PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. január 26.(1)
C‑301/10. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Nagy Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága
„91/271/EGK irányelv – Gyűjtőrendszerek – Települési szennyvizek kezelése – A »megfelelő teljesítmény« és »a legjobb műszaki ismeretek alapján, túlzott költségek okozása nélkül« fogalma”
1. A jelen ügy alapját a Bizottság által az Egyesült Királysággal szemben a települési szennyvíz kezeléséről szóló 91/271/EGK irányelv(2) (a továbbiakban még: irányelv) megsértése miatt indított kereset képezi. Ez a kereset a Bizottság által az irányelv különböző részeivel kapcsolatban számos tagállammal szemben indított hasonló keresetek sorába illeszkedik: ugyanakkor e keresetek legnagyobb részétől eltér abban, hogy a jogvita lényege nem a ténybeli körülmények értékelésére, hanem a jogszabályi szövegben szereplő, ám pontosan nem meghatározott néhány fogalom értelmezésére vonatkozik. Amint azt látni fogjuk, az e fogalmaknak tulajdonítandó jelentéstől függ az irányelv által a tagállamok számára előírt kötelezettségek meghatározása, következésképpen pedig a Bizottság keresetének megalapozottsága.
I – Jogszabályi háttér
2. Az irányelv jelen ügy tekintetében irányadó rendelkezései különösen a 3., 4. és 10. cikke, valamint az I. melléklete.
3. A 3. cikk bevezeti azt az általános elvet, mely szerint a tagállamok gondoskodnak arról, hogy minden, egy bizonyos minimális méretnél nagyobb agglomeráció(3) rendelkezzék gyűjtőrendszerekkel. A jelen kereset által érintett települések vonatkozásában az irányelv által a 3. cikknek való megfeleléshez előírt határidő 2000. december 31‑e volt.
4. A 4. cikk, nagyrészt a 3. cikkben foglaltakhoz hasonló módon és ütemezéssel előírja azt a kötelezettséget, hogy „a gyűjtőrendszerekbe vezetett szennyvizet vízbe történő kibocsátás előtt másodlagos kezelésnek vagy egy ezzel egyenértékű kezelésnek vessék alá”.
5. Nem vitatott az a tény, hogy a jelen kereset által érintett valamennyi település alá van vetve úgy a 3., mint a 4. cikkben foglalt kötelezettségeknek.
6. A 10. cikk azokat a jellemzőket írja le, amelyekkel a 4. cikk szerinti szennyvíztisztító telepeknek rendelkezniük kell, és szövege az alábbi:
„A tagállamok biztosítják, hogy a 4., 5., 6. és 7. cikk követelményeinek kielégítése érdekében épített települési szennyvíztisztító telepek úgy legyenek megtervezve, megépítve, működtetve és karbantartva, hogy minden normálisnak tekinthető helyi időjárási helyzetben megfelelő teljesítményt biztosítsanak. A telepek tervezésekor figyelembe kell venni a terhelés évszakoktól függő változásait.”
7. Az irányelv I. melléklete néhány kiegészítő műszaki információt tartalmaz. Közelebbről A. pontja a gyűjtőrendszerekről szól, és az alábbiakat írja elő:
„A gyűjtőrendszereknél figyelembe kell venni a szennyvízkezelés követelményeit.
A gyűjtőrendszerek kialakítását, megépítését és karbantartását a legjobb műszaki ismeretek alapján kell végezni, túlzott költségek okozása nélkül, különös tekintettel az alábbiakra:
– a települési szennyvíz mennyisége és összetétele,
– a szivárgások megakadályozása,
– a befogadó vizek csapadékidei túlfolyás okozta szennyezésének korlátozása.”
8. A fent hivatkozott A. pont el van látva továbbá az alábbi lábjegyzettel:
„Figyelembe véve, hogy gyakorlatilag nem lehet olyan gyűjtőrendszereket és tisztító telepeket méretezni, amelyek minden szennyvizet kezelni tudnának például egy szokatlanul heves esőzés alkalmával, a tagállamok intézkedéseket hoznak a záporvíz‑túlfolyásból származó szennyezés korlátozására. Ezek az intézkedések a száraz idei hozamhoz viszonyított hígítás mértékén vagy kapacitáson alapulhatnak, vagy megadhatnak egy bizonyos elfogadható túlfolyási esetszámot éves viszonylatban”.
9. Ugyanezen lábjegyzet alkalmazandó a melléklet B. pontjára is, amely néhány olyan jellemzőt sorol fel, amellyel a szennyvíztisztító telepeknek szükségszerűen rendelkezniük kell.
II – A tényállás és a pert megelőző eljárás
10. A Bizottság keresete négy települést érint, ezek: Whitburn, Beckton, Crossness és Mogden.
11. Az első (Whitburn) Anglia észak‑keleti részén található. E településsel kapcsolatban a Bizottság csak az irányelv gyűjtőrendszerekre vonatkozó 3. cikkének a megsértését rója fel.
12. A másik három település ezzel szemben London körzetében található, és azok a főváros szennyvízgyűjtő és ‑kezelő rendszerének részét képezik. Beckton és Crossness esetében a Bizottság felrója úgy a gyűjtőrendszerekre vonatkozó 3. cikk megsértését, mint a szennyvíztisztító telepekre vonatkozó 4. és 10. cikk megsértését. Mogden esetében ezzel szemben a Bizottság csak a 4. és 10. cikk megsértését rója fel.
13. A jelen ügyben a pert megelőző szakasz különlegesen hosszú és összetett volt, és részletekbe menő leírása nem szükséges. Összefoglalásképpen az alábbiak mondhatók el róla.
14. A Bizottság egy, már a 2000‑es év folyamán érkezett panasz alapján eljárva sikertelen tárgyalásokat folytatott a brit hatóságokkal, és 2003. április 3‑án Whitburn helyzetével kapcsolatban megküldte az Egyesült Királyságnak első felszólító levelét.
15. A Bizottság ezt követően, miután panaszokat nyújtottak be előtte a 2004 és 2005 folyamán a Temzébe engedett nagy mennyiségű szennyvízkibocsátásokkal kapcsolatban, felvette a kapcsolatot e tárgyban a brit hatóságokkal, és 2005. március 21‑én felszólító levelet küldött a londoni körzet helyzetével kapcsolatban.
16. A Bizottság, miután az Egyesült Királyság által nyújtott válaszokat nem találta kielégítőnek, 2006. április 10‑én kibocsátotta indokolással ellátott első véleményét, amelyben Whitburn tekintetében az irányelv 3. cikkének és I. mellékletének megsértését, London tekintetében pedig a 3., 4. és 10. cikkének, valamint I. mellékletének a megsértését rótta fel.
17. A brit hatóságok részéről ezt követően kapott információk alapján a Bizottság 2008. december 1‑jén indokolással ellátott kiegészítő véleményt bocsátott ki, amelyben különösen a londoni körzetet érintő kifogások tárgyát szűkítette, és azt Beckton, Crossness és Mogden területére korlátozta.
18. Ezt követően további levélváltások és véleménycserék zajlottak a Bizottság és az Egyesült Királyság hatóságai között, ám ezek nem vezettek megoldásra. Mivel a Bizottság nem találta kielégítőnek az Egyesült Királyságnak az indokolással ellátott véleményekre adott válaszát, megindította a jelen keresetet.
III – A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei
19. A keresetlevelet a Bíróság Hivatala 2010. június 16‑án vette nyilvántartásba. A szokásos beadványváltást követően a feleket meghallgatták a 2011. november 10‑i tárgyaláson.
20. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy az Egyesült Királyság – mivel nem biztosította az irányelv 3. cikkének (1) és (2) bekezdése, valamint I. mellékletének A. szakasza szerinti megfelelő gyűjtőrendszerek létesítését Whitburnben, valamint a becktoni és crossnessi gyűjtőrendszerek létesítését Londonban, továbbá a Becktonból, Crossnessből és Mogdenből érkező szennyvíznek az irányelv 4. cikkének (1) bekezdése, 4. cikkének (3) bekezdése, 10. cikke és I. mellékletének B. szakasza szerinti megfelelő kezelését – nem teljesítette az ezen rendelkezésekből eredő kötelezettségeit;
– az Egyesült Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
21. Az Egyesült Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
IV – A kötelezettségszegésről
A – Előzetes megfontolások
22. Amint azt fentebb megjegyeztem, és amint azt maguk a felek is több alkalommal hangsúlyozták, a jelen ügy alapját képező tényállást a felek – néhány másodlagos aspektus kivételével – szinte egyáltalában nem vitatják. A jogvita lényege tehát főként jogi jellegű, és az az irányelvben foglalt néhány kulcsfogalom meghatározásának szükségessége körül forog.
23. A Bizottság mind a négy érdekelt település esetében azt rója fel az Egyesült Királyságnak, hogy túlságosan nagy mennyiségű szennyvíz kerül kibocsátásra anélkül, hogy azt előzetes kezelésnek vetnék alá. Közelebbről e helyzet alapjául az úgynevezett „túlfolyócsatornák” (angolul „combined sewer overflows” vagy CSO) – a Bizottság álláspontja szerint túlzott mértékű – használata szolgál. Olyan berendezésekről van szó, amelyek a gyűjtőrendszer túlterheltségének esetére lehetővé teszik előzetes kezelésnek alá nem vetett szennyvizek közvetlenül a környezetbe (gyakran a tengerbe vagy egy folyóba) történő engedését.
24. Amint azt maga a nevük is jelzi, a CSO‑k alapvető alkotóelemei különösen az úgynevezett „vegyes rendszereknek”, amelyekben egyetlen gyűjtőrendszer gyűjti össze úgy a háztartásokból és ipari tevékenységekből származó háztartási/ipari szennyvizet, mint a légköri esőzésekből származó csapadékvizet. Amint az könnyen belátható, egy ilyen típusú gyűjtőrendszer különösen ki van téve a terheltség esőzésekből eredő változásainak: az esős időszakokban ugyanis a gyűjtőrendszeren áthaladó szennyvíz mennyisége jelentős mértékben megnő. Az új építésű gyűjtőrendszerek gyakran elkülönülten gyűjtik a csapadékvizet, de a már létező vegyes létesítmények esetében egy ilyen módosítás sokszor lehetetlen, mert összetett és megfizethetetlen költségekkel járó átalakítási munkákat tesz szükségessé. A jelen ügy tárgyát képező gyűjtőrendszerek nagyrészt a vegyes típusba tartoznak.
B – Az irányelv értelmezéséről
25. Mielőtt rátérnék a Bizottság által felrótt kötelezettségszegésekre vonatkozó egyes kifogások vizsgálatára, az irányelv néhány alapvető aspektusának vizsgálatára van szükség.
26. Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy amint arra a Bíróságnak már módjában állt rámutatnia, az irányelv célja tág: túlmutat a vízi ökoszisztémák védelmén, és arra irányul, hogy általánosságban védje „az embereket, az állat‑ és növényvilágot, a földet, a vizet, a levegőt és a tájat” a káros hatásoktól. A rendelkezés szövegének értelmezése során tehát ezen tág célt mindig szem előtt kell tartani.(4)
27. Néhány területen az irányelv számszerűleg meghatározott kötelezettségeket ír elő a tagállamok számára, amelyek betartása viszonylag könnyedén ellenőrizhető: gondoljunk például a 2. cikk 7. pontjában foglalt „elsődleges kezelés” meghatározására, vagy azon követelményekre, amelyeket az I. melléklet 1. táblázata a szennyvíztisztító telepek tekintetében előír.
28. Más szempontból ugyanakkor az irányelv rendelkezéseiben nem szerepelnek pontos számszerű/mennyiségi értékek, következésképpen azok eltérő módon értelmezhetők, amely értelmezések közül végeredményben az uniós bíróság feladata az általa helytállónak tartott megjelölése. Amint az könnyen elképzelhető, a jelen ügyben éppen egy ilyen, a második típusba tartozó helyzet áll fenn. A Bíróság természetesen nem alkothat önkényesen számértékeket, amelyek megalkotását a jogalkotó el kívánta kerülni. Megteheti ugyanakkor, hogy olyan meghatározásokat nyújt, amelyek – a lehető legjobban pontosítva a jogszabályi szövegben foglaltakat – ésszerű értelmezési útmutatásként szolgálnak.
29. E vonatkozásban mindazonáltal meg kell jegyeznem, hogy a jelen ügy tárgyának keretében a pontos referenciaértékek hiánya különösen problematikus. Nem csak hogy az irányelv néhány általános és pontatlan meghatározást tartalmaz, ráadásul magasfokú szakértelmet feltételező területek vonatkozásában, de maga a Bizottság sem dolgozott ki e tárgyban esetlegesen akár egyoldalú iránymutatásokat, amelyek lehetővé tennék annak megértését, hogy a Bizottság szervezeti egységei e rendelkezéseknek milyen értelmezést adnak. Álláspontom szerint igencsak célszerű lenne ennek egyértelművé tétele érdekében, ha nem is a jogalkotó, de legalább a Bizottság megfelelő értelmezési iránymutatások kidolgozása és közzététele útján történő fellépése.
30. Miután ezt előrebocsátottam, immár rátérek a jelen ügyben értelmezésre váró fő fogalmak összegyűjtésére.
1. A szennyvíztisztító telepek „megfelelő teljesítménye”
31. A „megfelelő teljesítmény” fogalmát az irányelv 10. cikke tartalmazza, és az kizárólag a szennyvíztisztító telepekre vonatkozik, a gyűjtőrendszerekre nem. Olyan fogalomról van szó, amelyet már az első, a Bizottság által 1989‑ben előterjesztett(5) irányelvtervezet is tartalmazott, és amely lényegében változatlan maradt a végleges szövegben is. Pontosabban, amint azt fentebb, a 10. cikk szövegét felidézve láttuk, az irányelv „helyi időjárási helyzetben megfelelő teljesítményről” szól.
32. Álláspontom szerint vitathatatlan, hogy az imént hivatkozott rendelkezést akként kell értelmezni, miszerint azt írja elő, hogy a szennyvíztisztító telepek általánosságban egy adott településen, normális körülmények között, legyenek képesek a termelt szennyvíz egészének kezelésére. Ezt megerősítette a Bíróság ítélkezési gyakorlata is. A Bíróság kimondta, hogy kötelezettségszegés valósul meg az olyan esetekben, amikor az összegyűjtés és/vagy a kezelés egy agglomeráció által termelt szennyvíz 80%‑ára vagy 90%‑ára vonatkozik.(6) Egy hasonlóan szigorú előírás egyébként megfelel az irányelv különösen tág céljának, amelyre fentebb emlékeztettem. Továbbá, amint arra maga a rendelkezés utal, a szennyvíztisztító telepek tervezésekor figyelembe kell venni a terhelés évszakoktól függő változásait. Más szóval az előre látható, évszakoktól függő időjárási változások nem igazolják a szennyvizek kezelésének elmaradását. Az, hogy az irányelv „évszakoktól függő” változásokról beszél, jelzi, hogy alapjában véve szabályszerű változásokról van szó, amelyek általában éves jelleggel, ismételt lefolyást mutatnak. Ez fordítva is igaz: a terhelés teljességgel szabálytalan és előreláthatatlan változása a 10. cikk értelmében igazolhatja a kezelés elmaradását.
33. Amint a fenti pontban megjegyeztem, e fogalom mindazonáltal nem értelmezendő túlságosan mereven, miszerint a szennyvizek kezelésének elmaradása kizárólag olyan esetekben lenne igazolható, amelyek átlagban évente kevesebb mint egyszer fordulnak elő (amelyek tekintetében, amint az nyilvánvaló, nem beszélhetünk „évszakoktól függő” jellegről). A 10. cikket ugyanis összefüggésben kell értelmezni az I. melléklet 1. lábjegyzetével, amelynek vizsgálatára hamarosan rátérek, és amely lehetővé teszi, hogy a tagállamok meghatározzák a túlfolyások maximális elfogadható éves esetszámát.
34. Más szóval az irányelv 10. cikkének értelmében a szennyvizek kezelésének elmaradása kizárólag a szokásostól eltérő feltételek fennállása esetén megengedhető. Egy ilyen helyzet ennél pontosabban nem határozható meg, mivel a jogalkotó szándékosan elkerülte annak pontosabb számértékek által történő meghatározását. Mindazonáltal vitathatatlan, hogy az irányelvvel nem összeegyeztethető egy olyan szennyvíztisztító telep, amelyet úgy terveztek, hogy az rendszeresen a környezetbe engedi ki a nem kezelt szennyvizet.
35. Ilyen összefüggésben, tekintettel egy alapvető kötelezettség egyértelmű fennállására és az ezen kötelezettség alóli lehetséges kivételek pontos mennyiségi meghatározásának hiányára, álláspontom szerint teljesen jogszerű, hogy a Bizottság az uniós jog betartásának felügyeletére vonatkozó hatáskörének gyakorlása során belső iránymutatásokat fogadjon el, amelyek a jogalkotó által megfogalmazottakat meghatározott és ellenőrizhető számokra fordítja, amelyek alapján a Bizottság minden egyes konkrét esetben értékelheti, hogy van‑e helye kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset indításának egy adott állammal szemben. Magától értetődik, hogy a legvégső értékelés minden esetben a Bíróság mint a kötelezettségszegés tárgyában eljáró bíróság feladata: ennek során minden egyes különleges helyzet valamennyi körülményét figyelembe lehet és kell venni.
36. A jelen ügyben felmerülő probléma, amint azt a korábbiakban már jeleztem, mindazonáltal az, hogy a Bizottság nem csak hogy nem alkotott semmiféle iránymutatást e tekintetben, de nem is tűnik úgy, hogy lenne e tekintetben kellően meghatározott belső gyakorlata. Ez nyilvánvalóan megnehezíti úgy a Bizottság, mint az Unió Bíróságának a feladatát.
2. A „szokatlanul heves esőzés” és a „záporvíz”fogalmáról
37. E két fogalmat az irányelv megalkotója a I. mellékletében, közelebbről annak 1. lábjegyzetében használja. Célszerű az alábbiakban újból felidézni e lábjegyzet szövegének egy részét (kiemelés tőlem):
„Figyelembe véve, hogy gyakorlatilag nem lehet olyan gyűjtőrendszereket és tisztító telepeket méretezni, amelyek minden szennyvizet kezelni tudnának például egy szokatlanul heves esőzés alkalmával, a tagállamok intézkedéseket hoznak a záporvíz‑túlfolyásból származó szennyezés korlátozására”.
38. Mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy a két fogalom lényeges úgy a gyűjtőrendszerek, mint a szennyvíztisztító telepek vonatkozásában. A jogalkotó úgy az előbbi, mint az utóbbi vonatkozásában számolt azzal a körülménnyel, hogy konkrétan lehetetlennek bizonyulhat olyan tökéletes rendszerek létrehozása, amelyek kivétel nélkül képesek a szennyvíz egészének elvezetésére és kezelésére. Következésképpen a tagállamok feladata, hogy előírják az olyan esetekben elkerülhetetlenül keletkező károk enyhítésének módjait, amelyekben nem a szennyvíz egészét gyűjtik össze és/vagy kezelik.
39. Az Egyesült Királyság észrevételeiben azt állította, hogy azon helyzetek, amelyekben az irányelv lehetővé teszi, hogy a szennyvizet ne gyűjtsék össze vagy ne kezeljék, nem kizárólag kivételes jellegűek: az I. melléklet 1. lábjegyzete példálózó jellegű, és nem tiltja meg a tagállamoknak, hogy akár költség/haszon alapú értékelés alapján biztosítsanak ehhez hasonló lehetőséget a kivételes körülményeken kívül is. A Bizottság álláspontja szerint azonban a szennyvíz összegyűjtésének vagy kezelésének elmaradása csak teljességgel rendkívüli jelleggel, kivételes helyzetek fennállása esetén megengedhető.
40. Noha az értelmezendő szöveg nem teljességgel világos, úgy vélem, hogy a Bizottság álláspontja megfelelő, és a hivatkozott 1. lábjegyzetet, amely távolról sem támasztja alá az Egyesült Királyság által javasolt értelmezést, akként kell érteni, hogy a szennyvíz begyűjtésének vagy kezelésének elmaradása soha nem tekinthető „szokásos” és az irányelvvel összeegyeztethető helyzeteknek, hacsak nem állnak fenn kivételes körülmények.
41. Igaz, hogy az irányelv a „szokatlanul heves esőzés” helyzetét a különböző nyelvi változatokban példaként („például”) jelöli meg. Elismeri ugyanakkor hallgatólagosan, hogy a szennyvíz gyűjtésének vagy kezelésének elmaradása más helyzetekben is megengedhető. Azt, hogy melyek ezek a helyzetek, ugyanakkor nem jelöli meg.
42. Az Egyesült Királysággal ellentétben én úgy vélem, hogy mindenképpen olyan helyzetekről lehet szó, amelyek különbözőségük mellett mind kivételes jellegűek. Semmiképpen sem engedhető meg, hogy a nem kezelt szennyvíz környezetbe történő visszaengedésére „szokásos” helyzetekben sor kerülhessen. Ennek alátámasztásául különösen az alábbi érveket hozom fel.
43. Először is, az 1. lábjegyzetet az irányelv általános céljának fényében kell olvasni, amely a környezetvédelem magas szintjének biztosítása. Abszurd lenne annak megengedése, hogy rendszeresen, a kivételes körülményeken kívül is, kibocsáthassanak a környezetbe kezeletlen szennyvizet egyszerűen azért, mert valamely gyűjtőrendszert vagy szennyvíztisztító telepet csekélyebb kapacitással terveztek meg.
44. Másodszor, az, hogy a szokatlanul heves esőzés csak egyike azon helyzeteknek, amikor megengedettek a teljes összegyűjtés/kezelés elve alóli kivételek, nem jelenti azt, hogy a többi olyan esetben, amikor ez megengedhető, nem kell mindenképpen fennállnia a kivételes jellegnek. Ellenkezőleg: e kivételes jelleg a rendelkezés összefüggéséből és céljából következik.
45. Harmadszor, az értelmezésre váró passzus azzal folytatódik, hogy a tagállamok intézkedéseket hoznak „a záporvíztúlfolyásból származó szennyezés korlátozására”. Noha az Egyesült Királyság azt állítja, hogy e kifejezés akként értelmezendő, miszerint utal bármilyen típusú túlfolyásra, az irányelv olvasata azt mutatja, hogy a jogalkotónak nem ez volt a szándéka. Noha ezen utolsó mondat egyes nyelvi változatai semlegesebbek és általában az esőzésből eredő túlfolyásra utalnak,(7) a többi nyelvi változatban nagyrészt nem így van, és a túlfolyás okának kivételes jellegét nyilvánvalóvá teszik.(8) Nem vitatva tehát, hogy a túlfolyás által okozott környezeti károk enyhítésének kötelezettsége csak a kivételes eseményekhez kötődő túlfolyásokra vonatkozik, ha általánosságban megengedhető lenne a tagállamok számára, hogy a kezeletlen szennyvizet „szokásos” körülmények között is kibocsássák, olyan helyzet állna elő, amelyben az irányelv a kivételes körülményekhez kötődő túlfolyásból eredő károk enyhítését előírná, míg az ilyen módon nem igazolt túlfolyásból eredő károkét nem. Abszurd helyzet lenne, és minden bizonnyal ellentétes az irányelv céljával. Nyilvánvaló tehát, hogy az 1. lábjegyzet alapját az az elmélet képezi, miszerint a szennyvíz csak kivételes körülmények esetén engedhető vissza a környezetbe anélkül, hogy ezt megelőzően azt összegyűjtenék és kezelnék.
46. Megjegyezem mindazonáltal, hogy tudomásom szerint van legalább egy olyan nyelvi változat, amelyben az általam fentebb követett gondolatmenet további megerősítésre lel:(9) a német változatra utalok, amely úgy szól, hogy a szennyvíz gyűjtésének és kezelésének lehetetlensége „szélsőséges, például szokatlanul heves esőzésből” eredő(10) helyzetekre vonatkozik. A „szélsőséges” jelző hozzátétele alátámasztja, hogy az 1. lábjegyzet értelmében megengedett helyzeteknek, lehetséges különbözőségük mellett, mindenképpen kivételes jellegűeknek kell lenniük.
47. E tárgykör tisztázása után hátravan még két kérdés. Először is: mikor mondhatjuk, hogy az esőzés „szokatlanul heves”? Másodszor: milyen egyéb esetekben igazolhatják a légköri jelenségeken kívüli kivételes helyzetek a szennyvíz összegyűjtésének vagy kezelésének elmaradását?
48. Ami az első kérdést illeti, csupán megismételni tudom azt a fenti nyilvánvaló megállapítást, miszerint a Bíróság nem rögzíthet olyan számértékeket, amelyeket a jogalkotó célszerűnek tartott nem meghatározni. Ugyanezen nézőpontból teljességgel indokolt lehet, hogy a Bizottság dolgozzon ki mennyiségi iránymutatásokat, amelyekre saját felügyeleti tevékenységét alapíthatja: ezen iránymutatások helytállóságát végső soron természetesen a Bíróság hivatott megítélni. Esetünkben mindazonáltal nem tűnik úgy, hogy a Bizottság teljesen egyértelmű belső iránymutatásokat rögzített volna. A Bizottság több ízben, úgy a pert megelőző eljárás, mint a Bíróság előtti eljárás folyamán mindazonáltal rámutatott, hogy általánosságban az évi 20 kibocsátás mint határérték túllépése egy lehetséges kötelezettségszegés fennállásának veszélyét jelezheti. Egy ehhez hasonló számérték, minden egyes korlátjával és az eseti értékelés kötelezettségének sérelme nélkül, indokolt és elfogadható lehet, amennyiben az egyes tagállamokban fennálló gyakorlatok összevetésén alapuló megfontolás eredménye.
49. A probléma mindazonáltal abban a tényben keresendő, hogy maga a Bizottság nem tűnik túlságosan biztosnak abban, hogy milyen szerepet tulajdonítson a 20 kibocsátásra vonatkozó határértéknek. Nem csak hogy sohasem adott hivatalos iránymutatást erre vonatkozóan, de a jelen ügyben is a végsőkig ingadozni látszott a tekintetben, hogy e határértéket a kivételes körülmények esetét kivéve főszabály szerint soha át nem léphető küszöbnek tekintse, vagy – kevésbé szigorúan – úgy tekintse azt, mint azonnali hatállyal nem rendelkező útmutatást.
50. Ez azzal a következménnyel jár, hogy egyrészt nem róható fel az Egyesült Királyságnak, hogy okfejtését legnagyobb részben a 20 kibocsátásra vonatkozó szabályra alapította – az egyetlen olyan szabályra, amelyet a Bizottság egyértelműen megjelölt a pert megelőző eljárás folyamán, és különösen az indokolással ellátott kiegészítő véleményében –, másrészt a Bíróságnak az állítólagos kötelezettségszegést közvetlenül az irányelv és általános útmutatásai fényében kell értékelnie. A Bizottság álláspontja túlságosan bizonytalan ahhoz, hogy megállapítható legyen, hogy keresetét a 20 kibocsátásra vonatkozó szabályon alapuló, kellő módon meghatározott belső gyakorlat alapján indította, amely szabály ebben az esetben maga is a bírósági eljárás tárgya lenne.
51. Mindenesetre a véleményem az, hogy a „szokatlanul heves esőzés” fogalma pontosabb értelmezésének szükségképpen érintenie kell egy – általam hamarosan vizsgált – fogalom értelmezését, amely nem más, mint „a legjobb műszaki ismeretek alapján […], túlzott költségek okozása nélkül” (vagy, angol kifejezéssel „best technical knowledge not entailing excessive costs” amelyből a BTKNEEC mozaikszó ered). Természetesen teljesen elkülönülő fogalomról van szó, amely nem légköri jelenségekre, hanem ember alkotta tárgyakra vonatkozik. Úgy vélem mindazonáltal, hogy gyakorlatban az irányelvben foglalt kötelezettségek értelmezésének egyetlen ésszerű módja az, ha minden egyes konkrét esetben elvégzik a körülmények átfogó vizsgálatát, egyetlen értékelés keretében egyesítve az esemény rendkívüli jellegének vizsgálatát és azt a költséget, amely szükséges lett volna olyan gyűjtőrendszerek és szennyvíztisztító telepek létrehozásához, amelyek elégségesek lettek volna ilyen esetben is minden túlfolyás megelőzésére. Más szóval úgy vélem, hogy a „szokatlanul heves esőzés” fogalma nem statikus, hanem további paraméterek függvényében változhat.
52. Ebben az összefüggésben a BTKNEEC fogalmát, noha az I. melléklet arra formálisan csak a gyűjtőrendszerek tekintetében utal, álláspontom szerint a szennyvíztisztító telepekkel kapcsolatban is figyelembe kell venni. E fogalom tűnik ugyanis a legalkalmasabbnak az irányelv nagyra törő célkitűzései megvalósításának anélkül való biztosításához, hogy szem elől kellene téveszteni a gazdasági és technikai lehetőségek tekintetében szükséges realizmust.
53. Ami végezetül a második kérdést illeti, amely más lehetséges, az időjárási jelenségektől eltérő kivételes helyzetekre vonatkozik, itt is hangsúlyozni kell, hogy kellően tág mozgástér hagyható azon helyzetek figyelembevételére, amelyek nem csupán kivételesek, de nem is láthatók előre. Tisztán példálózó jelleggel gondoljunk egy kiterjedt áramszünetre, amely működésképtelenné teszi a szennyvíztisztító telepeket, vagy olyan természeti csapásokra, amelyek – noha nem az esőzésekhez kapcsolódnak (ilyen például a földrengés) – károsíthatják vagy időszakosan működésképtelenné tehetik a szennyvíztisztító telepeket vagy a gyűjtőrendszereket. Hasonló helyzetekben nem kétséges, hogy egyáltalán nincs szó az irányelv megsértéséről. Ezenkívül az is bizonyos, hogy az államoknak hasonló esetekben is kötelezettségük áll fenn a szennyezés enyhítését célzó intézkedések megtételére az I. melléklet 1. lábjegyzetének értelmében, még akkor is, ha a kezelés nélkül kibocsátott víz nem feltétlenül esőzésekből származik. Bármilyen ettől eltérő értelmezés ellentétes lenne az irányelv hatékony érvényesülésének biztosítására és céljainak tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséggel.
3. „A legjobb műszaki ismeretek alapján […], túlzott költségek okozása nélkül”(BTKNEEC)
54. A BTKNEEC fogalmának meghatározása egyike a jelen ügy azon aspektusainak, amelyeket a felek hosszasabban és kimerítőbben megvitattak úgy az írásbeli észrevételeikben, mint a tárgyaláson. Az I. melléklet A. pontjában szereplő fogalomról van szó: formai szempontból kizárólag a gyűjtőrendszerekre vonatkozik, a szennyvíztisztító telepekre nem. Mindazonáltal, amint azt a fenti pontokban megkíséreltem elmagyarázni, úgy vélem, hogy a BTKNEEC fogalma az irányelv egyik lényegi aspektusának tekinthető, amely ezen irányelv valamennyi rendelkezésének értelmezéséhez hasznos, ideértve azokat is, amelyek a szennyvíztisztító telepekre vonatkoznak. E kikötésnek köszönhetően ugyanis megfelelően össze lehet egyeztetni az irányelv hatékony érvényesülése biztosításának a szükségességét annak szükségességével, hogy a tagállamokat ne terheljék nem teljesíthető kötelezettségek. Noha más megfogalmazásban, a szennyvíztisztító telepek „megfelelő teljesítményének” a 10. cikkben foglalt fogalma ugyanezen logikának felel meg, és ugyancsak a BTKNEEC‑kikötés kifejeződésének tekinthető.
55. Az Egyesült Királyság értelmezésében a BTKNEEC fogalma a központi tengelyét alkotja egy olyan szabálynak, amely általános jelleggel felhatalmazza a tagállamokat, hogy tág diszkrecionális mozgástér keretében járjanak el annak lényegében költség/haszon alapú értékelésen alapuló eldöntése során, hogy a szennyvíz összegyűjtésének és kezelésének mi a megfelelő szintje. Ezen értékelésen belül az Egyesült Királyság közelebbről alapvető fontosságúnak tartja, hogy mindig történjen utalás a kezeletlen vizek befogadó vizekbe való kibocsátásának hatására, más szóval az irányelv elveit mindig tiszteletben tartják, és nem valósul meg semmiféle jogsértés az olyan esetekben, amikor az összegyűjtött és/vagy kezelt szennyvíz csak a termelt szennyvíz egy részét teszi ki ugyan, a kibocsátás mégsem jár jelentős környezeti károkkal.
56. A Bizottság értelmezésében ugyanakkor a BTKNEEC fogalma a gyakorlatban csupán azzal a következménnyel járna, hogy választási szabadságot ismer el a tagállamok számára egy cél elérését célzó lehetséges rendszerek között, amely cél, a kivételes eseteket leszámítva, változatlan: a termelt szennyvizek 100%‑a összegyűjtésének és kezelésének biztosítása. Más szóval a Bizottság álláspontja szerint a rendelkezés egyszerűen azt jelenti, hogy a tagállamok a szükséges eredmény elérését műszakilag lehetővé tevő alternatívák közül választhatják a kevésbé költségeset.
57. Úgy vélem, hogy alaposan szemügyre véve úgy az Egyesült Királyság értelmezését, mint a Bizottság értelmezését el kell utasítani. Különbözőségük mellett ugyanis mindkettőt az értelmezendő rendelkezés szélsőséges olvasata jellemzi. Egyrészt az Egyesült Királyság által támogatott álláspontot követve olyan tág diszkrecionális mozgásteret kellene elismerni a tagállamok számára, amely megfosztaná – vagy már‑már megfosztaná – hatékony érvényesülésétől összességében az irányelvet, különösen azon részeiben, amelyekben előírja a tagállamok számára, hogy valamennyi, egy minimális méretűnél nagyobb agglomerációt lássanak el gyűjtőrendszerekkel és szennyvíztisztító telepekkel. Másrészt a Bizottság értelmezése, noha valószínűleg közelebb áll a rendelkezés jogalkotó által szándékolt szelleméhez, azzal a veszéllyel jár, hogy megfosztja hatékony érvényesülésétől, ha nem is összességében az irányelvet, de a BTKNEEC‑kikötést(11) minden bizonnyal. Nem lehet ugyanis megalapozottan úgy vélni, hogy a jogalkotó azzal, hogy kifejezetten a legjobb műszaki ismeretek túlzott költségek okozása nélkül történő használatára utalt, mindössze azt a szabadságot ismerte el a tagállamok számára, hogy az ugyanazon végeredmény eléréséhez vezető, műszakilag lehetséges alternatívák közül választhatják a kevésbé költségeset. Egyértelmű ugyanakkor, hogy ezzel a kikötéssel a jogalkotó enyhíteni kívánta az irányelv túlságosan merev alkalmazásának lehetséges „túlzott” hatásait, és előzetesen számolt azzal a lehetőséggel, hogy bizonyos esetekben egyes, a környezetre negatív hatásokat el kell fogadni.
58. Megítélésem szerint a BTKNEEC‑kikötés helytálló értelmezése az általam imént bemutatott két szélsőséges álláspont között félúton helyezkedik el.
59. Közelebbről a BTKNEEC‑kikötést egyfajta „biztonsági szelepnek” kell tekinteni, amely lehetővé teszi annak elkerülését, hogy irreális kötelezettségeket vagy teljeséggel aránytalan megvalósítási költségeket írjanak elő a tagállamok számára. E tekintetben mindazonáltal néhány kérdés tisztására van szükség.
60. Először is, a kikötés kivételes jellegű mechanizmust hoz létre, amely nem használható azon, maga a Bíróság ítélkezési gyakorlata által megerősített elv kiüresítésére, mely szerint az összegyűjtésnek és a kezelésnek általában a szennyvizek egészét érintenie kell. E kivételes jelleget még inkább hangsúlyozni kell a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében, amely szerint, éppen a 91/271 irányelv vonatkozásában, a megfeleléshez szükséges munkák költsége önmagában irreleváns.(12)
61. Másodsorban, amint az nyilvánvaló, e kikötés alkalmazása nem köthető elvontan bizonyos előre meghatározott körülmények fennállásához. Nem lehet tehát például a priori meghatározni a költségek azon szintjét, amelyen túl a szennyvizek 100%‑ának összegyűjtésére és kezelésére vonatkozó kötelezettség automatikusan kiüresedik. A BTKNEEC‑kikötés ezzel szemben, mindig és mindenképpen minden egyes konkrét eset valamennyi körülményének átfogó vizsgálatát követeli meg, amely körülményekhez azt szükségszerűen igazítani kell.
62. Harmadsorban, ilyen összefüggésben figyelembe vehetők továbbá, amint azt az Egyesült Királyság erőteljesen támogatta írásbeli észrevételeiben és a tárgyaláson, a kezeletlen szennyvíz kibocsátása által a környezetre gyakorolt hatások. E munkák némelyike költségének aránytalan jellege, tehát az, hogy azok konkrét megvalósítása nem szükséges, nagyobb bizonyossággal értékelhető akkor, ha egyúttal figyelembe veszik a megvalósítás fent említett elmaradásának környezetre gyakorolt következményeit. Nyilvánvaló, hogy e munkák megvalósításának elmaradása és ennek következtében bizonyos kezeletlenszennyvíz‑kibocsátások tűrése annál elfogadhatóbb lesz, minél kisebbek azon potenciális károk, amelyeket a kezeletlen szennyvíz okozhat.
63. Az, hogy a kezeletlen szennyvíz által a környezetetre gyakorolt káros hatások szempontja figyelembe vehető, az Egyesült Királyság állításával ellentétben nem jelenti mindazonáltal azt, hogy ez lenne az egyetlen olyan feltétel, amelynek függvényében az irányelvnek való megfelelést értékelni kell. Amint azt a Bizottság a tárgyaláson helytálló módon kiemelte, az irányelv nem tartalmaz elfogadható szennyezési küszöbértékeket: azt az alapvető kötelezettséget írja elő, hogy az agglomerációkat lássák el gyűjtőrendszerekkel és szennyvíztisztító telepekkel. Az általam fentebb hivatkozott, újabb ítéletekben(13) a Bíróság, miután meggyőződött arról, hogy egyes agglomerációk gyűjtőrendszerekkel való lefedettségének aránya nem éri el a 100%‑ot, nem vizsgálta tovább, hogy mindez káros hatással jár‑e a környezetre, hanem automatikusan megállapította az érintett tagállamok részéről történt jogsértés fennállását.
64. Nem fogadható el tehát az Egyesült Királyság azon érve, amely szerint az irányelv által a gyűjtőrendszerek és szennyvíztisztító telepek megvalósítására megállapított határidők lejártakor mindössze az számít, hogy az agglomerációk rendelkezzenek ilyen létesítményekkel, függetlenül attól, hogy ezen utóbbiak milyen szolgáltatások nyújtására képesek. E logika mentén haladva ahhoz az egészen szélsőséges következtetéshez juthatunk, hogy egy olyan rendszer megvalósítása, amely valamely város szennyvizei mindössze 50%‑ának kezelésére képes, elégséges az irányelvnek való megfeleléshez, és a szolgáltatások 100%‑os szintre történő fejlesztése nem képezi az irányelvnek az előírt határidőn belül való megfelelésre vonatkozó jogalkotási kötelezettség tárgyát, csupán a rendszer hatékonysága növelésének tekinthető, amely tekintetében semmiféle határidő nincs előírva, és lényegében semmiféle ellenőrzés nem megengedett. Nyilvánvaló, hogy egy ehhez hasonló értelmezés nem felel meg sem a jogalkotó szándékának, sem a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatának.
65. Ezenkívül, az irányelv hatékony érvényesülése megőrzésének céljából elengedhetetlen, hogy olyan esetben, amikor a szennyvizek 100%‑ának összegyűjtése vagy kezelése – kivéve természetesen a kivételes eseményeket, amelyek tekintetében a Bizottság is elfogadja a kezelés elmaradásának lehetőségét – lehetetlen vagy különösen nehéz, az érdekelt tagállam bizonyítsa a BTKNEEC‑kikötés alkalmazhatóságát. Ilyen jellegű helyzetekben ugyanis a tagállam és a Bizottság egyértelműen egyenlőtlen helyzetben van a tájékoztatás tekintetében: a Bizottság nem rendelkezik autonóm eszközökkel a konkrét helyzet értékelésére, és azon információkból kell kiindulnia, amelyeket számára elsősorban az érdekelt tagállam nyújtott. Egy ilyen helyzet egyébként megfelel a Bíróság ítélkezési gyakorlatának, amelynek értelmében kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokban a bizonyítási teher a Bizottságot terheli, amikor viszont ez utóbbi benyújtotta azon tényekre vonatkozó bizonyítékkezdeményét, amelyekre keresetét alapozza, a tagállam feladata, hogy a rendelkezésére álló nagyobb mennyiségű információ alapján részletesen bizonyítsa, hogy a jogsértés valójában nem áll fenn.(14)
4. Összegzés
66. Összefoglalva az irányelv által előírt kötelezettségek általános hatályával kapcsolatban ez idáig tett észrevételeket, meg kell jegyezni tehát, hogy az irányelv azt írja elő általánosságban a tagállamok számára, hogy az agglomerációkat lássák el olyan gyűjtőrendszerekkel és szennyvíztisztító telepekkel, amelyek képesek – a kivételes körülményeket kivéve – a termelt szennyvíz egésze összegyűjtésének és kezelésének biztosítására. A teljes összegyűjtés és kezelés kötelezettsége nem terjed ki azokra az esetekre, amikor ez műszaki szempontból lehetetlen, vagy, akár a környezetet érő káros hatásokra tekintettel, teljességgel aránytalan költségeket igényel.
67. A javaslatom konkrétan egy, két szakaszra tagolódó vizsgálat úgy a gyűjtőrendszerek, mint a szennyvíztisztító telepek tekintetében. Az első szakaszban arról kell meggyőződni, hogy a kibocsátások kivételes eseménynek, vagy inkább a gyűjtőrendszer vagy a szennyvíztisztító telep működése nem „szokásos” alkotóelemének tekinthetők‑e. Egy második szakaszban, amennyiben az elsőben bizonyítást nyert a kezeletlen szennyvíz környezetbe való kibocsátása eseményének nem kivételes jellege, úgy a BTKNEEC‑kikötés alapján kell elvégezni a vizsgálatot. E szakaszban a bizonyítás, amely az első szakaszban a szokásos módon oszlott meg a Bizottság és a tagállam között, teljes egészében ezen utóbbit terheli. A tagállam feladata ugyanis annak bizonyítása, hogy a szennyvíz összegyűjtése vagy kezelése magasabb szintjének elérése műszakilag lehetetlen lenne, vagy teljességgel aránytalan költségeket igényelne azon haszonhoz képest, amellyel a környezet számára járna.
68. Miután elöljáróban meghatároztuk a tagállamok számára előírt kötelezettségeket, rátérhetünk a Bizottság Egyesült Királyságnak felrótt egyes kifogásaira.
C – Whitburn helyzetéről
1. A tényállás és a felek álláspontja
69. A Bizottság által felrótt kötelezettségszegés Whitburn esetében, amint azt láttuk, kizárólag az irányelv gyűjtőrendszerekről szóló 3. cikkét érinti. A Bizottság nem rója fel ugyanakkor a szennyvíztisztító telepek hiányát vagy nem elégséges voltát.
70. Whitburn Sunderland agglomeráció részét képezi, és egyetlen, vegyes típusú fő gyűjtőrendszer látja el, ebbe vezetik a települési szennyvizet, valamint a csapadékvizet is. Normális feltételek mellett a whitburni gyűjtőrendszer szennyvizét néhány szivattyúállomáson (Seaburn, Roker és ezt követően St. Peters) keresztül a hendoni szennyvíztisztító telepre szállítják, amely az agglomeráció egészéből származó szennyvíz tisztítását végzi.
71. Amennyiben a whitburni gyűjtőrendszerben összegyűjtött víz mennyisége meghaladja a száraz idei hozam(15) 4,5‑szeresét, a víz ezt meghaladó részét elvezetik egy 7000 m3 működési kapacitású gyűjtőcsatornába. Amikor a gyűjtőrendszerben jelen lévő víz mennyisége lecsökken, a csatornában tárolt vizet újból a gyűjtőrendszerbe szivattyúzzák, és a hendoni telep felé vezetik, majd végül tisztítják. Ha ugyanakkor a csatorna működési kapacitása eléri a maximumot, az ezt meghaladó vizet közvetlenül a tengerbe bocsátják, anélkül, hogy az egy 6 mm‑es szűrőfinomságú hálón keresztül végzett mechanikus szűrésen kívül más kezelésnek alávetnék. E kibocsátás egy 1,2 km hosszúságú tenger alatti vezetéken keresztül történik.
72. Az indokolással ellátott véleményben megjelölt időpontot (2009. február 1‑jét) megelőző években a kezeletlenszennyvíz‑kibocsátások Whitburnben az alábbi táblázatban feltüntetettek szerint alakultak. Az adatok a Bizottságtól származnak, ám azokat az Egyesült Királyság nem vitatta.
Év | A kibocsátások száma | Kibocsátott mennyiség (m3) |
2005 | 27(16) | 542 070 |
2006 | 25 | 248 130 |
2007 | 28 | 478 620 |
2008 | 47 | 732 150 |
73. A Bizottság szerint ezen adatok a kezeletlen szennyvíz környezetbe való kibocsátásainak túlságosan nagy számát jelzik, amely nem egyeztethető össze az irányelv által a tagállamok számára előírt kötelezettségekkel.
74. A Bizottság álláspontja alátámasztásául teljes egészében arra a jelentésre hivatkozik, amelyet az Egyesült Királyság környezetvédelmi minisztériuma által, a whitburni rendszert üzemeltető társaság által a rendszer üzemeltetésére vonatkozó engedély módosítására vonatkozó kérelem benyújtását követően kinevezett ellenőr (a továbbiakban: ellenőr) nyújtott be 2002. február 25‑én. E jelentés tartalmaz néhány igen kritikus észrevételt a whitburni gyűjtőrendszerre vonatkozóan, amelyet nem tart elégségesnek a kezeletlen szennyvíz környezetbe való kibocsátásának megfelelő korlátozására.(17) Az ellenőr szerint a whitburni gyűjtőrendszer nem elégséges volta következtében enyhe esőzések vagy esőmentes időszakok alkalmával is gyakoriak a kezeletlenszennyvíz‑kibocsátások. Az ellenőr jelentését követő években a whitburni gyűjtőrendszeren semmiféle fizikai módosítást nem hajtottak végre. Az egyetlen véghezvitt változtatás a szennyvíztároló csatorna túlterhelés esetén történő kezelésének módját érinti: a kezelés ezen új módjának köszönhetően a kibocsátások ritkultak, de a környezetbe vezetett kezeletlen szennyvíz mennyisége 2001 és 2008 között lényegében változatlan maradt, a 732 150 m3‑es legmagasabb (2008‑ban) és a 248 130 m3‑es legalacsonyabb érték (2006‑ban) között ingadozott.
75. A kezeletlen szennyvíz e mennyiségi értékei a Bizottság állítása szerint megfelelnek egy 3700 lakosúnál nagyobb (a 2006‑os mennyiségi adatokat tekintetbe véve) és 11 000 lakosúnál nagyobb (a 2008‑as adatokat tekintetbe véve) közötti, de mindenképpen 2000 lakosegyenértéknél nagyobb agglomerációnak, amely érték felett az irányelv előrja az agglomeráció gyűjtőrendszerekkel és szennyvíztisztító telepekkel való ellátásának kötelezettségét. Más szóval ez olyan, mintha létezne egy teljes, ilyen méretű agglomeráció, amelyben a szennyvizet semmilyen módon nem gyűjtik és kezelik.
76. Az irányelv megsértése a Bizottság álláspontja szerint még súlyosabb amiatt, hogy a tenger alatti vezetékek strandok közelében haladnak, amelyeken gyakorta adtak jelentést olyan hordalékokról, amelyek minden valószínűség szerint a whitburni gyűjtőrendszerből származnak.
77. Az Egyesült Királyság a Bizottság által megjelölt tények legnagyobb részét nem vitatja, ám a strandra került hordalékok tényét igen. E hordalékok ugyanis nem a whitburni rendszerből kerülhettek ki, mivel a kibocsátáshoz felhasznált tenger alatti vezeték el van látva szűrőhálókkal: a hordalékok, amelyek jelenléte az utóbbi években egyébként csökkent, bizonyára máshonnan származnak. Egyebekben a Whitburnre vonatkozó tényeket a felek nem vitatják, és az Egyesült Királyság a védekezését lényegében az irányelv értelmezésére alapítja.
78. Az Egyesült Királyság kiemeli különösen azt a tényt, hogy azon vizek minőségére, amelyekbe a szennyvizet kibocsátották, maguk a kibocsátások nem voltak káros hatással, amint azt tanúsítja az a tény is, hogy a tengerparti fürdőhelyek vize mindig megfelelt az Európai Unió fürdővizekre vonatkozó joga által előírt korlátozásoknak.(18)
79. Az Egyesült Királyság ezt követően egy 2010‑ben készített tanulmányra hívta fel a figyelmet, amely Whitburn helyzetének a Bizottság indokolással ellátott véleményének az indokolással ellátott kiegészítő véleménye fényében történő vizsgálatát célozta. E tanulmány közelebbről azt értékelte, hogy milyen lehetséges következményei lehetnek a kibocsátások száma évi 20‑as küszöbérték alá csökkentésének, amit a Bizottság szorgalmazni tűnt főként az indokolással ellátott kiegészítő véleményében. E tanulmány megállapította, hogy a kibocsátások számának évi 20 eset alatt tartása céljából az egyetlen lehetséges megoldás az összegyűjtő csatorna teljesítményének növelése, amelyet 10 800 m3 kapacitásúra kellene fejleszteni. Egy ehhez hasonló módosítás mindazonáltal a befogadó vizek minőségének minimális, a fürdésre alkalmas vizek értékeléséhez szokásosan használt paraméterek alapján számolva mindössze 0,31%‑os javulását eredményezné. Ezen okoknál fogva a tanulmány nem ajánlott semmilyen módosítást a whitburni gyűjtőrendszeren.
2. Értékelés
80. Annak vizsgálatához, hogy az Egyesült Királyság Whitburn helyzete tekintetében kötelezettségszegést valósít‑e meg, egy két szakaszra tagolódó vizsgálatot fogok végezni, az általam fentebb javasolt modell szerint.
81. Ami először is a kezeletlenszennyvíz‑kibocsátás nem kivételes jellegét illeti, a Bizottság álláspontom szerint kielégítő módon bizonyította e körülményt. Amint az fentebb megállapítást nyert, és amint ezt egyébként az Egyesült Királyság nem is vitatta, a whitburni gyűjtőrendszer, a helyzet elmúlt években történt javulásának ellenére, továbbra is rendszeresen bocsát ki kezeletlen szennyvizet a környezetbe. Amint azt már megjegyeztem, nem lehet megjelölni egy olyan kibocsátásszámot, amely a kivételes események és gyakori események között megváltoztathatatlan határértéknek lenne tekinthető: a Bizottság, amint azt láttuk, gyakran tesz utalást a 20‑ra mint a kibocsátások számára; egy, az Egyesült Királyság Kormánya által megrendelt, London helyzetére vonatkozó jelentés(19) pedig még szűkebb, egy évben 12 kibocsátásnak megfelelő határt tartott ésszerűnek. Mindenesetre, az alkalmazott modelltől függetlenül, Whitburn helyzete az indokolással ellátott véleményben megjelölt határidő lejártakor kétség nélkül olyan kibocsátásokkal jellemezhető, amelyek száma és intenzitása gyakori, nem pedig alkalomszerű jelleget mutat. Amint az a 72. pontban foglalt táblázatból látható, 2006 és 2008 között évente 25 és 47 közötti kibocsátás történt. Egy ilyen szám egyértelműen nem kivételes jelleget mutat, és egyébként az Egyesült Királyság sem állította, hogy a whitburni kibocsátások kivételes jellegűek lennének.
82. Ugyanakkor hátra van még annak a vizsgálata, hogy ezen, Bizottság által benyújtott bizonyítékkal szemben az Egyesült Királyságnak sikerült‑e bizonyítania a BTKNEEC‑kikötés jelen ügyre való alkalmazhatóságát, más szóval azt, hogy a kibocsátások számának csökkentése műszakilag lehetetlen megoldásokat vagy a haszonhoz képest teljességgel aránytalan költségeket igényel.
83. E tekintetben a legfontosabb dokumentum véleményem szerint a 2010‑ben készített, általam a fenti 79. pontban hivatkozott tanulmány. Ennek fényében egyértelmű mindenekelőtt az, hogy a kezeletlenszennyvíz‑kibocsátások számottevő csökkentésének műszaki szempontból nincs akadálya Whitburnben: lényegében a meglévő tárolócsatorna bővítését igényelné ugyanis, és az Egyesült Királyság semmilyen vonatkozásban nem jelezte, hogy egy ilyen megoldás kivitelezhetetlen volna.
84. Ugyanakkor a tanulmány számítást végzett a tekintetben, hogy a befogadóvizek minőségének konkrétan milyen javulása lehetne elérhető a csatorna bővítése által, és melyek lennének a kibocsátások csökkentésének következményei. Az okfejtés 20 kibocsátást mint plafonértéket vett számításba, ekként tehát a Bizottság által a pert megelőző szakaszban nyújtott útmutatást követte. Ilyen összefüggésben a tanulmány a víz minőségének mindössze 0,3 százalékpontos javulását feltételezte, és azt a következtetést vonta le, hogy a költség/haszon alapú jelentés nem indokol semmiféle további beavatkozást Whitburnben.
85. Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell továbbá arra, hogy a Whitburn előtt húzódó tengervíz minősége, amint azt az Egyesült Királyság megjegyezte, és amit a Bizottság sem vont kétségbe, meglehetősen magas, és mindig megfelel az uniós rendelkezések által a fürdésre alkalmas vizek tekintetében rögzített paramétereknek. Noha a befogadóvizek fürdésre alkalmas jellege közvetlenül nem releváns a 91/271 irányelv tiszteletben tartása értékelése szempontjából, amint azt fentebb megjegyeztem, egy átfogó vizsgálat keretében számításba vehető a BTKNEEC‑kikötés lehetséges alkalmazhatóságának szempontjából. Ésszerűnek tűnik tehát, hogy egy hasonló helyzetben a nemzeti hatóságok úgy határoztak, hogy nem írnak elő költséges átalakító munkákat, amelyek a környezet helyzetének mindössze teljességgel marginális javulását eredményeznék.
86. E megállapítások fényében úgy vélem, hogy az Egyesült Királyság által követett gondolatmenet helytálló, és e konkrét esetben a Bizottságnak nem sikerült bizonyítani, hogy a whitburni gyűjtőrendszer tekintetében kötelezettségszegés valósulna meg. Noha a kezeletlenszennyvíz‑kibocsátások e körzetben valóban rendszeresnek bizonyultak, az Egyesült Királyság bizonyította, hogy a gyűjtőrendszer teljesítményének növelését célzó, a pert megelőző szakasz folyamán a Bizottság útmutatásainak való megfelelés céljából esetlegesen elvégzett munkák minimális haszonnal jártak volna, amely a munkák végzését nem indokolta volna elégséges módon. A Bizottság keresetének első részét tehát el kell utasítani.
D – Beckton, Crossness és Mogden helyzetéről
1. Tényállás és a felek álláspontja
87. A Bizottság keresete London vonatkozásában Beckton, Crossness és Mogden területét érinti. Pontosabban a kereset mindhárom település szennyvíztisztító telepére vonatkozik, amelyeket a Bizottság nem tart elégségesnek az irányelv tiszteletben tartásának biztosításához, ennélfogva álláspontja szerint azok sértik az irányelv 4. és 10. cikkét. Beckton és Crossness tekintetében a Bizottság felrója ezen túl az irányelv 3. cikkének megsértését is, azaz a vonatkozó gyűjtőrendszereket sem tartja elégségesnek.
88. Mindhárom megjelölt település London szennyvízgyűjtő és ‑kezelő rendszerének részét képezi, amely összességében több mint 9 millió lakosegyenértéket szolgál ki. Túlnyomórészt vegyes típusú rendszerről van szó, amelyet a XIX. század folyamán terveztek, és amelyet az agglomeráció növekedésével párhuzamosan fokozatosan bővítettek és módosítottak.
89. A London esetében feltárt problémák két típusba sorolhatók. Először is, amikor a gyűjtőrendszerek kapacitását a szennyvíz mennyisége meghaladja, a túlfolyócsatornák veszik át a szerepet, csakúgy, mint Whitburnben. A londoni rendszer 57 ilyennel rendelkezik, amelyek szinte kivétel nélkül a Temzébe vezetnek, és amelyek mindezidáig nincsenek ellátva, amint az kiderült, a kibocsátott szennyvizet szűrő, legalább kezdetleges rendszerrel. Másodsorban, a szennyvíztisztító telepek némelyike, amelyek felé a gyűjtőrendszerekből összegyűjtött vizet vezetik, egyes alkalmakkor nem képes a befogadott teljes mennyiség kezelésére: ilyen esetekben a szennyvíz egy részét mindössze egy minimális kezelést követően kibocsátják.
90. A legfőbb bizonyíték, amelyre a Bizottság az érveit alapozza London vonatkozásában, egy olyan jelentés, amelyet 2005 februárjában a Thames Tideway Strategic Study (a továbbiakban: TTSS) keretében egy munkacsoport készített. A TTSS‑t 2000‑ben hozta létre az Egyesült Királyság Kormánya, azzal a feladattal, hogy értékelje a Temze helyzetét környezetvédelmi szempontból.
91. A TTSS jelentése feltárja különösen azt, hogy a londoni rendszer 57 túlfolyócsatornájából 36 káros hatással van a környezetre. Átlagosan évente mintegy 60 alkalommal kerül sor a rendszerben kezeletlen szennyvíz kibocsátására, még kevésbé esős időszakokban is. Minden évben több millió tonna kezeletlen szennyvizet vezetnek a környezetbe, amely mintegy százezer lakosú agglomeráció szennyvíztermelésének felel meg. A problémát fokozza az, hogy a Temze vize nagyon lassan éri el a tengert, miáltal a kibocsátott szennyvíz csak meglehetősen hosszú idő alatt hígul fel.
92. A gyűjtőrendszerek helyzeténél a TTSS álláspontja szerint nem jobb a szennyvíztisztító telepek helyzete sem. Kapacitásuk száraz időre jellemző feltételek mellett elégséges, esőzések alkalmával azonban a szennyvizet mindössze részleges kezelést követően bocsátják a környezetbe, ezzel is növelve a gyűjtőrendszerek túlfolyócsatornái következtében már számottevő szennyezést.
93. 2005 novemberében a TTSS kiegészítő jelentést készített a kormány számára, amelyben rámutatott a Temze szennyezése problémájának lehetséges megoldásaira. Közelebbről a legjobbnak ítélt megoldás egy földalatti, mintegy 30 km hosszú és 1,5 millió m3 kapacitású csatorna megépítésén alapul, amely alkalmas a többlet vízmennyiség tárolására esőzés alkalmával, hogy aztán visszavezesse azt a rendszerbe, lehetővé téve ezáltal e víz kezelését.
94. 2007 áprilisában az Egyesült Királyság Kormánya bejelentette azon döntését, mely szerint megvalósítja a TTSS által javasoltakat, különösen az új csatornát. A környezetvédelmi miniszter 2007. április 17‑én a londoni szennyvízgyűjtő és ‑kezelő társaságnak küldött levelében – amely levélre az Egyesült Királyság hivatkozik az ügy folyamán – rámutat, hogy a csatorna megépítése mellett szóló döntés célja az, hogy „London egy, a XXI. századnak megfelelő folyóval rendelkezzék, és hogy biztosított legyen az irányelvben foglalt kötelezettségek Egyesült Királyság részéről történő teljesítése […]”.(20) Amint arra a tárgyaláson fény derült, a jelenlegi brit kormány nemrégiben ugyancsak megerősítette, hogy támogatja a föld alatti csatorna megépítését, amelynek befejezése jelenleg 2021 és 2023 között várható. A Parlament számára 2011. november 3‑án megküldött írásbeli miniszteri nyilatkozatban(21) közelebbről az állt, hogy „továbbra is meggyőző, hogy a londoni gyűjtőrendszer megerősítése szükséges, amely néhány ponton kezdi kimeríteni kapacitását, még száraz időre jellemző időjárási feltételek mellett is, és megoldást kell találni a környezetvédelem ebből következő kihívásaira […]”. Az építési munkáknak 2016‑ban kellene megkezdődniük.
95. Az Egyesült Királyság nem vitatja a Bizottság által bemutatott tényeket. Kiemeli, hogy az új nagy, föld alatti csatorna megvalósítására vonatkozó projekten túl egyéb munkák is folyamatban vannak a becktoni, crossnessi és mogdeni szennyvíztisztító telepek kapacitásának bővítése céljából. E munkáknak 2012 és 2014 között kellene befejeződniük. Ezen túl egy második, kisebb méretű csatorna építését is tervezik, amelynek már 2014 folyamán el kellene készülnie, és amely minden bizonnyal számottevő mértékben csökkenteni fogja a kezeletlen szennyvíz kibocsátását Beckton és Crossness területén.
96. Az Egyesült Királyság védekezése különösen azon alapul, hogy a londoni rendszer teljességgel kivételes méretű, valamint hogy a XIX. század folyamán tervezett számos gyűjtőrendszeren szükségképpen összetettnek bizonyul bármiféle beavatkozás. Ennek fényében nem állapítható meg, hogy fennáll a kötelezettségszegés az Egyesült Királyság részéről, amely közvetlenül az irányelv hatálybalépését követően megkezdett minden, az uniós jognak való teljes megfeleléshez szükséges kutatási és tervezési tevékenységet. A BTKNEEC‑kikötés azt jelenti, hogy az irányelv megsértése nem állapítható meg, ha az adott esetben valamely tagállam, a konkrétan lehetséges legrövidebb időn belül megkezdett minden annak végrehajtásához szükséges tevékenységet.
2. Értékelés
97. Indokolással ellátott első véleményében a Bizottság általánosságban kifogásolta a teljes londoni rendszer működését. Indokolással ellátott kiegészítő véleményében ezzel szemben, az Egyesült Királyságnak az indokolással ellátott véleményre válaszul előterjesztett érvei tanulmányozását követően, úgy határozott, hogy a kereset tárgyát a jelenlegire szűkíti.
98. Közelebbről, amint azt fentebb jeleztem, a Bizottság felrója, hogy nem elégségesek az irányelv tiszteletben tartása céljából a becktoni, crossnessi és mogdeni szennyvíztisztító telepek, valamint azon gyűjtőrendszerek, amelyek a megjelölt három telep közül kettőbe vezetnek.
99. Elöljáróban fel kell tenni a kérdést, hogy a Bizottságnak milyen módon kell bizonyítania a kötelezettségszegést. Nem a bizonyítási teherre gondolok, mert e tekintetben az ítélkezési gyakorlat egyértelmű és állandó: a Bizottság feladata a nevezett kötelezettségszegés meglétének bizonyítása, bármiféle vélelemre való hivatkozás lehetősége nélkül.(22) Amire én utalok, az a Bizottság részéről történő bizonyítás tárgya.
100. A keresetlevél olvasata azt mutatja ugyanis, hogy a Bizottság, noha úgy határozott, hogy kifogásait a londoni szennyvízgyűjtő és ‑kezelő rendszer egyes speciális részére korlátozza, nem mutatott rá egyértelműen, melyek a kereset tárgyát képező szektorok speciális tulajdonságai. Épp ellenkezőleg: érvelésének egészét olyan bizonyítékokra alapozta – különösen a TTSS jelentésére – amelyek általánosságban utalnak a rendszer problémáira, nem pedig a rendszer kereset tárgyát képező részeinek (Beckton, Crossness és Mogden területe) speciális problémáira.
101. Azt kell tehát megvizsgálni, hogy a Bizottság által benyújtott bizonyítékok, amelyek általánosságban London problematikus helyzetét tanúsítják, bizonyították‑e azt, hogy ezen összetett helyzet kialakulásában a megjelölt térségek külön‑külön milyen speciális szerepet játszottak.(23)
102. E vonatkozásban meghatározónak tűnik a Bizottság által a keresethez csatolt dokumentáció és különösen az Egyesült Királyságnak a Bizottság indokolással ellátott véleményére 2006. június 15‑én nyújtott válasza. Ebben a dokumentumban az Egyesült Királyság, egy olyan kifogásra felelve, amely a teljes londoni rendszert érintette, a problémát lényegében a rendszer azon speciális részeinek problémáira vezette vissza, amelyekre a Bizottság ezt követően keresetét korlátozta. Közelebbről, noha formálisan nem ismerte el kötelezettségszegés fennállását, a dokumentum végkövetkeztetései között az szerepelt, hogy az Egyesült Királyság Kormánya „elfogadja, hogy a becktoni, crossnessi és mogdeni szennyvíztisztító telepek kapacitásának növelésére van szükség” és „elfogadja, hogy egyes, a becktoni és crossnessi gyűjtőrendszerek részét képező túlfolyócsatornából származó szennyezés csökkentését célzó intézkedésekre van szükség”.
103. E dokumentum fényében úgy vélem, hogy a Bizottság által benyújtott dokumentumok, amennyiben összességében a londoni rendszerre utalnak, felhasználhatóknak tekinthetők speciálisan a becktoni, crossnessi és mogdeni szennyvíztisztító telepek, valamint a becktoni és crossnessi gyűjtőrendszerek vonatkozásában is. Az Egyesült Királyság egyébként e tekintetben nem élt kifogással.
104. Hátravan még annak vizsgálata, hogy a Bizottság által benyújtott bizonyítékok elégségesek‑e a kötelezettségszegés bizonyítására. Ezúttal is a Whitburn helyzete vonatkozásában általam használt, két szakaszból álló megközelítést követő vizsgálat szerint járok el.
105. Ami a probléma fennállását és nem alkalomszerű jellegét illeti, a TTSS jelentés, amelyre a Bizottság keresetének lényegi részét alapította, álláspontom szerint nem csak hogy elégséges, de nehezen is vitatható útmutatásnak tekinthető, és még inkább az, ha figyelembe vesszük, hogy maga az Egyesült Királyság Kormánya által megrendelt dokumentumról van szó. Közelebbről, amint azt láttuk, e jelentés úgy a kezeletlen szennyvíz gyűjtőrendszerekből való kibocsátásainak, mint a csak minimális mértékben kezelt szennyvíz szennyvíztisztító telepekről való kibocsátásának számottevő gyakoriságát tanúsítja. De nem csak ezt: ezen események, amelyek távolról sem korlátozódnak rendkívüli légköri helyzetekre, enyhén esős időszakban is rendszeresnek bizonyulnak.
106. Megállapítható tehát, hogy a Bizottság bizonyította a kibocsátás eseteinek nem kivételes és nem alkalomszerű jellegét, amelyet fel is ró az Egyesült Királyságnak: e tagállam egyébként nem vitatja a Bizottság által benyújtott adatok helytállóságát.
107. Végezetül annak vizsgálata van hátra, hogy az Egyesült Királyság Kormánya bizonyította‑e az irányelvnek való megfelelés műszakilag lehetetlen voltát vagy a költségek haszonhoz viszonyított aránytalanságát, amely a BTKNEEC‑kikötés értelmében igazolhatná a szennyvíz nem teljes összegyűjtését és/vagy kezelését.
108. A válasz szerintem az, hogy nem.
109. Egyrészt ugyanis az Egyesült Királyság előadta, hogy egy új nagy létesítmény megvalósításáról már határozat született (egy szennyvíztároló csatorna), amely alkalmas lesz, amint azt maga a Bizottság megjegyezte a pert megelőző szakasz folyamán, az irányelvnek való teljes megfelelés biztosítására. A helyzet javítását célzó műszaki megoldások tehát léteznek, és költségüket nem lehet aránytalannak tekinteni, hiszen a megvalósításukra vonatkozó döntés már megszületett.
110. Az Egyesült Királyság azon érveinek ugyancsak nem adható hely, amelyek a megvalósítandó munkák összetettségét és hosszú időtartamát emelik ki. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis a kötelezettségszegést az indokolással ellátott véleményben rögzített időpontban (a jelen esetben 2009. február 1‑jén) kell vizsgálni, és a tagállam a kereset elutasítása végett nem hivatkozhat pusztán arra a tényre, hogy folyamatban vannak olyan munkák és tevékenységek, amelyek a jövőben a kötelezettségszegés(24) megszüntetésére fognak vezetni. Egyebekben nem szabad megfeledkezni arról sem, hogy az irányelv több mint 20 éves: tehát természetesen nem lehet úgy tekinteni, hogy a tagállamoknak nem volt idejük azt megismerni. Éppen a 91/271/EGK irányelvre, noha a jelen ügy tárgyát képező cikktől eltérő cikkre vonatkozóan, a Bíróság több mint elégségesnek ítélte az indokolással ellátott véleményben megjelölt, 2004. szeptember 9‑i határidőt.(25)
111. Az Egyesült Királyság azt látszott sugallni, különösen a tárgyaláson, hogy a munkák szükségszerűen hosszú tartamát a BTKNEEC‑kikötés alkalmazhatósága elemének kell tekinteni: amennyiben egy tagállamnak nagy horderejű munkákat kell megvalósítania ahhoz, hogy az uniós jognak megfeleljen, nem róható fel kötelezettségszegés, ha e munkák folyamatban vannak, és szokásos és ésszerű ütemezés szerint haladnak.
112. Ez az okfejtés nem elfogadható. A BTKNEEC‑kikötést, amint azt láttuk, úgy kell értelmezni, mint amely általánosságban megvalósítható műszaki megoldásokra vonatkozik, nem pedig arra az időpontra, amikor e megvalósításra sor kerülhet. Az az időpont, amelyet tekintetbe kell venni egy közösségi jogszabályi szövegnek való megfelelés értékelése céljából, a Bizottság indokolással ellátott véleményében megjelölt időpont. Másról lenne szó, ha az Egyesült Királyság bizonyította volna, hogy a probléma megoldásaként előnyben részesített megoldás, tehát a szennyvíztároló csatorna, a múltban nem volt műszakilag megvalósítható. Ilyen esetben érvényesen hivatkozni lehetne a BTKNEEC‑kikötésre. Itt azonban nem ez a helyzet: az Egyesült Királyság semmikor nem sugallta azt, hogy a csatorna megvalósítása vagy a szennyvíztisztító telepek teljesítményének növelése csak az elmúlt időszakban vált volna műszakilag lehetségessé.
113. Mindent összevetve úgy vélem tehát, hogy a kereset Londonra vonatkozó része elfogadható.
E – A költségekről
114. Amint azt fentebb jeleztem, a Bizottság és az Egyesült Királyság is kérte az ellenérdekű fél költségekben való marasztalását. Mivel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Bizottság keresete két részéből az egyiknek adjon helyt, a másikat pedig utasítsa el, úgy vélem, hogy a Bíróságnak eljárási szabályzata 69. cikkének 3. §‑át kell alkalmaznia, következésképpen a költségeknek a felek közötti megosztását kell elrendelni.
V – Végkövetkeztetések
115. A fenti megállapítások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
„– az Egyesült Királyság – mivel nem biztosította a települési szennyvíz kezeléséről szóló, 91/271/EGK irányelv 3. cikke, valamint I. mellékletének A. szakasza szerinti megfelelő gyűjtőrendszerek létesítését Becktonban és Crossnessben, továbbá nem biztosította a szennyvíznek a becktoni, crossnessi és mogdeni szennyvíztisztító telepen történő, az irányelv 4. és 10. cikke, valamint I. mellékletének B. szakasza szerinti megfelelő kezelését – nem teljesítette az ezen rendelkezésekből eredő kötelezettségeit;
– a Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja;
– a felek maguk viselik saját költségeiket.”