MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NILSA WAHLA
od 21. travnja 2016.(1)
Spojeni predmeti C‑8/15 P, C‑9/15 P i C‑10/15 P
Ledra Advertising Ltd (C‑8/15 P)
Andreas Eleftheriou (C‑9/15 P)
Eleni Eleftheriou (C‑9/15 P)
Lilia Papachristofi (C‑9/15 P)
Christos Theophilou (C‑10/15 P)
Eleni Theophilou (C‑10/15 P)
protiv
Europske komisije
Europske središnje banke
„Žalbe – Europski stabilizacijski mehanizam – Program potpore stabilnosti za Cipar – Memorandum o razumijevanju o specifičnom uvjetovanju gospodarske politike zaključen između Republike Cipra i Europske središnje banke (ESB), Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) i Europske komisije – Tužbe za naknadu štete i poništenje – Komisijine obveze”
1. Ključno pravno pitanje koje se postavlja ovim žalbama odnosi se na ulogu Komisije te, u manjoj mjeri, Europske središnje banke (u daljnjem tekstu: ESB) u pregovorima i potpisivanju Memoranduma o razumijevanju između Republike Cipra i Europskog stabilizacijskog mehanizma (u daljnjem tekstu: ESM) tijekom financijske krize 2012. – 2013. (u daljnjem tekstu: MoR). Analiza tog pitanja iznjedruje pitanja o Komisijinim pravnim obvezama u vezi s njezinim aktivnostima na temelju Ugovora o ESM‑u(2), osobito s obzirom na presudu od 27. studenoga 2012. koju je Sud u punom sastavu donio u predmetu Pringle (u daljnjem tekstu: presuda Pringle)(3).
2. Te se žalbe odnose na tri tužbe za naknadu štete koje su protiv Komisije i ESB‑a podnijeli deponenti dviju velikih ciparskih banaka, Bank of Cyprus (u daljnjem tekstu: BoC) i Cyprus Popular Bank (u daljnjem tekstu: CPB). Deponenti ističu da su nakon zahtjeva Republike Cipra za financijsku pomoć od ESM‑a i restrukturiranja dviju navedenih banaka pretrpjeli gubitke u iznosu između 480 000 i 1 600 000 eura. Žalitelji također zahtijevaju djelomično poništenje MoR‑a zbog navodne povrede njihova prava na vlasništvo.
I – Pravni okvir
A – Ugovor o ESM‑u
3. Uvodna izjava 1. Ugovora o ESM‑u glasi:
„Europsko vijeće 17. prosinca 2010. složilo se da postoji potreba da države članice europodručja uspostave stalni stabilizacijski mehanizam. [ESM] će preuzeti zadaće koje trenutno obavljaju Europski instrument za financijsku stabilnost (u daljnjem tekstu: EFSF) i Mehanizam za europsku financijsku stabilnost (u daljnjem tekstu: EFSM) u pogledu pružanja, gdje je to potrebno, financijske pomoći državama članicama europodručja.” [neslužbeni prijevod]
4. U članku 3. Ugovora o ESM‑u predviđeno je:
„Svrha je ESM‑a prikupljanje financijskih sredstava i pružanje potpore stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći, državama članicama ESM‑a koje se suočavaju s teškim financijskim problemima ili kojima takvi problemi prijete, ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti europodručja kao cjeline i njegovih država članica. U tu svrhu, ESM može prikupljati sredstva izdavanjem financijskih instrumenata ili sklapanjem financijskih ili drugih sporazuma ili dogovora s članicama ESM‑a, financijskim institucijama ili drugim trećim stranama.” [neslužbeni prijevod]
5. U članku 4. stavku 1. Ugovora o ESM‑u predviđeno je:
„ESM ima odbor guvernera i upravni odbor kao i generalnog direktora te drugo osoblje koje se ocijeni potrebnim.” [neslužbeni prijevod]
6. U članku 5. stavku 3. Ugovora o ESM‑u predviđeno je:
„Član Europske komisije zadužen za ekonomska i monetarna pitanja i predsjednik ESB‑a kao i predsjednik Euroskupine (ako on sâm nije predsjednik ili guverner) mogu sudjelovati na sastancima odbora guvernera kao promatrači.” [neslužbeni prijevod]
7. U članku 6. stavku 2. Ugovora o ESM‑u navodi se:
„Član Europske komisije zadužen za ekonomska i monetarna pitanja i predsjednik ESB‑a mogu svaki imenovati po jednog promatrača u [upravnom odboru].” [neslužbeni prijevod]
8. Članak 12. stavak 1. Ugovora o ESM‑u glasi:
„ESM može članici ESM‑a pružiti potporu stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći, ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti europodručja kao cjeline i njegovih država članica. Ti uvjeti mogu biti, među ostalim, program makroekonomske prilagodbe ili trajno poštovanje ranije utvrđenih uvjeta podobnosti.” [neslužbeni prijevod]
9. U članku 13. Ugovora o ESM‑u (pod naslovom „Postupak dodjele potpore stabilnosti”) predviđeno je sljedeće:
„1. Članica ESM‑a može uputiti zahtjev za potporu stabilnosti predsjedniku odbora guvernera. Takav zahtjev navodi instrument ili instrumente financijske pomoći koje treba razmotriti. Nakon primitka takvog zahtjeva, predsjednik odbora guvernera zadužuje Europsku komisiju da zajedno s ESB‑om provede sljedeće:
(a) ocjenu postojanja rizika za financijsku stabilnost europodručja kao cjeline ili njegovih država članica, osim ako je ESB već podnio analizu na temelju članka 18. stavka 2.;
(b) ocjenu održivosti javnog duga. Ta se ocjena treba provesti u suradnji s MMF‑om kada je to prikladno i moguće;
(c) ocjenu stvarnih ili mogućih potreba dotične članice ESM‑a za financiranjem.
2. Na temelju zahtjeva članice ESM‑a i ocjene iz stavka 1., odbor guvernera može donijeti odluku da načelno dodijeli potporu stabilnosti dotičnoj članici ESM‑a u obliku instrumenta financijske pomoći.
3. Ako usvoji odluku iz stavka 2., odbor guvernera zadužuje Europsku komisiju da – u suradnji s ESB‑om te, kad je to moguće, zajedno s MMF‑om – s odnosnom članicom ESM‑a pregovara o memorandumu o razumijevanju (MoR) u kojem će se detaljno odrediti uvjeti koji prate instrument financijske pomoći. Sadržaj MoR‑a odražava stupanj slabosti koje je potrebno rješavati i odabrani instrument financijske pomoći. Istodobno generalni direktor ESM‑a priprema prijedlog sporazuma o instrumentu financijske pomoći koji uključuje financijske modalitete i uvjete te izbor instrumenata, a koji usvaja odbor guvernera.
MoR mora biti potpuno usklađen s mjerama koordinacije ekonomske politike iz UFEU‑a, osobito sa svim pravnim aktima Europske unije, uključujući sva mišljenja, upozorenja, preporuke ili odluke koji su upućeni dotičnoj članici ESM‑a.
4. Europska komisija potpisuje MoR u ime ESM‑a pod uvjetom da on ispunjava uvjete iz stavka 3. i da ga je odobrio odbor guvernera.
5. Odbor guvernera odobrava sporazum o instrumentu financijske pomoći u kojem su detaljno razrađeni financijski aspekti potpore stabilnosti koja se dodjeljuje te, gdje je to prikladno, isplatu prvog obroka pomoći.
[…]
7. Europska komisija – u suradnji s ESB‑om te, kad je to moguće, zajedno s MMF‑om – zadužena je za nadzor ispunjavanja uvjeta koji prate instrument financijske pomoći.” [neslužbeni prijevod]
B – Memorandum o razumijevanju između Republike Cipra i Komisije
10. U člancima 1.23. do 1.27. MoR‑a (pod naslovom „Restrukturiranje i sanacija [CPB‑a] i [BoC‑a]”) predviđeno je:
„1.23. Ispitivanje financijske i računovodstvene vrijednosti otkrilo je da su dvije najveće ciparske banke insolventne. Kako bi se ta situacija razriješila, vlada je donijela dugoročni plan sanacije i restrukturiranja. Kako bi se spriječilo stvaranje buduće neravnoteže i održala opstojnost sektora, uz održavanje tržišnog natjecanja, usvojena je četverostruka strategija koja ne uključuje korištenje novcem poreznih obveznika.
1.24 Kao prvo, sva aktiva (uključujući zajmove u području pomorskog prijevoza) i pasiva povezane s Grčkom, procijenjene svaka pojedinačno na 16,4 i 15 milijardi eura, po nepovoljnoj procjeni, ustupaju se. Grčku aktivu i pasivu stječe Piraeus Bank, čije će restrukturiranje provesti grčke vlasti. Ustupanje se provodi na temelju sporazuma potpisanog 26. ožujka 2013. Računovodstvena vrijednost sredstava iznosi 19,2 milijarde eura, a to će ustupanje omogućiti znatno umanjenje uzajamnih tražbina između Grčke i Cipra.
1.25. Što se tiče ogranka [CPB‑a] u Ujedinjenoj Kraljevini, svi depoziti preneseni su u britansku podružnicu [BoC‑a]. Pridružena sredstva integrirana su u sredstva [BoC‑a].
1.26. Kao drugo, [BoC] preuzima, postupkom kupnje i pripajanja, gotovo sva ciparska prava [CPB‑a] po njihovoj poštenoj vrijednosti kao i osigurane depozite i njihova potraživanja hitne novčane pomoći po nominalnoj vrijednosti. Neosigurani depoziti [CPB‑a] ostaju u prethodnom subjektu. Cilj je da vrijednost ustupljenih prava bude veća od one ustupljenih obveza na način da razlika odgovara dokapitalizaciji [BoC‑a] od strane [CPB‑a] u visini od 9 % aktive ponderirane u svrhu rizika koji se prenosi. [BoC] se dokapitalizira na način da će na kraju programa dostići minimalni omjer temeljnog kapitala (core tier one ratio) od 9 %, po nepovoljnoj procjeni testova otpornosti na stres, što treba pridonijeti vraćanju povjerenja i normalizaciji uvjeta financiranja. Pretvaranje [37,5 %] neosiguranih depozita koji ostaju u [BoC‑u] u dionice kategorije A, koje dodjeljuju puno pravo glasa i pravo na dividendu, osigurava najveći dio potreba za kapitalom uz dodatni unos temeljnog kapitala od strane prethodnog subjekta [CPB‑a]. Dio neosiguranih depozita koji ostaju u [BoC‑u] bit će privremeno zamrznut.
1.27. Kao treće, da bi se osiguralo postizanje ciljeva kapitalizacije, do [kraja lipnja 2013.] provest će se detaljna i ažurirana neovisna procjena imovine [BoC‑a] i [CPB‑a], sukladno zahtjevima okvira za sanaciju banaka. U tu svrhu, opis poslova i zadaće neovisne procjene bit će usuglašeni najkasnije do [sredine travnja 2013.], uz savjetovanje s [Komisijom], ESB‑om i MMF‑om. Nakon te procjene nastavit će se, bude li potrebno, s dodatnim pretvaranjem neosiguranih depozita u dionice kategorije A, na način da se osigura postizanje cilja minimalne razine temeljnog kapitala od 9 % u uvjetima krize na kraju programa. Ako banka u odnosu na taj cilj bude prekomjerno kapitalizirana, pristupit će se otkupu dionica kako bi se deponentima nadoknadio iznos koji odgovara prekomjernoj kapitalizaciji.”
C – Nacionalno pravo
1. Zakon od 22. ožujka 2013.
11. U skladu s člankom 3. stavkom 1. i člankom 5. stavkom 1. Zakona o sanaciji kreditnih i drugih institucija (O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos, u daljnjem tekstu: Zakon od 22. ožujka 2013.)(4), središnja ciparska banka (u daljnjem tekstu: SCB) bila je zadužena za sanaciju institucija navedenih u tom zakonu, zajedno s ministarstvom financija.
12. U tu svrhu, u članku 12. stavku 1. Zakona od 22. ožujka 2013. predviđeno je da SCB može jednom uredbom restrukturirati dugove i obveze institucije koja podliježe postupku sanacije, što uključuje smanjenje, izmjenu, reprogramiranje ili obnovu temeljnog kapitala ili bilance bilo koje vrste postojećih ili budućih potraživanja prema toj instituciji ili preoblikovanje dugova u osnovna sredstva. Osim toga, u članku 12. stavku 1. predviđeno je da „osigurani depoziti”, u smislu petog stavka članka 2. Zakona od 22. ožujka 2013., budu isključeni iz tih mjera. Nesporno je da se radi o depozitima manjima od 100 000 eura.
2. Uredbe br. 103 i 104
13. Dana 29. ožujka 2013., na temelju Zakona od 22. ožujka 2013. usvojene su Uredbe br. 103 i 104(5).
14. Uredbom iz 2013. o restrukturiranju BoC‑a vlastitim sredstvima, zakonski upravni akt br. 103 (To peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi br. 103, u daljnjem tekstu: Uredba br. 103) bila je predviđena dokapitalizacija BoC‑a – na trošak, među ostalim, njegovih neosiguranih deponenata, dioničara i imatelja zadužnica – kako bi mogao nastaviti pružati bankarske usluge. Stoga je svaki neosigurani depozit pretvoren u tri skupine instrumenata: dionice BoC‑a (37,5 % svakog neosiguranog depozita), instrumente koje je BoC mogao pretvoriti bilo u dionice bilo u depozite (22,5 % svakog neosiguranog depozita) i u instrumente koje je SCB mogao pretvoriti u depozite (40 % svakog neosiguranog depozita)(6). Uredba br. 103, sukladno svojem članku 10., stupila je na snagu 29. ožujka 2013. u 6 sati.
15. Uredbom iz 2013. o prodaji određenih aktiva CPB‑a, zakonski upravni akt br. 104 (to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi br. 104, u daljnjem tekstu: Uredba br. 104), u skladu s njezinim člancima 2. i 5., bio je predviđen prijenos određenih dijelova imovine i obveza CPB‑a na BoC, uključujući depozite manje od 100 000 eura. Ti su prijenosi izvršeni 29. ožujka 2013. u 6.10 sati. Depoziti veći od 100 000 eura ostali su u CPB‑u u očekivanju njegove likvidacije.
II – Okolnosti postupka
16. Tijekom prvih nekoliko mjeseci 2012. pojedine banke sa sjedištem u Cipru, uključujući CPB i BoC, suočile su se s financijskim poteškoćama. Republika Cipar ocijenila je njihovu dokapitalizaciju nužnom pa je u tom pogledu podnijela predsjedniku Euroskupine zahtjev za financijsku pomoć putem EFSF‑a ili ESM‑a.
17. U svojoj izjavi od 27. lipnja 2012. Euroskupina je navela da će zatražena financijska pomoć biti pružena putem EFSF‑a ili ESM‑a u okviru programa makroekonomske prilagodbe, koji će se točno odrediti u MoR‑u o kojem će pregovore voditi, s jedne strane, Europska komisija zajedno s ESB‑om i MMF‑om i, s druge strane, ciparske vlasti.
18. Republika Cipar i druge države članice čija je valuta euro u ožujku 2013. postigli su politički sporazum o nacrtu MoR‑a. Euroskupina je izjavom od 16. ožujka 2013. pozdravila taj sporazum te podsjetila na neke od predviđenih mjera prilagodbe, među kojima je i ona uvođenja poreza na bankovne depozite. Euroskupina je navela da, s obzirom na taj kontekst, smatra da je dodjela financijske pomoći koja može osigurati financijsku stabilnost Republike Cipra i europodručja načelno opravdana te je pozvala zainteresirane strane da ubrzaju pregovore koji su bili u tijeku.
19. Dana 18. ožujka 2013. Republika Cipar naredila je zatvaranje banaka na radne dane 19. i 20. ožujka 2013. Ciparske vlasti odlučile su produljiti zatvaranje banaka do 28. ožujka 2013. kako bi se izbjegla navala na šaltere.
20. Dana 19. ožujka 2013. ciparski parlament odbacio je prijedlog zakona koji je izradila ciparska vlada, a odnosio se na uvođenje poreza na sve bankovne depozite u Cipru.
21. Dana 22. ožujka 2013. ciparski parlament usvojio je Zakon od 22. ožujka 2013.
22. Izjavom od 25. ožujka 2013. Euroskupina je navela da je postignut sporazum s ciparskim vlastima o ključnim elementima budućeg programa makroekonomske prilagodbe koji ima potporu svih država članica čija je valuta euro kao i Komisije, ESB‑a i MMF‑a. Nadalje, Euroskupina je pozdravila planove za restrukturiranje financijskog sektora navedene u prilogu toj izjavi. Istog dana guverner SCB‑a pokrenuo je postupak restrukturiranja BoC‑a i CPB‑a. Uredbe br. 103 i 104 objavljene su 29. ožujka 2013.
23. Na sastanku održanom 24. travnja 2013. odbor guvernera ESM‑a odlučio je:
– dodijeliti potporu stabilnosti Republici Cipru u obliku sredstva financijske pomoći (u daljnjem tekstu: SFP) prema prijedlogu generalnog direktora ESM‑a;
– odobriti nacrt MoR‑a o kojem su se sporazumjeli Komisija (u suradnji s ESB‑om i MMF‑om) i Republika Cipar;
– zadužiti Komisiju za sklapanje MoR‑a u ime ESM‑a.
24. MoR su 26. travnja 2013. potpisali ministar financija Republike Cipra, guverner ESB‑a i O. Rehn, potpredsjednik Komisije u njezino ime.
25. Konačno, 8. svibnja 2013. upravni odbor ESM‑a odobrio je sporazum koji se odnosi na SFP kao i prijedlog koji se odnosi na načine plaćanja prvog dijela pomoći Republici Cipru. Taj je dio bio podijeljen na dva plaćanja, izvršena 13. svibnja 2013. (dvije milijarde eura) odnosno 26. lipnja 2013. (milijarda eura).
III – Postupak pred Općim sudom i pobijana rješenja
26. Trima zasebnim tužbama koje su podnesene 24. svibnja 2013., (i.) društvo Ledra Adverstising Ltd (u daljnjem tekstu: Ledra), (ii.) A. Eleftheriou, E. Eleftheriou i L. Papachristofi (u daljnjem tekstu: Eleftheriou i drugi) i (iii.) C. Theophilou i E. Theophilou (u daljnjem tekstu: Theophilou i drugi) (koje u ovom mišljenju skupno nazivam „žalitelji”) pokrenuli su pred Općim sudom postupke zahtijevajući naknadu štete koju su navodno pretrpjeli zbog uključivanja u MoR članaka 1.23. do 1.27. te poništenje tih članaka MoR‑a.
27. Trima rješenjima koja su 10. studenoga 2014. donesena u predmetima T‑289/13, Ledra Advertising/Komisija i ESB(7), T‑291/13, Eleftheriou i Papachristofi/Komisija i ESB(8) i T‑293/13, Theophilou/Komisija i ESB(9) (u daljnjem tekstu: pobijana rješenja) Opći sud odbio je tužbe kao djelomično nedopuštene i djelomično pravno neosnovane.
IV – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
28. Žalbama podnesenima 9. siječnja 2015. žalitelji od Suda u biti zahtijevaju da:
– ukine pobijana rješenja, u dijelu u kojem se odnose na prva dva tužbena zahtjeva, odnosno na zahtjev za naknadu štete, i/ili da poništi sporne odjeljke MoR‑a;
– vrati predmet Općem sudu na ponovno suđenje;
– naknadno odluči o troškovima.
29. U svim trima predmetima i Komisija i ESB zahtijevaju od Suda da:
– odbije žalbe;
– naloži žaliteljima da snose troškove.
30. Rješenjem od 27. srpnja 2015. predsjednik Suda naredio je da se predmeti C‑8/15 P, C‑9/15 P i C‑10/15 P spoje za potrebe usmenog dijela postupka i donošenja presude.
31. Žalitelji, Komisija i ESB iznijeli su usmena očitovanja na raspravi održanoj 2. veljače 2016.
V – Ocjena žalbenih razloga
32. Žalitelji su podnijeli praktički jednake žalbe, iznoseći u prilog svojim zahtjevima četiri žalbena razloga. Tri od ta četiri žalbena razloga odnose se na odbacivanje Općeg suda njihova prvog tužbenog zahtjeva: zahtjeva za naknadu štete. Jedan žalbeni razlog odnosi se na dio rješenja u kojem je taj sud odbio njihov drugi tužbeni zahtjev: zahtjev za poništenje članaka 1.23. do 1.27. MoR‑a.
33. Međutim, prije nego što redom ispitam svaki od tih razloga, razmotrit ću dopuštenost žalbi.
A – Dopuštenost žalbi
1. Argumentacija stranaka
34. Komisija i ESB prigovaraju u pogledu dopuštenosti žalbi. Komisija tvrdi da žalbe nisu dovoljno jasne, precizne i razumljive te da stoga ne ispunjavaju uvjete iz Poslovnika Suda (u daljnjem tekstu: Poslovnik). ESB pak tvrdi da se u žalbama samo ponavljaju i kopiraju argumenti koji su već izneseni pred Općim sudom te da se ne nude novi ili konkretni pravni argumenti protiv pobijanog rješenja.
2. Ocjena
35. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz drugog podstavka članka 256. stavka 1. UFEU‑a, prvog stavka članka 58. Statuta Suda i članka 168. stavka 1. točke (d) Poslovnika proizlazi da se u žalbi moraju jasno navesti osporavani dijelovi presude čije se ukidanje traži te pravni argumenti koji posebno podupiru taj zahtjev. U tom pogledu, u članku 169. stavku 2. Poslovnika precizirano je da žalbeni razlozi i argumenti precizno navode dijelove obrazloženja odluke Općeg suda koji se pobijaju(10). Osim toga, žalbe moraju imati smislenu strukturu(11) te žalbene razloge i zahtjeve stranaka moraju objašnjavati na dovoljno jasan i precizan način(12).
36. Ti zahtjevi nisu tek formalni: ključni su kako bi se zajamčila načela od temeljne važnosti kao što su pravna sigurnost, dobro sudovanje i zaštita prava drugih stranaka postupka na obranu(13). Čini se da to još više vrijedi ako se uzme u obzir da Sud predmete vodi na sva 24 službena jezika Unije te da svakodnevno ima posla sa sudovima, javnim tijelima i odvjetnicima iz različitih pravnih sustava, koji imaju vlastita pravila, pojmove, tradicije i kulture.
37. S obzirom na tu pozadinu, moram istaknuti da argumenti Komisije i ESB‑a u pogledu dopuštenosti predmetnih žalbi nisu neosnovani. Osim što su žalbe općenito nemarno i neprecizno sastavljene i izložene, u njima se na prilično zbunjujući način govori o pravnim i činjeničnim pitanjima. Loša struktura i nedostatak podjele po naslovima, sadržaja ili sažetka čitatelju stvaraju teškoće pri pronalaženju logične poveznice između različitih odjeljaka žalbi.
38. To otežava da se sa sigurnošću odredi broj i vrsta žalbenih razloga i iznesenih argumenata. To osobito vrijedi u pogledu određenih pravnih i činjeničnih aspekata koji se odnose na samu bit tvrdnji žalitelja: primjerice, određivanje postupanja koje je dovelo do navodnog financijskog gubitka.
39. S obzirom na navedeno, smatram da bi Sud ozbiljno trebao razmotriti mogućnost da žalbe u cijelosti ili djelomično ne udovoljavaju zahtjevima iz gore navedenih odredbi Statuta i Poslovnika Suda.
40. Ako Sud, unatoč nemaru žalitelja, zauzme stajalište da se žalbe ne mogu u cijelosti odbaciti kao nedopuštene, smatram da se četiri žalbena razloga trebaju razmotriti. Suprotno ESB‑ovim tvrdnjama, u tim žalbenim razlozima nisu samo ponovno navedeni argumenti koji su bili izneseni u prvostupanjskom postupku, nego oni uključuju i kritiku pobijanih rješenja.
41. Smatram da sva ostala kritika pobijanih rješenja koja se nalazi u žalbama očito nije izložena na dovoljno jasan i smislen način da bi se mogla smatrati valjanim ili samostojećim žalbenim razlogom. Žalbe sadržavaju i nekoliko navoda kojima žalitelji kritiziraju zaključke Općeg suda o činjeničnom stanju(14). Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ocjena činjenica, osim u slučajevima iskrivljavanja dokaza podnesenih Općem sudu, nije pravno pitanje koje Sud ispituje(15). Stoga, kad bi se smatralo da ti navodi i predstavljaju jedan ili više žalbenih razloga, svejedno bi bili nedopušteni.
B – Prvi žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
42. Svojim prvim žalbenim razlogom, koji je usmjeren protiv točaka 45. i 46. pobijanih rješenja, žalitelji ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da se usvajanje MoR‑a ne može pripisati Komisiji ili ESB‑u. Osobito tvrde da Opći sud nije uzeo u obzir Komisijinu dužnost – navedenu u točki 164. presude Pringle – da osigura da MoR‑ovi koje sklopi ESM budu u skladu s pravom Unije.
43. Komisija tvrdi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da je MoR akt međunarodnog javnog prava sklopljen između ESM‑a i Republike Cipra. Ugovorom o ESM‑u Komisiji je povjerena ovlast da potpiše MoR u ime ESM‑a, ali ta institucija nije stranka tog sporazuma. Kao takva, svaka Komisijina obveza koja proizlazi iz presude Pringle ne mijenja pravnu narav MoR‑a, koju žalitelji smatraju uzrokom štete koju su pretrpjeli.
44. ESB ističe da je taj prigovor nedopušten te u svakom slučaju neosnovan. Tvrdi da je Opći sud ispravno zaključio da se usvajanje MoR‑a ne može pripisati Komisiji ili ESB‑u. Stoga je u pobijanim rješenjima ispravno zaključeno da su tužbe za naknadu štete nedopuštene.
2. Ocjena
45. Tim se žalbenim razlogom u biti postavlja pitanje može li se Unija smatrati odgovornom, sukladno člancima 268. i 340. UFEU‑a, za plaćanje naknade štete koju je, izravno ili neizravno, prouzročio MoR sklopljen između ESM‑a i članice ESM‑a koja je zatražila financijsku pomoć u skladu s člankom 13. Ugovora o ESM‑u.
46. U tom pogledu, podsjetio bih da prema toj odredbi pregovore o MoR‑u – u kojem se detaljno određuju uvjeti koji prate instrument financijske pomoći koju ESM dodjeljuje – vodi Komisija, u suradnji s ESB‑om te, kada je moguće, zajedno s MMF‑om. MoR potpisuje Komisija, u ime ESM‑a, a mora ga odobriti odbor guvernera ESM‑a.
47. Na početku mi se čini važnim istaknuti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, svrha tužbe za naknadu štete protiv Unije da se dobije naknada za štetu koja je proizišla iz mjere ili nezakonitog postupanja koje se može pripisati instituciji(16). U skladu s člankom 340. UFEU‑a, svako postupanje institucije (ili njezinih službenika) pri obavljanju dužnosti načelno može dovesti do odgovornosti Unije.
48. Žalitelji su pred Općim sudom razvili dvije skupine argumenata u prilog svojoj tvrdnji da se postupanje koje je uzrokovalo navodnu štetu može pripisati institucijama.
a) Prva skupina argumenata
49. Prema mojemu shvaćanju, glavna skupina argumenata koju su žalitelji iznijeli u prvostupanjskom postupku sastojala se u tvrdnjama da je navodno pretrpljenu štetu uzrokovalo potpisivanje MoR‑a, akta za koji su smatrali da se može pripisati Komisiji i ESB‑u.
50. Opći je sud u točkama 40. do 47. pobijanih rješenja istaknuo da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, nadležan samo za sporove koji se odnose na naknadu štete koju uzrokuju institucije Unije ili njihovi službenici pri obavljanju svojih dužnosti. Posljedično, tužba za naknadu štete koja je usmjerena protiv Unije i koja se temelji na pukoj nezakonitosti radnje ili postupanja koje institucija Unije ili njezini službenici nisu usvojili nedopuštena je. Taj je sud dalje istaknuo da, iako su Ugovorom o ESM‑u Komisiji i ESB‑u povjerene određene zadaće u vezi s provedbom ciljeva tog ugovora, iz presude Pringle jasno proizlazi da zadaće koje su Komisiji i ESB‑u dodijeljene u okviru Ugovora o ESM‑u ne pružaju nikakvu ovlast donošenja vlastitih odluka te da, osim toga, aktivnosti koje te dvije institucije obavljaju u okviru Ugovora o ESM‑u obvezuju samo ESM. Stoga je Opći sud zaključio da se usvajanje MoR‑a ne može pripisati Komisiji ili ESB‑u te da, posljedično, nije bio nadležan za razmatranje tužbe za naknadu štete koja se temeljila na nezakonitosti određenih odredbi MoR‑a.
51. Smatram da je pristup Općeg suda ispravan. Nesporno je da Ugovor o ESM‑u, unatoč snažnim vezama s Ugovorima Unije, predstavlja međunarodni sporazum potpisan izvan pravnog okvira Unije. Stupivši na snagu nakon završetka ratifikacijskih postupaka u državama strankama, tim je ugovorom stvorena nova međunarodna organizacija s vlastitim pravilima, misijom, institucijama i osobljem.
52. Na temelju pristanka svih država članica Unije(17), Ugovorom o ESM‑u određene zadaće povjerene su nekim institucijama Unije (Komisija, ESB, Vijeće i Sud Europske unije). U biti, Sud je još prije potpisivanja Ugovora o ESM‑u zaključio da države članice, pod određenim uvjetima, u područjima za koja Unija nije isključivo nadležna mogu institucijama Unije povjeriti određene zadaće izvan okvira Unije(18).
53. Unatoč tomu, činjenica da jedna institucija Unije ili više njih može igrati određenu ulogu unutar pravnog okvira ESM‑a ne mijenja narav akata ESM‑a. Ti su akti izvanjski u odnosu na pravni poredak Unije: o njima odlučuju institucije ESM‑a te obvezuju samo ESM(19). Unija nije stranka Ugovora o ESM‑u (kao što to nisu ni sve njezine države članice). Iz članka 216. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da Uniju u pravilu obvezuju samo međunarodni sporazumi kojih je stranka(20).
54. Suvišno je u tom kontekstu isticati da se ne može smatrati da je nakon stupanja na snagu Ugovora o ESM‑u Unija preuzela te da su joj time prenesene ovlasti iz tog ugovora koje su ranije izvršavale države članice(21). Ugovor o ESM‑u instrument je ekonomske politike koja, sukladno članku 6. UFEU‑a, nije područje isključive nadležnosti Unije. Također ni poseban sektor u koji se tim ugovorom interveniralo nije na temelju zakonodavstva koje je Unija donijela postao područje isključive nadležnosti. Kako je to Sud istaknuo u presudi Pringle, ništa u Ugovoru ne upućuje na to da je Unija isključivo nadležna za dodjelu financijske pomoći državi članici koja se suočava s financijskim problemima ili kojoj takvi problemi prijete(22).
55. Činjenica da se u određenim aktima prava Unije upućuje na odredbe ESM‑a (i obratno) ne može dovesti do drukčijeg zaključka. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da činjenica da je cilj ili učinak jednog ili više akata prava Unije uključivanje u to pravo određenih odredbi iz međunarodnih sporazuma koje sama Unija nije odobrila nije dovoljna da bi taj međunarodni sporazum spadao u područje primjene prava Unije(23).
56. Nadalje, podsjećam da je Sud nedavno potvrdio da u pravnom poretku Unije nema mjesta za mješovite akte, koji nisu predviđeni u Ugovorima te su usvojeni u okviru postupaka koji bez razlike uključuju i elemente odlučivanja svojstvenog Uniji i elemente međuvladinog karaktera(24).
57. Naposljetku, trebao bih istaknuti da eventualne financijske posljedice koje proizlaze iz tih akata treba snositi isključivo proračun ESM‑a(25). Nasuprot tomu, ako bi se prihvatili argumenti žalitelja, to bi značilo da bi – kako to ESB ističe – odluke donesene u okviru međunarodne organizacije čije stranke nisu sve države članice Unije u konačnici utjecale na proračun Unije.
58. Stoga činjenica da pregovore o međunarodnim sporazumima sklopljenima između ESM‑a i jedne od njegovih članica (u ovom slučaju Republike Cipra) vode Komisija i ESB te da ih potpisuje Komisija u ime ESM‑a ne može izmijeniti stvarnu pravnu narav tih sporazuma(26): to su akti ESM‑a.
59. U skladu s tim, Opći sud ispravno je zaključio da se MoR ne može pripisati Komisiji ili ESB‑u.
b) Druga skupina argumenata
60. Do jednakog zaključka u pogledu odgovornosti Unije dolazim i na temelju analize druge skupine argumenata koju su u vezi s tim pitanjem iznijeli žalitelji.
61. Žalitelji tvrde da je šteta koju su navodno pretrpjeli uzrokovana činjenicom da Komisija nije ispunila svoju dužnost osiguravanja da se MoR u potpunosti pridržava prava Unije. Žalitelji se u tom pogledu pozivaju na točke 164. i 174. presude Pringle, u kojima je Sud naveo: (i.) „Komisija svojim sudjelovanjem u Ugovoru o ESM‑u promiče opći interes Unije. Nadalje, zadaće koje su Ugovorom o ESM‑u povjerene Komisiji omogućuju joj […] da osigura da memorandumi o razumijevanju koje sklapa ESM budu u potpunosti usklađeni s pravom [Unije]”; i (ii.) „MoR o kojem se vode pregovori s državom članicom koja traži potporu stabilnosti mora biti u potpunosti usklađen s pravom [Unije]”.
62. Budući da je imao sumnje u pogledu dopuštenosti tog argumenta, Opći sud na njega se samo kratko osvrnuo. Samo je istaknuo da je do navodne štete u svakom slučaju došlo nakon što je MoR potpisan te da je to značilo da nije dokazana uzročno‑posljedična veza između Komisijina postupanja i navedene štete(27).
63. Neovisno o aspektu dopuštenosti i ispravnosti pristupa Općeg suda, smatram da ni druga skupina argumenata žalitelja nije uvjerljiva.
64. To ću objasniti razmatranjem sljedećih dvaju pitanja. Kao prvo, osvrnut ću se na pretpostavku na kojoj se temelji taj argument: postojanje Komisijine pravne obveze da osigura da akti koje usvoje tijela ili organizacije u ime kojih djeluje izvan okvira Unije poštuju pravo Unije, zbog čije povrede Unija može biti financijski odgovorna. Kao drugo, ispitat ću je li tijekom pregovora koji su rezultirali potpisivanjem MoR‑a moglo doći do povrede prava Unije koju je Komisija imala dužnost spriječiti.
i) Komisijina obveza kada djeluje izvan okvira Unije i povezana odgovornost Unije
65. Najprije moram istaknuti da se u točki 164. presude Pringle naizgled izričito ne spominje nikakva konkretna Komisijina obveza. Čini se da tekst tog odjeljka upućuje na to da Komisija intervencijom u pregovore o MoR‑u može osigurati da on bude usklađen s pravom Unije. Međutim, smatram da je potrebno sagledati kontekst tog odjeljka kako bi se u potpunosti shvatilo njegovo pravo značenje.
66. Sud je u tom dijelu presude Pringle, koji se odnosio na uloge Komisije i ESB‑a, razmatrao jesu li zadaće koje su Ugovorom o ESM‑u povjerene određenim institucijama Unije bile u skladu s Ugovorima Unije. Jedan od uvjeta koji prema sudskoj praksi mora biti ispunjen da bi se osigurala usklađenost jest da te dodatne zadaće „ne mijenjaju suštinsku narav ovlasti koje su tim institucijama dodijeljene”(28). Što se tiče Komisije, Sud je u točki 163. te presude podsjetio da ta institucija, u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a, „promiče opći interes Unije” i „nadzire primjenu prava Unije”.
67. Stoga se navod iz točke 164. presude Pringle mora sagledati s obzirom na članak 17. stavak 1. UEU‑a. Sud je pregledao Ugovor o ESM‑u te zaključio kako se čini da se nijednom njegovom odredbom od Komisije ne zahtijeva da obavlja zadaće koje mogu biti u suprotnosti s njezinom ustavnom misijom promicatelja interesa Unije i „zaštitnice Ugovora”. Upravo suprotno, činilo se da je Komisijina uloga prema Ugovoru o ESM‑u potpuno u skladu s tom misijom.
68. Koje je značenje svega toga za predmetni postupak?
69. Slažem se sa žaliteljima da institucije Unije, čak i kada djeluju izvan njezina okvira, moraju strogo poštovati pravo Unije. Stoga Komisija ne smije namjerno povrijediti pravila Unije čak i kada djeluje u ime ESM‑a. Osim toga, Komisija ne smije svojim postupcima doprinijeti povredi prava Unije koju su počinili drugi subjekti ili tijela(29).
70. Međutim, ne slažem se sa žaliteljima da je ta obveza toliko široka da se može smatrati da Komisija u pogledu ishoda ima obvezu spriječiti bilo koje moguće sukobe ili nesklad između odredbi akta koji su usvojila druga tijela i bilo kojeg pravila Unije koje se može primijeniti na odnosnu situaciju. U najboljem slučaju mogao bih prihvatiti da je Komisija obvezna poduzeti sve što može da bi spriječila nastanak takvog sukoba.
71. Dalekosežna obveza u pogledu ishoda koju žalitelji navode ne proizlazi ni iz teksta Ugovora o ESM‑u ni, što je još važnije, iz samog članka 17. stavka 1. UEU‑a.
72. Što se tiče Ugovora o ESM‑u, moram istaknuti da je u njegovu članku 13. stavku 3. navedeno da MoR mora biti „u potpunosti usklađen s mjerama koordinacije ekonomske politike predviđenima u UFEU‑u”(30). Ni Ugovor o ESM‑u ni Sud – prilikom tumačenja tog ugovora u presudi Pringle(31) – nisu se pozivali na zahtjev potpunog pridržavanja cjelokupnog prava Unije.
73. S jedne strane, izrazi „pridržavanje” i „usklađenost” ne smiju se miješati. Doista, s pravnog gledišta odnose se na dva prilično različita pojma: prvonavedeni zahtijeva poštovanje i potpuni sklad između dvaju tekstova, a potonji samo da budu kompatibilni i da nisu proturječni.
74. S druge strane, izričito se spominju samo Unijine mjere koordinacije ekonomske politike. Postoji razlog za to: neusklađenost između Unijinih mjera koordinacije ekonomske politike i MoR‑a stvarala bi rizik od ugrožavanja učinkovitosti prvonavedenih, a time i cjelokupnog djelovanja Unije u tom području. Zahtjev potpunog sklada između MoR‑a i svih aspekata prava Unije nije smatran potrebnim s obzirom na to da sustav ESM‑a nije dio pravnog poretka Unije.
75. Dalje, što se tiče članka 17. stavka 1. UEU‑a, smatram da Komisijine dužnosti, kada djeluje izvan okvira Ugovora Unije, općenito ne mogu biti različite ili teže od onih kada djeluje unutar tog okvira. Sada ću to objasniti.
76. Komisija u svojoj ulozi „zaštitnice Ugovora” nije obvezna djelovati protiv svake moguće povrede prava Unije koju otkrije, kako ne bi povrijedila članak 17. UEU‑a. Kako je to Opći sud naglasio u nekoliko ranijih odluka, svrha je članka 17. UEU‑a pružiti opću definiciju Komisijinih ovlasti: stoga predstavlja odredbu institucionalne naravi, a ne utuživo pravilo kojim se pojedincima dodjeljuju prava(32). Ne može se tvrditi da svaki put kada Komisija povrijedi određenu odredbu Ugovora ili ne spriječi da takvu odredbu povrijedi drugi subjekt to predstavlja povredu opće odredbe članka 17. UEU‑a(33).
77. Usporedbom se to stajalište može dodatno razjasniti. Sukladno uređenju uspostavljenom člancima 258. do 260. UFEU‑a (jednom od glavnih oblika djelovanja putem kojih Komisija obavlja svoju ulogu „zaštitnice Ugovora”), Komisija uživa diskrecijske ovlasti pri odlučivanju hoće li i kada pokrenuti postupak protiv države članice za koju se sumnja da je povrijedila pravo Unije. Jednaku slobodu ima i pri odlučivanju u pogledu kojih se radnji ili propusta država članica taj postupak treba pokrenuti(34).
78. Važno je istaknuti da Komisija u okviru tih postupaka djeluje samo u općem interesu Unije(35), čak i ako bi njihov ishod mogao neizravno pogodovati i interesima pojedinaca(36). U biti, člancima 258. do 260. UFEU‑a pojedincima nisu izričito dodijeljena nikakva prava. Stoga pojedinci ne mogu osporavati Komisijine radnje u kontekstu tih postupaka(37). Osobito, pojedinci načelno nemaju pravo zahtijevati naknadu od Unije za štetu koju eventualno pretrpe zbog Komisijina činjenja ili nečinjenja na temelju članaka 258. do 260. UFEU‑a. Jedine radnje koje mogu osporavati kao „uzrok štete” su radnje države ili država članica koje su odgovorne za povredu pravila Unije(38). Međutim, Komisija za način na koji obavlja tu ulogu odgovara Europskom parlamentu, koji joj, ako to smatra prikladnim, na temelju članka 234. UFEU‑a može izglasati nepovjerenje te time obvezati Komisiju da njezini članovi kolektivno podnesu ostavku.
79. Smatram da bi se ta načela a fortiori trebala primjenjivati i kada Komisija djeluje kao „zaštitnica Ugovora” izvan pravnog okvira Unije.
80. U skladu s tim, zaključujem da, s obzirom na članak 17. stavak 1. UEU‑a i presudu Pringle, ne postoji Komisijina obveza u pogledu ishoda da spriječi mogući sukob ili nesklad između odredbi akta koji su usvojila druga tijela i bilo kojeg pravila Unije koje se može primijeniti na odnosnu situaciju. Osim toga, pojedinci nemaju pravo od Unije tražiti naknadu štete koju su navodno pretrpjeli zbog Komisijina činjenja ili nečinjenja kada djeluje kao „zaštitnica Ugovora”.
81. Unatoč tomu i radi cjelovitosti, razmotrit ću je li potpisivanje MoR‑a zaista moglo dovesti do povrede prava Unije koju žalitelji navode.
ii) Primjenjivost Povelje Europske unije o temeljnim pravima(39)
82. Čak i ako bi Sud smatrao da su dužnosti Komisije, kao „zaštitnice Ugovora”, kada djeluje izvan okvira Unije mnogo šire od onoga što se gore tvrdi te da povreda tih dužnosti doista može rezultirati financijskom odgovornošću Unije, moralo bi se razmotriti još jedno pitanje. To se pitanje u biti odnosi na to je li potpisivanje MoR‑a imalo za posljedicu moguću povredu prava Unije koju je Komisija trebala spriječiti.
83. Žalitelji su u prvostupanjskom postupku prigovarali zbog navodne povrede svojeg temeljnog prava na vlasništvo, predviđenog člankom 17. Povelje, koja je počinjena uključivanjem članaka 1.23. do 1.27. u MoR. Međutim, ostavljajući po strani činjenicu da žalitelji nisu objasnili na koji način sporni odjeljci povređuju članak 17. Povelje(40), nisu objasnili ni zašto bi se ona uopće primjenjivala na MoR.
84. U skladu s člankom 51. stavkom 1. Povelje, „[o]dredbe ove Povelje odnose se na institucije, tijela, urede i agencije Unije […] te na države članice samo kada provode pravo Unije. Oni stoga moraju poštovati prava i držati se načela te promicati njihovu primjenu u skladu sa svojim ovlastima i poštujući ograničenja nadležnosti Unije koje su joj dodijeljene u Ugovorima”.
85. Iz gore navedenih razloga, nemam nikakve sumnje da Komisija mora poštovati pravila Unije, osobito Povelju, kada djeluje izvan pravnog okvira Unije. Uostalom, članak 51. stavak 1. Povelje ne sadržava nikakva ograničenja u pogledu njezine primjenjivosti na institucije Unije kakva postoje za države članice(41). Nadalje, tom se odredbom od institucija Unije zahtijeva da promiču primjenu Povelje.
86. Međutim, to ne znači da je Komisija obvezna standarde Povelje Unije primijeniti na akte koje usvajaju drugi subjekti ili tijela djelujući izvan okvira Unije. Ponovno moram naglasiti da su pristupom Ugovoru o ESM‑u određene države članice Unije izvršile nadležnost koju su zadržale u području ekonomske politike.
87. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, temeljna prava koja se jamče u pravnom poretku Unije osmišljena su da se primjenjuju u svim situacijama uređenima pravom Unije, ali se ne mogu primjenjivati izvan tih situacija(42). Prema članku 51. stavku 1. Povelje, njezine se odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije. Važno je istaknuti da pojam „provedba prava Unije”, u smislu članka 51. Povelje, nameće postojanje određenog stupnja povezanosti koja nadilazi činjenicu da su područja obuhvaćena nacionalnim pravom i pravom Unije slična ili da jedno područje ima neizravan učinak na drugo(43). Među drugim elementima koji se trebaju uzeti u obzir jest i pitanje nameće li koja druga materijalna odredba prava Unije (osim navedenih iz Povelje), ako se primjenjuje na odnosnu situaciju, obvezu dotičnoj državi članici(44).
88. Sud je u presudi Pringle već zaključio da države članice nisu provodile pravo Unije kada su uspostavile ESM te se Povelja stoga nije primjenjivala na Ugovor o ESM‑u(45). S obzirom na tu pozadinu, od žalitelja se moglo očekivati da u predmetnom postupku objasne zašto takvo rješenje ne bi vrijedilo u pogledu MoR‑a. Međutim, žalitelji u tom pogledu nisu ponudili nikakvo objašnjenje, čak ni kada se to od njih zatražilo na raspravi: jednostavno su smatrali da se primjenjivost Povelje sama po sebi podrazumijeva. Žalitelji se osobito nisu pozvali ni na jednu odredbu prava Unije na temelju koje bi se, ako se primjenjuje na MoR, moglo tvrditi da taj akt spada u područje primjene prava Unije za potrebe Povelje.
89. Posljedično, zauzimam stajalište da žalitelji u svakom slučaju nisu dokazali da MoR može predstavljati provedbu prava Unije te da se, posljedično, odredbe Povelje na njega primjenjuju.
90. U tom pogledu, kako je to predviđeno člankom 51. stavkom 1. Povelje, institucije trebaju primijeniti Povelju u skladu sa svojim ovlastima i poštujući ograničenja nadležnosti Unije. Stoga nema osnove za tvrdnju da je Komisija bila obvezna primijeniti standarde Povelje na MoR. Može se tvrditi da ona time ne bi spriječila povredu prava Unije, nego da bi primjenjivost Povelje proširila na pravno područje koje nije predviđeno da bude uređeno tim instrumentom.
91. U prilog tom zaključku govori nekoliko nedavnih rješenja Suda koja su se odnosila na prigovore pojedinaca u pogledu različitih mjera restrukturiranja koje su poduzela nacionalna tijela tijekom nedavne ekonomske krize. U nedostatku bilo kakvog objašnjenja o primjenjivosti Povelje na odnosne mjere država članica, Sud je zaključio da nije nadležan odlučiti o usklađenosti tih mjera s Poveljom(46).
c) Završne napomene
92. Zaključivši da su tvrdnje žalitelja neosnovane, još bih samo dodao sljedeće napomene.
93. Moje tumačenje članka 17. stavka 1. UEU‑a i presude Pringle ne implicira da je pravni okvir ESM‑a pravni vakuum u kojem se povrede prava pojedinaca ne mogu osporavati. Ono jednostavno znači da Povelja općenito ne predstavlja pravni instrument u odnosu na koji se zakonitost akata koje usvoji ESM ili radnji institucija ESM‑a ili njihovih agenata treba ocjenjivati. Doista, pojedincima koji smatraju da na njih utječu moguće povrede njihovih prava, u situaciji poput one u kojoj su žalitelji, dostupni su pravni lijekovi.
94. S jedne strane, moguće je da se na njihovu situaciju primjenjuju drugi nacionalni i međunarodni akti koji se odnose na prava pojedinaca(47) te da su stoga drugi nacionalni i međunarodni sudovi nadležni za razmatranje zahtjeva koji se temelje na tim pravnim instrumentima.
95. S druge strane, unutar pravnog poretka Unije postoje mogućnosti da se sudskim putem razmotre moguće povrede prava Unije počinjene u kontekstu ESM‑a, ako se doista pojave. Međutim, u takvim se slučajevima sudski postupci općenito ne bi trebali pokretati protiv institucija ako djeluju u ime ESM‑a i nemaju ovlast donošenja vlastitih odluka.
96. Čini mi se da to stajalište, uz gore navedene, podupire i dodatna skupina razloga.
97. U članku 340. UFEU‑a navodi se: „[u] pogledu izvanugovorne odgovornosti Unija je, u skladu s općim načelima koja su zajednička pravima država članica, dužna naknaditi svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti”(48).
98. Budući da su izvršavale zadaće izvan okvira Unije, radnje institucija Unije koje žalitelji u ovom predmetu kritiziraju trebaju se prije svega promatrati u kontekstu međunarodnog javnog prava. Te su institucije u biti djelovale u ime međunarodne organizacije (ESM‑a), čije su članice suverene države, s ciljem sklapanja međunarodnog sporazuma (MoR‑a) između te organizacije i jedne od njegovih država stranaka (Cipra). Sukladno pravilima međunarodnog javnog prava (pravila čiju valjanost i vrijednost, gotovo je suvišno isticati, prihvaćaju i priznaju sve države članice Unije, kao i sama Unija), radnje agenata međunarodnih organizacija općenito se mogu pripisati samoj organizaciji.
99. Primjerice, u članku 6. stavku 1. Nacrta članaka o odgovornosti međunarodnih organizacija (u daljnjem tekstu: Nacrt članaka)(49) navedeno je da se „[r]adnja tijela ili agenta međunarodne organizacije prilikom obavljanja funkcija tog tijela ili službenika smatra radnjom te organizacije prema međunarodnom pravu, neovisno o položaju tog tijela ili agenta u toj organizaciji”. Međutim, važno je istaknuti da se u članku 7. Nacrta članaka dodaje da se „[r]adnja tijela države ili tijela ili agenata međunarodne organizacije koji se stave na raspolaganje drugoj međunarodnoj organizaciji prema međunarodnom pravu smatra radnjom potonje organizacije ako ta organizacija izvršava stvaran nadzor nad tom radnjom”.
100. Čini mi se da te odredbe mogu poslužiti kao smjernice u predmetnom slučaju. Nema sumnje da su Komisija i ESB institucije međunarodne organizacije (Unije) koje su stavljene na raspolaganje drugoj organizaciji (ESM‑u). One su prilikom vođenja pregovora o MoR‑u odnosno njegova potpisivanja djelovale u ime i pod stvarnim nadzorom odbora guvernera ESM‑a. Stoga se čini da se na njih odnosi situacija predviđena u članku 7. Nacrta članaka: djelovale su kao „agenti”(50) ESM‑a.
101. Stoga, u skladu s načelima iz Nacrta članaka, zauzimam stajalište da se radnje Komisije i ESB‑a prilikom vođenja pregovora o MoR‑u odnosno njegova potpisivanja načelno trebaju pripisati međunarodnoj organizaciji u čije ime izvršavaju te zadaće (ESM‑a), a ne međunarodnoj organizaciji iz koje potječu (Unije). Međutim, situacija može biti drukčija ako osoba uspije dokazati da je institucija Unije, djelujući izvan njezina okvira, počinila dovoljno ozbiljnu povredu pravnog pravila koja joj može uzrokovati štetu. Primjerice, to bi bio slučaj ako bi Komisija ili ESB u javnost nezakonito iznijeli povjerljive ili netočne informacije koje mogu nanijeti štetu određenim fizičkim ili pravnim osobama(51). To bi bile radnje koje bi se mogle pripisati samoj Komisiji ili ESB‑u. Međutim, činjenični i pravni kontekst predmetnog postupka je drukčiji.
102. U biti, u predmetnim slučajevima žalitelji su, pozivajući se na navodni Komisijin propust, htjeli zaobići činjenicu da je ESM, i samo ESM, odgovoran za akte koje usvoji u skladu s Ugovorom o ESM‑u.
103. Stoga, kada se radi o stvarnim ESM‑ovim povredama prava Unije, postupci se općenito mogu pokrenuti protiv država članica koje su u konačnici odgovorne za te povrede. Kada djeluju izvan okvira Unije, ne mogu povrijediti eventualno primjenjive odredbe Unije niti u svakom slučaju ugroziti učinkovitost ijedne mjere na koju utječu njihove radnje(52).
104. Stoga države članice koje donesu odluke kao članice ESM‑a mogu u okviru pravnog poretka Unije biti odgovorne za moguće povrede prava Unije koje su počinjene u tom kontekstu. Posljedično, građanin koji smatra da su povrede na njega utjecale imao bi pravo pokrenuti postupak pred nadležnim nacionalnim sudovima, u skladu sa sudskom praksom Suda u pogledu odgovornosti države za povrede prava Unije(53).
105. Ta načela nipošto nisu tipična samo za međunarodno javno pravo, nego se primjenjuju na odnose između nalogodavca i nalogoprimca u mnogim građanskim, trgovačkim i upravnim nacionalnim sustavima, kako unutar Unije tako i drugdje. Tradicionalno, nalogodavac je (prema trećim stranama) odgovoran za povrede koje njegovi nalogoprimci počine kada u njegovo ime djeluju prema trećim stranama. Međutim, ako je nalogoprimac djelovao bez potrebnog ovlaštenja, može kasnije biti obvezan nalogodavcu nadoknaditi pretrpljene gubitke ili štetu(54).
106. Čini se da moj zaključak dodatno podupire sudska praksa Suda prema kojoj su, u pogledu zajedničke izvanugovorne odgovornosti Unije i države članice, pojedinci kojima je navodno nanesena šteta obvezni prvo pokrenuti postupak pred nadležnim nacionalnim sudovima ako su tijela države članice uglavnom ili primarno odgovorna za navodne povrede(55). Čini mi se da je to načelo a fortiori primjenjivo u predmetnom postupku, utoliko što žalitelji nisu dokazali da su institucije Unije pravno odgovorne, makar djelomično(56), za akt koji je navodno doveo do štete kojoj se prigovara.
107. S obzirom na gore navedeno, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da se usvajanje MoR‑a ne može pripisati Komisiji ili ESB‑u te da, s obzirom na to, Unija na temelju članaka 268. i 340. UFEU‑a ne može biti odgovorna za uključivanje u MoR određenih odjeljaka koji su navodno u suprotnosti s Poveljom. Stoga prvi žalbeni razlog treba odbiti.
C – Drugi žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
108. Svojim drugim žalbenim razlogom, koji je usmjeren protiv točke 43. pobijanih rješenja, žalitelji kritiziraju Opći sud zato što nije uzeo u obzir određene izjave J. Asmussena, koji je u vrijeme nastanka činjeničnog stanja bio član izvršnog odbora ESB‑a. Žalitelji navode da je J. Asmussen tijekom sastanka održanog 15. ožujka 2013. rekao da će „ESB, ako Cipar ne pristane na zahtjeve da dug svede na održivu razinu, ukinuti pomoć Cipru za likvidnost banaka”(57). U skladu s tim, Opći sud zanemario je ključan činjenični element zaključivši da je MoR akt koji se može pripisati ESM‑u (a ne Komisiji ili ESB‑u) te da kao takav ne može biti osnova za odgovornost Unije.
109. Komisija tvrdi da taj žalbeni razlog predstavlja novi pravni i činjenični argument koji su žalitelji prvi put iznijeli u svojim odgovorima u prvostupanjskom postupku. Dakle, to nije pitanje koje se pojavilo tijekom postupka niti potpora postojećem zahtjevu. Stoga je Opći sud ispravno odbacio navode žalitelja u tom pogledu. Neovisno o tome, navodni „zahtjev ‚ako ne’” J. Asmussena ne mijenja činjenicu da MoR obvezuje samo ESM, a ne Uniju.
2. Ocjena
110. Čini mi se da navodna izjava J. Asmussena predstavlja dokaz koji su žalitelji iznijeli u prilog svojoj tvrdnji da se usvajanje MoR‑a može pripisati Komisiji ili ESB‑u te da, posljedično, Unija treba biti odgovorna za navodnu štetu koja je iz toga proizišla.
111. Stoga žalitelji ovim žalbenim razlogom kritiziraju ocjenu dokaza od strane Općeg suda.
112. Zbog tog razloga, neovisno o tome je li taj dokaz Općem sudu pravodobno podnesen, smatram da je predmetni žalbeni razlog nedopušten. Sud ne može ocjenjivati dokaze koji su izneseni ili ponuđeni u prvostupanjskom postupku, osim u slučajevima kada je Opći sud iskrivio očiti smisao tih dokaza.
113. Međutim, u predmetnom postupku žalitelji dovode u pitanje samo činjenicu da Opći sud nije uzeo u obzir jedan konkretan dokaz, pri čemu se ne pozivaju na iskrivljavanje očitog smisla tog dokaza.
114. U svakom slučaju, Komisija i ESB itekako su u pravu kada ističu da, što god da je J. Asmussen, osobno ili u službenom svojstvu, rekao na sastanku s predsjednikom Cipra, to ne može imati nikakav utjecaj na pravnu narav MoR‑a. ESM je taj koji je u konačnici odgovoran za sadržaj tog akta.
115. Stoga je drugi žalbeni razlog nedopušten te u svakom slučaju neosnovan.
D – Treći žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
116. Svojim trećim žalbenim razlogom, koji je usmjeren protiv točke 54. pobijanih rješenja, žalitelji osporavaju zaključak Općeg suda da nije postojala uzročno‑posljedična veza između štete za koju tvrde da su je pretrpjeli i navodnog Komisijina nedjelovanja. Opći sud zaključio je da je navodno smanjenje vrijednosti depozita žalitelja uzrokovano stupanjem na snagu Uredbe br. 103, do kojeg je došlo prije potpisivanja MoR‑a. Žalitelji osobito smatraju da je Opći sud pogriješio u ocjeni pojma „pod uvjetima”: u MoR‑u nisu bili predviđeni samo određeni uvjeti koje je Cipar trebao ispuniti u budućnosti, nego i određeni uvjeti koje je Cipar već ispunio.
117. Komisija odbija tvrdnje žalitelja o navodnim pogreškama koje se tiču prava te osobito tvrdnju da su mjere dokapitalizacije BoC‑a i CPB‑a njihovim vlastitim sredstvima bile dio uvjeta predviđenih člankom 13. Ugovora o ESM‑u. Ona smatra da su ciparske vlasti samostalno odlučile usvojiti te mjere.
118. ESB pak ističe da žalitelji u biti traže ponovnu ocjenu dokaza, ne iznoseći pritom nijedan argument koji se temelji na navodnoj pogrešci koja se tiče prava, što u žalbenom postupku nije dopušteno.
2. Ocjena
119. Smatram da predmetni žalbeni razlog nema učinka. Naime, neovisno o tome je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja i primjene pojma uzročno‑posljedične veze, ta pogreška ne bi mogla imati za posljedicu ukidanje pobijanih rješenja.
120. Kako je to objašnjeno u kontekstu prvog žalbenog razloga, radnje iz kojih je navodna šteta proizišla ne mogu se pripisati institucijama Unije. Stoga u tom slučaju nije potrebno utvrditi jesu li ispunjena tri uvjeta koja su potrebna da bi postojala izvanugovorna odgovornost Unije(58).
E – Četvrti žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
121. Svojim četvrtim žalbenim razlogom, koji je usmjeren protiv točke 54. pobijanih rješenja, žalitelji u biti ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava proglasivši njihov zahtjev za djelomično poništenje MoR‑a nedopuštenim. Ako Sud prihvati argumente koje su iznijeli u prvim trima žalbenim razlozima, tvrde da bi iz toga slijedilo da je četvrti žalbeni razlog osnovan.
122. Komisija i ESB smatraju da i taj žalbeni razlog, s obzirom na argumente razvijene u kontekstu drugih žalbenih razloga, treba odbiti.
2. Ocjena
123. Kad je riječ o zahtjevima koji se podnose Sudu, njihova jezgrovitost predstavlja vrlinu, dok je pretjerana sažetost kardinalna greška. Predmetni žalbeni razlog – koji je izložen samo u jednoj kratkoj točki žalbi – nalazi se na tankoj granici tih dviju osobina.
124. Doista, razumljivo je pomisliti da se pogreška koja se tiče prava koju je Sud počinio vrlo teško može odrediti, objasniti i dokazati s potrebnom jasnoćom i iscrpnosti samo u jednoj točki očitovanja.
125. U svakom slučaju, možda nije potrebno razmatrati dopuštenost predmetnog žalbenog razloga s obzirom na to da je, kako smatram, očito neosnovan.
126. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u postupcima za poništenje, kako je to predviđeno člankom 263. UFEU‑a, sudovi Unije nadležni su ispitivati samo zakonitost akata institucija, tijela, ureda ili agencija Unije(59).
127. MoR su sklopili Republika Cipar i ESM, koji nisu institucije Unije. ESM su uspostavile države članice čija je valuta euro. Sud je u presudi Pringle utvrdio da te države članice mogu među sobom sklopiti sporazum radi uspostave mehanizma stabilnosti(60). Sud je u istoj presudi podsjetio na svoju dosljednu sudsku praksu prema kojoj, načelno, nije nadležan ispitivati radnje država članica kada kolektivno izvršavaju svoju ovlast kao države članice, a ne kao članice Vijeća(61).
128. Točno je da je Sud u nekim iznimnim slučajevima pridržao ovlast ispitivanja akata koji se, unatoč tomu što su formalno usvojeni kao akti država članica koje se sastaju u Vijeću, zbog svojeg sadržaja i okolnosti u kojima su usvojeni trebaju smatrati aktima Vijeća(62). Neovisno o tome, to očito nije slučaj u predmetnom postupku: osporeni akt usvojen je na temelju pravila međunarodnog sporazuma kojega Unija nije stranka te kojim je stvorena međunarodna organizacija s pravnom osobnosti koja je zasebna i neovisna od Unijine.
129. Stoga, s obzirom na to da MoR ne može biti predmet postupka za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, i četvrti žalbeni razlog treba odbiti, a s njime i žalbu u cijelosti.
VI – Troškovi
130. Prema članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
131. Ako se Sud slaže s mojom ocjenom žalbe, žalitelji bi, u skladu s člancima 137., 138. i 184. Poslovnika, trebali snositi troškove ovog postupka, kako prvostupanjskog tako i žalbenog.
VII – Zaključak
132. S obzirom na sva navedena razmatranja, predlažem da Sud:
– odbije žalbe;
– naloži društvu Ledra Advertising Ltd da snosi troškove kako prvostupanjskog tako i žalbenog postupka koji se odnose na predmet C‑8/15 P;
– naloži Andreasu Eleftheriouu, Eleni Eleftheriou i Liliji Papachristofi da snose troškove kako prvostupanjskog tako i žalbenog postupka koji se odnose na predmet C‑9/15 P; te da
– naloži Christosu Theophilouu i Eleni Theophilou da snose troškove kako prvostupanjskog tako i žalbenog postupka koji se odnose na predmet C‑10/15 P.