ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τρίτο τμήμα)
της 29ης Μαρτίου 2011 (*)
«Μη εκτέλεση αποφάσεως του Δικαστηρίου διαπιστώνουσας παράβαση κράτους μέλους – Χρηματική ποινή – Αίτημα καταβολής – Κατάργηση της επίδικης νομοθεσίας»
Στην υπόθεση T‑33/09,
Πορτογαλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τους L. Inez Fernandes και J. A. de Oliveira,
προσφεύγουσα,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τους M. Kωνσταντινίδη, P. Guerra e Andrade και P. Costa de Oliveira,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο αίτημα ακυρώσεως της αποφάσεως C(2008) 7419 τελικό της Επιτροπής, της 25ης Νοεμβρίου 2008, για την καταβολή χρηματικών ποινών οφειλόμενων κατ’ εφαρμογήν της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 10ης Ιανουαρίου 2008, C‑70/06, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Συλλογή 2008, σ. I‑1),
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J. Azizi, πρόεδρο, E. Cremona και S. Frimodt Nielsen (εισηγητή), δικαστές,
γραμματέας: K. Andová, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 26ης Οκτωβρίου 2010,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Το νομικό πλαίσιο
1 Κατά το άρθρο 225, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, ΕΚ:
«Το Γενικό Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφαίνεται σε πρώτο βαθμό επί των προσφυγών που αναφέρονται στα άρθρα 263, 265, 268, 270 και 272, με εξαίρεση αυτές που έχουν ανατεθεί σε ειδικευμένο δικαστήριο που συστήνεται κατ’ εφαρμογή του άρθρου 257 και αυτές που ο Οργανισμός επιφυλάσσει στο Δικαστήριο. Ο Οργανισμός μπορεί να προβλέπει ότι το Γενικό Δικαστήριο είναι αρμόδιο και για άλλες κατηγορίες προσφυγών.»
2 Το άρθρο 226 ΕΚ ορίζει τα εξής:
«Αν η Επιτροπή κρίνει ότι ένα κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωσή του εκ των Συνθηκών, διατυπώνει αιτιολογημένη γνώμη επί του θέματος, αφού προηγουμένως παρέχει τη δυνατότητα στο κράτος αυτό να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του.
Αν το κράτος δεν συμμορφωθεί με τη γνώμη αυτή εντός της προθεσμίας που του τάσσει η Επιτροπή, η τελευταία δύναται να προσφύγει στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.»
3 Το άρθρο 228 ΕΚ προβλέπει τα εξής:
«1. Εάν το Δικαστήριο διαπιστώσει ότι κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωσή του εκ της παρούσας συνθήκης, το κράτος αυτό οφείλει να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως του Δικαστηρίου.
2. Εάν η Επιτροπή κρίνει ότι το συγκεκριμένο κράτος μέλος δεν έλαβε τα προαναφερόμενα μέτρα, συντάσσει, αφού παράσχει σ’ αυτό το κράτος τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του, αιτιολογημένη γνώμη, διευκρινίζοντας τα σημεία στα οποία το συγκεκριμένο κράτος μέλος δεν έχει συμμορφωθεί με την απόφαση του Δικαστηρίου.
Εάν το συγκεκριμένο κράτος μέλος δεν λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως του Δικαστηρίου μέσα στην προθεσμία που όρισε η Επιτροπή, τότε η Επιτροπή μπορεί να προσφύγει στο Δικαστήριο, προσδιορίζοντας ταυτόχρονα το ύψος του κατ’ αποκοπήν ποσού ή της χρηματικής ποινής που οφείλει να καταβάλει το κράτος μέλος και το οποίο η Επιτροπή κρίνει κατάλληλο για την περίσταση.
Εάν το Δικαστήριο διαπιστώσει ότι το συγκεκριμένο κράτος μέλος δεν συμμορφώθηκε με την απόφασή του, μπορεί να του επιβάλει την καταβολή κατ’ αποκοπήν ποσού ή χρηματικής ποινής.
[...]»
4 Κατά το άρθρο 274, πρώτο εδάφιο, ΕΚ:
«Η Επιτροπή εκτελεί τον προϋπολογισμό, σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού που εκδίδεται σε εκτέλεση του άρθρου 279 […]».
Ιστορικό της διαφοράς
5 Με την απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2004, C‑275/03, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (που δεν δημοσιεύθηκε στη Συλλογή, στο εξής: απόφαση του 2004), το Δικαστήριο έκρινε ότι:
«[Η] Πορτογαλική Δημοκρατία, παραλείποντας να καταργήσει το νομοθετικό διάταγμα 48 051, της 21ης Νοεμβρίου 1967, που εξαρτά την επιδίκαση αποζημιώσεως σε πρόσωπα που ζημιώνονται λόγω παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου περί συμβάσεων του Δημοσίου ή των εθνικών διατάξεων που μεταφέρουν το δίκαιο αυτό στην εσωτερική έννομη τάξη από την απόδειξη αμέλειας ή δόλου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 1, παράγραφος 1, και 2, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ, του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989 για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων [ΕΕ L 395, σ. 33].»
6 Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κρίνοντας ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν συμμορφώθηκε προς την εν λόγω απόφαση, αποφάσισε να ασκήσει νέα προσφυγή λόγω παραβάσεως βάσει του άρθρου 228, παράγραφος 2, ΕΚ, λόγω της μη τηρήσεως των υποχρεώσεων που επιβάλλει η εν λόγω απόφαση του Δικαστηρίου.
7 Ο Lei nº 67/2007, της 31ης Δεκεμβρίου 2007, Aprova o Regime de Responsabilidade Civil Extracontractual do Estado e Demais Entidades Públicas (νόμος αριθ. 67/2007 περί του καθεστώτος εξωσυμβατικής αστικής ευθύνης του κράτους και των λοιπών φορέων του δημόσιου τομέα, Diário da República, 1re série, n° 251, της 31ης Δεκεμβρίου 2007) εισάγει καθεστώς εξωσυμβατικής αστικής ευθύνης του κράτους και των λοιπών φορέων του δημόσιου τομέα για ζημίες προκληθείσες από την άσκηση της νομοθετικής, δικαστικής και διοικητικής εξουσίας σε όλες τις περιπτώσεις που δεν ρυθμίζονται από ειδικό νόμο. Ο νόμος αυτός διέπει επίσης, με την επιφύλαξη της τηρήσεως των διατάξεων ειδικού νόμου, την αστική ευθύνη των ασκούντων δημόσια λειτουργήματα, δημοσίων υπαλλήλων και λοιπών υπαλλήλων του δημόσιου τομέα για ζημίες προκληθείσες από πράξεις ή παραλείψεις τους κατά την άσκηση των διοικητικών και δικαστικών καθηκόντων τους και ως συνέπεια της ασκήσεως των καθηκόντων αυτών, καθώς και την αστική ευθύνη των λοιπών εργαζομένων στην υπηρεσία των καλυπτόμενων από τον νόμο αυτών φορέων. Το άρθρο 5 του νόμου 67/2007 καταργεί το νομοθετικό διάταγμα 48 051. Ο νόμος 67/2007 τέθηκε σε ισχύ στις 30 Ιανουαρίου 2008.
8 Με την απόφαση της 10ης Ιανουαρίου 2008, C‑70/06, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Συλλογή 2008, σ. I‑1, στο εξής: απόφαση του 2008), το Δικαστήριο έκρινε τα εξής:
«16. Στο σημείο 1 του διατακτικού της απόφασης Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, το Δικαστήριο έκρινε ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, παραλείποντας να καταργήσει το νομοθετικό διάταγμα 48 051, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 1, παράγραφος 1, και 2, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 89/665.
17. Στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας λόγω παραβάσεως, για να διαπιστωθεί αν η Πορτογαλική Δημοκρατία έλαβε τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της εν λόγω απόφασης του Δικαστηρίου, πρέπει να εξεταστεί αν καταργήθηκε το νομοθετικό διάταγμα 48 051.
18. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, ο κρίσιμος χρόνος για να εκτιμηθεί η ύπαρξη παραβάσεως κατά την έννοια του άρθρου 228 ΕΚ είναι το χρονικό σημείο της λήξεως της προθεσμίας που τάχθηκε με την εκδοθείσα δυνάμει της εν λόγω διατάξεως αιτιολογημένη γνώμη (αποφάσεις της 12ης Ιουλίου 2005, C-304/02, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2005, σ. I-6263, σκέψη 30· της 18ης Ιουλίου 2006, C‑119/04, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2006, σ. I‑6885, σκέψη 27· και της 18ης Ιουλίου 2007, C-503/04, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2007, σ. Ι-6153, σκέψη 19).
19. Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι, κατά την εκπνοή της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη που της διαβιβάσθηκε στις 13 Ιουλίου 2005, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν είχε ακόμα καταργήσει το νομοθετικό διάταγμα 48 051.
20. Κατόπιν αυτού συνάγεται το συμπέρασμα ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, παραλείποντας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την εκτέλεση της απόφασης [του 2004], παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 228, παράγραφος 1, ΕΚ.
[…]
23. Ομοίως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας κατά το οποίο η ευθύνη του Δημοσίου για ζημίες που προξενούνται από πράξεις των υπαλλήλων του προβλέπεται από άλλες διατάξεις του εθνικού της δικαίου. Πράγματι, όπως έκρινε το Δικαστήριο στη σκέψη 33 της [απόφασης του 2004], το στοιχείο αυτό δεν ασκεί επιρροή στην παράβαση που συνίσταται στο ότι δεν καταργήθηκε το νομοθετικό διάταγμα 48 051. Συνεπώς, η ύπαρξη τέτοιων διατάξεων δεν εξασφαλίζει την εκτέλεση της εν λόγω αποφάσεως του Δικαστηρίου.
24. Κατά συνέπεια διαπιστώνεται ότι η Δημοκρατία της Πορτογαλίας, παραλείποντας να καταργήσει το νομοθετικό διάταγμα 48 051, που εξαρτά την επιδίκαση αποζημιώσεως στα πρόσωπα που υφίστανται ζημίες από παράβαση του κοινοτικού δικαίου περί συμβάσεων του Δημοσίου ή των εθνικών διατάξεων που μεταφέρουν στην εσωτερική έννομη τάξη το δίκαιο αυτό από την απόδειξη αμέλειας ή δόλου, δεν έλαβε τα αναγκαία μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της [αποφάσεως του 2004] και κατά τούτο παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 228, παράγραφος 1, ΕΚ.
[…]
30. Το Δικαστήριο, αφού διαπίστωσε ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν συμμορφώθηκε προς την [απόφαση του 2004], μπορεί, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 228, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, ΕΚ, να επιβάλει σ’ αυτό το κράτος μέλος την καταβολή κατ’ αποκοπή ποσού ή χρηματικής ποινής.
31. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι στο Δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμά σε κάθε υπόθεση, ενόψει των συγκεκριμένων περιστάσεων, ποιες χρηματικές κυρώσεις θα επιβάλει (αποφάσεις της 12ης Ιουλίου 2005, Επιτροπή κατά Γαλλίας, όπ.π., σκέψη 86, και της 14ης Μαρτίου 2006, C-177/04, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2006, σ. I-2461, σκέψη 58).
32. Εν προκειμένω, […] η Επιτροπή προτείνει στο Δικαστήριο να επιβάλει χρηματική ποινή στην Πορτογαλική Δημοκρατία.
[…]
36. Εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι, κατά τη συνεδρίαση του Δικαστηρίου της 5ης Ιουλίου 2007, ο εκπρόσωπος της Πορτογαλικής Δημοκρατίας επιβεβαίωσε ότι το νομοθετικό διάταγμα 48 051 εξακολουθούσε να ισχύει κατά την ημέρα εκείνη.
[…]
54. Βάσει των ανωτέρω θεωρήσεων, η Πορτογαλική Δημοκρατία πρέπει να υποχρεωθεί να καταβάλει στην Επιτροπή, στον λογαριασμό «Ίδιοι πόροι της Ευρωπαϊκής Κοινότητας», χρηματική ποινή 19 392 ευρώ ανά ημέρα καθυστερήσεως στη λήψη των αναγκαίων μέτρων για τη συμμόρφωση με την απόφαση [του 2004], από της δημοσιεύσεως της παρούσας απόφασης μέχρις εκτελέσεως της εν λόγω αποφάσεως [του 2004].
[…]
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1. Η Πορτογαλική Δημοκρατία, παραλείποντας να καταργήσει το νομοθετικό διάταγμα 48 051, της 21ης Νοεμβρίου 1967, που εξαρτά την επιδίκαση αποζημιώσεως στα πρόσωπα που υφίστανται ζημία από παράβαση του κοινοτικού δικαίου περί συμβάσεων του Δημοσίου ή των εθνικών διατάξεων που μεταφέρουν το δίκαιο αυτό στην εσωτερική έννομη τάξη, από την απόδειξη αμελείας ή δόλου, δεν έλαβε τα αναγκαία μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της [αποφάσεως του 2004], και κατά τούτο παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 228, παράγραφος 1, ΕΚ.
2. Υποχρεώνει την Πορτογαλική Δημοκρατία να καταβάλει στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, στον λογαριασμό «Ίδιοι πόροι της Ευρωπαϊκής Κοινότητας», χρηματική ποινή 19 392 ευρώ ανά ημέρα καθυστερήσεως στη λήψη των αναγκαίων μέτρων για τη συμμόρφωση με την [απόφαση του 2004], από της δημοσιεύσεως της παρούσας αποφάσεως μέχρις εκτελέσεως της εν λόγω αποφάσεως [του 2004].»
9 Στις 28 Ιανουαρίου 2008 πραγματοποιήθηκε συνάντηση εκπροσώπων της Πορτογαλικής Δημοκρατίας και της Επιτροπής, κατά την οποία συζητήθηκε το περιεχόμενο του νόμου 67/2007. Οι εκπρόσωποι των πορτογαλικών αρχών υποστήριξαν ότι η ψήφιση και η δημοσίευση του νόμου 67/2007 που κατήργησε το νομοθετικό διάταγμα 48 051 ισοδυναμούσε με λήψη εκ μέρους της Πορτογαλικής Δημοκρατίας όλων των αναγκαίων μέτρων που επέβαλε η απόφαση του 2004. Οι εκπρόσωποι της Πορτογαλικής Δημοκρατίας τόνισαν επίσης ότι η Πορτογαλία προτίθετο να προσβάλει ενώπιον του Δικαστηρίου κάθε απόφαση της Επιτροπής αφορώσα την υποχρέωση καταβολής των οφειλομένων λόγω της χρηματικής ποινής που είχε επιβάλει το Δικαστήριο ποσών. Υποστήριξαν επίσης ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία έπρεπε ίσως να καταβάλει μόνον τα ποσά που ενδεχομένως όφειλε για την περίοδο από την ημερομηνία δημοσιεύσεως της αποφάσεως, ήτοι από τις 10 Ιανουαρίου 2008, έως την ημερομηνία θέσεως σε ισχύ του νόμου 67/2007, ήτοι έως τις 30 Ιανουαρίου 2008.
10 Η Επιτροπή προέβαλε την άποψη ότι ο νόμος 67/2007 δεν αποτελούσε, κατ’ ουσίαν, κατάλληλο και επαρκές μέτρο εκτελέσεως της αποφάσεως του 2004.
11 Ακολούθησαν δύο ακόμη συναντήσεις των διαδίκων με πρωτοβουλία της Πορτογαλικής Δημοκρατίας, προκειμένου να επιτευχθεί εξωδικαστική επίλυση της διαφοράς με την Επιτροπή.
12 Με έγγραφο της 25ης Απριλίου 2008, οι πορτογαλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή το σχέδιο του νόμου 210/2008 προς τροποποίηση του νόμου 67/2007.
13 Στην αιτιολογική έκθεση του σχεδίου νόμου, η Πορτογαλική Κυβέρνηση εξηγεί ότι η τροποποίηση του νόμου 67/2007 δικαιολογείται από την ανάγκη να ευθυγραμμιστεί το νέο καθεστώς εξωσυμβατικής ευθύνης των φορέων του δημόσιου τομέα με την εκ μέρους της Επιτροπής ερμηνεία της αποφάσεως του 2008 και με το καθεστώς που προβλέπουν η οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (ΕΕ L 395, σ. 33), και η οδηγία 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων στις διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων φορέων οι οποίοι λειτουργούν στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών (ΕΕ L 76, σ. 14).
14 Στις 15 Ιουλίου 2008 ο γενικός διευθυντής της Γενικής Διευθύνσεως (ΓΔ) «Εσωτερική αγορά και υπηρεσίες» απηύθυνε στις πορτογαλικές αρχές έγγραφο με το οποίο, αφενός, δήλωσε ότι συμφωνούσε με την άποψη ότι οι αρχές αυτές δεν είχαν ακόμη λάβει όλα τα αναγκαία για την εκτέλεση της αποφάσεως του 2004 μέτρα και, αφετέρου, ζήτησε την καταβολή ποσού 2 753 664 ευρώ το οποίο αντιστοιχεί στις οφειλόμενες για την περίοδο από 10 Ιανουαρίου έως 31 Μαΐου 2008 χρηματικές ποινές κατ’ εφαρμογή της αποφάσεως του 2008.
15 Με έγγραφο της 23ης Ιουλίου 2008, οι πορτογαλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή αντίγραφο του Lei n° 31/2008, της 17ης Ιουλίου 2008, Procede à primeira alteração à Lei n° 67/2007 (νόμου αριθ. 31/2008 περί πρώτης τροποποιήσεως του νόμου 67/2007, Diário da República, 1re série, n° 137, της 17ης Ιουλίου 2008). Ο νόμος αυτός τέθηκε σε ισχύ στις 18 Ιουλίου 2008.
16 Με έγγραφο της 4ης Αυγούστου 2008, οι πορτογαλικές αρχές απάντησαν στην πρόσκληση πληρωμής που τους απηύθυνε η Επιτροπή. Επανέλαβαν την άποψή τους ότι, με τη δημοσίευση και τη θέση σε ισχύ του νόμου 67/2007, είχαν λάβει όλα τα μέτρα που απαιτούσε η εκτέλεση της αποφάσεως του 2004. Δήλωσαν ωστόσο ότι είχαν δεχθεί να τροποποιήσουν τον νόμο 67/2007 και να θεσπίσουν τον νόμο 31/2008 προκειμένου να αποτρέψουν τη διαιώνιση της διαφοράς και να αμβλύνουν τις διαφωνίες τους με την Επιτροπή όσον αφορά την ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στον νόμο 67/2007. Τόνισαν επίσης ότι το άρθρο 2 του νόμου 31/2008 προέβλεπε την αναδρομική εφαρμογή του νόμου από τις 30 Ιανουαρίου 2008. Κατέληξαν επομένως στο συμπέρασμα ότι η πορτογαλική έννομη τάξη είναι σύμφωνη με την απόφαση του 2004 από τις 30 Ιανουαρίου 2008 και εφεξής. Ως εκ τούτου, οι πορτογαλικές αρχές ζήτησαν, κατ’ ουσίαν, τον επαναπροσδιορισμό του ποσού της χρηματικής ποινής λαμβανομένης υπόψη ως ημερομηνία αναφοράς την 30ή Ιανουαρίου 2008.
17 Με έγγραφο της 22ας Αυγούστου 2008, οι πορτογαλικές αρχές πληροφόρησαν την Επιτροπή ότι σκόπευαν να καταθέσουν στον λογαριασμό «Ίδιοι πόροι της Επιτροπής αριθ. 636003» το ποσό των 2 753 664 ευρώ, διευκρινίζοντας ότι η κατάθεση αυτή τελούσε υπό αίρεση και δεν ισοδυναμούσε με εκ μέρους της Πορτογαλικής Δημοκρατίας αποδοχή της ημερήσιας χρηματικής ποινής ή με παραίτηση από το δικαίωμά της να προσβάλει το απαιτητό του ποσού με προσφυγή στις προσήκουσες ένδικες διαδικασίες.
18 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 15 Σεπτεμβρίου 2008 με αριθμό T‑378/08, η Πορτογαλική Δημοκρατία άσκησε προσφυγή με αίτημα την ακύρωση του από 15 Ιουλίου 2008 εγγράφου.
19 Με χωριστό δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 3 Δεκεμβρίου 2008, η Επιτροπή προέβαλε ένσταση απαραδέκτου βάσει του άρθρου 114 του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου. Υποστήριξε, κατ’ ουσίαν, ότι το έγγραφο της 15ης Ιουλίου 2008 δεν αποτελούσε πράξη δεκτική προσβολής, στο μέτρο που δεν επρόκειτο περί οριστικής αποφάσεως της Επιτροπής.
20 Με έγγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 19 Ιανουαρίου 2009, η Πορτογαλική Δημοκρατία πληροφόρησε το Γενικό Δικαστήριο, σύμφωνα με το άρθρο 99 του Κανονισμού Διαδικασίας, ότι παραιτείται από την προσφυγή της.
21 Η υπόθεση T‑378/08 διαγράφηκε από το πρωτόκολλο του Γενικού Δικαστηρίου με την από 5 Μαρτίου 2009 διάταξη του προέδρου του τρίτου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου.
22 Με την απόφαση C(2008) 7419 τελικό, της 25ης Νοεμβρίου 2008 (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), που κοινοποιήθηκε στην Πορτογαλική Δημοκρατία με το από 26 Νοεμβρίου 2008 έγγραφο της γενικής γραμματείας, η Επιτροπή υποστήριξε, κατ’ ουσίαν, ότι η έκδοση του νόμου 67/2007 δεν συνιστούσε προσήκουσα εκτέλεση της αποφάσεως του 2004, ότι οι πορτογαλικές αρχές είχαν αντιθέτως εκτελέσει την απόφαση αυτή με την έκδοση του νόμου 31/2008 και ότι, δεδομένου ότι ο νόμος αυτός τέθηκε σε ισχύ στις 18 Ιουλίου 2008, η ημερομηνία κατά την οποία έπαυσε η παράβαση ήταν η 18η Ιουλίου 2008. Ως εκ τούτου, επιβεβαίωσε την πρόσκληση πληρωμής της χρηματικής ποινής που περιελάμβανε το από 15 Ιουλίου 2008 έγγραφο της ΓΔ «Εσωτερική αγορά και υπηρεσίες». Η Επιτροπή ζήτησε την καταβολή επιπλέον ποσού 911 424 ευρώ για την περίοδο από 1ης Ιουνίου έως 17 Ιουλίου 2008.
Αιτήματα των διαδίκων
23 Η Πορτογαλική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
– επικουρικώς, να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση το μέτρο που τα αποτελέσματά της εκτείνονται πέραν της 29ης Ιανουαρίου 2008·
– να καταδικάσει την Επιτροπή στο σύνολο των δικαστικών εξόδων ή, σε περίπτωση μειώσεως του ποσού της χρηματικής ποινής από το Γενικό Δικαστήριο, να καταδικάσει κάθε διάδικο στα δικαστικά έξοδά του.
24 Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να απορρίψει το αίτημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας·
– να καταδικάσει την Πορτογαλική Δημοκρατία στο σύνολο των δικαστικών εξόδων.
Σκεπτικό
Επιχειρήματα των διαδίκων
25 Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το Δικαστήριο έκρινε σαφώς ότι η παράβαση απέρρεε από την παράλειψη καταργήσεως του νομοθετικού διατάγματος 48 051 και ότι, ως εκ τούτου, εκείνο που όφειλε ήταν να καταργήσει το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα προκειμένου να συμμορφωθεί με την απόφαση του 2004.
26 Η Πορτογαλική Δημοκρατία διατείνεται ότι συμμορφώθηκε με την απόφαση του 2004 θεσπίζοντας τον νόμο 67/2007, ο οποίος καταργεί το νομοθετικό διάταγμα 48 051 και εισάγει νέο καθεστώς αστικής εξωσυμβατικής ευθύνης του Δημοσίου.
27 Επισημαίνει, εξάλλου, ότι η εκ μέρους της Επιτροπής ερμηνεία του νόμου αυτού είναι εσφαλμένη.
28 Συναφώς, υποστηρίζει κατ’ ουσίαν ότι, με τη σκέψη 31 της αποφάσεως του 2004, το Δικαστήριο έκρινε ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, εξαρτώντας τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου από την απόδειξη αμέλειας ή δόλου, από τις προϋποθέσεις που προβλέπει το νομοθετικό διάταγμα 48 051, παρέβη τις κοινοτικές υποχρεώσεις της. Αντιθέτως, ένα καθεστώς θεμελιώσεως ευθύνης στηριζόμενο σε τεκμαιρόμενο πταίσμα –το οποίο εισάγει ο νόμος 67/2007 και ειδικότερα τα άρθρα του 7 και 10, παράγραφοι 2 και 3– είναι σύμφωνο προς τις κοινοτικές οδηγίες. Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, από κανένα σημείο της αποφάσεως του 2004 δεν προκύπτει ότι η ευθύνη του Δημοσίου στο πλαίσιο των συμβάσεων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 71/305/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουλίου 1971, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (JO L 185, σ. 5), και της οδηγίας 77/62/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1976, περί συντονισμού των διαδικασιών συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών (ΕΕ ειδ. έκδ. 17/001, σ. 24), είναι αμιγώς αντικειμενική, δηλαδή άνευ πταίσματος.
29 Η Πορτογαλική Δημοκρατία συνάγει επομένως το συμπέρασμα ότι, προκειμένου να συμμορφωθεί με την απόφαση του 2004, μπορούσε να καθορίσει ελεύθερα τις προϋποθέσεις εφαρμογής του μηχανισμού που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 89/665, στο μέτρο που ο μηχανισμός αυτός απαλλάσσει τον ζημιωθέντα ιδιώτη από την υποχρέωση να αποδείξει πταίσμα της αναθέτουσας αρχής.
30 Κατά την άποψή της, η ύπαρξη πταίσματος και η ανάγκη αποδείξεώς του δεν πρέπει να συγχέονται.
31 Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το γεγονός ότι το νέο καθεστώς προβλέπει μαχητό τεκμήριο δεν θίγει τη συμβατότητά του με την οδηγία 89/665, στο μέτρο που για τον μεν ιδιώτη αρκεί να επικαλεστεί και να αποδείξει τον μη σύννομο χαρακτήρα της συμπεριφοράς, χωρίς να χρειάζεται να αποδείξει την ύπαρξη πταίσματος, στο δε Δημόσιο απόκειται να αποδείξει το αντίθετο, εφόσον παραστεί ανάγκη.
32 Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει επιπλέον ότι η περιλαμβανόμενη στο άρθρο 10, παράγραφος 2, του νόμου 67/2007 αναφορά στο ελαφρύ πταίσμα δεν ασκεί επιρροή, καθόσον ο ζημιωθείς απαλλάσσεται, εν πάση περιπτώσει, από την υποχρέωση αποδείξεως πταίσματος και η αναφορά αυτή έχει ως μοναδικό σκοπό και αποτέλεσμα την αποτροπή της θεμελιώσεως εις ολόκληρον ευθύνης του υπαλλήλου που ευθύνεται για την παράνομη και ζημιογόνο πράξη. Συνεπώς, δεν υφίσταται δικαίωμα αναγωγής κατά του υπαλλήλου σε περίπτωση ελαφρού πταίσματος, αλλά μόνο σε περίπτωση βαριάς αμέλειας ή δόλου. Η διάκριση αυτή, που αφορά μόνον τις σχέσεις μεταξύ της διοικήσεως και των υπαλλήλων της, δεν ασκεί πάντως επιρροή όσον αφορά τον ζημιωθέντα.
33 Εξάλλου, οι διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφοι 3 και 4, του νόμου 67/2007 σχετικά με το υπηρεσιακό πταίσμα έχουν κατ’ ουσίαν, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, ως αντικείμενο την προστασία του ιδιώτη σε περιπτώσεις στις οποίες δεν είναι δυνατός ο ακριβής προσδιορισμός του υπαλλήλου που ευθύνεται για την παράνομη ζημιογόνο πράξη. Στις περιπτώσεις αυτές, ο παράνομος χαρακτήρας της πράξεως τεκμαίρεται. Ο ιδιώτης απαλλάσσεται με τον τρόπο αυτό επίσης από την υποχρέωση να αποδείξει τον παράνομο χαρακτήρα της πράξεως, στοιχείο που αποτελεί μορφή αντικειμενικής ευθύνης.
34 Εξάλλου, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει κατ’ ουσίαν ότι, στο μέτρο που δεν περιορίστηκε στην κατάργηση του νομοθετικού διατάγματος 48 051, αλλά εισήγαγε ένα νέο καθεστώς αστικής εξωσυμβατικής ευθύνης του Δημοσίου, δεν υφίσταται συνέχεια μεταξύ του προγενέστερου καθεστώτος και του καθεστώτος που εισήγαγε ο νόμος 67/2007 ούτε, ως εκ τούτου, συνέχεια στην παράβαση του κοινοτικού δικαίου.
35 Η Πορτογαλική Δημοκρατία προσθέτει ότι η τροποποίηση του νόμου 67/2007 που εισήγαγε ο νόμος 31/2008 σκοπούσε μόνο στην άμβλυνση των διαφορών με την Επιτροπή ως προς την ερμηνεία του εν λόγω νόμου και στην αποτροπή της διαιωνίσεώς τους.
36 Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, δεδομένου ότι το Δικαστήριο δεν αποφάνθηκε επί της συμβατότητας του νόμου 67/2007 με το κοινοτικό δίκαιο, στην Επιτροπή απέκειτο να ασκήσει νέα προσφυγή λόγω παραβάσεως, προκειμένου να θέσει υπό την κρίση του Δικαστηρίου το ζήτημα της συμβατότητας του νέου νομικού καθεστώτος που εισήγαγε ο νόμος αυτός με το δίκαιο της Ένωσης.
37 Επικουρικώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι ο αναδρομικός χαρακτήρας του νόμου 31/2008 –αν γίνει δεκτό ότι με αυτό τον νόμο το πορτογαλικό δίκαιο συμμορφώνεται με το κοινοτικό και όχι με τον νόμο 67/2007– έχει ως συνέπεια να λαμβάνεται υπόψη ως ημερομηνία παύσεως της παραβάσεως η 30ή Ιανουαρίου και όχι η ημερομηνία δημοσιεύσεως του νόμου, την οποία κακώς δέχθηκε η Επιτροπή.
38 Η Πορτογαλική Δημοκρατία ζητεί, συνεπώς, την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως λόγω πλάνης περί το δίκαιο εκ μέρους της Επιτροπής.
39 Όσον αφορά την αιτίαση που προέβαλε η Πορτογαλική Δημοκρατία, η Επιτροπή υποστηρίζει κατ’ ουσίαν, καταρχάς, ότι το αντικείμενο της διαφοράς καθορίζεται από την Επιτροπή με το έγγραφο οχλήσεως που απευθύνει στο οικείο κράτος μέλος.
40 Κατά την Επιτροπή, το αντικείμενο της διαφοράς στην προσφυγή λόγω παραβάσεως που άσκησε κατά της Πορτογαλικής Δημοκρατίας δεν συνίστατο σε πράξη εκ μέρους του κράτους αυτού, αλλά σε παράλειψη. Η παράλειψη αυτή απέρρεε, κατά την άποψή της, από το ότι η οδηγία 89/665 προϋπέθετε την επίτευξη αποτελέσματος –την επιδίκαση αποζημιώσεως στους ζημιωθέντες από κάθε είδους παράβαση του κοινοτικού δικαίου που διέπει τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων ή των εθνικών κανόνων που το μεταφέρουν στην εθνική έννομη τάξη– καθώς και από το ότι η κατάργηση του νομοθετικού διατάγματος 48 051 δεν αρκούσε για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
41 Η Επιτροπή διαπιστώνει, συνεπώς, ότι δεν επρόκειτο απλώς για την κατάργηση του νομοθετικού διατάγματος 48 051, αλλά ολόκληρου του νομικού καθεστώτος που αφορούσε η παράβαση της κοινοτικής οδηγίας. Όπως επισημαίνει, το Δικαστήριο αποφάνθηκε με σαφήνεια επί του σημείου αυτού με τις αποφάσεις του 2004 και του 2008, κρίνοντας ότι το νομοθετικό διάταγμα 48 051, που εξαρτούσε την επιδίκαση αποζημιώσεως στους ζημιωθέντες από την απόδειξη πταίσματος, σύμφωνα με τις διατυπώσεις που προβλέπει η εν λόγω νομοθεσία, συνιστούσε παράβαση του κοινοτικού δικαίου εκ μέρους της Πορτογαλικής Δημοκρατίας. Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι, με την απόφαση του 2008, το Δικαστήριο έκρινε ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, μη καταργώντας το καθεστώς που εισήγαγε την παράβαση, δεν συμμορφώθηκε με την απόφαση του 2004.
42 Κατά την Επιτροπή, είναι πρόδηλον ότι η απόφαση του 2004 δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία θα συμμορφωνόταν προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 1, παράγραφος 1, και 2, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 89/665 απλώς και μόνον καταργώντας το νομοθετικό διάταγμα 48 051.
43 Η Επιτροπή υποστηρίζει, ακολούθως, ότι σύμφωνα με τη δική της ερμηνεία του πορτογαλικού δικαίου, ο νόμος 67/2007 δεν μετέφερε το κοινοτικό δίκαιο στο πορτογαλικό, μολονότι με τα υπομνήματά της αναγνωρίζει ότι επρόκειτο περί νομικού καθεστώτος διαφορετικού από το προϊσχύσαν. Κατά την Επιτροπή, η Πορτογαλική Δημοκρατία συμμορφώθηκε με την απόφαση του 2004 μόνον όταν εξέδωσε τον νόμο 31/2008.
44 Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει κατ’ ουσίαν ότι η οδηγία 89/665 προβλέπει την επιδίκαση αποζημιώσεως στους ζημιωθέντες από παράνομες αποφάσεις των αναθετουσών αρχών ή από παράβαση του νόμου. Συνεπώς, δεν πρόκειται περί αντικειμενικής ευθύνης, αλλά περί αστικής εκ πταίσματος ευθύνης της διοικήσεως. Η Επιτροπή επισημαίνει, συναφώς, ότι το Δικαστήριο δεν εξέτασε το ζήτημα αυτό, με την απόφαση του 2004 και ότι από την εν λόγω απόφαση δεν μπορεί να αντληθεί κανένα σχετικό συμπέρασμα.
45 Κατά την Επιτροπή, το Δικαστήριο έκρινε, αντιθέτως, ότι το σύστημα ένδικης προστασίας της Πορτογαλικής Δημοκρατίας ήταν ακατάλληλο, διότι απαιτούσε την απόδειξη πταίσματος εκ μέρους υπαλλήλων της διοικήσεως.
46 Κατά την άποψή της, ο νόμος 67/2007 δεν αποτελούσε, ομοίως, προσήκουσα μεταφορά της οδηγίας 89/665 στο πορτογαλικό δίκαιο.
47 Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι επιβάλλεται η διάκριση τριών σχετικών περιπτώσεων.
48 Πρώτον, αν η πράξη τελέστηκε από υπάλληλο που ενήργησε με δόλο ή διέπραξε βαρύ πταίσμα, η παράνομη πράξη καταλογίζεται απευθείας στον εν λόγω υπάλληλο και το Δημόσιο φέρει εμμέσως εις ολόκληρον ευθύνη αν, πέραν των δύο πρώτων προϋποθέσεων, ο υπάλληλος ενήργησε στο πλαίσιο της ασκήσεως των καθηκόντων του. Σε αντίθετη περίπτωση, δεν θεμελιώνεται ευθύνη του Δημοσίου.
49 Η Επιτροπή εκτιμά, περαιτέρω, ότι, αν διαπιστωθεί δόλος ή βαρύ πταίσμα του υπαλλήλου, ο ζημιωθείς πρέπει να αποδείξει τον δόλο ή το βαρύ πταίσμα σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 2, του νόμου 67/2007, καθόσον στην περίπτωση αυτή τα σχετικά με το βάρος αποδείξεως γενικά κριτήρια έχουν εκ νέου εφαρμογή.
50 Δεύτερον, αν η παράνομη πράξη τελέστηκε από υπάλληλο ο οποίος διέπραξε ελαφρύ πταίσμα, η παράνομη πράξη καταλογίζεται απευθείας στον εν λόγω υπάλληλο και θεμελιώνεται εμμέσως η ευθύνη του Δημοσίου, καθόσον καμία πράξη δεν μπορεί να του καταλογιστεί ευθέως. Ευθύνεται μόνο για αλλότρια πράξη. Κατά την Επιτροπή, και στην περίπτωση αυτή η θεμελίωση της ευθύνης προϋποθέτει ότι ο υπάλληλος ενήργησε στο πλαίσιο της ασκήσεως των διοικητικών καθηκόντων του και λόγω της ασκήσεως αυτής. Αν το Δημόσιο αποδείξει ότι δεν υφίσταται πταίσμα του υπαλλήλου, δεν θεμελιώνεται ευθύνη του Δημοσίου.
51 Όσον αφορά το ελαφρύ πταίσμα, η Επιτροπή υποστηρίζει κατ’ ουσίαν ότι το τεκμαιρόμενο πταίσμα εύκολα ανατρέπεται με κάθε μέσο, περιλαμβανομένων των μαρτυριών, στο μέτρο που το πταίσμα εκτιμάται σε συνάρτηση με την επιμέλεια του μέσου υπαλλήλου από τον οποίο δεν μπορεί να προσδοκάται η διόρθωση των ατελειών του διοικητικού συστήματος.
52 Τρίτον, αν η πράξη ή η παράλειψη έχει λειτουργικό χαρακτήρα και η ζημία δεν οφείλεται σε συγκεκριμένο υπάλληλο, ή όταν είναι αδύνατο να καταλογιστεί η πράξη ή η παράλειψη σε οποιοδήποτε πρόσωπο, η ζημία αποδίδεται σε ασυνήθη λειτουργία της υπηρεσίας αν, λαμβανομένων υπόψη των συνήθων περιστάσεων και δεδομένων, ευλόγως θα μπορούσε να απαιτηθεί διαφορετική συμπεριφορά από την υπηρεσία. Αν δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές, δεν θεμελιώνεται ευθύνη του Δημοσίου.
53 Η Επιτροπή φρονεί κατ’ ουσίαν ότι η έννοια της παράτυπης λειτουργίας της υπηρεσίας αποτελεί, τουλάχιστον εν μέρει, υποκατάστατο του πταίσματος, στο μέτρο που επιβάλλει να εξακριβωθεί κατά πόσον η δημόσια υπηρεσία στην οποία τελέστηκε η ζημιογόνος πράξη επέδειξε την απαιτούμενη επιμέλεια.
54 Εν πάση περιπτώσει, κατά την Επιτροπή, η αποζημίωση του θύματος εξαρτάται, εκ του νόμου, από την υπαιτιότητα του υπαλλήλου κατά την τέλεση της παράνομης πράξεως, ή από την παράτυπη λειτουργία της υπηρεσίας.
55 Η Επιτροπή καταλήγει, συνεπώς, ότι η αστική ευθύνη του Δημοσίου δεν προκύπτει ευθέως από τον νόμο 67/2007, πριν από την τροποποίησή του με τον νόμο 31/2008, αλλά εξαρτάται από την ύπαρξη πταίσματος εκ μέρους των υπαλλήλων της διοικήσεως. Με την απόφαση του 2004, το Δικαστήριο έκρινε ότι το καθεστώς αυτό δεν ήταν σύμφωνο με τις διατάξεις της οδηγίας 89/665. Πράγματι, τόσο το πταίσμα του υπαλλήλου όσο και η παράτυπη λειτουργία της υπηρεσίας είναι έννοιες που δεν σχετίζονται με την οδηγία 89/665.
56 Τέλος, η Επιτροπή εκτιμά κατ’ ουσίαν ότι η παράβαση είναι συνεχής και ότι έπαυσε μόνο με την έκδοση του νόμου 31/2008, λαμβανομένου υπόψη ότι η διαδοχή του νομοθετικού διατάγματος 48 051 και του νόμου 67/2007 δεν ασκούν καμία επιρροή εν προκειμένω. Η Επιτροπή υποστηρίζει, εξάλλου, ότι ο αναδρομικός χαρακτήρας του νόμου 31/2008 επίσης δεν ασκεί επιρροή, καθόσον η παράβαση έπαυσε με την έκδοση του εν λόγω νόμου στις 17 Ιουλίου 2008 και ότι μόνον η ημερομηνία αυτή πρέπει να ληφθεί υπόψη.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Προκαταρκτικές εκτιμήσεις
57 Υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 226 ΕΚ, αν η Επιτροπή κρίνει ότι κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωσή του την οποία υπέχει από τη Συνθήκη ΕΚ, διατυπώνει αιτιολογημένη γνώμη, αφού προηγουμένως παράσχει στο κράτος αυτό τη δυνατότητα να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του. Αν το κράτος δεν συμμορφωθεί με τη γνώμη αυτή εντός της προθεσμίας που του τάσσει η Επιτροπή, η τελευταία δύναται να προσφύγει στο Δικαστήριο.
58 Κατά πάγια νομολογία, η Επιτροπή δεν δικαιούται, με αιτιολογημένη γνώμη που υποβάλλει δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ ή με απόψεις που διατυπώνει στο πλαίσιο της σχετικής διαδικασίας, να προσδιορίζει κατά τρόπο οριστικό τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις κράτους μέλους, ή να του παρέχει εγγυήσεις ως προς το αν ορισμένη συμπεριφορά συμβιβάζεται με τη Συνθήκη και ότι, κατά τα άρθρα 226 ΕΚ, 227 ΕΚ και 228 ΕΚ, ο προσδιορισμός των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των κρατών μελών και η κρίση επί της συμπεριφοράς τους επέρχεται μόνο με απόφαση του Δικαστηρίου (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 27ης Μαΐου 1981, 142/80 και 143/80, Essevi και Salengo, Συλλογή 1981, σ. 1413, σκέψη 16, και της 22ας Φεβρουαρίου 2001, C‑393/98, Gomes Valente, Συλλογή 2001, σ. I‑1327, σκέψη 18).
59 Εξάλλου, κατά το άρθρο 228, παράγραφος 2, ΕΚ, το Δικαστήριο, ενώπιον του οποίου έχει προσφύγει η Επιτροπή αφού προηγουμένως απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στο οικείο κράτος μέλος με την οποία όμως αυτό δεν συμμορφώθηκε, μπορεί να επιβάλει στο κράτος μέλος την καταβολή κατ’ αποκοπήν ποσού ή χρηματικής ποινής, αν διαπιστώσει ότι αυτό δεν έχει συμμορφωθεί με την απόφασή του.
60 Η διαδικασία του άρθρου 228, παράγραφος 2, ΕΚ πρέπει να θεωρείται ως ειδική ένδικη διαδικασία εκτελέσεως των αποφάσεων, δηλαδή ως μέσο αναγκαστικής εκτελέσεως (απόφαση του Δικαστηρίου της 12ης Ιουλίου 2005, C‑304/02, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2005, σ. I‑6263, σκέψη 92).
61 Διαπιστώνεται πάντως ότι η Συνθήκη ΕΚ δεν καθορίζει τους τρόπους εκτελέσεως της αποφάσεως που το Δικαστήριο εκδίδει μετά το πέρας της νέας αυτής διαδικασίας, ιδίως όταν επιβάλλει χρηματική ποινή.
62 Εντούτοις, στο μέτρο που απόφαση εκδιδόμενη από το Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 228, παράγραφος 2, ΕΚ επιβάλλει σε κράτος μέλος την υποχρέωση να καταβάλει χρηματική ποινή στην Επιτροπή, στον λογαριασμό «Ίδιοι πόροι της Ευρωπαϊκής Κοινότητας», και δεδομένου ότι η Επιτροπή, βάσει του άρθρου 274 ΕΚ, εκτελεί τον προϋπολογισμό, σε αυτή απόκειται να εισπράττει τα οφειλόμενα υπέρ του προϋπολογισμού της Ένωσης ποσά κατ’ εφαρμογή της αποφάσεως, σύμφωνα με τις διατάξεις των κανονισμών που εκδίδονται προς εκτέλεση του άρθρου 279 ΕΚ.
63 Η Συνθήκη ΕΚ δεν προβλέπει ωστόσο ειδική διάταξη όσον αφορά τη διευθέτηση των σχετικών διαφορών που ανακύπτουν μεταξύ κράτους μέλους και της Επιτροπής.
64 Ως εκ τούτου, χωρούν τα προβλεπόμενα από τη Συνθήκη ΕΚ ένδικα μέσα, η δε απόφαση με την οποία η Επιτροπή καθορίζει το ποσό της χρηματικής ποινής που το κράτος μέλος οφείλει κατόπιν της καταδίκης του μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως βάσει του άρθρου 230 ΕΚ.
65 Συνεπώς, το Γενικό Δικαστήριο είναι αρμόδιο να επιληφθεί τέτοιας προσφυγής, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 225, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, ΕΚ.
66 Κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς του αυτής πάντως, το Γενικό Δικαστήριο δεν μπορεί να υποκαταστήσει την αποκλειστική αρμοδιότητα που τα άρθρα 226 ΕΚ και 228 ΕΚ αναγνωρίζουν στο Δικαστήριο.
67 Το Γενικό Δικαστήριο δεν μπορεί δηλαδή να αποφανθεί, στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως ασκηθείσας δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ κατά αποφάσεως της Επιτροπής που αφορά την εκτέλεση αποφάσεως του Δικαστηρίου εκδοθείσας βάσει του άρθρου 228, παράγραφος 2, ΕΚ, επί ζητήματος το οποίο άπτεται της εκ μέρους του κράτους μέλους παραβάσεως των υποχρεώσεων που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΚ και του οποίου δεν έχει επιληφθεί στο παρελθόν το Δικαστήριο.
Εν προκειμένω
68 Υπενθυμίζεται ότι, κατά την απόφαση του 2008:
«16. Στο σημείο 1 του διατακτικού της απόφασης Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, το Δικαστήριο έκρινε ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, παραλείποντας να καταργήσει το νομοθετικό διάταγμα 48 051, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 1, παράγραφος 1, και 2, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 89/665.
17. Στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας λόγω παραβάσεως, για να διαπιστωθεί αν η Πορτογαλική Δημοκρατία έλαβε τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της εν λόγω απόφασης του Δικαστηρίου, πρέπει να εξεταστεί αν καταργήθηκε το νομοθετικό διάταγμα 48 051.
18. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, ο κρίσιμος χρόνος για να εκτιμηθεί η ύπαρξη παραβάσεως κατά την έννοια του άρθρου 228 ΕΚ είναι το χρονικό σημείο της λήξεως της προθεσμίας που τάχθηκε με την εκδοθείσα δυνάμει της εν λόγω διατάξεως αιτιολογημένη γνώμη (αποφάσεις της 12ης Ιουλίου 2005, C-304/02, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2005, σ. I-6263, σκέψη 30· της 18ης Ιουλίου 2006, C‑119/04, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2006, σ. I‑6885, σκέψη 27· και της 18ης Ιουλίου 2007, C-503/04, Επιτροπή κατά Γερμανίας, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 19).
19. Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι, κατά την εκπνοή της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη που της διαβιβάσθηκε στις 13 Ιουλίου 2005, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν είχε ακόμα καταργήσει το νομοθετικό διάταγμα 48 051.
20. Κατόπιν αυτού συνάγεται το συμπέρασμα ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία, παραλείποντας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την εκτέλεση της απόφασης του Δικαστηρίου Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 228, παράγραφος 1, ΕΚ.
[…]
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1. Η Πορτογαλική Δημοκρατία, παραλείποντας να καταργήσει το νομοθετικό διάταγμα 48 051, της 21ης Νοεμβρίου 1967, που εξαρτά την επιδίκαση αποζημιώσεως στα πρόσωπα που υφίστανται ζημία από παράβαση του κοινοτικού δικαίου περί συμβάσεων του Δημοσίου ή των εθνικών διατάξεων που μεταφέρουν το δίκαιο αυτό στην εσωτερική έννομη τάξη, από την απόδειξη αμελείας ή δόλου, δεν έλαβε τα αναγκαία μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της [αποφάσεως του 2004], C-275/03, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, και κατά τούτο παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 228, παράγραφος 1, ΕΚ.
2. Υποχρεώνει την Πορτογαλική Δημοκρατία να καταβάλει στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, στον λογαριασμό «Ίδιοι πόροι της Ευρωπαϊκής Κοινότητας», χρηματική ποινή 19 392 ευρώ ανά ημέρα καθυστερήσεως στη λήψη των αναγκαίων μέτρων για τη συμμόρφωση με την [απόφαση του 2004], από της δημοσιεύσεως της παρούσας αποφάσεως μέχρις εκτελέσεως της εν λόγω αποφάσεως [του] 2004].»
69 Από το διατακτικό της αποφάσεως του 2008 και υπό το πρίσμα της αιτιολογίας που ανέπτυξε το Δικαστήριο με τις σκέψεις 16 έως 19 προκύπτει σαφώς ότι αρκούσε στην Πορτογαλική Δημοκρατία να καταργήσει το νομοθετικό διάταγμα 48 051 προκειμένου να συμμορφωθεί με την απόφαση του 2004 και ότι η χρηματική ποινή οφειλόταν μέχρι την ημερομηνία της εν λόγω καταργήσεως.
70 Είναι γεγονός ότι το νομοθετικό διάταγμα 48 051 καταργήθηκε με το άρθρο 5 του νόμου 67/2007, που εκδόθηκε στις 31 Δεκεμβρίου 2007, δημοσιεύθηκε αυθημερόν στο Diário da República και τέθηκε σε ισχύ στις 30 Ιανουαρίου 2008.
71 Ωστόσο, με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή έκρινε κατ’ ουσίαν ότι ο νόμος 67/2007 δεν συνιστούσε προσήκουσα εκτέλεση της αποφάσεως του 2004, ότι αντιθέτως οι πορτογαλικές αρχές είχαν εκτελέσει την εν λόγω απόφαση με τον νόμο 31/2008 και ότι, δεδομένου ότι ο νόμος αυτός τέθηκε σε ισχύ στις 18 Ιουλίου 2008, η ημερομηνία κατά την οποία έπαυσε η παράβαση ήταν η 18η Ιουλίου 2008. Η Επιτροπή αρνήθηκε, επομένως, να ορίσει ως ημερομηνία παύσεως της παραβάσεως την ημερομηνία καταργήσεως του νομοθετικού διατάγματος 48 051 από τον νόμο 67/2007.
72 Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν τήρησε το διατακτικό της αποφάσεως του 2008. Κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να ακυρωθεί.
73 Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από την εκ μέρους της Επιτροπής ερμηνεία της αποφάσεως του 2004.
74 Βεβαίως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Δικαστήριο, απαιτώντας, με τις αποφάσεις του 2004 και του 2008, την κατάργηση του νομοθετικού διατάγματος 48 051 «που εξαρτά την επιδίκαση αποζημιώσεως στα πρόσωπα που υφίστανται ζημία από παράβαση του κοινοτικού δικαίου περί συμβάσεων του Δημοσίου ή των εθνικών διατάξεων που μεταφέρουν το δίκαιο αυτό στην εσωτερική έννομη τάξη από την απόδειξη αμέλειας ή δόλου», δεν επέβαλε μόνον την κατάργηση του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος –πράγμα που, κατά την Επιτροπή, οδήγησε σε νομικό κενό και δεν συνετέλεσε στην προσήκουσα μεταφορά της οδηγίας 89/665– αλλά και την ερμηνεία των αποφάσεων αυτών υπό την έννοια ότι η εξάρτηση της επιδικάσεως αποζημιώσεως στα πρόσωπα που ζημιώνονται λόγω παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων ή των εθνικών κανόνων μεταφοράς του στην εσωτερική έννομη τάξη από την απόδειξη αμέλειας ή δόλου δεν ήταν σύμφωνη προς την οδηγία.
75 Κατά την Επιτροπή, συνεπώς, η παράβαση εξακολουθούσε να υφίσταται καθόσο διάστημα ίσχυε στο πορτογαλικό δίκαιο αυτή η εξάρτηση της επιδικάσεως αποζημιώσεως στα πρόσωπα που ζημιώνονται λόγω παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων ή των εθνικών κανόνων μεταφοράς του στην εσωτερική έννομη τάξη από την απόδειξη αμέλειας ή δόλου.
76 Η Επιτροπή κρίνει, ως εκ τούτου, ότι δεν έπρεπε να ληφθεί υπόψη η ημερομηνία καταργήσεως του νομοθετικού διατάγματος, αλλά η ημερομηνία κατά την οποία ο Πορτογάλος νομοθέτης κατήργησε την εξάρτηση της επιδικάσεως αποζημιώσεως στα πρόσωπα που ζημιώνονται λόγω παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου των δημοσίων συμβάσεων ή των εθνικών κανόνων μεταφοράς του στην εσωτερική έννομη τάξη από την απόδειξη αμέλειας ή δόλου.
77 Δεδομένου ότι η κατάργηση του νομοθετικού διατάγματος 48 051 δεν είχε τέτοιο αποτέλεσμα, η παράβαση, κατά την Επιτροπή, εξακολουθούσε να υφίσταται.
78 Αυτό το συμπέρασμα συνήγαγε η Επιτροπή με την προσβαλλόμενη απόφαση, κρίνοντας κατ’ ουσίαν ότι η έκδοση του νόμου 67/2007 δεν αποτελούσε προσήκουσα εκτέλεση της αποφάσεως του 2004, ότι αντιθέτως οι πορτογαλικές αρχές είχαν εκτελέσει την απόφαση αυτή εκδίδοντας τον νόμο 31/2008 και ότι, δεδομένου ότι ο νόμος αυτός τέθηκε σε ισχύ στις 18 Ιουλίου 2008, η ημερομηνία παύσεως της παραβάσεως ήταν η 18η Ιουλίου 2008.
79 Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν είχε απλώς δυνατότητα αλλά και υποχρέωση να εξακριβώσει αν το νέο νομικό καθεστώς που καθιερώθηκε κατόπιν της εκδόσεως του νόμου 67/2007 αποτελούσε προσήκουσα μεταφορά της οδηγίας 89/665 στην εσωτερική έννομη τάξη.
80 Η άποψη αυτή δεν μπορεί πάντως να γίνει δεκτή.
81 Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο της εκτελέσεως αποφάσεως του Δικαστηρίου με την οποία επιβάλλεται χρηματική ποινή σε κράτος μέλος, η Επιτροπή πρέπει να είναι σε θέση να εκτιμήσει τα μέτρα που το κράτος μέλος έλαβε προς συμμόρφωση με την απόφαση του Δικαστηρίου, προκειμένου, μεταξύ άλλων, να αποτρέψει το ενδεχόμενο το κράτος μέλος που παρέβη τις υποχρεώσεις του να περιοριστεί στη λήψη μέτρων τα οποία στην πραγματικότητα έχουν το ίδιο περιεχόμενο με εκείνα που αποτέλεσαν αντικείμενο της αποφάσεως του Δικαστηρίου.
82 Ωστόσο, η άσκηση αυτής της εξουσίας εκτιμήσεως δεν πρέπει να θίγει ούτε τα δικαιώματα –και ειδικότερα τα δικονομικά δικαιώματα– των κρατών μελών, όπως απορρέουν από τη διαδικασία του άρθρου 226 ΕΚ, ούτε την αποκλειστική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να αποφαίνεται επί της συμβατότητας εθνικής νομοθεσίας με το κοινοτικό δίκαιο.
83 Διαπιστώνεται ότι το Δικαστήριο δεν αποφάνθηκε επί της συμβατότητας του νόμου 67/2007 με την οδηγία 89/665 ούτε στο πλαίσιο της αποφάσεως του 2004, ούτε στο πλαίσιο της αποφάσεως του 2008.
84 Επιπλέον, είναι γεγονός ότι ο νόμος 67/2007 κατήργησε το νομοθετικό διάταγμα 48 051 και εισήγαγε νέο καθεστώς θεμελιώσεως ευθύνης, το οποίο περιέχει ουσιαστικές τροποποιήσεις σε σχέση με το απορρέον από το νομοθετικό διάταγμα 48 051 καθεστώς.
85 Η Επιτροπή καθαυτή αναγνωρίζει, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι «ο νόμος 67/2007 καθιστά δυνητικώς λιγότερο δυσχερή την επιδίκαση αποζημιώσεως στους υποβαλόντες προσφορά οι οποίοι ζημιώνονται λόγω παράνομης πράξεως της αναθέτουσας αρχής» και, με τα υπομνήματά της, ότι ο Πορτογάλος νομοθέτης δεν περιορίστηκε στην κατάργηση του νομοθετικού διατάγματος 48 051, αλλά εισήγαγε με τον νόμο αυτό ένα νέο νομικό καθεστώς.
86 Εξάλλου, προκύπτει τόσο από τις προ της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως συζητήσεις μεταξύ των διαδίκων όσο και από τα υπομνήματα που υπέβαλαν στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως ότι επήλθε συμφωνία ως προς το ζήτημα της συμβατότητας του νόμου 67/2007 με το κοινοτικό δίκαιο.
87 Η επίλυση του ζητήματος αυτού ισοδυναμεί με εκτίμηση της συμβατότητας του νόμου 67/2007 με το κοινοτικό δίκαιο, η οποία απαιτεί πολύπλοκη νομική ανάλυση βαίνουσα σαφώς πέραν του αμιγώς τυπικού ελέγχου στο πλαίσιο του οποίου θα εξακριβωθεί αν το νομοθετικό διάταγμα 48/051 όντως καταργήθηκε.
88 Ο καθορισμός των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των κρατών μελών και η κρίση επί της συμπεριφοράς τους επέρχονται μόνο με απόφαση του Δικαστηρίου, βάσει των άρθρων 226 ΕΚ έως 228 ΕΚ (βλ. ανωτέρω σκέψη 58).
89 Συνεπώς, η Επιτροπή δεν μπορούσε, στο πλαίσιο της εκτελέσεως της αποφάσεως του 2008, να αποφασίσει ότι ο νόμος 67/2007 δεν ήταν σύμφωνος με το κοινοτικό δίκαιο και ακολούθως να τον χρησιμοποιήσει για τον υπολογισμό της επιβληθείσας από το Δικαστήριο χρηματικής ποινής. Στο μέτρο που έκρινε ότι το νομικό καθεστώς το οποίο εισήγαγε ο νέος νόμος δεν αποτελούσε ορθή μεταφορά της οδηγίας 89/665, όφειλε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 226 ΕΚ.
90 Ως εκ περισσού, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η άποψη της Επιτροπής ότι πρέπει να της αναγνωρισθεί ευρύτερο περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά την εκτέλεση αποφάσεως του Δικαστηρίου κατ’ εφαρμογή του άρθρου 228, παράγραφος 2, ΕΚ έχει ως συνέπεια, σε περίπτωση προσβολής από κράτος μέλος ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου εκτιμήσεως της Επιτροπής βαίνουσας πέραν του γράμματος καθαυτού του διατακτικού της αποφάσεως του Δικαστηρίου, το Δικαστήριο να καλείται αναπόφευκτα να αποφανθεί επί της συμβατότητας εθνικής νομοθεσίας με το κοινοτικό δίκαιο. Μια τέτοια εκτίμηση πάντως εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου και όχι του Γενικού Δικαστηρίου.
91 Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι η Επιτροπή κακώς εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση η οποία, ως εκ τούτου, πρέπει να ακυρωθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
92 Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το αίτημα της Πορτογαλικής Δημοκρατίας.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Ακυρώνει την απόφαση C(2008) 7419 τελικό της Επιτροπής, της 25ης Νοεμβρίου 2008.
2) Καταδικάζει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 29 Μαρτίου 2011.
(υπογραφές)