RETTENS DOM (Første Udvidede Afdeling)
13. december 2018 (*)
[Tekst berigtiget ved kendelse af 21. marts 2019]
»Ansvar uden for kontraktforhold – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler – opførelse og opretholdelse af sagsøgerens navn på listerne over de personer og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger – ikke-økonomisk skade«
I sag T-559/15,
Post Bank Iran, Teheran (Iran), ved advokat D. Luff,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved B. Driessen og M. Bishop, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Europa-Kommissionen ved F. Ronkes Agerbeek og R. Tricot, som befuldmægtigede,
intervenient,
angående et søgsmål i henhold til artikel 268 TEUF med påstand om erstatning for den skade, som sagsøgeren angiveligt har lidt som følge af vedtagelsen af Rådets afgørelse 2010/644/FUSP af 25. oktober 2010 om ændring af afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP (EUT 2010, L 281, s. 81), af Rådets forordning (EU) nr. 961/2010 af 25. oktober 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EF) nr. 423/2007 (EUT 2010, L 281, s. 1), af Rådets afgørelse 2011/783/FUSP af 1. december 2011 om ændring af afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2011, L 319, s. 71), af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1245/2011 af 1. december 2011 om gennemførelse af forordning nr. 961/2010 (EUT 2011, L 319, s. 11) og af Rådets forordning (EU) nr. 267/2012 af 23. marts 2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 961/2010 (EUT 2012, L 88, s. 1), hvorved sagsøgerens navn blev opført og opretholdt på listerne over de personer og enheder, der var omfattet af restriktive foranstaltninger,
har
RETTEN (Første Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, I. Pelikánová (refererende dommer), og dommerne V. Valančius, P. Nihoul, J. Svenningsen og U. Öberg,
justitssekretær: fuldmægtig N. Schall,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 20. marts 2018,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1 Baggrunden for denne sag er de restriktive foranstaltninger, der er blevet indført for at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på at få denne til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben (herefter »nuklear spredning«).
2 Sagsøgeren, Post Bank Iran, er et iransk selskab, der udøver postbankvirksomhed.
3 Den 9. juni 2010 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd resolution 1929 (2010), som havde til formål at udvide anvendelsesområdet for de restriktive foranstaltninger, der var blevet indført med de tidligere resolutioner 1737 (2006) af 27. december 2006, 1747 (2007) af 24. marts 2007 og 1803 (2008) af 3. marts 2008, og at indføre yderligere restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran.
4 Ved Rådets afgørelse 2010/413/FUSP af 26. juli 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP (EUT 2010, L 195, s. 39) blev sagsøgerens navn opført på listen i bilag II til nævnte afgørelse.
5 Som konsekvens heraf blev sagsøgerens navn opført på listen i bilag V til Rådets forordning (EF) nr. 423/2007 af 19. april 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2007, L 103, s. 1).
6 Opførelsen af sagsøgerens navn på den i præmis 5 ovenfor omhandlede liste fik virkning på datoen for offentliggørelsen af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 668/2010 af 26. juli 2010 om gennemførelse af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 (EUT 2010, L 195, s. 25) i Den Europæiske Unions Tidende, dvs. den 27. juli 2010. Den indebar indefrysning af sagsøgerens midler og økonomiske ressourcer (herefter »de restriktive foranstaltninger«).
7 Opførelsen af sagsøgerens navn på de i præmis 4 og 5 ovenfor nævnte lister var støttet på følgende grunde:
»[Sagsøgeren] har udviklet sig fra at være en indenlandsk iransk bank til at være en bank, som letter Irans internationale handel. Handler på vegne af Bank Sepah (omfattet af [Sikkerhedsrådets resolution] 1747), idet den gennemfører Bank Sepahs transaktioner og skjuler Bank Sepahs forbindelse med transaktionerne for at omgå sanktionerne. I 2009 lettede [sagsøgeren] forretninger på vegne af Bank Sepah mellem Irans forsvarsindustri og udenlandske modtagere. Har lettet forretninger med en dækvirksomhed for Nordkoreas [Den Demokratiske Folkerepublik Korea] Tranchon Commercial Bank, der er kendt for at lette spredningsrelateret handel mellem Iran og Nordkorea[.]«
8 Ved skrivelse af 29. juli 2010 oplyste Rådet for Den Europæiske Union sagsøgeren om opførelsen af dennes navn på de i præmis 4 og 5 ovenfor nævnte lister. En genpart af de førnævnte retsakter var vedlagt som bilag til skrivelsen.
9 Ved skrivelse af 12. september 2010 anmodede sagsøgeren Rådet om at tage opførelsen af sagsøgeren navn på de omhandlede lister op til fornyet overvejelse i lyset af de oplysninger, som denne meddelte det.
10 Ved sin afgørelse 2010/644/FUSP af 25. oktober 2010 om ændring af afgørelse 2010/413 (EUT 2010, L 281, s. 81) opretholdt Rådet efter en fornyet vurdering af sagsøgerens situation dennes navn på listen i bilag II til afgørelse 2010/413 med virkning fra samme dag med følgende begrundelse:
»[Sagsøgeren] har udviklet sig fra at være en indenlandsk iransk bank til at være en bank, der faciliterer Irans internationale handel. Handler på vegne af Bank Sepah (omfattet af [Sikkerhedsrådets resolution] 1747), udfører Bank Sepahs transaktioner og skjuler Bank Sepahs forbindelse til transaktioner for at omgå sanktionerne. I 2009 faciliterede [sagsøgeren] forretninger på vegne af Bank Sepah mellem Irans forsvarsindustri og oversøiske modtagere. Har faciliteret forretninger med en dækvirksomhed for Nordkoreas Tranchon Commercial Bank, der er kendt for at facilitere spredningsrelaterede forretninger mellem Iran og Nordkorea[.]«
11 Med vedtagelsen af Rådets forordning (EU) nr. 961/2010 af 25. oktober 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EF) nr. 423/2007 (EUT 2010, L 281, s. 1) blev sagsøgerens navn opført på listen i bilag VIII til nævnte forordning med virkning fra den 27. oktober 2010.
12 Ved skrivelse af 28. oktober 2010, som blev modtaget af sagsøgeren den 29. oktober 2010, meddelte Rådet sagsøgeren, at denne efter en fornyet vurdering af dennes situation i lyset af de i skrivelsen af 12. september 2010 indeholdte bemærkninger fortsat skulle være omfattet af restriktive foranstaltninger.
13 Ved skrivelse af 28. december 2010 tilbageviste sagsøgeren de forhold, som blev foreholdt denne af Rådet. Sagsøgeren begærede aktindsigt med henblik på at udøve retten til forsvar.
14 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 7. januar 2011 anlagde sagsøgeren et søgsmål med, i det væsentlige, påstand om annullation af de lister, der er nævnt i præmis 4 og 5 ovenfor, for så vidt som de vedrørte sagsøgeren. Sagen blev registreret som sag T-13/11.
15 Ved skrivelse af 22. februar 2011 tilstillede Rådet sagsøgeren de uddrag af medlemsstaternes forslag om opførelse, således som de fremgik af følgeskrivelserne under referencenr. 13413/10 EXT 5, 13414/10 EXT 5 og 6723/11, der vedrørte sagsøgeren.
16 Ved skrivelse af 29. juli 2011 bestred sagsøgeren på ny de forhold, som blev foreholdt denne af Rådet.
17 Ved sin afgørelse 2011/783/FUSP af 1. december 2011 om ændring af afgørelse 2010/413 (EUT 2011, L 319, s. 71) og gennemførelsesforordning (EU) nr. 1245/2011 af 1. december 2011 om gennemførelse af forordning nr. 961/2010 (EUT 2011, L 319, s. 11) opretholdt Rådet efter fornyet gennemgang af sagsøgerens situation dennes navn på listerne i bilag II til afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2010/644, og i bilag VIII til forordning nr. 961/2010 med virkning fra henholdsvis den 1. og den 2. december 2011.
18 Ved skrivelse af 5. december 2011 underrettede Rådet sagsøgeren om, at denne fortsat skulle være omfattet af restriktive foranstaltninger.
19 Ved skrivelse af 13. januar 2012 begærede sagsøgeren på ny aktindsigt.
20 Rådets afgørelse 2012/35/FUSP af 23. januar 2012 om ændring af afgørelse 2010/413 (EUT 2012, L 19, s. 22) trådte i kraft på dagen for dens vedtagelse. Dens artikel 1, nr. 7), ændrede fra den sidstnævnte dato artikel 20 i afgørelse 2010/413, idet den bl.a. indførte et nyt kriterium om, bl.a. finansiel, støtte ydet til Irans regering.
21 Ved skrivelse af 21. februar 2012 fremsendte Rådet nogle dokumenter til sagsøgeren vedrørende »afgørelse[n] af 1. december 2011 om at opretholde de restriktive foranstaltninger [over for sagsøgeren]«.
22 Med vedtagelsen af Rådets forordning (EU) nr. 267/2012 af 23. marts 2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 961/2010 (EUT 2012, L 88, s. 1) blev det nye kriterium om, bl.a. finansiel, støtte ydet til Irans regering indført i nævnte forordnings artikel 23, stk. 2, litra d). Desuden blev sagsøgerens navn af de samme grunde som dem, der allerede er nævnt i præmis 10 ovenfor, opført på listen i bilag IX til forordning nr. 267/2012 (herefter, sammen med listerne i bilag II til afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2010/644, og i bilag VIII til forordning nr. 961/2010, »de omtvistede lister«) med virkning fra den 24. marts 2012.
23 Ved indlæg indleveret til Rettens Justitskontor den 4. juni 2012 tilpassede sagsøgeren sine påstande i sag T-13/11 med henblik på, at de i det væsentlige skulle omfatte annullation af alle de omtvistede lister, for så vidt som de vedrørte sagsøgeren.
24 Ved dom af 6. september 2013, Post Bank Iran mod Rådet (T-13/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:402), annullerede Retten bl.a. de omtvistede lister, for så vidt som de vedrørte sagsøgeren, med henvisning til, at de ikke var underbygget af beviser. Da der ikke er iværksat appel af denne dom, er den blevet endelig og har fået retskraft.
25 Ved sin afgørelse 2013/661/FUSP af 15. november 2013 om ændring af afgørelse 2010/413 (EUT 2013, L 306, s. 18) og gennemførelsesforordning (EU) nr. 1154/2013 af 15. november 2013 om gennemførelse af forordning nr. 267/2012 (EUT 2013, L 306, s. 3) opretholdt Rådet de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren på grundlag af det nye kriterium om, bl.a. finansiel, støtte ydet til Irans regering. Disse retsakter trådte i kraft den 16. november 2013, dagen for deres offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende.
26 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 29. januar 2014 anlagde sagsøgeren et søgsmål med påstand om annullation af de retsakter af 15. november 2013, hvorved de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren blev opretholdt. Sagen blev registreret som sag T-68/14.
27 Ved dom af 3. maj 2016, Post Bank Iran mod Rådet (T-68/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:263), frifandt Retten Rådet og pålagde sagsøgeren at betale sagsomkostningerne.
28 Ved skrivelse af 25. juli 2015 fremsatte sagsøgeren over for Rådet et foreløbigt krav om erstatning for den angiveligt lidte skade som følge af de restriktive foranstaltninger, der blev truffet over for denne i henhold til gennemførelsesforordning nr. 668/2010 og afgørelse 2010/413. Rådet besvarede ikke denne skrivelse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
29 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. september 2015 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål. Sagen er på grund af konneksitet blevet fordelt til Rettens Første Afdeling.
30 Rådet indgav svarskrift den 2. februar 2016.
31 Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 16. marts 2016 anmodede Europa-Kommissionen om tilladelse til at indtræde i denne sag til støtte for Rådets påstande.
32 Den 12. april og den 4. maj 2016 fremsatte Rådet og sagsøgeren deres respektive bemærkninger til anmodningen om intervention.
33 Ved beslutning truffet af formanden for Rettens Første Afdeling den 18. maj 2016, vedtaget i overensstemmelse med artikel 144, stk. 4, i Rettens procesreglement, fik Kommissionen tilladelse til at indtræde i den foreliggende tvist.
34 Den 27. maj 2016 indgav sagsøgeren replik.
35 Den 22. juli 2016 indgav Rådet duplik.
36 Den 19. juli 2016 indgav Kommissionen interventionsindlæg. Henholdsvis den 7. september og den 13. oktober 2016 indgav Rådet og sagsøgeren deres bemærkninger til dette indlæg.
37 Efter forslag fra den refererende dommer traf Retten (Første Afdeling) bestemmelse om en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, der bestod i at høre parterne om en eventuel udsættelse af sagens behandling i afventning af Domstolens afgørelse i sag C-45/15 P, Safa Nicu Sepahan mod Rådet. Hovedparterne fremsatte deres bemærkninger hertil inden for den fastsatte frist.
38 Efter en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til procesreglementets artikel 27, stk. 5, blev den refererende dommer tilknyttet Første Afdeling, hvortil denne sag følgelig blev henvist.
39 Under hensyn til hovedparternes bemærkninger traf formanden for Rettens Første Afdeling ved beslutning af 10. oktober 2016 bestemmelse om at udsætte behandlingen af den foreliggende sag.
40 Efter afsigelsen af dom af 30. maj 2017, Safa Nicu Sepahan mod Rådet (C-45/15 P, EU:C:2017:402), traf Retten (Første Afdeling) bestemmelse om en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, der bestod i at høre parterne om, hvilke konsekvenser denne dom efter deres opfattelse ville have for den foreliggende sag. Hovedparterne fremsatte deres bemærkninger herom inden for den fastsatte frist. Sagsøgeren anførte i sine bemærkninger bl.a., at denne frafaldt erstatningspåstanden, for så vidt som den vedrørte erstatning for en økonomisk skade.
41 Ingen af hovedparterne anmodede om afholdelse af et retsmøde i overensstemmelse med procesreglementets artikel 106, stk. 1, inden for den fastsatte frist.
42 I medfør af procesreglementets artikel 28 og efter forslag fra Første Afdeling besluttede Retten den 15. december 2017 at henvise den foreliggende sag til et udvidet dommerkollegium.
43 Efter forslag fra den refererende dommer besluttede Retten at indlede retsforhandlingernes mundtlige del, at indhente hovedparternes bemærkninger med hensyn til en eventuel forening af den foreliggende sag med sag T-558/15, Iran Insurance mod Rådet, med henblik på retsforhandlingernes mundtlige del og at stille parterne en række spørgsmål. Parterne efterkom disse anmodninger inden for den fastsatte frist.
44 Ved beslutning af 9. februar 2018 traf formanden for Rettens Første Afdeling bestemmelse om at forene den foreliggende sag og sag T-558/15 med henblik på retsforhandlingernes mundtlige del.
45 Parterne afgav indlæg og besvarede mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 20. marts 2018. I sine svar præciserede sagsøgeren bl.a. den ulovlighed, som blev fastslået i dom af 6. september 2013, Post Bank Iran mod Rådet (T-13/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:402), og påberåbte sig denne til støtte for sit erstatningskrav, hvilket blev tilført protokollatet fra retsmødet.
46 Sagsøgeren har efter ændring af sine påstande (se præmis 40 ovenfor) i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
– Rådet tilpligtes, til dækning af den ikke-økonomiske skade, som sagsøgeren har lidt som følge den ulovlige opførelse af sagsøgerens navn på de omtvistede lister mellem juli 2010 og november 2013 i henhold til afgørelse 2010/644, forordning nr. 961/2010, afgørelse 2011/783, gennemførelsesforordning nr. 1245/2011 og forordning nr. 267/2012 at betale sagsøgeren en erstatning på 1 000 000 EUR.
– Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
47 Rådet har i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises delvist på grund af manglende kompetence til at påkende den, og i øvrigt frifindes Rådet, idet sagen er åbenbart ugrundet.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
48 Kommissionen har nedlagt påstand om afvisning, henholdsvis frifindelse af Rådet.
Retlige bemærkninger
Rettens kompetence til at påkende søgsmålet
49 [Som berigtiget ved kendelse af 21. marts 2019] I duplikken har Rådet anført, at for så vidt som sagsøgerens erstatningskrav er støttet på ulovligheden af opførelsen af dennes navn på listen i bilag II til afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2010/644, har Retten ikke kompetence til at træffe afgørelse i den foreliggende sag, for så vidt som artikel 275, stk. 2, TEUF ikke giver Retten kompetence til at træffe afgørelse vedrørende et erstatningskrav, der er støttet på ulovligheden af en retsakt, der henhører under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP).
50 I sine skriftlige svar på Rettens spørgsmål (præmis 43 ovenfor) har sagsøgeren gjort gældende, at Rådets afvisningspåstand skal afvises, idet den er nedlagt for sent, og at den er ugrundet, for så vidt som FUSP-retsakterne i det foreliggende tilfælde blev gennemført ved forordninger, der er vedtaget i henhold til artikel 215 TEUF.
51 I denne henseende skal der henvises til, at en afvisningspåstand, som nedlægges i duplikken, selv om den kunne være blevet nedlagt allerede i svarskriftet, skal anses for at være nedlagt for sent (jf. i denne retning dom af 18.2.2016, Jannatian mod Rådet, T-328/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:86, præmis 29). Den foreliggende afvisningspåstand, som Rådet kunne have nedlagt allerede i svarskriftet, er således nedlagt for sent, og som sådan kan den ikke antages til realitetsbehandling.
52 I henhold til procesreglements artikel 129 kan Retten ikke desto mindre til enhver tid af egen drift efter at have hørt hovedparterne tage stilling til, om sagen skal afvises, fordi ufravigelige procesforudsætninger ikke er opfyldt, hvilke ifølge retspraksis omfatter Den Europæiske Unions retsinstansers kompetence til at påkende sagen (jf. i denne retning dom af 18.3.1980, Ferriera Valsabbia m.fl. mod Kommissionen, 154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 og 85/79, EU:C:1980:81, præmis 7, og af 17.6.1998, Svenska Journalistförbundet mod Rådet, T-174/95, EU:T:1998:127, præmis 80).
53 Det fremgår imidlertid af artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sjette punktum, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF, at Den Europæiske Unions Domstol principielt ingen kompetence har for så vidt angår de primærretlige bestemmelser vedrørende FUSP og retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser. Det er kun undtagelsesvis, at Unionens retsinstanser i henhold til artikel 275, stk. 2, TEUF har kompetence på området for FUSP. Denne kompetence omfatter dels kontrol af overholdelsen af artikel 40 TEU, dels annullationssøgsmål anlagt af fysiske eller juridiske personer på de betingelser, der fremgår af artikel 263, stk. 4, TEUF, mod restriktive foranstaltninger vedtaget af Rådet inden for rammerne af FUSP. Derimod tildeler artikel 275, stk. 2, TEUF ikke Den Europæiske Unions Domstol nogen kompetence til at påkende et hvilken som helst erstatningssøgsmål (dom af 18.2.2016, Jannatian mod Rådet, T-328/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:86, præmis 30).
54 Heraf følger, at et erstatningssøgsmål med henblik på at opnå erstatning for den skade, der angiveligt er lidt som følge af vedtagelsen af en retsakt inden for området for FUSP, ikke er omfattet af Rettens kompetence (dom af 18.2.2016, Jannatian mod Rådet, T-328/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:86, præmis 31).
55 Retten har derimod altid erklæret sig kompetent til at påkende et krav om erstatning for skade, som en person eller en enhed angiveligt har lidt på grund af restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for denne i henhold til artikel 215 TEUF (jf. i denne retning dom af 11.7.2007, Sison mod Rådet, T-47/03, ikke trykt i Sml., EU:T:2007:207, præmis 232-251, og af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 45-149).
56 I den foreliggende sag blev de restriktive foranstaltninger, som blev vedtaget over for sagsøgeren ved henholdsvis afgørelse 2010/644 og afgørelse 2011/783, gennemført ved forordning nr. 961/2010, gennemførelsesforordning nr. 1245/2011 og forordning nr. 267/2012, der blev vedtaget i henhold til artikel 215 TEUF.
57 Heraf følger, at selv om Retten ikke har kompetence til at påkende sagsøgerens erstatningskrav, for så vidt som det tager sigte på at opnå erstatning for den skade, som sagsøgeren måtte have lidt som følge af de restriktive foranstaltninger, der blev vedtaget over for denne i afgørelse 2010/644 og afgørelse 2011/783, har den derimod kompetence til at påkende det samme krav, for så vidt som det tager sigte på at opnå erstatning for den skade, som sagsøgeren måtte have lidt som følge af gennemførelsen af disse foranstaltninger ved forordning nr. 961/2010, gennemførelsesforordning nr. 1245/2011 og forordning nr. 267/2012 (herefter »de omtvistede retsakter«).
58 Følgelig er der alene anledning til at behandle det foreliggende søgsmål, for så vidt som det tager sigte på at opnå erstatning for den skade, som sagsøgeren hævder at have lidt som følge af, at de restriktive foranstaltninger, som blev vedtaget over for denne i afgørelse 2010/644 og afgørelse 2011/783, blev gennemført ved de omtvistede retsakter.
Formaliteten
59 Uden at fremsætte indsigelse ved særskilt dokument har Kommissionen anført, at det foreliggende søgsmål, henset til datoen for dets anlæggelse, den 25. september 2015, er blevet anlagt efter udløbet af fristen på fem år i henhold til artikel 46 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, for så vidt som det tager sigte på at opnå erstatning for en skade, der indtrådte før den 25. oktober 2010. I overensstemmelse med retspraksis bør det foreliggende søgsmål derfor delvist afvises. Ifølge Kommissionen kan den delvise forældelse af søgsmålet behandles ex officio, idet der er tale om et spørgsmål vedrørende ufravigelige procesforudsætninger.
60 Rådet er af den opfattelse, at spørgsmålet om forældelse ikke synes at opstå i den foreliggende sag, for så vidt som sagsøgeren kun kræver erstatning for opførelsen af dennes navn på de omtvistede lister efter den 25. september 2010. Ikke desto mindre har Rådet anført, at såfremt en forældelsessituation måtte blive aktuel, ville den som et spørgsmål vedrørende ufravigelige procesforudsætninger kunne tages op ex officio.
61 Sagsøgeren har nedlagt påstand om afvisning af den foreliggende afvisningspåstand og anført, at den ikke kan behandles ex officio af Retten, idet der ikke er tale om en ufravigelig procesforudsætning. Under alle omstændigheder er denne afvisningspåstand ugrundet. Sagsøgeren har tilføjet, at dette forældelsesspørgsmål er uden enhver interesse, efter at denne har frafaldet kravet om erstatning for økonomisk skade.
62 Hvad angår den foreliggende af Kommissionen nedlagte afvisningspåstand bemærkes, at de af Rådet nedlagte påstande om afvisning eller frifindelse på ingen måde er baseret på delvis forældelse af det krav, der ligger til grund for nærværende søgsmål. I henhold til artikel 40, stk. 4, og artikel 53, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol samt procesreglementets artikel 142, stk. 1, kan påstande, der nedlægges i et interventionsindlæg kun gå ud på helt eller delvist at støtte en af hovedparternes påstande. Desuden indtræder intervenienten i henhold til procesreglementets artikel 142, stk. 3, i sagen, som den foreligger på tidspunktet for interventionen.
63 Heraf følger, at en intervenient ikke har ret til selvstændigt at nedlægge en afvisningspåstand, og at Retten således ikke er forpligtet til at behandle anbringender, som udelukkende er fremsat af intervenienten, og som ikke vedrører en ufravigelig procesforudsætning (jf. i denne retning dom af 24.3.1993, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, C-313/90, EU:C:1993:111, præmis 22, og af 3.7.2007, Au Lys de France mod Kommissionen, T-458/04, ikke trykt i Sml., EU:T:2007:195, præmis 32).
64 Det er desuden tidligere blevet fastslået, at for så vidt som et søgsmål vedrørende Unionens ansvar uden for kontraktforhold i medfør af artikel 340 TEUF var reguleret af de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, og en sammenlignende gennemgang af medlemsstaternes retsordener viste, at retsinstansen som hovedregel og med få undtagelser ikke ex officio kunne rejse spørgsmålet om forældelse af adgangen til anlægge et sådant søgsmål, var der ikke anledning til ex officio at efterprøve en problemstilling vedrørende eventuel forældelse af det omhandlede søgsmål (dom af 30.5.1989, Roquette frères mod Kommissionen, 20/88, EU:C:1989:221, præmis 12 og 13, og af 8.11.2012, Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen, C-469/11 P, EU:C:2012:705, præmis 51).
65 Følgelig skal Kommissionens afvisningspåstand afvises.
Formaliteten vedrørende de beviser, der er fremlagt som bilag til replikken
66 I duplikken har Rådet, støttet af Kommissionen, nedlagt påstand om, at de beviser, som er fremlagt i bilag R.1-R.15 til replikken, er fremlagt for sent og derfor skal afvises. Ifølge Rådet kunne og, i overensstemmelse med retspraksis, burde disse beviser være blevet fremlagt i forbindelse med stævningen.
67 I deres skriftlige svar på Rettens spørgsmål (jf. præmis 43 ovenfor) har Rådet og Kommissionen anerkendt, at det som følge af ændringen af sagsøgerens påstande (jf. præmis 40 ovenfor) ikke længere er nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet, om de i bilag R.2-R.15 til replikken fremlagte beviser, der udelukkende vedrørte den angiveligt af sagsøgeren lidte økonomiske skade, kan antages til realitetsbehandling.
68 Sagsøgeren har ligeledes medgivet, at afvisningspåstanden efter ændringen af dennes påstande (jf. præmis 40 ovenfor) kun er relevant for så vidt angår bilag R.1 til replikken. Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at afvisningspåstanden ikke tages til følge, idet bilag R.1 til replikken indeholder supplerende beviser for faktiske omstændigheder, der allerede blev fastslået i stævningen, og som er nødvendige for at tilbagevise de argumenter, som Rådet har anført i svarskriftet. Rådet har fuldt ud kunnet udøve retten til forsvar i relation til disse beviser i duplikken. Kommissionen har ligeledes haft mulighed for at kontrollere og vurdere de nævnte beviser.
69 I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsøgerens ændrede påstande, at det foreliggende søgsmål vedrører en påstand om erstatning for den ikke-økonomiske skade, som denne angiveligt har lidt som følge af Rådets vedtagelse af de omtvistede retsakter. Der er således tale om et søgsmål, hvorved sagsøgeren gør Unionens ansvar uden for kontraktforhold gældende.
70 Ifølge fast retspraksis påhviler det imidlertid i forbindelse med et søgsmål vedrørende ansvar uden for kontraktforhold sagsøgeren at føre bevis ved Unionens retsinstanser for, at det tab, denne hævder at have lidt, faktisk er indtrådt, og for tabets omfang (dom af 28.1.2016, Zafeiropoulos mod Cedefop, T-537/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:36, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis, og af 26.4.2016, Strack mod Kommissionen, T-221/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:242, præmis 308 ).
71 Unionens retsinstanser har ganske vist anerkendt, at det i visse tilfælde, bl.a. når det er vanskeligt at fastsætte det påståede tabs størrelse, ikke er nødvendigt i stævningen at angive tabets nøjagtige størrelse eller størrelsen af den krævede erstatning (jf. dom af 28.2.2013, Inalca og Cremonini mod Kommissionen, C-460/09 P, EU:C:2013:111, præmis 104 og den deri nævnte retspraksis).
72 Stævningen i den foreliggende sag blev indgivet den 25. september 2015. Heri opgjorde sagsøgeren den ikke-økonomiske skade, som denne mente at have lidt, idet sagsøgeren herved støttede sig på de beviser, der var vedlagt stævningen som bilag.
73 Der skal indledningsvis henvises til, at i henhold til artikel 76, litra f), i det procesreglement, der trådte i kraft den 1. juli 2015, og som dermed finder anvendelse på den foreliggende sag, skal enhver stævning i givet fald indeholde de beviser eller en angivelse af de beviser, der påberåbes.
74 Endvidere fremgår det af procesreglementets artikel 85, stk. 1, at beviserne fremlægges eller anføres i forbindelse med den første udveksling af processkrifter. Samme artikels stk. 2 tilføjer, at parterne i forbindelse med replikken og duplikken kan fremlægge eller anføre yderligere beviser til støtte for deres anbringender, forudsat at den forsinkede påberåbelse af beviserne begrundes. I sidstnævnte tilfælde afgør Retten i henhold til procesreglementets artikel 85, stk. 4, spørgsmålet, om de fremsatte beviser kan antages til realitetsbehandling, efter at de øvrige parter har fået lejlighed til at tage stilling hertil.
75 Præklusionsreglen i procesreglementets artikel 85, stk. 1, vedrører ikke modbevis og adgangen til at fremkomme med nye beviser som følge af et modbevis fra modpartens side (jf. dom af 22.6.2017, Biogena Naturprodukte mod EUIPO (ZUM wohl), T-236/16, EU:T:2017:416, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
76 Det fremgår af retspraksis vedrørende anvendelsen af præklusionsreglen i procesreglementets artikel 85, stk. 1, at parterne skal begrunde, hvorfor de nye beviser først påberåbes på dette tidspunkt (dom af 18.9.2008, Angé Serrano m.fl. mod Parlamentet, T-47/05, EU:T:2008:384, præmis 54), og at Unionens retsinstanser har beføjelse til at prøve rigtigheden af begrundelsen for, at beviserne først fremlægges på dette tidspunkt, og efter omstændighederne indholdet af de pågældende beviser samt, såfremt den sene fremlæggelse ikke er tilstrækkeligt begrundet, beføjelse til at afvise dem (dom af 14.4.2005, Gaki-Kakouri mod Domstolen, C-243/04 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:238, præmis 33, og af 18.9.2008, Angé Serrano m.fl. mod Parlamentet, T-47/05, EU:T:2008:384, præmis 56).
77 Det er tidligere blevet fastslået, at en parts for sene fremlæggelse eller anførelse af beviser kunne begrundes med, at denne part ikke tidligere havde kunnet råde over de omhandlede beviser, eller hvis modpartens for sene bevisfremlæggelse begrunder, at sagens akter blev suppleret for at overholde kontradiktionsprincippet (dom af 14.4.2005, Gaki-Kakouri mod Domstolen, C-243/04 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:238, præmis 32, og af 18.9.2008, Angé Serrano m.fl. mod Parlamentet, T-47/05, EU:T:2008:384, præmis 55).
78 I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren fremlagt et antal beviser til støtte for kravet om erstatning for den hævdede ikke-økonomiske skade i bilag R.1 til replikken uden at give nogen præcis begrundelse for den sene fremlæggelse af disse beviser.
79 For så vidt som sagsøgeren i sine svar på Rettens spørgsmål (jf. præmis 43 ovenfor) har påberåbt sig, at bilag R.1 til replikken indeholder supplerende beviser for faktiske omstændigheder, der allerede var fastslået i stævningen, må denne begrundelse forkastes som irrelevant, eftersom den omstændighed i sig selv, at faktiske omstændigheder allerede er blevet godtgjort, ikke kan begrunde en for sen fremlæggelse af nye beviser.
80 For så vidt som sagsøgeren i de samme svar har gjort gældende, at bilag R.1 til replikken indeholder beviser, der er nødvendige for at tilbagevise de argumenter, som Rådet har anført i svarskriftet, skal det bemærkes, at de beviser, der findes i det nævnte bilag, er blevet fremlagt af sagsøgeren alene med det formål i overensstemmelse med den i præmis 70 ovenfor nævnte retspraksis at føre bevis for, at den hævdede ikke-økonomiske skade, således som den er opgjort i stævningen, faktisk er indtrådt, og for dets omfang, og ikke for at afkræfte beviser, som er blevet fremlagt af Rådet i bilaget til svarskriftet. Den omstændighed, at Rådet i svarskriftet anførte, at sagsøgeren ikke havde ført tilstrækkeligt bevis for, at den angiveligt lidte skade faktisk var indtrådt, og for dens omfang, kan ikke udlægges som et modbevis som omhandlet i den i præmis 75 ovenfor anførte retspraksis og indebærer ikke, at de beviser, der findes i bilag R.1 til replikken, kan anses for nye beviser, der er fremkommet som følge af et modbevis, eller at den for sene fremlæggelse af disse beviser derfor var begrundet i behovet for at besvare Rådets argumenter og sikre overholdelsen af kontradiktionsprincippet.
81 Heraf følger, at de beviser, der er fremlagt i bilag R.1 til replikken, skal afvises og dermed ikke tages i betragtning ved realitetsbehandlingen af søgsmålet.
Realiteten
82 I medfør af artikel 340, stk. 2, TEUF skal Unionen »for så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold […] i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, erstatte skader forvoldt af dets institutioner eller af dets ansatte under udøvelsen af deres hverv«. Ifølge fast retspraksis forudsætter Unionens erstatningsansvar uden for kontraktforhold for retsstridig adfærd udvist af dens organer som omhandlet i artikel 340, stk. 2, TEUF, at en række betingelser er opfyldt, nemlig at den adfærd, der lægges institutionerne til last, har været retsstridig, at der foreligger et reelt tab, og at der er en årsagsforbindelse mellem denne adfærd og det påståede tab (jf. dom af 9.9.2008, FIAMM m.fl. mod Rådet og Kommissionen, C-120/06 P og C-121/06 P, EU:C:2008:476, præmis 106 og den deri nævnte retspraksis, af 11.7.2007, Schneider Electric mod Kommissionen, T-351/03, EU:T:2007:212, præmis 113, og af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 47).
83 Til støtte for det foreliggende søgsmål har sagsøgeren påberåbt sig, at de tre ovennævnte betingelser er opfyldt i denne sag.
84 Rådet har, støttet af Kommissionen, nedlagt påstand om frifindelse med henvisning til, at sagsøgeren ikke, således som det påhviler denne, har ført bevis for, at alle betingelserne for Unionens ansvar uden for kontraktforhold er opfyldt i denne sag.
85 Ifølge fast retspraksis er betingelserne for Unionens ansvar uden for kontraktforhold som omhandlet i artikel 340, stk. 2, TEUF, således som de allerede er opregnet i præmis 82 ovenfor, kumulative (dom af 7.12.2010, Fahas mod Rådet, T-49/07, EU:T:2010:499, præmis 92 og 93, og kendelse af 17.2.2012, Dagher mod Rådet, T-218/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:82, præmis 34). Heraf følger, at hvis en af disse betingelser ikke er opfyldt, må sagsøgte frifindes i det hele (dom af 26.10.2011, Dufour mod ECB, T-436/09, EU:T:2011:634, præmis 193).
86 Det skal derfor i den foreliggende sag efterprøves, om sagsøgeren, således som det påhviler denne, har ført bevis for, at den adfærd, som denne lægger Rådet til last, nemlig vedtagelsen af de omtvistede retsakter, er retsstridig, at den ikke-økonomiske skade, som denne hævder at have lidt, reelt foreligger, og at der er årsagsforbindelse mellem nævnte vedtagelse og den skade, som sagsøgeren påberåber sig.
Den hævdede retsstridighed
87 Sagsøgeren har gjort gældende, at betingelsen om, at den adfærd, der lægges en institution til last, er retsstridig, er opfyldt, fordi vedtagelsen af de omtvistede retsakter udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse fra Rådets side af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, som ifølge retspraksis kan medføre, at Unionen ifalder et ansvar uden for kontraktforhold.
88 I denne henseende har sagsøgeren gjort gældende, at opførelsen og opretholdelsen af dennes navn på de omtvistede lister er klart ulovlige, således som Retten fastslog i dom af 6. september 2013, Post Bank Iran mod Rådet (T-13/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:402). Endvidere har de retsforskrifter, som er tilsidesat i det foreliggende tilfælde, navnlig til formål at beskytte de berørte personers og enheders individuelle interesser, og de tillægger disse personer og enheder rettigheder (jf. i denne retning og analogt dom af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 57 og 58).
89 Ifølge sagsøgeren udgør den omstændighed, at Rådet har opført eller opretholdt en persons navn på listerne, selv om det ikke råder over oplysninger eller beviser, der i tilstrækkeligt omfang godtgør, at der er grundlag for de trufne restriktive foranstaltninger, en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af disse bestemmelser (jf. i denne retning og analogt dom af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 59, 63 og 68). I det foreliggende tilfælde vedtog Rådet de omtvistede retsakter, i medfør af hvilke der mellem juli 2010 og november 2013 blev truffet restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren, uden det mindste bevis for den adfærd, som blev tilskrevet denne.
90 Endelig er det sagsøgerens opfattelse, at Rådet ikke kan hævde, at de bestemmelser, som det har tilsidesat, var vage, tvetydige eller uklare, eftersom det på det tidspunkt, hvor de omtvistede retsakter blev vedtaget, var klart, at Rådet skulle fremlægge beviser til støtte for de restriktive foranstaltninger, som det traf.
91 Rådet har, støttet af Kommissionen, ikke bestridt, at de omtvistede retsakter er ulovlige, men anført, at denne ulovlighed ikke kan indebære, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold, for så vidt som den ikke udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder. En sådan tilsidesættelse ville kun kunne fastslås, hvis det i overensstemmelse med retspraksis var blevet godtgjort, at Rådet åbenbart og groft havde overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse, hvilket ikke var tilfældet i den foreliggende sag.
92 Ved dom af 6. september 2013, Post Bank Iran mod Rådet (T-13/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:402), fastslog Retten, at de omtvistede retsakter var ulovlige.
93 Ikke desto mindre skal der henvises til, at ifølge Rettens faste praksis er konstateringen af en retsakts manglende lovlighed, hvor beklagelig denne end er, ikke tilstrækkelig til at anse betingelsen for Unionens erstatningsansvar uden for kontraktforhold om, at den adfærd, der er lagt institutionerne til last, skal være retsstridig, for at være opfyldt (dom af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 50; jf. ligeledes, i samme retning, dom af 6.3.2003, Dole Fresh Fruit International mod Rådet og Kommissionen, T-56/00, EU:T:2003:58, præmis 72-75, og af 23.11.2011, Sison mod Rådet, T-341/07, EU:T:2011:687, præmis 31). En eventuel annullation af en eller flere af Rådets retsakter, der har forårsaget den af sagsøgeren påberåbte skade, selv når en sådan annullation besluttes ved en dom afsagt af Retten før anlæggelsen af erstatningssøgsmålet, kan således ikke udgøre et uigendriveligt bevis for, at denne institution har begået en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse, der gør det muligt ipso jure at fastslå Unionens ansvar uden for kontraktforhold (dom af 13.12.2017, HTTS mod Rådet, T-692/15, under appel, EU:T:2017:890, præmis 48).
94 Betingelsen om, at der foreligger en retsstridig adfærd fra EU-institutionernes side, kræver, at der er sket en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder (jf. dom af 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, C-45/15 P, EU:C:2017:402, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
95 Kravet om en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, har – uanset hvilken slags retsstridig handling der er tale om – til formål at forhindre, at risikoen for at skulle bære de tab, de berørte personer påberåber sig, hæmmer den omhandlede institutions evne til at udøve sine kompetencer fuldt ud i den almene interesse, både inden for rammerne af sin retsanordnende virksomhed eller sin virksomhed, der indebærer økonomiske afgørelser, og i forbindelse med institutionens administrative kompetence, uden at lade andre bære konsekvenserne af åbenbare og uundskyldelige tilsidesættelser (jf. dom af 23.11.2011, Sison mod Rådet, T-341/07, EU:T:2011:687, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis, og af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 51).
96 Efter at have identificeret de retsregler, hvis tilsidesættelse påberåbes af sagsøgeren i det foreliggende tilfælde, skal det for det første undersøges, om disse regler har til formål at tillægge borgerne rettigheder, og for det andet, om Rådet har begået en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af disse regler.
– De retsregler, hvis tilsidesættelse påberåbes
97 I retsmødet præciserede sagsøgeren som svar på Rettens mundtlige spørgsmål vedrørende de retsregler, hvis ulovlighed var blevet fastslået i dom af 6.9.2013, Post Bank Iran mod Rådet (T-13/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:402), at denne udelukkende henviste til konstateringen i nævnte doms præmis 133 og 134, hvorefter de omtvistede retsakter, for så vidt som de anvendte kriteriet om »bistand« til en person eller enhed, hvis navn var opført på listerne, med at omgå eller bryde restriktive foranstaltninger, savnede grundlag, fordi de ikke var underbygget af beviser og, i det væsentlige, tilsidesatte artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/413, artikel 16, stk. 2, litra b), i forordning nr. 961/2010 og artikel 23, stk. 2, litra b), i forordning nr. 267/2012.
– Spørgsmålet, om de retsregler, hvis tilsidesættelse påberåbes, har til formål at tillægge borgerne rettigheder
98 Det fremgår af retspraksis, at bestemmelser, der udtømmende fastsætter, på hvilke betingelser restriktive foranstaltninger kan vedtages, i det væsentlige har til formål at beskytte de af disse foranstaltninger eventuelt berørte personers og enheders individuelle interesser, idet de begrænser de tilfælde, hvor sådanne foranstaltninger lovligt kan anvendes over for dem (jf. i denne retning dom af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 57; jf. ligeledes, i samme retning og analogt, dom af 23.11.2011, Sison mod Rådet, T-341/07, EU:T:2011:687, præmis 51).
99 Sådanne bestemmelser sikrer således beskyttelsen af de af restriktive foranstaltninger eventuelt berørte personers og enheders individuelle interesser, og de skal derfor anses for retsregler, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Hvis de materielle betingelser ikke er opfyldt, har den berørte person eller enhed således ret til ikke at blive pålagt restriktive foranstaltninger. En sådan ret indebærer nødvendigvis, at en person eller enhed, som pålægges restriktive foranstaltninger under betingelser, som ikke er fastsat i de omhandlede bestemmelser, kan kræve erstatning for de skadevoldende konsekvenser af disse foranstaltninger, hvis det viser sig, at pålæggelsen af foranstaltningerne beror på en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af de materielle regler, som Rådet anvender (jf. i denne retning dom af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 58; jf. ligeledes, i samme retning og analogt, dom af 23.11.2011, Sison mod Rådet, T-341/07, EU:T:2011:687, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
100 Heraf følger, at de regler, hvis tilsidesættelse påberåbes af sagsøgeren i det foreliggende tilfælde, er retsregler, der tillægger borgere, herunder sagsøgeren i dennes egenskab af en person, der er omfattet af de omtvistede retsakter, rettigheder.
– Spørgsmålet, om Rådet har begået en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af de retsregler, hvis tilsidesættelse påberåbes
101 Domstolen har tidligere haft lejlighed til at præcisere, at tilsidesættelse af en retsregel, der tillægger borgerne rettigheder, kan anses for tilstrækkeligt kvalificeret, når den indebærer, at den omhandlede institution åbenbart og alvorligt har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser, idet de forhold, der i denne forbindelse kan tages i betragtning, bl.a. er, hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, såvel som hvor vidt et skøn den tilsidesatte bestemmelse overlader EU-myndigheden (jf. dom af 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, C-45/15 P, EU:C:2017:402, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
102 Såfremt denne myndighed alene råder over et stærkt begrænset eller intet skøn, kan selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af EU-retten, ifølge retspraksis være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse (jf. dom af 11.7.2007, Sison mod Rådet, T-47/03, ikke trykt i Sml., EU:T:2007:207, præmis 235 og den deri nævnte retspraksis).
103 Det fremgår endelig af retspraksis, at en overtrædelse af EU-retten under alle omstændigheder er åbenbart kvalificeret, når den har varet ved til trods for, at der er afsagt en dom, der fastslår traktatbruddet, eller en dom i en præjudiciel sag, eller der foreligger en fast praksis fra Unionens retsinstanser på det pågældende område, hvoraf det fremgår, at den omtvistede adfærd har karakter af en overtrædelse (jf. dom af 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, C-45/15 P, EU:C:2017:402, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
104 På det tidspunkt, hvor Rådet vedtog de omtvistede retsakter, dvs. mellem den 25. oktober 2010 og den 23. marts 2012, fremgik det allerede klart og præcist af retspraksis, at Rådet i tilfælde, hvor det bestrides, at betingelserne for at anvende kriteriet om »bistand« med at omgå eller bryde restriktive foranstaltninger, som er fastslået i artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/413, i artikel 16, stk. 2, litra b), i forordning nr. 961/2010 og i artikel 23, stk. 2, litra b), i forordning nr. 267/2012, er opfyldt, skal føre bevis herfor. Domstolen har endvidere tidligere haft lejlighed til på grundlag af en retspraksis, der forelå før vedtagelsen af de omtvistede retsakter, at fastslå, at Rådets forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at fremlægge de oplysninger og beviser, der underbygger vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for en person eller en enhed, fremgik af fast retspraksis (jf. dom af 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, C-45/15 P, EU:C:2017:402, præmis 35-40 og den deri nævnte retspraksis).
105 Desuden og for så vidt som Rådets forpligtelse til at efterprøve og godtgøre, at der er grundlag for de restriktive foranstaltninger, der er truffet over for den berørte person eller enhed, før vedtagelsen af disse foranstaltninger, er nødvendig af hensyn til overholdelsen af den berørte persons eller enheds grundlæggende rettigheder og navnlig dennes ret til en effektiv domstolsprøvelse, råder det ikke over nogen skønsmargen i denne henseende (dom af 18.2.2016, Jannatian mod Rådet, T-328/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:86, præmis 52; jf. ligeledes i denne retning dom af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 59-61). Således rådede Rådet i den foreliggende sag ikke over nogen skønsmargen i forbindelse med opfyldelsen af den nævnte forpligtelse.
106 Derfor begik Rådet i den foreliggende sag, idet det ikke overholdt sin forpligtelse til at underbygge de omtvistede retsakter, en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der tillægger en borger, nemlig sagsøgeren, rettigheder.
107 Følgelig er betingelsen om, at den adfærd, der lægges Rådet til last, nemlig vedtagelsen af de omtvistede retsakter, skal være retsstridig, opfyldt med hensyn til de retsregler, som sagsøgeren har påberåbt sig, hvis tilsidesættelse blev fastslået i præmis 133 og 134 i dom af 6. september 2013, Post Bank Iran mod Rådet (T-13/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:402).
Den hævdede skade og spørgsmålet om årsagsforbindelse mellem retsstridigheden af den kritiserede adfærd og denne skade
108 Sagsøgeren hævder at have godtgjort den reelle og sikre karakter af den ikke-økonomiske skade, som denne har lidt som følge af de omtvistede retsakter. Sagsøgeren har gjort gældende, at de omtvistede retsakter, for så vidt som de har påvirket dennes omdømme, har forvoldt denne en betydelig ikke-økonomisk skade, som sagsøgeren efter ret og billighed har ansat til 1 mio. EUR, således som denne allerede oplyste i sin skrivelse til Rådet af 25. juli 2015. I denne henseende har sagsøgeren anført, at Unionens retsinstanser i en sammenlignelig situation allerede har fastslået og tilkendt erstatning for den ikke-økonomiske skade for et selskab som følge af en krænkelse af dets omdømme (dom af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 80 og 83).
109 I modsætning til, hvad der er gjort gældende af Rådet med støtte i en dom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«), nemlig Menneskerettighedsdomstolens dom af 19. juli 2011, Uj mod Ungarn (CE:ECHR:2011:0719JUD002395410), er sagsøgeren af den opfattelse, at selskaber har en ikke-økonomisk dimension og kan lide ikke-økonomisk skade, eksempelvis som følge af en krænkelse af deres omdømme og deres evne til at udøve deres forretningsmæssige virksomhed. Rådets henvisning til denne dom fra Menneskerettighedsdomstolen er ikke rammende, fordi denne dom kun behandler beskyttelsen af omdømme i forhold til restriktioner for ytringsfriheden. Bevarelse af et godt omdømme er et særlig vigtigt element på bankmarkedet, hvor sagsøgeren er aktiv, for så vidt som dette marked er baseret på tillidsforhold mellem aktørerne. Sagsøgeren har gjort gældende, at denne før vedtagelsen af de omtvistede retsakter havde et godt omdømme på internationalt plan, hvilket bevidnes af den omstændighed, at selskabet udøvede bankvirksomhed på internationalt plan. Desuden har sagsøgeren foretaget betydelige investeringer i reklame for sine internationale tjenesteydelser i Iran med henblik på at formidle billedet af en international finansiel aktør. De omtvistede retsakter, der har knyttet sagsøgerens navn til en alvorlig trussel mod international fred og sikkerhed og har ført til ufrivillig indstilling af sagsøgerens aktiviteter i Unionen, har påvirket dennes omdømme negativt. Det vil være bekosteligt at genoptage forbindelserne med samarbejdspartnere inden for sektoren, såsom Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT), og med tidligere kunder på det internationale finansielle marked. Inden for den kommercielle sektor forholder det sig under alle omstændigheder således, at når en erhvervsdrivende ufrivilligt indstiller sin virksomhed, er det åbenbart og uundgåeligt til skade for dennes omdømme og troværdighed. For at genoprette sit omdømme vil sagsøgeren skulle føre en verdensomspændende reklamekampagne, hvortil de anslåede udgifter vil være på 45 mio. amerikanske dollar (USD) (ca. 38,7 mio. EUR). Da sagsøgeren endnu ikke præcist har opgjort udgifterne til genoprettelse af sit omdømme, vil Retten inden for rammerne af en foranstaltning med henblik på bevisoptagelse kunne udpege en uvildig sagkyndig med henblik på denne opgørelse. Endelig er det sagsøgerens opfattelse, at det ikke er nødvendigt at godtgøre, at denne har afholdt udgifter, herunder reklameudgifter, med henblik på at genoprette sit omdømme. Det er tilstrækkeligt, at sagsøgeren påberåber sig, at dennes omdømme har lidt skade, og at genoprettelse af sagsøgerens omdømme nødvendigvis kræver afholdelse af betydelige omkostninger.
110 Rådet har, støttet af Kommissionen, anført, at betingelsen om, at der skal foreligge en skade, ikke er opfyldt i den foreliggende sag. De omtvistede retsakter var ikke sanktioner af strafferetlig karakter over for sagsøgeren og havde ikke til formål at forvolde sagsøgeren skade. De tjente udelukkende til at modvirke nuklear spredning. Sagsøgeren er således ikke blevet stigmatiseret som en organisation, der som sådan udgør en trussel mod international fred og sikkerhed, og sagsøgeren har i øvrigt ikke fremlagt noget bevis til støtte herfor. Sagsøgeren blev udelukkende identificeret som en person, der har faciliteret forretninger relateret til nuklear spredning, hvilket var tilstrækkeligt til at begrunde opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister. Sagsøgeren har ikke fremlagt noget bevis for at have lidt ikke-økonomisk skade som følge af vedtagelsen af de nævnte retsakter, således som det kræves i retspraksis. Der er intet bevis for, at sagsøgeren har haft et godt omdømme på internationalt plan, har lidt et indtægtstab som følge af skade på sit omdømme og har afholdt omkostninger til reklamekampagner eller til på anden måde at genoprette sit omdømme. Den avisartikel vedrørende den anslåede udgift til en verdensomspændende reklamekampagne, der er fremlagt som bilag til stævningen, er irrelevant, eftersom den vedrører et selskab, der ikke har nogen forbindelse til sagsøgeren, og som udøver virksomhed inden for en anden sektor og på et andet kontinent end sagsøgeren og ikke har noget med Unionens restriktive foranstaltninger at gøre. Det af sagsøgeren anførte i replikken beviser ikke, at dennes omdømme har lidt skade, særligt uden for Iran, og at der dermed foreligger en ikke-økonomisk skade i forbindelse hermed. Desuden har sagsøgeren hverken givet nogen forklaring eller fremlagt noget bevis til støtte for sine påstande om, at det skulle være bekosteligt at genoptage forbindelserne med SWIFT. Under alle omstændigheder skal der, således som Menneskerettighedsdomstolen fastslog i § 22 i dom af 19. juli 2011, Uj mod Ungarn (CE:ECHR:2011:0719JUD002395410), sondres mellem skade på et selskabs forretningsmæssige omdømme og skade på en persons omdømme vedrørende dennes sociale status, idet førstnævnte ikke har nogen ikke-økonomisk dimension. Retten har selv henvist til denne retspraksis i en sag vedrørende restriktive foranstaltninger (dom af 12.2.2015, Akhras mod Rådet, T-579/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:97, præmis 152). Sagsøgeren forsøger at omgå sin forpligtelse til at godtgøre, at den hævdede skade foreligger, og kvantificere den ved at anmode Retten om at udpege en sagkyndig inden for rammerne af en foranstaltning med henblik på bevisoptagelse. Skulle Retten finde, at Unionen er ifaldet ansvar uden for kontraktforhold, bør den i overensstemmelse med retspraksis fastslå, at annullationen af de anfægtede retsakter udgør en tilstrækkelig kompensation for den af sagsøgeren lidte ikke-økonomiske skade. Under alle omstændigheder er det af sagsøgeren krævede beløb på 1 mio. EUR i erstatning for den ikke-økonomiske skade, som denne angiveligt har lidt, uforholdsmæssigt stort, henset til retspraksis, og uunderbygget.
111 Kommissionen har tilføjet, at den type af ikke-økonomisk skade, som sagsøgeren har påberåbt sig, nemlig udgifter til en reklamekampagne med henblik på at genoprette sit image, ikke kan skelnes fra en økonomisk skade, hvis reelle og konkrete karakter det påhviler denne at bevise.
112 Hvad angår betingelsen om, at skaden skal være reel, kan Unionen ifølge retspraksis (jf. i denne retning dom af 27.1.1982, De Franceschi mod Rådet og Kommissionen, 51/81, EU:C:1982:20, præmis 9, af 13.11.1984, Birra Wührer m.fl. mod Rådet og Kommissionen, 256/80, 257/80, 265/80, 267/80, 5/81, 51/81 og 282/82, EU:C:1984:341, præmis 9, og af 16.1.1996, Candiotte mod Rådet, T-108/94, EU:T:1996:5, præmis 54), kun ifalde ansvar uden for kontraktforhold, hvis sagsøgeren har lidt et reelt og sikkert tab. Det påhviler sagsøgeren at godtgøre, at denne betingelse er opfyldt (jf. dom af 9.11.2006, Agraz m.fl. mod Kommissionen, C-243/05 P, EU:C:2006:708, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis), og nærmere bestemt at fremlægge afgørende beviser for tabets eksistens og omfang (jf. dom af 16.9.1997, Blackspur DIY m.fl. mod Rådet og Kommissionen, C-362/95 P, EU:C:1997:401, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
113 Nærmere bestemt skal ethvert krav om erstatning for en skade, hvad enten der er tale om en ikke-økonomisk eller en økonomisk skade, og uanset om der er tale om en symbolsk eller en egentlig erstatning, præcisere karakteren af den påståede skade i relation til den kritiserede adfærd og i det mindste tilnærmelsesvist angive skadens samlede omfang (jf. dom af 26.2.2015, Sabbagh mod Rådet, T-652/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:112, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
114 Hvad angår erstatningen for den skade, som sagsøgeren kvalificerer som »ikke-økonomisk«, henviser sagsøgeren til en skade på sit omdømme som følge af, at sagsøgerens navn er blevet forbundet med en alvorlig trussel mod international fred og sikkerhed, hvis reelle eksistens har vist sig ved, at vedtagelsen af de omtvistede retsakter har påvirket tredjemands adfærd over for sagsøgeren, og hvis omfang kan måles i forhold til udgiften til den investering i reklame, som sagsøgeren har måttet foretage for at genoprette sit image.
115 Den skade, som sagsøgeren således kræver erstattet som ikke-økonomisk skade, er af immateriel karakter og består i en skade på sagsøgerens image eller omdømme.
116 Det fremgår imidlertid af retspraksis på grundlag af artikel 268 TEUF, sammenholdt med artikel 340, stk. 2, TEUF, at en juridisk person principielt kan tilkendes erstatning for ikke-økonomisk skade (jf. i denne retning dom af 28.1.1999, BAI mod Kommissionen, T-230/95, EU:T:1999:11, præmis 37, og af 15.10.2008, Camar mod Kommissionen, T-457/04 og T-223/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:439, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis), og at der kan være tale om ikke-økonomisk skade i form af skade på den nævnte persons image eller omdømme (jf. i denne retning dom af 9.7.1999, New Europe Consulting og Brown mod Kommissionen, T-231/97, EU:T:1999:146, præmis 53 og 69, af 8.11.2011, Idromacchine m.fl. mod Kommissionen, T-88/09, EU:T:2011:641, præmis 70-76, og af 25.11.2014, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, T-384/11, EU:T:2014:986, præmis 80-85).
117 For så vidt som Rådet påberåber sig Menneskerettighedsdomstolens praksis, skal der henvises til, at Menneskerettighedsdomstolen, henset til dens egen praksis og i lyset af denne fremgangsmåde, ikke udelukker, at der selv for et kommercielt selskab kan være tale om skade ud over økonomisk skade, der fører til økonomisk kompensation, idet en sådan kompensation afhænger af omstændighederne i det konkrete tilfælde (Menneskerettighedsdomstolen, 6.4.2000, Comingersoll S.A. mod Portugal, CE:ECHR:2000:0406JUD003538297, §§ 32 og 35). Denne skade kan for et sådant selskab omfatte mere eller mindre »objektive« og »subjektive« elementer, herunder virksomhedens omdømme, hvis konsekvenser det ikke er muligt at beregne nøjagtigt (Menneskerettighedsdomstolen, 6.4.2000, Comingersoll S.A. mod Portugal, CE:ECHR:2000:0406JUD003538297, § 35). Som det fremgår af Menneskerettighedsdomstolens dom af 2. februar 2016, Magyar Tartalomszolgáltatók Egyesülete og index.hu Zrt mod Ungarn (CE:ECHR:2016:0202JUD002294713, § 84), blev denne praksis fra Menneskerettighedsdomstolen ikke draget i tvivl i Menneskerettighedsdomstolens dom af 19. juli 2011, Uj mod Ungarn (CE:ECHR:2011:0719JUD002395410), som Rådet har henvist til, og som blot præciserede, at den af et selskab lidte immaterielle skade var af kommerciel snarere end ikke-økonomisk karakter.
118 Følgelig skal såvel Kommissionens argumenter om, at den af sagsøgeren angiveligt lidte ikke-økonomiske skade er en økonomisk skade, som Rådets argumenter om, at sagsøgeren som et kommercielt selskab ikke kan opnå erstatning for en ikke-økonomisk skade, der består i en skade på dennes omdømme, forkastes.
119 Hvad angår spørgsmålet, om den angiveligt lidte ikke-økonomiske skade reelt foreligger, skal der henvises til, at hvad nærmere bestemt angår en sådan skade påhviler det i det mindste sagsøgeren, selv om fremlæggelse eller påberåbelse af beviser ikke nødvendigvis anses for en betingelse for at anerkende en ikke-økonomisk skade, at godtgøre, at den adfærd, der lægges den berørte institution til last, kunne forvolde denne en sådan skade (jf. dom af 16.10.2014, Evropaïki Dynamiki mod Kommissionen, T-297/12, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:888, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 28.1.1999, BAI mod Kommissionen, T-230/95, EU:T:1999:11, præmis 39).
120 Hertil kommer, at selv om Domstolen i dom af 28. maj 2013, Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen (C-239/12 P, EU:C:2013:331), fastslog, at annullationen af de ulovlige restriktive foranstaltninger kunne udgøre en form for genoprettelse af den ikke-økonomiske skade, følger det ikke heraf, at denne form for genoprettelse nødvendigvis i alle tilfælde er tilstrækkelig til at sikre fuld erstatning for denne ikke-økonomiske skade, idet enhver afgørelse i denne henseende skal træffes på grundlag af en bedømmelse af omstændighederne i den konkrete sag (jf. i denne retning dom af 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, C-45/15 P, EU:C:2017:402, præmis 49).
121 I den foreliggende sag er det imidlertid ikke muligt alene på grundlag af de af sagsøgeren fremlagte beviser, som kan antages til realitetsbehandling, at fastslå, at anerkendelsen af retsstridigheden af den adfærd, der lægges Rådet til last, og annullationen af de omtvistede retsakter i sig selv ikke var tilstrækkeligt til at genoprette den angiveligt lidte ikke-økonomiske skade på grund af den krænkelse af sagsøgerens omdømme, som de omtvistede retsakter medførte.
122 Dermed skal Rådet, uden at det er nødvendigt at undersøge betingelsen om årsagsforbindelse, frifindes for sagsøgerens krav om erstatning for ikke-økonomisk skade og følgelig frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
123 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Rådets påstand herom.
124 I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer de institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Kommissionen bør derfor bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Udvidede Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Post Bank Iran bærer sine egne omkostninger og betaler Rådets omkostninger.
3) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Pelikánová | Valančius | Nihoul |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. december 2018.
Underskrifter