CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. PITRUZZELLA
van 9 maart 2023 (1)
Zaak C‑1/23 PPU
X,
Y,
A, wettelijk vertegenwoordigd door X en Y,
B, wettelijk vertegenwoordigd door X en Y
tegen
Belgische Staat
[verzoek van de tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel, België) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Recht op gezinshereniging – Richtlijn 2003/86/EG – Wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan de gezinsleden van een gezinshereniger enkel bij de bevoegde diplomatieke post van die lidstaat een verzoek kunnen indienen – Onmogelijkheid voor deze gezinsleden om zich naar die diplomatieke post te begeven”
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging(2), de artikelen 23 en 24 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming(3), en de artikelen 7 en 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen X en Y en hun minderjarige kinderen A en B (hierna samen: „verzoekers in het hoofdgeding”) en de Belgische Staat betreffende de weigering van de Belgische Staat om de door X en haar kinderen ingediende visumaanvraag met het oog op gezinshereniging te behandelen.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3. De overwegingen 2, 4, 6, 8 en 13 van richtlijn 2003/86 luiden als volgt:
„(2) Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van het Europees Verdrag [tot] bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en in het [Handvest].
[…]
(4) Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert, hetgeen bovendien de mogelijkheid biedt de economische en sociale samenhang te versterken, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap die in het Verdrag is vastgelegd.
[…]
(6) Om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen, moeten, op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging.
[…]
(8) De situatie van vluchtelingen vraagt bijzondere aandacht vanwege de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hen beletten aldaar een gezinsleven te leiden. Om die reden moeten er voor hen gunstiger voorwaarden worden geschapen voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging.
[…]
(13) Het is van belang procedures in te stellen voor de behandeling van verzoeken tot gezinshereniging alsook voor de toegang en het verblijf van gezinsleden. Deze procedures moeten doelmatig zijn en naast de normale werklast van de overheidsinstanties van de lidstaten kunnen worden afgehandeld, en bovendien doorzichtig en billijk zijn, teneinde de betrokken personen voldoende rechtszekerheid te bieden.”
4. Volgens artikel 1 ervan heeft richtlijn 2003/86 tot doel „de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven”.
5. In artikel 2, onder c) en d), van deze richtlijn worden respectievelijk de begrippen „gezinshereniger” en „gezinshereniging” gedefinieerd, waarbij het eerste begrip staat voor „onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden” en het tweede voor „toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft”.
6. Artikel 3 van deze richtlijn verduidelijkt in lid 1 dat zij van toepassing is „wanneer de gezinshereniger in het bezit is van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel met een geldigheidsduur van één jaar of langer en reden heeft om te verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend, indien de leden van zijn gezin onderdanen van een derde land met ongeacht welke status zijn” en in lid 5 dat zij „de mogelijkheid van lidstaten om gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven onverlet [laat]”.
7. In artikel 4, lid 1, onder a) en b), van richtlijn 2003/86 wordt bepaald:
„1. De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:
a) de echtgenoot van de gezinshereniger;
b) de minderjarige kinderen van de gezinshereniger en diens echtgenoot […]”.
8. Hoofdstuk III van richtlijn 2003/86, met het opschrift „Indiening en behandeling van het verzoek”, bestaat uitsluitend uit artikel 5, waarin, voor zover relevant voor het onderhavige geding, het volgende wordt bepaald:
„1. De lidstaten bepalen of het verzoek tot toegang en verblijf in het kader van het recht op gezinshereniging door de gezinshereniger dan wel door het gezinslid of de gezinsleden bij de bevoegde instantie van de betrokken lidstaat moet worden ingediend.
2. Het verzoek gaat vergezeld van documenten waaruit de gezinsband blijkt en documenten waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in de artikelen 4 en 6 en, indien van toepassing, de artikelen 7 en 8, alsook van gewaarmerkte afschriften van de reisdocumenten van de gezinsleden.
Teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, kunnen de lidstaten desgewenst gesprekken houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht.
[…]
3. Het verzoek wordt ingediend en behandeld wanneer de gezinsleden verblijven buiten het grondgebied van de lidstaat van verblijf van de gezinshereniger.
[…]
4. Zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk negen maanden na de datum van indiening van een verzoek, stellen de bevoegde instanties van de lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, schriftelijk in kennis van de ten aanzien van hem genomen beslissing.
[…]
5. Bij de behandeling van het verzoek zorgen de lidstaten ervoor dat terdege rekening wordt gehouden met de belangen van minderjarige kinderen.”
9. Artikel 7 van deze richtlijn, dat is opgenomen in hoofdstuk IV, met het opschrift „Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging”, bepaalt in lid 1, onder a), b) en c), dat bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend kan verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over „huisvesting die in de betrokken regio als normaal beschouwd wordt voor een vergelijkbaar gezin en die voldoet aan de algemene normen inzake veiligheid en hygiëne welke in de betrokken lidstaat gelden”, „een ziektekostenverzekering die voor hemzelf en zijn gezinsleden in de betrokken lidstaat alle risico’s dekt die normaal voor de onderdanen van die lidstaat zijn gedekt” en „stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat”.
10. Hoofdstuk V van richtlijn 2003/86 is specifiek gewijd aan „Gezinshereniging van vluchtelingen”. Artikel 11 van deze richtlijn, dat in dit hoofdstuk is opgenomen, bepaalt in lid 1 dat „[o]nverminderd het bepaalde in lid 2 van dit artikel […] artikel 5 van toepassing [is] op de indiening en behandeling van het verzoek”. In lid 2 wordt bepaald dat „[w]anneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt, […] de lidstaten ook andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een dergelijke gezinsband in aanmerking [nemen], die overeenkomstig het nationale recht worden beoordeeld” en dat een „beslissing tot afwijzing van het verzoek […] niet louter gebaseerd [mag] zijn op het ontbreken van bewijsstukken”. Voorts wordt in artikel 12, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn, dat eveneens is opgenomen in hoofdstuk V, bepaald dat „[i]n afwijking van artikel 7 […] de lidstaten ten aanzien van een vluchteling/gezinslid niet [mogen] eisen dat hij met betrekking tot verzoeken betreffende de in artikel 4, lid 1, bedoelde gezinsleden, het bewijs levert dat de vluchteling voldoet aan de in laatstgenoemde bepaling gestelde eisen”, waarbij in de derde alinea van dit lid wordt opgemerkt dat „[d]e lidstaten kunnen eisen dat de vluchteling aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, voldoet wanneer het verzoek om gezinshereniging niet wordt ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus”.
B. Belgisch recht
11. Artikel 10 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen(4) (hierna: „wet van 15 december 1980”), waarbij onder meer artikel 12, lid 1, van richtlijn 2003/86 is omgezet in nationaal recht, bepaalt:
㤠1. Onder voorbehoud van de bepalingen van artikelen 9 en 12, zijn van rechtswege toegelaten om meer dan drie maanden in het Rijk te verblijven:
[…]
4° de volgende familieleden van een vreemdeling die sedert minimaal twaalf maanden toegelaten of gemachtigd is tot een verblijf van onbeperkte duur in het Rijk of sedert minimaal twaalf maanden gemachtigd is om er zich te vestigen. Die termijn van twaalf maanden vervalt indien de echtelijke band of het geregistreerde partnerschap reeds bestond voor de vreemdeling die vervoegd wordt, in het Rijk aankwam of indien zij een gemeenschappelijk minderjarig kind hebben. Deze voorwaarden met betrekking tot de aard van het verblijf en de duur van het verblijf zijn niet van toepassing indien het familieleden betreft van een vreemdeling die overeenkomstig artikel 49, § 1, tweede of derde lid, of artikel 49/2, §§ 2 of 3, als begunstigde van een internationale beschermingsstatus tot een verblijf in het Rijk is toegelaten:
- de buitenlandse echtgenoot […];
- hun kinderen, die met hen komen samenleven alvorens zij de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt […];
[…]
§ 2. De in § 1, eerste lid, 2° en 3° bedoelde vreemdelingen moeten het bewijs aanbrengen dat ze beschikken over stabiele, toereikende en regelmatige bestaansmiddelen ten behoeve van zichzelf en om te voorkomen dat ze ten laste van de openbare overheden vallen.
De in § 1, eerste lid, 4° tot 6°, bedoelde vreemdelingen moeten het bewijs aanbrengen dat de vreemdeling die vervoegd wordt over behoorlijke huisvesting beschikt die toelaat het familielid of de familieleden, die gevraagd heeft of hebben om zich bij hem te komen voegen, te herbergen en die voldoet aan de voorwaarden die gesteld worden aan een onroerend goed dat wordt verhuurd als hoofdverblijfplaats zoals bepaald in artikel 2 van Boek III, Titel VIII, Hoofdstuk II, Afdeling 2 van het Burgerlijk Wetboek en over een ziektekostenverzekering beschikt die de risico’s in België voor hem en zijn familieleden dekt. […]
De vreemdeling bedoeld in § 1, eerste lid, 4° en 5°, moet het bewijs aanbrengen dat de vreemdeling die vervoegd wordt beschikt over toereikende, stabiele en regelmatige bestaansmiddelen zoals bepaald in § 5 om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden en om te voorkomen dat zij ten laste van de openbare overheden vallen. Deze voorwaarde is niet van toepassing indien de vreemdeling zich enkel laat vervoegen door de leden van zijn familie bedoeld in § 1, eerste lid, 4°, tweede en derde streepje.
De vreemdeling bedoeld in § 1, eerste lid, 6°, moet het bewijs aanbrengen dat de vreemdeling die vervoegd wordt beschikt over toereikende, stabiele en regelmatige bestaansmiddelen zoals bepaald in § 5 ten behoeve van zichzelf en van zijn familieleden en om te voorkomen dat zij ten laste van de openbare overheden vallen.
Het tweede, derde en vierde lid zijn niet van toepassing op de […] familieleden van een als vluchteling erkende vreemdeling […] indien de bloed- of aanverwantschapsbanden of het geregistreerd partnerschap al bestonden vooraleer de vreemdeling het Rijk binnenkwam en voor zover de aanvraag tot verblijf op basis van dit artikel werd ingediend in de loop van het jaar na de beslissing tot erkenning van de hoedanigheid van vluchteling of de toekenning van de subsidiaire bescherming van de vreemdeling die vervoegd wordt.
[…]”
12. Artikel 12bis, § 1, van de wet van 15 december 1980, waarbij artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 in Belgisch recht is omgezet, luidt als volgt:
„De vreemdeling die verklaart dat hij zich in één der in artikel 10 voorziene gevallen bevindt, moet zijn aanvraag indienen bij de Belgische diplomatieke of consulaire vertegenwoordiger die bevoegd is voor zijn woonplaats of zijn verblijfplaats in het buitenland.
In de volgende gevallen kan hij zijn aanvraag echter indienen bij het gemeentebestuur van zijn verblijfplaats:
1° indien hij al in een andere hoedanigheid toegelaten of gemachtigd werd tot een verblijf van meer dan drie maanden in het Rijk en indien hij vóór het einde van deze toelating of machtiging alle in § 2 bedoelde bewijzen overlegt;
2° indien hij tot een verblijf van maximaal drie maanden is gemachtigd, en indien dit wettelijk is vereist, hij beschikt over een geldig visum met het oog op het afsluiten van een huwelijk of partnerschap in België, dit huwelijk of partnerschap effectief werd gesloten vóór het einde van deze machtiging en hij vóór het einde van deze machtiging alle in § 2 bedoelde bewijzen overlegt;
3° indien hij zich bevindt in buitengewone omstandigheden die hem verhinderen terug te keren naar zijn land om het op grond van artikel 2 vereiste visum te vragen bij de bevoegde Belgische diplomatieke of consulaire vertegenwoordiger en alle in § 2 bedoelde bewijzen overmaakt, evenals een bewijs van zijn identiteit;
4° indien hij tot een verblijf van maximaal drie maanden is gemachtigd en hij een minderjarig kind is als bedoeld in artikel 10, § 1, eerste lid, 4°, tweede en derde streepje of hij de ouder is van een minderjarige erkende vluchteling of minderjarige die de subsidiaire bescherming geniet als bedoeld in artikel 10, § 1, eerste lid, 7°.”
II. Hoofdgeding en prejudiciële vraag
13. X en Y hebben de Syrische nationaliteit. Zij zijn in 2016 in Syrië getrouwd. Uit dit huwelijk zijn twee kinderen geboren, A en B, respectievelijk in 2016 en 2018. Y stelt dat hij Syrië in 2019 via Turkije heeft verlaten, terwijl zijn vrouw en kinderen in de noordwestelijke Syrische stad Afrin zijn achtergebleven. De verwijzende rechter wijst erop dat deze feiten door het Koninkrijk België niet worden betwist. Ook verklaart hij dat vaststaat dat X en de twee kinderen die zij met Y heeft zich op de datum van vaststelling van de verwijzingsbeslissing nog steeds in de stad Afrin bevinden.
14. Op 25 augustus 2022 is Y in België als vluchteling erkend.
15. Bij e-mail van 28 september 2022 aan de Dienst Vreemdelingenzaken (hierna: „e-mail van 28 september 2022”) heeft de advocaat van verzoekers in het hoofdgeding namens X en de kinderen A en B een verzoek tot gezinshereniging ingediend, opdat zij zich bij Y in België konden voegen. In deze e-mail heeft de advocaat van verzoekers in het hoofdgeding verklaard dat X en de kinderen „zich in uitzonderlijke omstandigheden bevonden die hen daadwerkelijk beletten zich naar een Belgische diplomatieke post te begeven om een verzoek tot gezinshereniging met hun echtgenoot en vader in te dienen” en dat het verzoek om die reden per e-mail was ingediend. Een origineel van dat verzoek is, samen met de ter ondersteuning overgelegde documenten, op 29 september 2022 per aangetekende post naar genoemde dienst verzonden.
16. Op 29 september 2022 heeft de Dienst Vreemdelingenzaken de ontvangst van de e-mail van 28 september 2022 bevestigd en de advocaat van verzoekers in het hoofdgeding geantwoord dat „het […] niet mogelijk [is] om per e-mail een visum voor gezinshereniging aan te vragen” en hem verzocht „contact op te nemen met de Belgische ambassade om te zien wat er gedaan kan worden” (hierna: „e-mail van 29 september 2022”). Uit het nationale dossier blijkt dat de advocaat van verzoekers in het hoofdgeding bij e-mail van 11 oktober 2022 opnieuw contact heeft opgenomen met de Dienst Vreemdelingenzaken en heeft aangedrongen op de ontvankelijkheid van het namens X en de kinderen A en B ingediende verzoek tot gezinshereniging. Bij e-mail van 12 oktober 2022 heeft de Dienst Vreemdelingenzaken onder verwijzing naar zijn e-mail van 29 september 2022 geantwoord dat dit hun „laatste antwoord ter zake” was.
17. Bij dagvaarding in kort geding van 9 november 2022 hebben verzoekers in het hoofdgeding de Belgische Staat voor de verwijzende rechter gedagvaard en met name gevorderd dat de Belgische Staat werd veroordeeld tot inschrijving van de visumaanvraag van X en de kinderen A en B op grond van artikel 10, § 1, 4°, van de wet van 15 december 1980. Zij betogen dat het feit dat zij hun verzoek tot gezinshereniging in België niet mogen indienen erop neerkomt dat gezinshereniging onmogelijk wordt gemaakt en dat dus aan richtlijn 2003/86 het nuttig effect wordt ontnomen.
18. Nadat de verwijzende rechter heeft vastgesteld dat Y, aan wie de vluchtelingenstatus is toegekend, niet naar Syrië kan terugkeren en dat X en de kinderen A en B geen verzoek tot gezinshereniging kunnen indienen bij een Belgische diplomatieke post, komt hij tot de slotsom dat in die omstandigheden het gezinsleven van de verzoekers in het hoofdgeding wordt belemmerd indien hun de mogelijkheid wordt ontzegd om gezinshereniging in België aan te vragen. Deze rechter is van mening dat de wettigheid van een dergelijke weigering „voortvloeit uit artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 en derhalve niet kan worden betwist” en dat alleen nog hoeft te worden onderzocht of die weigering het nuttig effect van deze richtlijn ondermijnt of de in overweging 2 daarvan bedoelde grondrechten schendt. Hij merkt op dat de Belgische Staat, ter rechtvaardiging van zijn weigering om X en de kinderen A en B hun verzoek tot gezinshereniging in België te laten indienen, aanvoert dat hun aanwezigheid op een Belgische diplomatieke post in Turkije, Libanon of Jordanië onontbeerlijk is om die post in staat te stellen hun identiteit te verifiëren op basis van biometrische kenmerken. Hoewel de verwijzende rechter dit doel van identificatie van de voor gezinshereniging in aanmerking komende personen gerechtvaardigd acht, vraagt hij zich af of het middel dat de Belgische Staat gebruikt om dat doel te verwezenlijken – namelijk eisen dat de gezinsleden meteen bij aanvang van de procedure aanwezig zijn op een diplomatieke post – het evenredigheidsbeginsel zoals vereist in artikel 52, lid 1, van het Handvest eerbiedigt.
19. Tegen deze achtergrond heeft de tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel, België) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Is de wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan de gezinsleden van een erkende vluchteling enkel in een diplomatieke post van die staat toegang en verblijf kunnen aanvragen, ook al kunnen die leden zich niet naar die post begeven, verenigbaar met artikel 5, lid 1, van richtlijn [2003/86], eventueel gelezen in samenhang met het door [die] richtlijn nagestreefde doel om gezinshereniging te bevorderen, de artikelen 23 en 24 van richtlijn [2011/95], de artikelen 7 en 24 van het [Handvest] en de verplichting om het nuttig effect van het Unierecht te waarborgen?”
20. De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht om de onderhavige zaak te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure van artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
III. Procedure bij het Hof
21. De Derde kamer van het Hof heeft op 11 januari 2023 beslist om de onderhavige zaak overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgens de prejudiciële spoedprocedure te behandelen. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekers in het hoofdgeding, de Belgische regering, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie. Deze betrokkenen alsmede de Duitse, de Spaanse, de Franse en de Nederlandse regering zijn ter terechtzitting van 1 maart 2023 mondeling gehoord.
IV. Analyse
A. Verzoek om afdoening zonder beslissing van de Belgische regering
22. In hun schriftelijke opmerkingen hebben verzoekers in het hoofdgeding en de Belgische regering aan het Hof medegedeeld dat de Dienst Vreemdelingenzaken bij e-mail van 3 februari 2023 (hierna: „e-mail van 3 februari 2023”) de raadsman van verzoekers in het hoofdgeding heeft geïnformeerd dat X en de kinderen A en B hun aanvraag voor een visum voor gezinshereniging mochten indienen zonder dat zij zich „in dit stadium” naar een Belgische diplomatieke of consulaire post begaven. De volledige tekst van de e‑mail van 3 februari 2023 is door verzoekers in het hoofdgeding als bijlage bij hun schriftelijke opmerkingen overgelegd en luidt als volgt:
„In het kader van dit dossier willen wij reageren op uw aangetekende brief van 29 september 2022, die wij op 3 oktober 2022 hebben ontvangen, en uw e-mail van 11 oktober 2022. Voor zover wij weten hebben uw cliënten in vervolg op onze e-mail van 12 oktober 2022 geen contact opgenomen met een Belgische diplomatieke of consulaire post. Gelet op de zeer specifieke omstandigheden van de onderhavige zaak heb ik besloten uw cliënten bij wijze van uitzondering toe te staan hun visumaanvraag in te dienen zonder dat zij zich in dit stadium naar een Belgische diplomatieke of consulaire post begeven. Aangezien de aanvragen bij een dergelijke post moeten worden ingediend, is het evenwel van essentieel belang dat uw cliënten kiezen bij welke ambassade of welk consulaat-generaal van België zij hun visumaanvragen wensen in te dienen en de Dienst Vreemdelingenzaken daarover informeren. Het feit dat zij zich niet in persoon naar de post van hun keuze hoeven te begeven teneinde de aanvragen in te dienen, ontslaat uw cliënten evenmin van de verplichting om visumaanvraagformulieren in te vullen, de visumleges (indien verschuldigd) te betalen en een volledig dossier over te leggen (of, indien het dossier niet volledig is, een document waarin wordt uitgelegd waarom precies zij geen volledig dossier kunnen overleggen). Bij wijze van uitzondering verzoek ik u om de dossiers voor de indiening van de visumaanvragen naar de Dienst Vreemdelingenzaken te sturen. Zij worden dan doorgestuurd naar de Belgische ambassade die of het Belgische consulaat-generaal dat door uw cliënten is gekozen, zodat de aanvragen daar kunnen worden ingeschreven en de gekozen post hun in voorkomend geval een ontvangstbewijs kan bezorgen (indien het dossier volledig is) […].” In dezelfde e-mail heeft de Dienst Vreemdelingenzaken tevens opgemerkt dat X en de kinderen A en B zich in elk geval naar de gekozen diplomatieke of consulaire post dienden te begeven „eventueel tijdens de procedure indien het onderzoek van de aanvragen dit vereist (voor een onderhoud, de verificatie van hun identiteit of eventuele DNA-tests) en in elk geval om de visa in ontvangst te nemen (indien deze worden toegekend)”.
23. De Belgische regering voert primair aan dat, aangezien uit de e-mail van 3 februari 2023 blijkt dat X en de kinderen A en B van de Dienst Vreemdelingenzaken toestemming hebben gekregen om hun visumaanvraag in te dienen zonder zich in persoon naar een Belgische diplomatieke of consulaire post te hoeven begeven, het antwoord op de prejudiciële vraag niet meer nodig is voor de beslechting van het geschil, zodat het verzoek om een prejudiciële beslissing zonder beslissing kan worden afgedaan.
24. In dit verband moet worden opgemerkt dat uit de verwijzingsbeslissing naar voren komt dat verzoekers in het hoofdgeding de verwijzende rechter hebben verzocht om de Belgische Staat te gelasten de aanvraag voor een visum voor gezinshereniging die door X en de kinderen A en B bij de Dienst Vreemdelingenzaken is ingediend per e-mail van 28 september 2022, alsmede het origineel van die aanvraag dat bij aangetekende brief van 29 september 2022 aan die dienst is overhandigd (hierna: „aanvraag van 28 en 29 september 2022”), in te schrijven op grond van artikel 10, § 1, 4°, van de wet van 15 december 1980. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt tevens dat verzoekers in het hoofdgeding de verwijzende rechter hebben verzocht een dwangsom op te leggen voor elke dag dat de inschrijving van die aanvraag wordt uitgesteld.
25. Zoals verzoekers in het hoofdgeding hebben opgemerkt, bevat de e-mail van 3 februari 2023 geen vermelding van de aanvraag van 28 en 29 september 2022 maar enkel de mededeling aan de advocaat van verzoekers in het hoofdgeding dat X en de kinderen A en B een (nieuwe) aanvraag voor een visum voor gezinshereniging mochten indienen zonder zich naar een Belgische diplomatieke of consulaire post te begeven. Bijgevolg kan deze e-mail niet worden beschouwd als intrekking, na heroverweging, van de weigering tot inschrijving van de aanvraag van 28 en 29 september 2022, die bij de e-mail van 29 september 2022 door de Dienst Vreemdelingenzaken aan de raadsman van verzoekers in het hoofdgeding is medegedeeld en bij e-mail van 12 oktober 2022 van die dienst is bevestigd.(5)
26. In die omstandigheden blijft de door de tribunal de première instance francophone de Bruxelles gestelde prejudiciële vraag volledig relevant voor de beslechting van het geschil. Met het antwoord van het Hof op deze vraag zal de verwijzende rechter namelijk kunnen beoordelen of de argumenten die verzoekers in het hoofdgeding ter betwisting van de wettigheid van deze weigering tot inschrijving in het licht van het Unierecht hebben aangevoerd, geldig zijn en een beslissing kunnen geven over de gegrondheid van hetgeen door hen wordt gevorderd.
27. Bovendien kan dit antwoord, afhankelijk van de inhoud en de motivering ervan, de verwijzende rechter ook elementen verschaffen die nuttig zijn voor de beoordeling van de latere vraag die naar aanleiding van de e-mail van 3 februari 2023 rijst, namelijk of de niet-naleving van de formaliteiten die X en de kinderen A en B volgens de Dienst Vreemdelingenzaken hadden moeten vervullen om een visum voor gezinshereniging te kunnen aanvragen zonder zich in persoon naar een Belgische diplomatieke of consulaire post te begeven, op zich kan leiden tot afwijzing van de vorderingen van verzoekers in het hoofdgeding, dan wel of hoe dan ook moet worden toegestaan dat de aanvraag van 28 en 29 september 2022 achteraf wordt geregulariseerd.
28. Indien de verwijzende rechter op basis van het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag zou overwegen dat de aanvraag van 28 en 29 september 2022 op geldige wijze is ingediend en – eventueel na regularisatie – moet worden ingeschreven, zou de verplichting voor de bevoegde instantie, namelijk de Dienst Vreemdelingenzaken, om deze aanvraag te onderzoeken uiterlijk 29 september 2022 zijn ontstaan en zou de in artikel 5, lid 4, van richtlijn 2003/86 genoemde termijn op die datum zijn aangevangen. De datum waarop de aanvraag voor een visum voor gezinshereniging van X en de kinderen A en B wordt geacht te zijn ingediend, is voor hen dus van doorslaggevend belang. Dit geldt des te meer gelet op de situatie waarmee zij in hun land van herkomst nu geconfronteerd worden, niet alleen wegens het nog altijd voortdurende gewapende conflict in het gebied waar zij verblijven(6), maar ook – volgens de informatie die hun vertegenwoordiger ter terechtzitting heeft verstrekt – na de recente aardbeving die Turkije en het noorden van Syrië heeft getroffen. In deze omstandigheden is het duidelijk dat elke onnodige vertraging in de behandeling van hun aanvraag hun onzekere en precaire situatie op ongerechtvaardigde wijze kan verlengen.
29. Om alle hierboven uiteengezette redenen verzoek ik het Hof derhalve het verzoek om afdoening zonder beslissing van de Belgische regering niet in te willigen.
B. Prejudiciële vraag
30. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof in wezen te vernemen of artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 24 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de wettelijke regeling van een lidstaat die bepaalt dat de gezinsleden van een erkende vluchteling verplicht zijn hun verzoek tot gezinshereniging in persoon in te dienen bij een diplomatieke post van die lidstaat, ook al kunnen zij zich niet verplaatsen om zich naar die post te begeven.
1. Overwegingen vooraf
31. Vooraf zij opgemerkt dat in de prejudiciële vraag weliswaar ook de artikelen 23 en 24 van richtlijn 2011/95 worden genoemd(7), maar dat die bepalingen niet relevant lijken voor de beantwoording van de vraag. Zij hebben namelijk betrekking op een situatie waarin de gezinsleden met de vluchteling op het grondgebied van de betrokken lidstaat aanwezig zijn(8), terwijl X en de kinderen A en B, om wie het in het hoofdgeding gaat, zich nog in hun land van herkomst bevinden.
32. In het arrest van 9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Instandhouding van het gezin)(9), heeft het Hof met name geoordeeld dat artikel 23, lid 1, van richtlijn 2011/95, doordat het in algemene bewoordingen voorschrijft dat de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat het gezin van de persoon die internationale bescherming geniet in stand wordt gehouden, het nauwe verband erkent tussen enerzijds de maatregelen die nodig zijn voor de bescherming van het gezin van de vluchteling en de handhaving van de eenheid van het gezin en anderzijds de logica van de internationale bescherming. Als het evenwel gaat om een situatie waarin het herstel van die eenheid door middel van gezinshereniging wordt beoogd, wordt dat verband geconcretiseerd door de bepalingen van richtlijn 2003/86. Mijns inziens vormen deze bepalingen dan ook de enige basis voor de beantwoording van de door de tribunal de première instance francophone de Bruxelles gestelde prejudiciële vraag.
33. Daarnaast moet, om elke mogelijke twijfel over de betekenis en de draagwijdte van de prejudiciële vraag weg te nemen, worden onderstreept dat deze vraag enkel de verplichting betreft die onder meer aan de gezinsleden van een erkende vluchteling wordt opgelegd om zich in persoon naar een diplomatieke of consulaire post van de betrokken lidstaat te begeven teneinde daar een aanvraag voor een visum voor gezinshereniging in te dienen in de zin van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86. Hoewel het debat zich ter terechtzitting heeft uitgebreid tot meer in het algemeen het – door de aanwezige lidstaten essentieel geachte – vereiste dat de gezinsleden in enig stadium van de herenigingsprocedure in persoon op een dergelijke diplomatieke of consulaire post verschijnen, zodat onder meer hun biometrische gegevens kunnen worden geregistreerd en de nodige controles kunnen worden verricht, zowel met het oog op de veiligheid als ter voorkoming van fraude, dient het Hof zich in het kader van de onderhavige zaak dus uitsluitend uit te spreken over de vraag of het Unierecht zich verzet tegen een wettelijke regeling of een administratieve praktijk van een lidstaat die de betrokkenen systematisch en zonder uitzondering verplicht om reeds in het stadium van de indiening van de aanvraag voor een visum voor gezinshereniging daar te verschijnen.
34. Ten slotte zij eraan herinnerd dat het niet aan het Hof staat om zich in het kader van een prejudiciële verwijzing uit te spreken over de uitlegging van de nationale bepalingen. Het Hof moet in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en die van de lidstaten immers acht slaan op de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen moeten worden geplaatst.(10) In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing vermeldt de tribunal de première instance francophone de Bruxelles dat het overeenkomstig Belgisch recht verplicht is om de aanvraag voor een visum voor gezinshereniging persoonlijk in te dienen en dat van deze verplichting niet kan worden afgeweken, zelfs niet wanneer de gezinshereniger vluchteling is. Deze uitlegging van het Belgische recht en de Belgische administratieve praktijk moet derhalve het uitgangspunt vormen van de analyse van het Hof, ook al wordt zij in wezen door de Belgische regering betwist.
2. Doelstelling van richtlijn 2003/86 en de rechten die indieners van verzoeken tot gezinshereniging aan deze richtlijn ontlenen
35. Volgens vaste rechtspraak streeft richtlijn 2003/86 ernaar om gezinshereniging te bevorderen en bovendien om bescherming te bieden aan derdelanders, met name aan minderjarigen.(11) Om deze doelstelling te verwezenlijken, bepaalt richtlijn 2003/86, zoals in artikel 1 ervan is aangegeven, de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door derdelanders die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven.(12)
36. Overeenkomstig overweging 8 van richtlijn 2003/86 heeft deze richtlijn daarnaast tot doel om vluchtelingen een betere bescherming te bieden, aangezien i) hun situatie bijzondere aandacht vereist vanwege de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hen beletten aldaar een gezinsleven te leiden, ii) zij mogelijkerwijs gedurende lange tijd van hun gezin waren gescheiden voordat hun de vluchtelingenstatus werd toegekend, en iii) het voor vluchtelingen of hun gezinsleden vaak onmogelijk of gevaarlijk is om officiële documenten over te leggen of contact op te nemen met de autoriteiten van hun land van herkomst.(13) Om die reden schept deze richtlijn voor vluchtelingen gunstiger voorwaarden voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging.(14)
37. Het Hof heeft tevens herhaaldelijk verklaard dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86 de lidstaten nauwkeurige positieve verplichtingen oplegt, waaraan duidelijk omschreven rechten beantwoorden. Zij dienen in de door deze richtlijn vastgestelde gevallen de gezinshereniging van bepaalde leden van het gezin van de gezinshereniger – waaronder, overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a) en b), van deze richtlijn, de echtgenoot van de gezinshereniger en de minderjarige kinderen van het echtpaar – toe te staan zonder in dit verband over een beoordelingsmarge te beschikken.(15)
38. De positieve verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van richtlijn 2003/86 bestaan in de eerste plaats ten aanzien van de persoon van de gezinshereniger, in zijn hoedanigheid van legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijvende derdelander. Hieruit volgt dat Y, in zijn hoedanigheid van gezinshereniger in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2003/86, een subjectief en onder de in deze richtlijn gestelde voorwaarden uit te oefenen recht heeft dat X en de kinderen A en B in België met hem worden verenigd.
39. Ik ben evenwel van mening dat richtlijn 2003/86 de lidstaten ook bepaalde positieve verplichtingen oplegt ten aanzien van de in artikel 4, lid 1, onder a) tot en met d), van deze richtlijn opgesomde gezinsleden van de gezinshereniger die aan de in die bepaling gestelde voorwaarden voldoen. Hoewel zij niet op dezelfde wijze als de gezinshereniger recht op gezinshereniging hebben, vallen zij namelijk toch onder deze richtlijn als indirecte begunstigden van de rechten die aan de gezinshereniger worden toegekend. Naar mijn mening hebben X en de kinderen A en B, in hun respectieve hoedanigheid van echtgenote van Y en minderjarige kinderen van het echtpaar, krachtens richtlijn 2003/86 en onder de daarin gestelde voorwaarden ten minste het recht dat de uitoefening door Y van het recht op gezinshereniging dat hij aan deze richtlijn ontleent, niet onnodig wordt belemmerd.
40. Aangezien de indiening van een verzoek tot toegang en verblijf bij de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat, vergezeld van de in artikel 5, lid 2, van richtlijn 2003/86 genoemde bewijsstukken, overeenkomstig lid 1 van dit artikel een noodzakelijke voorwaarde is voor de uitoefening van dit recht, genoten verzoekers in het hoofdgeding tevens het recht om niet ten onrechte van de reële en concrete mogelijkheid daartoe te worden beroofd. Meer bepaald ontlenen verzoekers in het hoofdgeding, zoals zij voor de verwijzende rechter hebben aangevoerd, aan richtlijn 2003/86 het recht om een verzoek tot gezinshereniging in te dienen, welk verzoek vervolgens overeenkomstig de in deze richtlijn gestelde voorwaarden door de Belgische autoriteiten moet worden ingeschreven en behandeld.
41. Aangezien artikel 5, lid 1, van deze richtlijn, zoals hierna zal blijken, de praktische regels voor de indiening van verzoeken tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging niet (of althans niet volledig) harmoniseert, maar de vaststelling van die regels aan de lidstaten overlaat, waren verzoekers in het hoofdgeding evenwel verplicht te voldoen aan de voorschriften ter zake van het Belgische recht die, behoudens voor enkele uitzonderingen die niet van toepassing zijn op de situatie van X en de kinderen A en B, bepalen dat een dergelijk verzoek door de gezinsleden van de gezinshereniger in persoon moet worden ingediend bij de Belgische diplomatieke of consulaire vertegenwoordiger die territoriaal bevoegd is voor hun woon- of verblijfplaats in het buitenland.
42. Anders dan de Belgische Staat in het hoofdgeding heeft betoogd, gaat het er hier echter om te beoordelen of de Belgische wetgever, door geen uitzonderingen te maken op de regel dat verzoeken tot gezinshereniging persoonlijk moeten worden ingediend wanneer de betrokkenen niet in staat zijn daaraan te voldoen, de speelruimte die artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 hem laat, heeft benut op een wijze die strookt met de doelstellingen van deze richtlijn en met de in het Handvest verankerde grondrechten waaraan deze richtlijn uitvoering beoogt te geven.
43. Derhalve moeten in dit stadium de omvang en de grenzen van deze beoordelingsmarge worden onderzocht.
3. Omvang en grenzen van de beoordelingsmarge die artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 de lidstaten laat
44. Zoals ik reeds heb onderstreept, worden de procedures voor de indiening van een aanvraag voor een visum voor gezinshereniging door richtlijn 2003/86 niet volledig geharmoniseerd, maar wordt enkel in artikel 5, lid 1, ervan bepaald dat de lidstaten bepalen of een dergelijke aanvraag „door de gezinshereniger dan wel door het gezinslid of de gezinsleden bij de bevoegde instantie van de betrokken lidstaat moet worden ingediend” en in artikel 5, lid 2, dat die aanvraag vergezeld gaat van „documenten waaruit de gezinsband [met de gezinshereniger] blijkt en documenten waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in [deze richtlijn], alsook van gewaarmerkte afschriften van de reisdocumenten van de gezinsleden”.
45. Uit de voorbereidende werkzaamheden voor richtlijn 2003/86, waarnaar zowel de Commissie als verzoekers in het hoofdgeding verwijzen, blijkt dat het voorstel voor een richtlijn van de Commissie aanvankelijk bepaalde dat het verzoek tot gezinshereniging moest worden ingediend door de gezinshereniger, die, omdat hij al in de lidstaat verbleef, werd geacht „meer mogelijkheden te hebben om zich te oriënteren bij administratieve stappen, dankzij zijn kennis van de taal van het land en van de werkwijzen van de overheidsinstanties in het land”(16). Met dit voorstel werd dus beoogd de uitoefening van het recht op gezinshereniging reeds in het stadium van de indiening van het verzoek te vergemakkelijken. Derhalve werd de voorkeur gegeven aan een procedure die rechtstreeks bij de bevoegde instantie van de betrokken lidstaat werd gevoerd door het gezinslid dat zich in beginsel in de gunstigste situatie bevond om deze eerste fase van de procedure uit te voeren. Na een amendement van de Raad is het oorspronkelijke voorstel gewijzigd, in die zin dat de lidstaten die dat wensten een tweede mogelijkheid kregen, namelijk om te bepalen dat het verzoek tot gezinshereniging vanuit het buitenland moest worden ingediend door de gezinsleden van de gezinshereniger.(17) In het gewijzigd voorstel heeft de Commissie verklaard dat met de nieuwe bewoordingen werd beoogd dat „beide soorten procedures die door de lidstaten worden gevolgd, gehandhaafd blijven”.(18) Voor het Hof heeft de Commissie verklaard dat de wijziging was bedoeld om de lidstaten in staat te stellen gesprekken met de betrokken personen te voeren en onderzoek te verrichten met het oog op een doeltreffende bestrijding van fraude met betrekking tot de identiteit van de indieners van verzoeken tot gezinshereniging en de echtheid van de banden die zij beweren te hebben met de gezinshereniger.
46. Volgens de bewoordingen van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 die uiteindelijk zijn aanvaard, staat het dus aan de lidstaten om te bepalen wie een dergelijk verzoek moet indienen en welke instanties bevoegd zijn om dat verzoek in ontvangst te nemen, alsmede welke formaliteiten moeten worden vervuld.
47. In dit stadium wijs ik erop dat, anders dan de verwijzende rechter opmerkt en de Raad betoogt, het feit dat de Uniewetgever de lidstaten een beoordelingsmarge heeft gelaten bij de vaststelling van de wijze van indiening van de verzoeken tot gezinshereniging niet betekent dat artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 automatisch tot gevolg heeft dat een weigering van de betrokken lidstaat om een dergelijk verzoek in te schrijven op grond dat de ter zake vastgestelde regels niet zijn nageleefd, rechtmatig is en niet kan worden aangevochten. Integendeel, of een dergelijke weigering rechtmatig is, hangt af van de wijze waarop die lidstaat die beoordelingsmarge heeft gebruikt.
48. Naar mijn mening bestaan er drie soorten grenzen aan de beoordelingsmarge van de lidstaten bij de uitvoering van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86.
49. De eerste soort is gebaseerd op het vereiste dat het doel en de geest van richtlijn 2003/86 worden geëerbiedigd.
50. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat gezinshereniging de „algemene regel” is(19) en dat de lidstaten de eventuele door richtlijn 2003/86 aan hen gelaten speelruimte niet aldus mogen gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van die richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan(20). De speelruimte die artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 de lidstaten laat, kan dus niet, zonder afbreuk te doen aan het doel en de nuttige werking van deze richtlijn, zodanig worden gebruikt dat de indiening van een verzoek op grond van deze bepaling en bijgevolg de uitoefening van het recht op gezinshereniging wordt belemmerd, buitensporig wordt bemoeilijkt of onmogelijk wordt gemaakt.
51. Een tweede soort grenzen houdt verband met de eerbiediging van de grondrechten.
52. Uit overweging 2 van richtlijn 2003/86 volgt dat in deze richtlijn de grondrechten en de beginselen van het Handvest in acht worden genomen. Het Hof heeft bij herhaling geoordeeld dat de bepalingen van deze richtlijn moeten worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 7 en artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest. Meer bepaald moet artikel 7 van het Handvest, dat onder meer het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven erkent – waarvan het recht op gezinshereniging een specifiek aspect is(21) –, volgens het Hof worden gelezen in samenhang met de verplichting van artikel 24, lid 2, van het Handvest om rekening te houden met de belangen van het kind, en met inachtneming van de in artikel 24, lid 3, tot uitdrukking gebrachte noodzaak dat een kind regelmatig persoonlijke betrekkingen met zijn beide ouders onderhoudt(22). In dit kader heeft het Hof tevens herinnerd aan het belang van bepaalde internationale instrumenten, waaronder met name het Verdrag inzake de rechten van het kind(23), waarvan artikel 9, lid 1, bepaalt dat de staten die partij zijn, waarborgen dat een kind niet wordt gescheiden van zijn ouders tegen hun wil, en artikel 10, lid 1, preciseert dat uit deze verplichting volgt dat aanvragen van een kind of van zijn ouders om een staat die partij is, voor gezinshereniging binnen te gaan of te verlaten, door de staten die partij zijn met welwillendheid, menselijkheid en spoed worden behandeld(24).
53. Meer in het algemeen moeten de lidstaten krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest, wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, dus ook wanneer zij gebruikmaken van hun beoordelingsmarge bij de omzetting van een richtlijn, de in het Handvest verankerde rechten eerbiedigen, de erin geformuleerde beginselen naleven en de toepassing ervan bevorderen.(25) Voorts moeten volgens artikel 52, lid 1, van het Handvest alle beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden alsmede het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, zodat beperkingen slechts kunnen worden gesteld „indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen”.
54. Een nationale regeling die leidt tot uitsluiting van een persoon uit het land waar zijn naaste verwanten wonen, onder meer door een aan de vereiste materiële voorwaarden beantwoordende gezinshereniging te verhinderen, kan een inmenging in het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven vormen(26) en moet dus, om verenigbaar te zijn met het Handvest, voldoen aan de hierboven in herinnering gebrachte voorwaarden van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
55. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft zich op dezelfde wijze uitgelaten bij de uitlegging van artikel 8 EVRM, dat in wezen dezelfde inhoud heeft als artikel 7 van het Handvest. Hoewel het EHRM, zoals de Belgische regering terecht opmerkt, heeft verduidelijkt dat het EVRM, en met name artikel 8 ervan, niet het recht van een vreemdeling garandeert om een bepaald land binnen te komen of er te verblijven, toetst het EHRM niettemin systematisch de evenredigheid van maatregelen die belemmeringen voor gezinshereniging vormen en die worden beschouwd als beperkingen van het in dat artikel verankerde recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. Zo heeft het EHRM onlangs in een zaak die zowel zag op het familie- en gezinsleven als op immigratie verklaard dat „de omvang van de verplichting van een staat om op zijn grondgebied verwanten van personen die er wonen op te nemen, afhangt van de specifieke omstandigheden van de betrokken personen en het algemeen belang en vraagt om een rechtvaardig evenwicht tussen de concurrerende belangen”, waarbij aan de belangen van het kind in een dergelijke context een „zwaar gewicht” moet worden toegekend.(27) Voorts heeft het EHRM verklaard dat het besluitvormingsproces inzake een verzoek tot gezinshereniging blijk moet geven van „de souplesse, snelheid en effectiviteit die vereist zijn om het in artikel 8 [EVRM] verankerde recht van [de betrokkenen] op eerbiediging van hun familie- en gezinsleven te doen naleven”.(28) Wat meer bepaald de gezinshereniging van vluchtelingen betreft, heeft het EHRM er herhaaldelijk aan herinnerd „dat de eenheid van het gezin een essentieel recht van vluchtelingen is en dat gezinshereniging een essentieel element is om personen die voor vervolging zijn gevlucht, in staat te stellen weer een normaal leven te leiden”, waarbij het erop heeft gewezen dat „over de noodzaak voor vluchtelingen om in aanmerking te komen voor een gunstiger procedure voor gezinshereniging dan die welke is voorbehouden aan andere vreemdelingen, op internationaal en Europees niveau consensus bestaat”.(29)
56. Ten slotte is er volgens mij een derde soort grenzen aan de speelruimte die artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 de lidstaten laat, die voortvloeit uit de verplichting tot individuele behandeling waaraan zij bij de uitvoering van deze richtlijn moeten voldoen. Op grond van deze verplichting, die het Hof uit artikel 17 van deze richtlijn(30) heeft afgeleid en die algemeen van toepassing is op alle binnen de werkingssfeer ervan vallende beslissingen, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de bevoegde nationale autoriteiten in elk individueel geval een individuele beoordeling van de situatie van de betrokkenen verrichten, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante elementen en, indien nodig, bijzondere aandacht wordt besteed aan de belangen van de kinderen en aan het streven om het gezinsleven te bevorderen(31).
57. Met de verschillende hierboven genoemde grenzen moet rekening worden gehouden bij de beantwoording van de door de tribunal de première instance francophone de Bruxelles gestelde prejudiciële vraag.
4. Beantwoording van de prejudiciële vraag
58. Op grond van de keuzemogelijkheid die artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 biedt, heeft de Belgische wetgever bepaald dat het aan de gezinsleden staat om het verzoek tot gezinshereniging in te dienen.(32) Volgens artikel 12bis, § 1, van de wet van 15 december 1980 moet een dergelijk verzoek worden ingediend bij de diplomatieke post die territoriaal bevoegd is.(33) Deze wet voorziet niet in een uitzondering op deze regel voor gezinsleden die in het buitenland verblijven. Voorts blijkt uit de verwijzingsbeslissing alsook het dossier en zijn partijen het erover eens dat, hoewel de bewoordingen van artikel 12bis, § 1, van de wet van 15 december 1980 in die zin niet expliciet zijn, het verzoek tot gezinshereniging in de praktijk door de betrokken gezinsleden in persoon bij de diplomatieke post moet worden ingediend, ook wanneer de gezinshereniger een erkende vluchteling is.
59. Om de redenen die ik hierna zal uiteenzetten, ben ik van mening dat een regeling voor de toepassing van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 zoals de regeling die in het Belgische recht van toepassing is, de hierboven beschreven grenzen aan de uitoefening van de bij die bepaling aan de lidstaten toegekende discretionaire bevoegdheid miskent.
60. In de eerste plaats doet een dergelijke regeling, aangezien zij niet op expliciete, transparante en algemene wijze voorziet in alternatieven voor het in persoon indienen van het verzoek tot gezinshereniging wanneer het voor de betrokken gezinsleden onmogelijk blijkt om zich naar de diplomatieke of consulaire post te begeven, afbreuk aan het doel van richtlijn 2003/86, namelijk de gezinshereniging bevorderen. Hetzelfde geldt voor de meer specifieke doelstelling van deze richtlijn, namelijk om aan erkende vluchtelingen een betere bescherming te verlenen, omdat de verplichting om zich in persoon naar een dergelijke post te begeven om er een verzoek tot gezinshereniging in te dienen, even strikt ook op hun gezinsleden van toepassing is, zoals uit het hoofdgeding blijkt. Aangezien een dergelijke regeling in de hierboven beschreven situaties de uitoefening van het recht op gezinshereniging in de praktijk onmogelijk maakt, zelfs als aan alle voorwaarden van richtlijn 2003/86 voor een gezinshereniging is voldaan, doet zij tevens afbreuk aan de nuttige werking van deze richtlijn.
61. De omstandigheid – waarop de Belgische regering zich zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting heeft beroepen – dat de betrokkenen kunnen trachten om ten minste een tijdelijke ontheffing te verkrijgen van de verplichting om de aanvraag voor een visum voor gezinshereniging in persoon in te dienen door zich te wenden tot de bevoegde diplomatieke of consulaire post, doet aan voorgaande gevolgtrekking niet af. Ten eerste blijkt – indien wordt aangenomen dat er een reële mogelijkheid is om van de verplichting tot persoonlijke indiening te mogen afwijken, zoals de Belgische regering verklaart(34) – juist uit de verklaring van deze regering dat het besluit om een dergelijke afwijking toe te staan volledig discretionair is en slechts zeer sporadisch kan worden genomen(35), namelijk enkel wanneer het door de Dienst Vreemdelingenzaken objectief onmogelijk wordt geacht dat de verzoekers zich in persoon naar de diplomatieke post begeven, in welk geval deze dienst de diplomatieke of consulaire post toestemming moet verlenen om te voorzien in alternatieven, zodat de verzoekers niet in persoon hoeven te verschijnen. Ten tweede blijkt duidelijk uit het standpunt van de Belgische Staat met betrekking tot de beoordeling van de voorwaarde van spoedeisendheid in het hoofdgeding dat de Belgische overheid het begrip „onmogelijkheid” zeer strikt uitlegt en in wezen het bestaan van deze voorwaarde ontkent, zelfs wanneer de betrokken personen in conflictgebieden wonen en bij verplaatsing het risico lopen van een onmenselijke of vernederende behandeling. Ten derde beschikken de betrokkenen niet over informatie betreffende het bestaan van een dergelijke mogelijkheid om af te wijken, gelet op het uitzonderlijke karakter van die mogelijkheid en het feit dat zij volledig aan het oordeel van de overheid wordt overgelaten.(36)
62. Bovendien is het, afgezien van de gevallen waarin het objectief onmogelijk is om zich te verplaatsen, de vraag of de omstandigheid dat reeds in de eerste fase van de herenigingsprocedure wordt geëist dat de gezinsleden van de gezinshereniger zich fysiek naar een diplomatieke of consulaire post begeven, verenigbaar is met richtlijn 2003/86 in alle gevallen waarin een verplaatsing – gelet op de specifieke situatie van de indieners van verzoeken tot gezinshereniging en de omstandigheden in hun land van verblijf – een ernstige belemmering vormt voor het vervullen van de formaliteiten die vereist zijn voor de indiening van een dergelijk verzoek.
63. In dit verband moet worden opgemerkt dat de herenigingsprocedure in fasen verloopt en vaak vereist dat de betrokken gezinsleden zich na de indiening van het verzoek meerdere malen bij een diplomatieke of consulaire post melden, met name om documenten in te dienen, te worden ondervraagd, een DNA-test te ondergaan en, indien het verzoek wordt ingewilligd, de visa af te halen. Dat deze personen – onder wie zich in het algemeen de meest kwetsbare gezinsleden zoals jonge kinderen bevinden – worden gedwongen meerdere malen en vaak in langdurige, moeilijke en zelfs ronduit gevaarlijke of extreem dure omstandigheden te reizen naar diplomatieke of consulaire posten die, zoals in het hoofdgeding, kunnen zijn gelegen in andere landen dan hun land van verblijf, om daar formaliteiten te vervullen die gemakkelijk op afstand kunnen worden verricht, lijkt mij niet in overeenstemming met de geest van richtlijn 2003/86 maar veeleer een uitvloeisel van de wens om de weg naar gezinshereniging te bezaaien met hindernissen die de uitoefening van het recht daarop ontmoedigen. Dit geldt met name met betrekking tot de gezinsleden van vluchtelingen, die nog grotere problemen kunnen ondervinden wanneer zij moeten reizen. De verplichting om het verzoek tot gezinshereniging persoonlijk in te dienen, heeft dus tot gevolg dat de categorie inwoners van derde landen die richtlijn 2003/86 specifiek beoogt te beschermen in het algemeen sterker worden benadeeld, met het paradoxale gevolg dat de omstandigheden die deze groep mensen ertoe hebben gebracht om hun land te ontvluchten en die volgens overweging 8 van deze richtlijn de Uniewetgever ertoe hebben gebracht om gunstigere voorwaarden voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging te scheppen, hereniging juist objectief moeilijker en in de praktijk zelfs onmogelijk maken.(37)
64. De Belgische regering betoogt dat het noodzakelijk is dat de aanvraag voor een visum voor gezinshereniging persoonlijk wordt ingediend om de identiteit en de biometrische kenmerken van de betreffende verzoekers te kunnen registreren, onder meer met het oog op de bestrijding van identiteitsfraude en fraude met familiebanden. Naar mijn mening kan een dergelijk doel, hoe legitiem ook, niet rechtvaardigen dat verzoekers meteen bij aanvang van de gezinsherenigingsprocedure systematisch worden verplicht in persoon op een diplomatieke of consulaire post te verschijnen. Ik ontken niet dat het door de Belgische regering genoemde vereiste om een dergelijke registratie te verrichten – ook om de noodzakelijke veiligheidscontroles te verrichten overeenkomstig onder meer artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/86 – en daarmee het vereiste dat verzoekers zich in een bepaalde fase van de procedure in persoon naar een diplomatieke of consulaire post begeven om onder meer hun biometrische gegevens te laten registreren geldig zijn, maar geloof niet dat een dergelijke registratie reeds in de fase van de indiening van het verzoek tot gezinshereniging noodzakelijk is.(38) Onnodige reizen van de gezinsleden moeten namelijk worden vermeden, in het bijzonder wanneer die moeilijk of riskant blijken, met name in een vroeg stadium van de procedure waarin het verzoek nog niet is onderzocht en de kansen op een positief resultaat nog niet door de betrokkenen kunnen worden ingeschat.
65. In de tweede plaats – en in wezen om dezelfde redenen als die welke hierboven zijn uiteengezet – maakt het feit dat een lidstaat de gezinsleden van de gezinshereniger – ook als dat een erkende vluchteling is – stelselmatig verplicht om zich naar een diplomatieke of consulaire post van die lidstaat te begeven enkel om daar een verzoek tot gezinshereniging in te dienen, zelfs als dit objectief onmogelijk of uiterst moeilijk of riskant blijkt te zijn, inbreuk op het recht op eerbiediging van de eenheid van het gezin, dat is verankerd in artikel 7, in voorkomend geval gelezen in samenhang met artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest. Een dergelijke verplichting vormt namelijk een inmenging in dat recht die niet in verhouding staat tot het doel om fraude in verband met de gezinshereniging te bestrijden, hetgeen strijdigheid met artikel 52, lid 1, van het Handvest oplevert.
66. In de derde plaats, ten slotte, miskent een toepassing van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 zoals die voortvloeit uit de Belgische wettelijke regeling en administratieve praktijk ook de in punt 56 van deze conclusie genoemde verplichting tot individuele behandeling. Een systeem waarin de aanwezigheid van de gezinsleden van de gezinshereniger op de bevoegde diplomatieke post vereist is en dat in het algemeen geen uitzonderingen duldt, maakt het namelijk in beginsel niet mogelijk om rekening te houden met de situatie van de betrokkenen en met name met omstandigheden die het Hof heeft beschouwd als mogelijk van invloed op de omvang en de intensiteit van het onderzoek van het verzoek tot gezinshereniging, zoals onder meer de leeftijd van de betrokken kinderen en hun situatie in het land van herkomst(39). Die omstandigheden moeten a fortiori in aanmerking worden genomen op het moment dat de vervulling van de formaliteiten voor de indiening van een dergelijk verzoek zich nog in het beginstadium bevindt.
67. Meer in het algemeen moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de procedure om artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 ten uitvoer te brengen zo flexibel mogelijk is en overeenkomstig het oordeel van het EHRM blijk geeft van de souplesse, snelheid en effectiviteit die vereist zijn om het recht van de betrokkenen op eerbiediging van hun familie- en gezinsleven te doen naleven(40). In dit perspectief kan het overdreven formalisme dat met name blijkt uit de e-mail van 3 februari 2023, in combinatie met de afwijzing van de aanvraag van 28 en 29 september 2022 die eerder door de Dienst Vreemdelingenzaken aan de raadsman van verzoekers in het hoofdgeding is medegedeeld en voornamelijk gebaseerd is op het feit dat de aanvraag rechtstreeks en niet via een Belgische diplomatieke of consulaire post was ingediend bij de instantie die bevoegd was om deze te onderzoeken, mijns inziens niet worden aanvaard, met name gelet op de situatie van X en de kinderen A en B.
68. Alvorens conclusie te nemen, wil ik nog benadrukken, zoals de Raad in zijn schriftelijke opmerkingen terecht heeft gedaan, dat de bewoordingen van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 voldoende ruim zijn om de procedure voor de indiening van een aanvraag voor een visum voor gezinshereniging zodanig te kunnen organiseren dat deze in overeenstemming is met de doelstelling van deze richtlijn en met de grondrechten die eraan ten grondslag liggen, zelfs wanneer – zoals in het geval van het Koninkrijk België – de lidstaat heeft gekozen voor de oplossing waarbij de gezinsleden van de gezinshereniger worden belast met de indiening van die aanvraag. Dit artikel verzet zich dus niet tegen de mogelijkheid dat het verzoek via een gemachtigde, per post of per e-mail, en dus zonder fysieke aanwezigheid van de gezinsleden van de gezinshereniger bij de bevoegde diplomatieke of consulaire post wordt ingediend, noch tegen de mogelijkheid dat het door hen rechtstreeks in de betrokken lidstaat wordt ingediend bij de instantie die het dient te onderzoeken, zoals X en de kinderen A en B hebben gedaan. Volgens vaste rechtspraak moeten de lidstaten, en met name hun rechterlijke instanties, niet alleen hun nationale recht conform het Unierecht uitleggen, maar ook erop toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van een tekst van afgeleid recht die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten.(41) Artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86 kan dus in geen geval aldus worden uitgelegd dat een even strikte en onbuigzame regeling als die welke in België geldt, mogelijk wordt.
69. In het licht van het voorgaande moet de prejudiciële vraag mijns inziens in die zin worden beantwoord dat artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86, gelezen in het licht van artikel 7 en artikel 24, lid 2, van het Handvest, zich verzet tegen de wettelijke regeling van een lidstaat die vereist dat de gezinsleden – met name van een erkende vluchteling – die zich in een derde land bevinden hun verzoek tot toegang en verblijf in het kader van gezinshereniging in persoon indienen bij de bevoegde diplomatieke of consulaire post van die lidstaat, zonder te voorzien in uitzonderingen voor het geval dat het, gelet op de specifieke situatie van de betrokken personen en de omstandigheden in hun land van verblijf, onmogelijk of uiterst moeilijk of riskant zou zijn om zich naar een dergelijke post te begeven.
V. Conclusie
70. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de tribunal de première instance francophone de Bruxelles te beantwoorden als volgt:
„Artikel 5, lid 1, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging, gelezen in het licht van artikel 7 en artikel 24, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling of administratieve praktijk van een lidstaat die vereist dat de gezinsleden – met name van een erkende vluchteling – die zich in een derde land bevinden hun verzoek tot toegang en verblijf in het kader van gezinshereniging in persoon indienen bij de bevoegde diplomatieke of consulaire post van die lidstaat, zonder te voorzien in uitzonderingen voor het geval dat het, gelet op de specifieke situatie van de betrokken personen en de omstandigheden in hun land van verblijf, onmogelijk of uiterst moeilijk of riskant zou zijn om zich naar een dergelijke post te begeven.”