Prozatímní vydání
Spojené věci T‑60/06 RENV II a T‑62/06 RENV II
Italská republika a Eurallumina SpA
proti
Evropské komisi
„Státní podpory – Směrnice 92/81/EHS – Spotřební daně z minerálních olejů – Minerální oleje používané jako palivo při výrobě oxidu hlinitého – Osvobození od spotřební daně – Selektivní povaha opatření – Podpory, které mohou být považovány za slučitelné se společným trhem – Pokyny Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí – Pokyny k regionální státní podpoře z roku 1998 – Legitimní očekávání – Právní jistota – Zásada lex specialis derogat legi generali – Zásada presumpce legality a užitečného účinku aktů orgánů – Zásada řádné správy – Povinnost uvést odůvodnění“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (prvního rozšířeného senátu) ze dne 22. dubna 2016
1. Žaloba na neplatnost – Pravomoc unijního soudu – Návrhová žádání směřující k uložení příkazu orgánu – Nepřípustnost
(Článek 230 ES a 233 odst. 1 ES)
2. Soudní řízení – Předložení nových žalobních důvodů v průběhu řízení – Podmínky – Rozšíření existujícího žalobního důvodu – Přípustnost
[Jednací řád Tribunálu (1991), čl. 44 odst. 1 písm. c) a čl. 48 odst. 2]
3. Právo Evropské unie – Zásady – Právní jistota – Rozsah – Nezměnitelnost aktů orgánů – Soulad s pravidly týkajícími se pravomocí a s procesními pravidly – Povinnost předcházet nesoudržnému uplatňování různých ustanovení unijního práva – Rozsah a důsledky v oblasti státních podpor
(Článek 88 ES)
4. Podpory poskytované státy – Pojem – Posouzení z hlediska objektivní situace a nezávisle na jednání orgánů – Rozhodnutí Rady, kterým se členskému státu povoluje v souladu se směrnicí 92/81 zavést osvobození od spotřebních daní – Posouzení Komise, týkající se neexistence narušení hospodářské soutěže a vlivu na řádné fungování vnitřního trhu – Neexistence vlivu na posuzovací pravomoc Komise v oblasti státních podpor – Neexistence vlivu na rozdělení uvedených pravomocí stanovené Smlouvou – Nepřekročení pravomoci a porušení článku 18 směrnice 2003/96
(Články 87, 88 a 93 ES; směrnice Rady 92/81, článek 8 odst. 4 a 5 a 2003/96, článek 18; rozhodnutí Rady 2001/224)
5. Podpory poskytované státy – Pojem – Posouzení z hlediska objektivní situace a nezávisle na jednání orgánů – Rozhodnutí Rady, kterým se členskému státu povoluje v souladu se směrnicí 92/81 zavést osvobození od spotřebních daní – Posouzení Komise, týkající se neexistence narušení hospodářské soutěže a vlivu na řádné fungování vnitřního trhu – Neexistence vlivu na posuzovací pravomoc Komise v oblasti státních podpor – Neporušení zásady právní jistoty, zásady užitečného účinku a čl. 8 odst. 5 směrnice 92/81
(Články 87, 88 a 93 ES; směrnice Rady 92/81, článek 8 odst. 4 a 5 a 2003/96, článek 18; rozhodnutí Rady 2001/224)
6. Soudní řízení – Návrh na zahájení řízení – Formální náležitosti – Stručný popis žalobních důvodů – Podobné požadavky pro výtky uvedené na podporu důvodu – Nepřesná formulace výtky – Nepřípustnost
[Článek 225 ES; jednací řád Tribunálu (1991), článek 44 odst. 1]
7. Podpory poskytované státy – Pojem – Selektivní charakter opatření – Odchylka od obecné daňové soustavy – Referenční rámec pro určení existence hospodářského zvýhodnění
(Čl. 87 odst. 1 ES)
8. Podpory poskytované státy – Existující podpory a nové podpory – Řízení o kontrole podpor – Odlišná řízení – Účinky rozhodnutí o neslučitelnosti
(Článek 88 ES)
9. Podpory poskytované státy – Existující podpory a nové podpory – Kvalifikace jako existující podpory – Rozhodnutí Rady, kterým se členskému státu povoluje v souladu se směrnicemi 92/81 a 2003/96 zavést osvobození od spotřebních daní – Rozhodnutí, které nelze kvalifikovat jako rozhodnutí povolující režim podpor – Osvobození, které nelze kvalifikovat jako existující podporu
[Články 87, 88 a 93 ES; nařízení Rady č. 659/1999, čl. 1 odst. b); směrnice Rady 92/81, čl. 8 odst. 4 a 2003/96, článek 18 a příloha II; rozhodnutí Rady 2001/224, čl. 1 odst. 2]
10. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Posuzovací pravomoc Komise – Kritéria pro posouzení – Účinek pokynů přijatých Komisí
(Článek 87 odst. 3 písm. c) ES; sdělení Komise 2001/C 37/03 a 98/C 74/06)
11. Podpory poskytované státy – Rozhodnutí Komise – Soudní přezkum – Meze – Posuzování legality v závislosti na informacích, které byly k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí
(Článek 88 odst. 3 ES a článek 230 ES)
12. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory k regionálnímu rozvoji – Kritéria – Existence konkrétního regionálního znevýhodnění – Povinnost stanovit nezbytnost podpory k rozvoji regionu
[Článek 87 odst. 3 písm. a) ES; sdělení Komise 98/C 74/06, body 4.15 až 4.17]
13. Podpory poskytované státy – Navrácení protiprávní podpory – Podpora poskytnutá v rozporu s procesními pravidly stanovenými článkem 88 ES – Případné legitimní očekávání příjemců – Podmínky a omezení – Nečinnost Komise – Absence legitimního očekávání – Mimořádné okolnosti – Absence
(Články 87 a 88 ES; nařízení Rady č. 659/1999, čl. 14 odst. 1; směrnice Rady 92/81 a 2003/96)
14. Podpory poskytované státy – Navrácení protiprávní podpory – Podpora poskytnutá v rozporu s procesními pravidly stanovenými článkem 88 ES – Případné legitimní očekávání příjemců – Podmínky a omezení – Neexistence legitimního očekávání od okamžiku zveřejnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení i navzdory mimořádným okolnostem
(Články 87 a 88 ES; nařízení Rady č. 659/1999, čl. 14 odst. 1; směrnice Rady 92/81 a 2003/96)
15. Podpory poskytované státy – Rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení státního opatření – Povinnost rozhodnout v přiměřené lhůtě – Neexistence dopadu v případě, že podpora nebyla řádně oznámena Komisi – Porušení – Neexistence překážek pro navrácení podpory – Meze – Porušení práva na obhajobu
(Článek 88 ES; nařízení Rady č. 659/1999, čl. 7 odst. 6 a čl. 13 odst. 2)
16. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Nedostatek nebo nedostatečnost odůvodnění – Žalobní důvod odlišný od žalobního důvodu týkajícího se legality po meritorní stránce
(Články 230 a 253 ES)
17. Soudní řízení – Náklady řízení – Uložení povinnosti účastníku řízení, který měl ve věci úspěch, aby nesl část vlastních nákladů řízení
[Článek 225 ES; jednací řád Tribunálu (1991), čl. 135]
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 43)
2. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 45, 46)
3. Zásada právní jistoty představuje obecnou zásadu unijního práva, jejímž cílem je zajistit předvídatelnost právních stavů a vztahů, které vyplývají z unijního práva. K tomu je nezbytné, aby orgány respektovaly nezměnitelnost jimi přijímaných aktů, které zasahují do právního a faktického postavení právních subjektů, a aby mohly tyto akty měnit jen v souladu s pravidly týkajícími se pravomocí a s procesními pravidly.
Dodržení zásady právní jistoty vyžaduje i to, aby orgány zásadně předcházely případně nesoudržnému provádění různých ustanovení unijního práva, a to obzvláště v případech, kdy tato ustanovení sledují týž cíl, například cíl nenarušené hospodářské soutěže na společném trhu. Zásada právní jistoty v této souvislosti v oblasti státních podpor stanoví, že Komise v případě, že v rozporu se svou povinností řádné péče, a v důsledku vnesení nejistoty a nejasnosti do použitelné právní úpravy společně s dlouho trvajícím nedostatkem její reakce bez ohledu na to, že věděla o dotčených podporách, vytvoří nejednoznačnou situaci, musí vyjasnit tuto situaci před tím, než může podniknout jakékoli kroky s cílem uložit vrácení již vyplacených podpor.
(viz body 63, 183)
4. Postup upravený v čl. 8 odst. 4 směrnice 92/81 o harmonizaci struktur spotřebních daní z minerálních olejů, který Radě přiznával pravomoc jednomyslně na návrh Komise povolit kterémukoli členskému státu, aby zavedl osvobození od spotřební daně nebo snížené sazby spotřební daně, které nejsou uvedenou směrnicí upraveny, a to z důvodů některé zvláštní politiky, má jiný cíl a jinou působnost než režim zavedený článkem 88 ES.
Rozhodnutí Rady, kterým se členskému státu povoluje v souladu s čl. 8 odst. 4 této směrnice zavést osvobození od spotřebních daní, proto ve svém důsledku nemůže bránit Komisi ve výkonu pravomocí, které jí svěřuje Smlouva, potažmo vést k zahájení řízení upraveného v článku 88 ES pro účely posouzení, zda toto osvobození od daně představuje státní podporu, a – na závěr uvedeného řízení – k přijetí rozhodnutí konstatujícího existenci takové podpory.
Navíc skutečnost, že povolovací rozhodnutí Rady přiznávají úplné osvobození od spotřebních daní stanovením přesných zeměpisných a časových podmínek a že tyto podmínky jsou členskými státy striktně dodrženy, nemá vliv na rozdělení pravomocí mezi Radu a Komisi, a nemůže tedy Komisi připravit o výkon jejích pravomocí.
Z toho vyplývá, že pokud Komise pro účely posouzení, zda osvobození od spotřebních daní představuje státní podporu, zahájí řízení upravené v článku 88 ES, aniž předtím využije postupu podle čl. 8 odst. 5 směrnice 92/81, a na závěr tohoto řízení přijme rozhodnutí konstatující existenci takové podpory, přestože článkem 1 odst. 2 rozhodnutí 2001/224 o snížených sazbách spotřební daně a o osvobození od spotřební daně pro některé minerální oleje používané pro zvláštní účel bylo členskému státu výslovně povoleno pokračovat v uplatňování tohoto osvobození, neporuší tím ani zásady právní jistoty a užitečného účinku aktů orgánů ani čl. 8 odst. 5 směrnice 92/81. Rozhodnutí Rady o povolení, přijatá na návrh Komise, mohou totiž vyvolávat účinky jen v oblasti, na kterou se vztahují pravidla z oblasti harmonizace právních předpisů týkajících se spotřebních daní, a nepředjímají účinky případného rozhodnutí, které Komise může přijmout při výkonu svých pravomocí v oblasti státních podpor.
(viz body 65–67, 69, 72)
5. Pojem státní podpory odpovídá objektivní situaci a nezávisí na jednání nebo prohlášeních orgánů. Z toho důvodu skutečnost, že Komise při přijímání rozhodnutí Rady podle čl. 8 odst. 4 směrnice 92/81 o harmonizaci struktur spotřebních daní z minerálních olejů, měla za to, že osvobození minerálních olejů používaných jako palivo při výrobě oxidu hlinitého (aluminy) od spotřební daně nezpůsobují narušení hospodářské soutěže ani nemají vliv na řádné fungování společného trhu, nemůže bránit tomu, aby byla uvedená osvobození kvalifikována jako státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, byly-li splněny podmínky, za nichž je dána státní podpora. Z toho a fortiori plyne, že Komise není pro účely kvalifikování osvobození od spotřební daně jako státních podpor vázána úvahami Rady v jejích rozhodnutích v oblasti harmonizace právních předpisů týkajících se spotřebních daní, podle kterých uvedená osvobození nezpůsobují narušení hospodářské soutěže ani nemají vliv na řádné fungování společného trhu.
Z toho vyplývá, že Komise tím, že pro účely posouzení, zda sporné osvobození představuje státní podporu, zahájila řízení upravené v článku 88 ES, a na závěr tohoto řízení přijala rozhodnutí, kterým je podpora shledána neslučitelnou se společným trhem a je nařízeno její vrácení, jen využila pravomoci, které jí v oblasti státních podpor svěřuje Smlouva o ES, takže tím neporušila ani zásady právní jistoty a lex specialis derogat legi generali ani zásadu presumpce legality a užitečného účinku unijních aktů.
(viz body 72–74, 77, 81–84)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 89–91)
7. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 97–99, 101)
8. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 108)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 110, 111)
10. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 127, 128, 147)
11. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 132)
12. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 143, 152, 157)
13. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 174–176, 187,188, 192)
14. Členský stát, jehož orgány poskytly podporu v rozporu s pravidly stanovenými v článku 88 ES, se může dovolávat legitimního očekávání podniků, které jsou příjemci podpory, aby před unijním soudem zpochybnil platnost rozhodnutí Komise, které mu nařizuje navrácení podpory, ale nikoli proto, aby se vyhnul povinnosti přijmout opatření nezbytná k jeho výkonu. Vzhledem k ústřední roli, kterou hraje oznamovací povinnost pro to, aby Komise mohla provádět účinnou kontrolu státních podpor, jež má kogentní povahu, mohou ovšem příjemci podpory v zásadě mít legitimní očekávání, že při poskytování podpory byla zachována pravidla, pouze v případě, že podpora byla poskytnuta v souladu s postupem upraveným článkem 88 ES, a s řádnou péčí postupující hospodářský subjekt musí být zpravidla schopen ujistit se o tom, že byl uvedený postup dodržen.
Za těchto podmínek doba, kterou Komisi trvalo, než rozhodla, že je podpora protiprávní a že musí být zrušena a členský stát musí zajistit její navrácení, může za určitých okolností u příjemců uvedené podpory vyvolat legitimní očekávání, které může Komisi bránit v tom, aby přikázala uvedenému členskému státu nařízení navrácení této podpory. Nicméně z hlediska požadavků plynoucích ze zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty brání taková nejednoznačná situace, která vznikla v důsledku rozhodnutí Rady, přijatých na návrh Komise, kterými se členskému státu povoluje, aby zavedl osvobození od daně nebo snížení sazby spotřební daně podle směrnice 92/81 o harmonizaci struktur spotřebních daní z minerálních olejů, jen navrácení podpory poskytnuté na základě sporného osvobození do data, kdy bylo v Úředním věstníku Evropské unie zveřejněno rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Naproti tomu od uvedeného zveřejnění musí příjemce podpory vědět, že tato podpora musí být povolena Komisí v souladu s článkem 88 ES, pokud představuje státní podporu. Z toho vyplývá, že zveřejněním rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení vskutku končí případné dřívější legitimní očekávání příjemce podpory legality takového osvobození. Takové zveřejnění může totiž odstranit veškerou nejistotu formulace povolovacích rozhodnutí Rady v souvislosti se skutečností, že dotčená opatření musela být povolena Komisí v souladu s článkem 88 ES, pokud představovala státní podpory.
Konečně v souvislosti s mimořádnými okolnostmi, které by mohly legitimně odůvodnit očekávání příjemce protiprávní podpory, že tato podpora je bezvadná, platí, že jakákoli zdánlivá nečinnost Komise postrádá význam, jestliže jí nebyl režim podpor oznámen. To platí i v případě, kdy byl režim podpor prováděn, aniž byla dodržena povinnost podat předběžné oznámení o provedení, vyžadovaná rozsudkem ze dne 11. prosince 1973, Lorenz, 120/73, a tedy aniž byl zcela dodržen postup upravený v článku 88 ES.
(viz body 179–181, 188–190, 217)
15. Pouhá skutečnost, že nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 88 ES, kromě promlčecí lhůty deseti let plynoucí ode dne poskytnutí podpory, po jejímž uplynutí již nelze navrácení podpory nařídit, nestanoví žádnou lhůtu, byť orientační, pro přezkoumání protiprávní podpory ze strany Komise podle čl. 13 odst. 2 uvedeného nařízení, který stanoví, že Komise není vázána lhůtou stanovenou v čl. 7 odst. 6 téhož nařízení, nebrání tomu, aby unijní soud ověřil, zda tento orgán nerespektoval přiměřenou lhůtu nebo jednal zvlášť opožděně.
Podle čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999 je totiž referenční lhůtou pro ukončení formálního vyšetřovacího řízení v oblasti oznámených státních podpor doba 18 měsíců. Tato lhůta, byť podle čl. 13 odst. 2 nařízení č. 659/1999 není použitelná na protiprávní podpory, představuje užitečnou referenci pro posuzování přiměřenosti délky formálního vyšetřovacího řízení týkajícího se protiprávně provedeného opatření.
V této souvislosti se doba o něco delší než 49 měsíců, která uplynula od přijetí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení do přijetí rozhodnutí, jímž se konstatuje existence státní podpory a kterým se nařizuje její navrácení, a která je o něco více než dvojnásobná než doba stanovená v čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999 pro ukončení formálního vyšetřovacího řízení v oblasti oznámených státních podpor, jeví jako nepřiměřená. Taková doba je o to spíše neodůvodněná ve věcech, které zjevně nejsou nijak složité a ve kterých si Komise mohla vytvořit názor dlouho před zahájením formálního vyšetřovacího řízení.
Porušení povinnosti dodržet přiměřenou lhůtu ovšem odůvodňuje zrušení rozhodnutí přijatého po uplynutí této lhůty jen tehdy, pokud tímto porušením došlo i k zásahu do práva dotyčných podniků na obhajobu.
(viz body 182, 196, 199–201, 210)
16. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 234)
17. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 245, 247)