Language of document : ECLI:EU:C:2018:801

Processo C652/16

Nigyar Rauf Kaza Ahmedbekova e Rauf Emin Ogla Ahmedbekov

contra

Zamestnikpredsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Administrativen sad Sofia‑grad]

«Reenvio prejudicial — Política comum em matéria de asilo e de proteção subsidiária — Normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional — Diretiva 2011/95/UE — Artigos 3.o, 4.o, 10.o e 23.o — Pedidos de proteção internacional apresentados separadamente por membros de uma mesma família — Avaliação individual — Tomada em consideração das ameaças que recaem sobre um membro da família no âmbito da avaliação individual do pedido de outro membro da família — Normas mais favoráveis que podem ser mantidas ou adotadas pelos Estados‑Membros a fim de estender o asilo ou a proteção subsidiária aos membros da família do beneficiário de proteção internacional — Avaliação dos motivos da perseguição — Participação de um nacional do Azerbaijão na propositura de uma ação contra o seu país no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem — Normas processuais comuns — Diretiva 2013/32/UE — Artigo 46.o — Direito a um recurso efetivo — Exame completo e ex nunc — Motivos da perseguição ou elementos de facto omitidos perante a autoridade responsável pela decisão mas invocados no âmbito do recurso interposto da decisão adotada pela referida autoridade»

Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 4 de outubro de 2018

1.        Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Estatuto de refugiado ou estatuto conferido pela proteção subsidiária — Diretiva 2011/95 — Procedimento de avaliação de um pedido de proteção internacionalAvaliação dos factos e das circunstâncias — Tomada em consideração das ameaças de perseguição e ofensas graves que recaem sobre um membro da família do requerente

(Diretiva 2011/95 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°)

2.        Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Estatuto de refugiado ou estatuto conferido pela proteção subsidiária — Diretiva 2011/95 — Procedimentos de concessão e retirada da proteção internacional — Diretiva 2013/32 — Procedimento de avaliação de um pedido de proteção internacional — Pedidos apresentados separadamente por membros de uma mesma família — Regras de tratamento — Avaliação comum dos pedidos — Inadmissibilidade — Suspensão da avaliação de um dos pedidos até à conclusão do procedimento relativo a outro pedido— Inadmissibilidade

(Diretiva 2011/95 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.° 3, e 23.°, n.° 1; Diretiva 2013/32 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 31.°, n.° 2)

3.        Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Estatuto de refugiado ou estatuto conferido pela proteção subsidiária — Diretiva 2011/95 —Normas mais favoráveis — Legislação nacional que permite estender o estatuto de refugiado ou o estatuto conferido pela proteção subsidiária aos membros da família de uma pessoa que beneficia do referido estatuto — Admissibilidade — Requisitos

(Diretiva 2011/95 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.°)

4.        Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Procedimentos de concessão e retirada da proteção internacional — Diretiva 2013/32 — Procedimento de avaliação de um pedido de proteção internacional — Pedido suscetível de ser considerado inadmissível pelos EstadosMembros — Pedido apresentado por uma pessoa, para si e para o seu filho, fundado na existência de uma relação familiar com outra pessoa que apresentou separadamente um pedido — Exclusão

[Diretiva 2013/32 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 33.°, n.° 2, alínea e)]

5.        Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Estatuto de refugiado ou estatuto conferido pela proteção subsidiária — Diretiva 2011/95 — Condições de concessão do estatuto de refugiado — Risco de perseguição — Motivos da perseguição — Avaliação — Conceito de pertença a um determinado grupo social — Pessoa que participou na propositura de uma ação contra o seu país de origem no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem — Exclusão — Conceito de opinião política — Participação na propositura da referida ação— Inclusão — Requisitos

[Diretiva 2011/95 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 10.°, n.° 1, alínea d) e alínea e)]

6.        Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Procedimentos de concessão e retirada da proteção internacionalDiretiva 2013/32 — Recurso de uma decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional — Direito a um recurso efetivo — Dever de apreciar os elementos de facto e de direito — Alcance — Dever de apreciar os motivos de concessão da proteção internacional ou os elementos de facto invocados pela primeira vez no âmbito do referido recurso — Requisitos

(Diretiva 2013/32 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 40.°, n.° 1, e 46.°, n.° 3)

1.      O artigo 4.o da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, deve ser interpretado no sentido de que, no âmbito da avaliação individual de um pedido de proteção internacional, há que tomar em consideração ameaças de perseguição e ofensas graves que recaem sobre um membro da família do requerente, para determinar se este último, devido à sua relação familiar com a referida pessoa ameaçada, está ele próprio exposto a essas ameaças.

Resulta, pois, do regime de concessão do estatuto uniforme de asilo ou de proteção subsidiária estabelecido pelo legislador da União que a avaliação do pedido de proteção internacional, requerida pelo artigo 4.o da Diretiva 2011/95, tem por objeto determinar se o requerente — ou, se for o caso, a pessoa em nome da qual aquele apresenta o pedido — teme, com razão, ser pessoalmente perseguido ou corre pessoalmente um risco real de ofensas graves. Embora resulte do que precede que um pedido de proteção internacional não pode ser acolhido, enquanto tal, com o fundamento de que um membro da família do requerente tem um receio fundado de perseguição ou corre um risco real de ofensas graves, importa, em contrapartida, como expôs o advogado‑geral no n.o 32 das suas conclusões, tomar em consideração essas ameaças que recaem sobre um membro da família do requerente para determinar se o próprio requerente, devido à sua relação familiar com a referida pessoa ameaçada, está exposto a ameaças de perseguição ou a ofensas graves. A este propósito, conforme salienta o considerando 36 da Diretiva 2011/95, os familiares de uma pessoa ameaçada, em regra, correm o risco de eles próprios se encontrarem também numa situação vulnerável.

(cf. n.os 49‑51, disp. 1)

2.      A Diretiva 2011/95 e a Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, devem ser interpretadas no sentido de que não se opõem a que os pedidos de proteção internacional apresentados separadamente por membros de uma mesma família sejam objeto de medidas destinadas a gerir qualquer possível conexão, mas se opõem a que esses pedidos sejam objeto de uma avaliação comum. Opõem‑se igualmente a que a avaliação de um dos referidos pedidos seja suspensa até à conclusão do procedimento de exame relativo a outro desses pedidos.

As Diretivas 2011/95 e 2013/32 não especificam de que modo a eventual conexão entre tais pedidos de proteção internacional, que podem respeitar, em parte, a factos ou circunstâncias idênticas, deve ser gerida. Na falta de disposições específicas, os Estados‑Membros possuem uma margem de apreciação a este respeito. Assim sendo, importa recordar, em primeiro lugar, que o artigo 4.o, n.o 3, da Diretiva 2011/95 exige uma avaliação individual de cada pedido, em segundo lugar, que, nos termos do artigo 23.o, n.o 1, desta diretiva, os Estados‑Membros devem assegurar que a unidade familiar possa ser preservada e, em terceiro lugar, que o artigo 31.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32 prevê que cada Estado‑Membro assegure que o órgão de decisão efetue e conclua, o mais rapidamente possível, uma análise adequada e exaustiva.

Resulta das exigências de uma avaliação individual e de uma apreciação exaustiva dos pedidos de proteção internacional que os pedidos apresentados separadamente por membros de uma mesma família, ainda que possam ser sujeitos a medidas destinadas a gerir qualquer possível conexão, devem ser objeto de uma análise da situação de cada pessoa em causa. Por conseguinte, esses pedidos não podem ser objeto de uma avaliação comum.

Por outro lado, tendo em conta a regra enunciada no artigo 31.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32, segundo a qual qualquer exame de um pedido de proteção internacional deve ser concluído o mais rapidamente possível, bem como a finalidade da referida diretiva, que consiste em assegurar que os pedidos de proteção internacional sejam objeto de um tratamento tão rápido quanto possível (Acórdão de 25 de julho de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, n.o 109), o exame do pedido de um dos membros da família não deve dar lugar a uma suspensão do exame do pedido de outro membro dessa família de tal modo que este último exame só possa ser iniciado no momento em que o procedimento de exame referente ao pedido anterior já estiver concluído pela adoção de uma decisão pelo órgão competente. Pelo contrário, para cumprir o objetivo de celeridade e para facilitar a manutenção da unidade familiar, importa que as decisões sobre os pedidos provenientes dos membros de uma mesma família e que apresentem uma conexão sejam adotados num curto espaço de tempo.

(cf. n.os 56‑58, 60, 65, disp. 2)

3.      O artigo 3.o da Diretiva 2011/95 deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado‑Membro prever, em caso de concessão, ao abrigo do regime instituído pela mesma diretiva, de proteção internacional a um membro de uma família, a extensão do benefício dessa proteção a outros membros da mesma família, desde que estes últimos não estejam abrangidos por uma causa de exclusão prevista no artigo 12.o da mesma diretiva e a sua situação, em razão de uma necessidade de manter a unidade familiar, apresente uma conexão com a lógica de proteção internacional.

O Tribunal de Justiça já salientou que a precisão constante do referido artigo 3.o, segundo a qual quaisquer normas mais favoráveis devem ser compatíveis com a Diretiva 2011/95, significa que essa norma não deve ser contrária à sistemática geral ou aos objetivos da referida diretiva. Como salientou o advogado‑geral no n.o 58 das suas conclusões, o reconhecimento automático, ao abrigo do direito nacional, do estatuto de refugiado a membros da família de uma pessoa à qual foi reconhecido esse estatuto nos termos do regime instituído pela Diretiva 2011/95, não é, a priori, desprovido de conexão com a lógica de proteção internacional.

(cf. n.os 71, 72, 74, disp. 3)

4.      O fundamento de inadmissibilidade enunciado no artigo 33.o, n.o 2, alínea e), da Diretiva 2013/32 não abrange uma situação, como a que está em causa no processo principal, em que uma pessoa adulta apresenta, para si e para o seu filho menor, um pedido de proteção internacional que se baseia designadamente na existência de uma relação familiar com outra pessoa que apresentou separadamente um pedido de proteção internacional.

O fundamento de inadmissibilidade enunciado no artigo 33.o, n.o 2, alínea e), da Diretiva 2013/32 respeita à situação específica em que uma pessoa a cargo de outra pessoa permite, inicialmente, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 2, desta diretiva, que seja apresentado um pedido de proteção internacional em seu nome, e, em seguida, apresenta ela mesma um pedido de proteção internacional.

(cf. n.os 77, 81, disp. 4)

5.      A participação do requerente de proteção internacional na propositura de uma ação contra o seu país de origem no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem não pode, em princípio, ser considerada, no âmbito da avaliação dos motivos de perseguição referidos no artigo 10.o da Diretiva 2011/95, prova da pertença do requerente a um «grupo social específico», na aceção do n.o 1, alínea d), deste artigo, mas deve ser considerada um motivo de perseguição a título de «opinião política», na aceção do n.o 1, alínea e), do referido artigo, se existirem razões fundadas para recear que a participação na propositura dessa ação seja entendida pelo referido país como um ato de dissidência política contra o qual este pode ponderar exercer represálias.

A este respeito, importa salientar que o artigo 10.o, n.o 1, da Diretiva 2011/95 deve ser lido conjuntamente com o n.o 2 do mesmo artigo. Nos termos deste n.o 2, ao apreciar se o receio de perseguição de um requerente tem fundamento, é irrelevante que este último possua efetivamente a característica associada à raça, religião, nacionalidade, pertença a um determinado grupo social ou a opiniões políticas que induz a perseguição, desde que tal característica lhe seja atribuída pelo agente da perseguição.

Por conseguinte, independentemente da questão de saber se a participação de um nacional do Azerbaijão na propositura de uma ação contra este país no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem para ver declarada a violação das liberdades fundamentais pelo regime que aí está no poder, traduz uma «opinião política» por parte desse nacional, importa examinar, no quadro da avaliação dos motivos de perseguição invocados no pedido de proteção internacional apresentado pelo referido nacional, se há razões fundadas para temer que a referida participação seja entendida pelo referido regime como um ato de dissidência política contra o qual pode ponderar exercer represálias. Quando existam razões fundadas para temer que assim seja, há que concluir que o requerente sofre uma ameaça séria e comprovada de perseguição devido à expressão, por este, das suas opiniões sobre as políticas e os métodos do seu país de origem. Conforme resulta da própria redação do artigo 10.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/95, o conceito de «opinião política» que consta desta disposição abrange a referida situação.

Em contrapartida, o grupo de pessoas de que o requerente de proteção internacional faz, eventualmente, parte quando participa na propositura de uma ação no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, não pode, em princípio, ser qualificado de «grupo social» na aceção do artigo 10.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2011/95. Com efeito, para que possa ser reconhecida a existência de um «grupo social», na aceção dessa disposição, devem estar preenchidas duas condições cumulativas. Por um lado, os membros do grupo devem partilhar de uma «característica inata» ou de uma «história comum que não pode ser alterada», ou partilham de uma característica ou crença «considerada tão fundamental para a identidade ou para a consciência dos membros do grupo que não se pode exigir que a ela renunciem». Por outro lado, esse grupo deve ter uma identidade própria no país terceiro em questão porque é encarado pela sociedade que o rodeia como «diferente» (Acórdão de 7 de novembro de 2013, X e o., C‑199/12 a C‑201/12, EU:C:2013:720, n.o 45).

(cf. n.os 85‑90, disp. 5)

6.      O artigo 46.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32, lido em conjugação com a referência ao procedimento de recurso que consta do artigo 40.o, n.o 1, desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que o órgão jurisdicional chamado a conhecer de um recurso de uma decisão de recusa de proteção internacional está, em princípio, obrigado a apreciar, a título de «declarações suplementares» e depois de ter solicitado uma análise dos mesmos pelo órgão de decisão, os motivos de concessão de proteção internacional ou os elementos de facto que, embora relativos a acontecimentos ou ameaças pretensamente ocorridos antes da adoção da referida decisão de recusa, ou mesmo antes da apresentação do pedido de proteção internacional, são invocados pela primeira vez durante o processo de recurso. Em contrapartida, este órgão jurisdicional não está obrigado a tal apreciação se constatar que esses motivos ou esses elementos foram invocados numa fase extemporânea do processo de recurso ou não são apresentados de maneira suficientemente concreta para poderem ser devidamente examinados, ou ainda, quando se trata de elementos de facto, se verificar que estes não são significativos ou são insuficientemente distintos dos elementos que o órgão de decisão já tomou em consideração.

Se resulta, assim, do artigo 46.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32 que os Estados‑Membros estão obrigados a adaptar o seu direito nacional de forma a que o tratamento dos recursos a que este se refere inclua um exame, pelo juiz, do conjunto dos elementos de facto e de direito que lhe permitam proceder a uma avaliação atualizada do caso em apreço (Acórdão de 25 de julho de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, n.o 110), daqui não resulta, em contrapartida, que o requerente de proteção internacional possa, sem se expor a um exame complementar pelo órgão de decisão, alterar a causa do seu pedido e, por conseguinte, os contornos do caso concreto ao invocar, na fase de recurso, um fundamento de proteção internacional que, embora relacionado com eventos ou ameaças que pretensamente ocorreram antes da adoção da decisão pelo referido órgão de decisão, ou mesmo antes da apresentação do pedido, foi omitido perante esse órgão. Recorde‑se igualmente que o exame do pedido de proteção internacional pelo órgão de decisão, que é um órgão administrativo ou quase judicial dotado de meios específicos e de pessoal especializado na matéria, constitui uma fase essencial dos procedimentos comuns instituídos pela Diretiva 2013/32, e que o direito que o artigo 46.o, n.o 3, desta diretiva reconhece ao requerente de obter uma análise exaustiva e ex nunc perante um órgão jurisdicional, não pode ser interpretado no sentido de que atenua a obrigação de o mesmo requerente cooperar com aquele órgão de decisão (v., neste sentido, Acórdão de 25 de julho de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, n.o 116). Essa fase essencial perante o órgão de decisão seria contornada se fosse permitido ao requerente, sem qualquer consequência processual, invocar, a fim de obter a anulação ou a substituição, por parte do juiz, da decisão de recusa tomada pelo referido órgão de decisão, um motivo de proteção internacional que, embora sendo relativo a acontecimentos ou a ameaças que, pretensamente, já existiam, não foi invocado perante aquele órgão e, por conseguinte, não foi examinado pelo mesmo.

Por conseguinte, quando um dos motivos de proteção internacional mencionados no n.o 95 do presente acórdão é invocado pela primeira vez durante o processo de recurso e é relativo a acontecimentos ou a ameaças pretensamente ocorridos antes da adoção dessa decisão, ou mesmo antes da apresentação do pedido de proteção internacional, esse motivo deve ser qualificado de «declaração suplementar», na aceção do artigo 40.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32. Conforme resulta desta disposição, essa qualificação tem por efeito o órgão jurisdicional chamado a conhecer do recurso dever analisar esse motivo no âmbito da análise da decisão objeto de recurso, desde que cada uma das «autoridades competentes», que incluem não só este órgão jurisdicional mas também o órgão de decisão, possa analisar, neste contexto, a referida declaração suplementar.

Para determinar se ele mesmo tem a possibilidade de examinar a declaração suplementar no âmbito do recurso, incumbe ao referido órgão jurisdicional verificar, ao abrigo das regras processuais previstas pelo seu direito nacional, se o motivo de proteção internacional invocado pela primeira vez perante si o foi numa fase não extemporânea do processo de recurso e foi apresentado de uma maneira suficientemente concreta para poder ser devidamente analisado. Desde que resulte dessa verificação que o juiz tem a possibilidade de integrar esse motivo na sua apreciação do recurso, incumbe‑lhe solicitar, da parte do órgão de decisão, num prazo que seja conforme ao objetivo de celeridade prosseguido pela Diretiva 2013/32 (v., a este respeito, Acórdão de 25 de julho de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, n.o 109), um exame do referido motivo, cujo resultado e fundamentos deverão ser comunicados ao requerente e ao juiz antes de este último proceder à audição do requerente e apreciar o caso.

(cf. n.os 94, 96‑101, 103, disp. 6)