiden vaatimuksia neuvosto ja parlamentti tukevat, eivät muodollisesti esitä oikeudenkäyntiväitettä työjärjestyksen 114 artiklan nojalla mutta väittävät, että vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta on jätettävä tutkimatta. Ne väittävät erityisesti, että vaikka asetusta N:o 432/2012 pidettäisiinkin SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, kantajat eivät ole osoittaneet, että kyseinen asetus koski niitä suoraan. Elintarviketurvallisuusviranomainen toteaa lisäksi, että kyseinen kumoamisvaatimus on joka tapauksessa hylättävä siltä osin kuin se on kohdistettu kyseiseen viranomaiseen, koska asetus N:o 432/2012 on yksinomaan komission antama.
19 Kantajat riitauttavat komission ja elintarviketurvallisuusviranomaisen perustelut, jotka koskevat kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumista. Kantajat väittävät aluksi, että asetusta N:o 432/2012 on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna sääntelytoimena, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Lisäksi ne väittävät, että oikeuskäytännön mukaisesti mainittu asetus koskee niitä suoraan, koska yhtäältä sillä on välittömiä vaikutuksia niiden oikeusasemaan ja koska se ei jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa.
20 Unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että – kuten elintarviketurvallisuusviranomainen perustellusti esittää – vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee kyseistä viranomaista, koska tämä ei ole antanut riidanalaista toimea. Tästä riittää, kun todetaan, että sallittujen väitteiden luettelon ja kaikki tarpeelliset edellytykset näiden väitteiden käyttämiselle hyväksyi komissio asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti elintarviketurvallisuusviranomaista kuultuaan. Näin ollen esillä olevan kumoamisvaatimuksen on katsottava kohdistuvan ainoastaan komissioon.
21 SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi kyseisen artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta toimesta tai toimesta, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
22 Nyt esillä olevassa asiassa on kiistatonta, ettei riidanalaista päätöstä ole osoitettu kantajille, joten ne eivät siis ole tämän toimen adressaatteja. Näin ollen kantajat voivat SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla nostaa kyseisestä toimesta kumoamiskanteen vain, jos se on sääntelytoimi, joka koskee niitä suoraan eikä edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, tai jos se koskee kantajia suoraan ja erikseen.
23 On siis ensinnäkin tutkittava, onko riidanalaista asetusta pidettävä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa tarkoitettuna sääntelytoimena.
24 Oikeuskäytännön mukaan sääntelytoimen käsite on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia yleisesti sovellettavia toimia, lukuun ottamatta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjä toimia (tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, C-583/11 P, Kok., EU:C:2013:625, 60 kohta).
25 Nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä asetuksen N:o 432/2012 oikeudellisena perustana on asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohta, jossa komissio valtuutetaan hyväksymään asetuksen 25 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelo. Asetuksen N:o 1924/2006 25 artiklan 3 kohdassa puolestaan viitataan menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehdyn komission päätöksen 1999/468/EY (EYVL L 184, s. 23) 5 a artiklaan, joka koskee sellaisten toimenpiteiden toteuttamista, joilla muutetaan yhteispäätösmenettelyssä toteutettuja toimenpiteitä muilta kuin keskeisiltä osilta. Tästä seuraa, että komissio käytti täytäntöönpanovaltaansa valvonnan käsittävässä sääntelymenettelyssä, kun se antoi asetuksen N:o 432/2012, eikä sitä näin ollen voida pitää tuomiosta Inuit Tapiriit Kanatami ym. vastaan parlamentti ja neuvosto (edellä 24 kohdassa mainittu tuomio EU:C:2013:625) ilmenevässä oikeuskäytännössä tarkoitettuna lainsäätämisjärjestyksessä annettuna toimena.
26 Toisaalta koska asetusta N:o 432/2006 – kun sitä luetaan yhdessä asetuksen N:o 1924/2012 1 artiklan 2 kohdan kanssa – sovelletaan kaikkiin elintarvikealan toimijoihin, jotka käyttävät muita kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavia elintarvikkeita koskevia terveysväitteitä, on todettava, että riidanalainen päätös on yleisesti sovellettava, koska se koskee objektiivisesti määriteltyjä tilanteita ja sen sitovat oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2011, Microban International ja Microban (Europe) v. komissio, T 262/10, Kok., EU:T:2011:623, 23 kohta).
27 Tästä seuraa, että asetusta N:o 432/2012 on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan lopussa tarkoitettuna sääntelytoimena.
28 Toiseksi on oikeuskäytännössä on todettu, että vaatimus siitä, että toimi koskee kantajaa suoraan, vaatii ensinnäkin sitä, että riidanalaisella toimella on välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan, ja toiseksi sitä, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan riidanalaiseen lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (tuomio 5.5.1998, Dreyfus v. komissio, C 386/96 P, Kok., EU:C:1998:193, 43 kohta ja tuomio 10.9.2009, komissio v. Ente per le Ville Vesuviane ja Ente per le Ville Vesuviane v. komissio, C 445/07 P ja C 455/07 P, Kok., EU:C:2009:529, 45 kohta).
29 Nyt käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin todettava, että asetuksen N:o 432/2012 vaikutukset koostuvat yhtäältä siitä, että sen 1 artiklassa sallitaan kaikkiaan 222 muuta kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavaa elintarvikkeita koskevaa terveysväitettä. Lisäksi kuten asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 12 ja 13 perustelukappaleessa todetaan, asetuksella toisaalta kielletään kyseisen asetuksen ja asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohdan nojalla joukko sellaisia samantyyppisiä väitteitä, joiden kyseisen asetuksen 13 artiklan 3 kohdan mukaiset arviointi elintarviketurvallisuusviranomaisessa ja käsittely komissiossa on saatu valmiiksi niin, että todetaan, ettei väitteiden tueksi ole esitetty riittäviä tieteellisiä todisteita tai etteivät väitteet ole kyseisen asetuksen yleisten ja erityisten vaatimusten mukaisia.
30 Tästä seuraa, että sikäli kuin kantajat elintarvikealan toimijoina riitauttavat asetuksen N:o 432/2012 laillisuuden, niiden on sen osoittamiseksi, että asetus koskee niitä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla suoraan, yksilöitävä terveysväitteet, joita tämä asetus koskee ja jotka vaikuttavat niiden oikeusasemaan. Koska kanne ei koske sallittuja terveysväitteitä – kuten kantajien kirjoituksista ilmenee – sen vuoksi, ettei kantajilla ole mitään intressiä niiden mahdolliseen kumoamiseen, kantajien on erityisesti osoitettava, että sillä hetkellä, kun ne nostivat kanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa, ne käyttivät kaupallisessa viestinnässään tuotteidensa yhteydessä sellaisia väitteitä, jotka asetuksen N:o 432/2012 antamisen seurauksena kiellettiin.
31 Vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena esittämään pyyntöön, jolla kantajia kehotettiin toimittamaan luettelo itseään koskevista asetuksen N:o 432/2012 terveysväitteistä ja ilmoittamaan täsmällisesti mainittujen väitteiden asema, kantajat totesivat ainoastaan, että niiden kaupallisessa toiminnassaan käyttämät terveysväitteet olivat kannekirjelmän liitteestä A.1 ilmenevät väitteet.
32 On kuitenkin todettava, että mainitussa liitteessä annetaan ainoastaan luettelo terveysväitteistä, jotka kantajat olivat lähettäneet Saksan kansallisille viranomaisille asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 2 kohdassa mainittujen kansallisten luetteloiden laatimista varten, mutta siinä ei anneta vastauksia kysymykseen siitä, hyväksyttiinkö tai hylättiinkö kukin näistä väitteistä asetuksella N:o 432/2012. Tästä on todettava, että vaikka pitääkin paikkansa, että tämän tiedon saattoi saada yhtäältä mainitun asetuksen liitteen ja toisaalta komission internetsivustollaan julkaiseman rekisterin – jonka linkki unionin yleiselle tuomioistuimelle on ilmoitettu asiakirja-aineistossa – avulla, kyseisen tuomioistuimen tehtävänä ei ole hakea ja yksilöidä väitteitä, jotka voisivat mahdollisesti toimia pohjana kantajien kanteen tutkittavaksi ottamiselle, erityisesti koska nyt käsiteltävässä asiassa on kyse noin 2 000 terveysväitteestä, joista 222 väitettä, jotka vastaavat yhdistetyn luettelon 497 luettelokohtaa, on hyväksytty ja 1 719 väitettä on kielletty (ks. vastaavasti määräys 8.7.2010, Strålfors v. SMHV (ID SOLUTIONS), T‑211/10, EU:T:2010:301, 7 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33 Tästä seuraa, etteivät kantajat onnistuneet yksilöimään niitä asetuksessa N:o 432/2012 tarkoitettuja terveysväitteitä, joiden kiellon ne katsovat vaikuttavan oikeusasemaansa.
34 Edellä todettua ei voida asettaa kyseenalaiseksi muilla perusteluilla, jotka kantajat ovat esittäneet vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena ja istunnossa esittämiin kysymyksiin.
35 Kantajat väittävät ensinnäkin, että asetus N:o 432/2012 koskee niitä suoraan, koska sen voimaantulon seurauksena ne terveysväitteet, joita – kuten kantajien väitteitä – komissio ei hyväksynyt, on väistämättä kielletty asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohdan nojalla.
36 On kuitenkin niin, että vaikka kantajien esittämän tavoin oletettaisiinkin, että niitä koskevia väitteitä ei hyväksytty asetuksella N:o 432/2006, tällainen väite ei riitä yksilöimään täsmällisesti väitteitä, joita ei sallittu ja jotka voivat olla perustana sille, että asetuksen voidaan katsoa koskevan kantajia suoraan. On nimittäin todettava, että – kuten asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 10 ja 11 perustelukappaleesta ilmenee – yli 2 000 asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1–3 kohdassa tarkoitetuista väitteistä odottavat edelleen arviointia, ja niitä voidaan siten käyttää kyseisen asetuksen 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädettyjen siirtymätoimenpiteiden mukaisesti. Tässä asiayhteydessä ei voida sulkea pois sitä, että kantajia koskevat terveysväitteet kuuluvat toistaiseksi ratkaisemattomiin terveysväitteisiin. Lisäksi on korostettava tältä osin, että koska toistaiseksi ratkaisemattomien väitteiden käsittely on edelleen kesken eikä komissio ole ottanut lopullisesti kantaa niiden sallimiseen tai niiden kieltämiseen, ne eivät voi olla kumoamiskanteen kohteena. Toistaiseksi ratkaisemattomiin väitteisiin sovelletaan näet edelleen sitä säännöstöä, jota niihin sovellettiin ennen asetuksen N:o 432/2012 antamista. Tästä seuraa, että yritykset, joita nämä väitteet koskevat, voivat jatkaa niiden käyttämistä elintarvikkeiden myyntitoiminnassaan asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaisesti.
37 Toiseksi kantajat väittävät, etteivät taloudelliset toimijat voi tunnistaa helposti hylättyjä väitteitä eivätkä siten tiedä, mitkä väitteet on hylätty ja mitä väitteitä voidaan edelleen käyttää asetuksen N:o 1924/2006 28 artiklan 5 ja 6 kohdan mukaisesti.
38 Tästä unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin huomauttaa, että asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 4 ja 11 perustelukappaleessa viitataan elintarviketurvallisuusviranomaisen ja komission internetsivustoihin, joilla yleisön käyttöön annetaan yhtäältä yhdistetty luettelo kaikista jäsenvaltioiden asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 2 kohdan nojalla toimittamien terveysväitteiden ID-tunnuksista ja toisaalta luettelo sellaisten terveysväitteiden ID-tunnuksista, jotka ovat toistaiseksi ratkaisematta, sekä luettelo ID-tunnuksista, jotka liittyvät hylättyihin terveysväitteisiin. Näin ollen on todettava, että terveysväitteiden, joita ei ole hyväksytty, ja terveysväitteiden, jotka ovat toistaiseksi ratkaisematta, tunnistaminen tapahtuu komission toimittamien yhdennetyn luettelon ja ID-tunnusten avulla, ja kantajien moite epäselvyydestä tai epätarkkuudesta tältä osin on hylättävä.
39 Kolmanneksi vaikka kantajat väittävät soveltavansa nyt esillä olevassa asiassa 30.4.2014 annetusta tuomiosta Hagenmeyer ja Hahn v. komissio (T-17/12, Kok., EU:T:2014:234) ilmenevää oikeuskäytäntöä, jossa unionin yleinen tuomioistuin niiden mukaan katsoi, että kyseessä ollut toimi koski kahta kantajaa suoraan yksinomaan sillä perusteella, että ne olivat tehneet kansallisille viranomaisille terveysväitteen hyväksyntää koskevan hakemuksen, on todettava ensinnäkin, että tuomio koskee asetuksen N:o 1924/2006 14–18 artiklassa tarkoitettua hyväksymismenettelyä, joka liittyy sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaaviin terveysväitteisiin, joita koskee eri menettely kuin nyt esillä olevassa merkityksellinen hyväksymismenettely eli kyseisen asetuksen 13 artiklan 1–3 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee muita kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavia terveysväitteitä. On nimittäin todettava, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi edellä mainitun tuomion Hagenmeyer ja Hahn vastaan komissio (EU:T:2014:234) 42 kohdassa – asetuksen N:o 1924/2006 14–18 artiklassa tarkoitettu menettely käynnistyy yksityisen tekemällä hyväksyntää koskevalla hakemuksella ja yksityiset voivat siten esittää huomautuksensa elintarviketurvallisuusviranomaisen lausunnoista ja saada yksittäistapausta koskevan päätöksen, kun taas kyseisen asetuksen 13 artiklan 1–3 kohdassa tarkoitettu menettely perustuu jäsenvaltioiden toimittamille väiteluetteloille eivätkä yksityiset voi tehdä yksittäisiä hyväksymistä koskevia hakemuksia. Toiseksi on todettava, että nyt esillä olevasta asiasta poiketen unionin yleinen tuomioistuin totesi edellä mainitussa tuomiossa Hagenmeyer ja Hahn vastaan komissio (EU:T:2014:234), että kyseessä oleva toimi koski kantajia suoraan, koska asetukseen sisältyi näiden kantajien tekemän hyväksymistä koskevan hakemuksen hylkäävä lopullinen päätös. Kuten edellä 33 kohdassa todetusta ilmenee, nyt esillä olevassa asiassa kantajat eivät ole onnistuneet osoittamaan, että asetuksen N:o 432/2012 hyväksymisestä seurasi niitä koskevien terveysväitteiden hylkäävä lopullinen päätös. Näin ollen edellä mainitussa tuomiossa Hagenmeyer ja Hahn vastaan komissio (EU:T:2014:234) omaksuttua ratkaisua ei voida soveltaa nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.
40 Neljänneksi kantajat itse totesivat istunnossa, että niiden Saksan viranomaisille osoittamia väitteitä ei missään vaiheessa ollut toimitettu komissiolle asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti eivätkä tämän laiminlyönnin syyt olleet kantajien tiedossa.
41 Tästä on aluksi todettava, että viimeksi mainitun säännöksen mukaan jäsenvaltioiden viranomaisten oli toimitettava komissiolle luettelo terveysväitteistä, joiden osalta elintarviketurvallisuusviranomaisen piti sen jälkeen tehdä tieteellinen arviointi ja komission tarkistaa asetuksessa N:o 1924/2006 säädetyt muut edellytykset. Tästä seuraa, että mikäli Saksan viranomaiset eivät olleet toimittaneet – kuten kantajat väittävät – luetteloa niille toimitetuista väitteistä, tällaiseen väitettyyn laiminlyöntiin liittyviä väitteitä voivat tutkia ainoastaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset.
42 Seuraavaksi on todettava, että – kuten asetuksen N:o 432/2012 johdanto-osan 13 ja 15 perustelukappaleesta pääasiallisesti ilmenee, kun niitä luetaan yhdessä – kyseinen asetus koskee ainoastaan sellaisia väitteitä, jotka on lähetetty komissiolle ja joita ei ole sittemmin peruutettu ja jotka elintarviketurvallisuusviranomainen on tämän jälkeen tutkinut ja komissio lopullisesti ratkaissut joko hyväksymällä tai hylkäämällä ne. Jos osoittautuu, että kantajien Saksan viranomaisille lähettämiä väitteitä ei kuitenkaan ollut toimitettu komissiolle eivätkä kyseiset viranomaiset olleet niitä peruuttaneet, olisi siis todettava, ettei elintarviketurvallisuusviranomainen eikä komissio ole niitä voinut tutkia, eivätkä ne näin ollen kuulu asetuksen N:o 432/2012 alaan.
43 Kuten komissio istunnossa totesi, ei voida sulkea pois sitä, että muiden jäsenvaltioiden viranomaiset ovat toimittaneet nämä väitteet ja ne on siten voitu hylätä tai jättää toistaiseksi ratkaisematta. Tässä tapauksessa nyt käsiteltävässä asiassa toimen voidaan todeta koskevan kantajia suoraan edellä 30 kohdassa todetun mukaisesti ainoastaan sen jälkeen, kun kantajat ovat täsmällisesti määrittäneet, mikä asema on kullakin näistä väitteistä.
44 Lopuksi on todettava, että kantajien tässä asiayhteydessä esittämää väitettä, jonka mukaan niillä ei ole mitään mahdollisuutta saada hyväksyntää tuotteidensa myynnissä päivittäin käyttämilleen väitteille, koska asetuksesta N:o 432/2012 nostettu kanne on ainoa toimintatapa tämän lopputuloksen saavuttamiseksi, ei voida hyväksyä. Jos on niin, etteivät kansalliset viranomaiset ole osoittaneet kantajien niille toimittamia väitteitä komissiolle eivätkä ne siten kuulu kyseisen hyväksymismenettelyn piiriin, kantajat voivat edelleen kääntyä näiden kansallisten viranomaisten puoleen ja niillä on oikeus pyytää komissiota elintarviketurvallisuusviranomaista kuultuaan muuttamaan sallittujen väitteiden luetteloa asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
45 Kun otetaan huomioon edellä todettu, kantajat eivät ole onnistuneet osoittamaan, että asetus N:o 432/2012 koski niitä suoraan.
46 Näin ollen kantajien vaatimus asetuksen N:o 432/2012 kumoamisesta on jätettävä tutkimatta eikä ole tarpeen tutkia muita SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa asetettuja edellytyksiä.
Vaatimus asetuksen N:o 1924/2006 soveltamatta jättämisestä
47 Komissio ja elintarviketurvallisuusviranomainen, joiden vaatimuksia neuvosto ja parlamentti tukevat, väittävät, että vaatimus asetuksen N:o 1924/2006 kumoamisesta on jätettävä tutkimatta, koska se ei täytä SEUT 277 artiklassa määrättyjä edellytyksiä sille, että sitä voitaisiin pitää lainvastaisuusväitteenä.
48 Kantajat kiistävät nämä perustelut.
49 SEUT 277 artiklassa määrätään, että ”vaikka [SEUT] 263 artiklan kuudennessa kohdassa mainittu määräaika on päättynyt, asianosainen voi riidassa, joka koskee unionin toimielimen, elimen tai laitoksen antamaa soveltamisalaltaan yleistä säädöstä, vaatia Euroopan unionin tuomioistuimessa [SEUT] 263 artiklan toisessa kohdassa mainitulla perusteella, että säädöstä ei sovelleta”.
50 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 277 artiklassa määrätty mahdollisuus vedota yleisesti sovellettavan toimen lainvastaisuuteen ei muodosta itsenäistä kanneoikeutta vaan se voidaan esittää ainoastaan liitännäisvaatimuksena, mikä merkitsee sitä, että jos pääkanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, myös lainvastaisuusväite on jätettävä tutkimatta (ks. vastaavasti tuomio 16.7.1981, Albini v. neuvosto ja komissio, 33/80, Kok., EU:C:1981:186, 17 kohta ja määräys 16.11.2000, Schiocchet v. komissio, C‑289/99 P, Kok., EU:C:2000:641, 11 ja 25 kohta).
51 SEUT 277 artiklan nojalla pääasiassa liitännäisenä muun toimen riitauttamisen yhteydessä esitetty lainvastaisuusväite voidaan kuitenkin ottaa tutkittavaksi ainoastaan, jos riidanalaisella toimella on yhteys normiin, jonka väitettyyn lainvastaisuuteen vedotaan. Koska SEUT 277 artiklan tarkoituksena ei ole antaa jollekin asianosaiselle mahdollisuutta riitauttaa minkä tahansa yleisluontoisen toimen sovellettavuus minkä tahansa kanteen hyväksi, lainvastaisuusväitteen ulottuvuus on rajoitettava siihen, mikä on välttämätöntä riidan ratkaisemiseksi. Tästä seuraa, että yleisesti sovellettavaa toimea, jonka lainvastaisuuteen vedotaan, on sovellettava suoraan tai välillisesti kanteen kohteena olevassa asiassa (ks. vastaavasti tuomio 26.10.1993, Reinarz v. komissio, T‑6/92 ja T-52/92, Kok., EU:T:1993:89, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että SEUT 277 artiklan nojalla esitetyn vaatimuksen tutkittavaksi ottaminen riippuu – kuten edellä 50 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee – sen kanteen, jolla vaaditaan asetuksen N:o 432/2012 kumoamista, tutkittavaksi ottamisesta.
53 Koska – kuten edellä 46 kohdassa on todettu – asetusta N:o 432/2012 koskevan kumoamisvaatimuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten on todettu puuttuvan, on todettava, etteivät edellytykset myöskään lainvastaisuusväitteen tutkittavaksi ottamiselle täyty.
Vaatimus sallittujen terveysväitteiden rekisterin ja elintarviketurvallisuusviranomaisen arvioinnin kumoamisesta
54 Komissio ja elintarviketurvallisuusviranomainen väittävät, että sen paremmin sallittujen terveysväitteiden rekisteri kuin elintarviketurvallisuusviranomaisen asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 1–3 kohdan mukaisessa menettelyssä tekemä arviointikaan eivät voi olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kanteen kohteena, koska kyse ei ole toimista, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat muuttaa kantajien oikeusasemaa.
55 Kantajat katsovat, että sekä komission julkaisut sallittujen terveysväitteiden luettelossa että elintarviketurvallisuusviranomaisen julkaisut kuuluvat unionin tuomioistuinten valvonnan alaan SEUT 263 artiklan nojalla. Kantajat väittävät, että elintarviketurvallisuusviranomainen harjoittaa tosiasiallisesti päätöksentekotoimintaa, millä on suoria oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden asetusten N:o 1924/2006 ja N:o 432/2012 yhteydessä tehtävässä arvioinnissa.
56 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kumoamiskanteen kohteeksi kelpaavia toimia tai päätöksiä ovat sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, Kok., EU:C:1981:264, 9 kohta; tuomio 31.3.1998, Ranska ym. v. komissio, C-68/94 ja C-30/95, Kok., EU:C:1998:148, 62 kohta ja tuomio 4.3.1999, Assicurazioni Generali ja Unicredito v. komissio, T-87/96, Kok., EU:T:1999:37, 37 kohta). Sen ratkaisemiseksi, onko tietyllä toimella tai päätöksellä tällaisia vaikutuksia, on tutkittava sen aineellista sisältöä (määräys 13.6.1991, Sunzest v. komissio, C-50/90, Kok., EU:C:1991:253, 12 kohta ja em. Ranska ym. v. komissio, EU:C:1998:148, 63 kohta).
57 Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että kantajat vaativat kumoamaan ”komission pitämässä yhteisön rekisterissä olevat komission julkaisut sekä elintarviketurvallisuusviranomaisen tekemät ravitsemus- ja terveysväitteiden arvioinnit, joihin komissio tukeutuu”.
58 Sallittujen terveysväitteiden rekisteriä koskevasta kumoamisvaatimuksesta on ensinnäkin komission tavoin todettava, että mainittu rekisteri on luotu asetuksen N:o 1924/2006 20 artiklan mukaisesti eikä sitä voida sinällään pitää edellä 56 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuna oikeudellisena toimena. Kuten asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 31 perustelukappaleesta käy ilmi, sallittujen terveysväitteiden rekisteri muodostaa viestintäkanavan, jolla pyritään avoimuuteen ja tiedottamiseen, jotta vältettäisiin sellaisia väitteitä koskevat hakemukset, jotka ovat jo olleet arvioinnin kohteena. Vaikka tässä rekisterissä annetaankin tietoja ravitsemus- ja terveysväitteiden alalla annetuista oikeudellisista toimista, sillä ei kuitenkaan ole tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden.
59 Näin ollen sallittujen terveysväitteiden rekisteri ei voi olla kanteen kohteena SEUT 263 artiklan nojalla.
60 Toiseksi elintarviketurvallisuusviranomaisen tieteellisistä lausunnoista, jotka on julkaistu asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan mukaisessa menettelyssä toteutetun arvioinnin jälkeen, riittää, kun muistutetaan – kuten edellä 20 kohdassa on todettu –, että elintarviketurvallisuusviranomainen on tieteellisiä ja teknisiä tehtäviä hoitava viranomainen, jolla ei ole minkäänlaista mahdollisuutta antaa toimia, joilla on sitovia vaikutuksia kolmansien oikeusasemaan.
61 Tästä on muistutettava, että unionin toimielinten, elinten tai laitosten lausunnot ja suositukset on nimenomaisesti jätetty SEUT 263 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle eivätkä ne näin ollen voi olla kumoamiskanteen kohteena (ks. vastaavasti määräys 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) v. komissio, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62 Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun on kyse toimista tai päätöksistä, jotka tehdään monivaiheisessa menettelyssä, kannekelpoisia toimia ovat lähtökohtaisesti yleensä ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joissa lopullisesti vahvistetaan toimielimen kanta kyseisen menettelyn päätteeksi; sen sijaan menettelyn kuluessa toteutetut toimenpiteet, joilla valmistellaan lopullista päätöstä, eivät ole kannekelpoisia (tuomio 18.12.1992, Cimenteries CBR ym. v. komissio, T‑10/92– T‑12/92 ja T‑15/92, Kok., EU:T:1992:123, 28 kohta).
63 Nyt käsiteltävässä asiassa on katsottava, että asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdan mukaan elintarviketurvallisuusviranomaisen lausuntoja on pidettävä menettelyn kuluessa toteutettuina toimenpiteinä, joilla ei muuteta kolmansien oikeusasemaa. Kuten elintarviketurvallisuusviranomainen toteaa, sen on nimittäin annettava lausunto silloin, kun sovellettavassa oikeudellisessa säännöstössä niin edellytetään, kuten nyt esillä olevassa asiassa. Elintarviketurvallisuusviranomainen ei tällaisessa tapauksessa kuitenkaan ole asemassa, jossa se voisi antaa toimia, joilla on oikeusvaikutuksia, ja kannekelpoisia toimia ovat ainoastaan toimet, joihin sisältyy komission hyväksymä lopullinen päätös tutkittujen väitteiden hyväksymisestä tai kieltämisestä.
64 Näin ollen elintarviketurvallisuusviranomaisen asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdassa säädetyssä menettelyssä tekemät arvioinnit eivät voi olla kanteen kohteena SEUT 263 artiklan nojalla.
65 Tästä seuraa, että koska sallittujen terveysväitteiden rekisteri ja elintarviketurvallisuusviranomaisen lausunto eivät voi olla kanteen kohteena SEUT 263 artiklan nojalla, kantajien kolmas kumoamisvaatimus on jätettävä tutkimatta.
66 Edellä esitetyn perusteella kanne on jätettävä kokonaan tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
67 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska nyt käsiteltävässä asiassa kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava paitsi vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan myös korvaamaan komission ja elintarviketurvallisuusviranomaisen oikeudenkäyntikulut näiden vaatimusten mukaisesti.
68 Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan ja unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä, että väliintulijan on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan. Nyt käsiteltävässä asiassa neuvosto ja parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Plantavis GmbH ja NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission ja Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) oikeudenkäyntikulut.
3) Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Kancheva | Wetter | Bieliūnas |
Julistettiin Luxemburgissa 12 päivänä kesäkuuta 2015.
Allekirjoitukset