ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (tretia komora)
z 29. marca 2011 (*)
„Nevykonanie rozsudku Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti členským štátom – Penále – Žiadosť o vyplatenie – Zrušenie spornej právnej úpravy“
Vo veci T‑33/09,
Portugalská republika, v zastúpení: L. Inez Fernandes a J. A. de Oliveira, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: M. Konstantinidis, P. Guerra e Andrade a P. Costa de Oliveira, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie z 25. novembra 2008 K(2008) 7419 v konečnom znení týkajúceho sa návrhu na zaplatenie penále dlžného na základe vykonania rozsudku Súdneho dvora z 10. januára 2008, Komisia/Portugalsko (C‑70/06, Zb. s. I‑1),
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia komora),
v zložení: predseda komory J. Azizi, sudcovia E. Cremona a S. Frimodt Nielsen (spravodajca),
tajomník: K. Andová, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 26. októbra 2010,
vyhlásil tento
Rozsudok
Právny rámec
1 Článok 225 ods. 1 prvý pododsek ES znie:
„Súd prvého stupňa je príslušný prejednávať a rozhodovať v prvom stupni o žalobách a v konaniach uvedených v článkoch 230, 232, 235, 236 a 238 s výnimkou tých, ktoré sú prenesené na súdnu komoru alebo ktoré štatút vyhradzuje Súdnemu dvoru. Štatút môže ustanoviť, aby bol Súd prvého stupňa príslušný rozhodovať o ďalších druhoch žalôb alebo konaní.“
2 Článok 226 ES stanovuje:
„Ak sa Komisia domnieva, že si členský štát nesplnil povinnosť, ktorá pre neho vyplýva z tejto zmluvy, vydá odôvodnené stanovisko po tom, čo umožní tomuto štátu predložiť pripomienky.
Ak daný štát nevyhovie stanovisku v lehote určenej Komisiou, Komisia môže vec predložiť Súdnemu dvoru.“
3 Článok 228 ES stanovuje:
„1. Ak Súdny dvor zistí, že členský štát nesplnil povinnosť, ktorá vyplýva z tejto zmluvy, tento štát je povinný urobiť potrebné opatrenia, aby vyhovel rozsudku Súdneho dvora.
2. Ak sa Komisia domnieva, že členský štát neprijal takéto opatrenia, umožní tomuto štátu predložiť pripomienky a potom vydá stanovisko s odôvodnením a uvedie tie časti, v ktorých daný členský štát nevyhovel rozsudku Súdneho dvora.
Ak príslušný členský štát neprijme potrebné opatrenia podľa rozsudku Súdneho dvora v lehote stanovej Komisiou, Komisia môže predložiť vec Súdnemu dvoru. Pritom navrhne aj výšku paušálnej pokuty alebo penále, ktorá sa má zaplatiť a ktorú pokladá v daných podmienkach za primeranú.
Ak Súdny dvor zistí, že členský štát nevyhovel rozsudku, môže mu uložiť paušálnu pokutu alebo penále.
...“
4 Článok 274 prvý odsek ES znie:
„Komisia plní rozpočet v súlade s ustanoveniami nariadení vydaných podľa článku 279…“
Skutkové okolnosti
5 V rozsudku zo 14. októbra 2004, Komisia/Portugalsko (C‑275/03, neuverejnený v Zbierke, ďalej len „rozsudok z roku 2004“), Súdny dvor rozhodol a vyhlásil:
„Portugalská republika si tým, že nezrušila nariadenie č. 48051 z 21. novembra 1967, ktorým podmieňuje poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o nedbanlivosti alebo úmysle, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác [Ú. v. ES L 395, s. 33; Mim. vyd. 06/001, s. 246].“
6 Vychádzajúc z toho, že Portugalská republika nevyhovela tomuto rozsudku, Komisia Európskych spoločenstiev rozhodla podať novú žalobu o nesplnenie povinnosti podľa článku 228 ods. 2 ES z dôvodu nesplnenia povinností uložených rozsudkom Súdneho dvora.
7 Lei nº 67/2007 z 31. decembra 2007, Aprova o Regime de Responsabilidade Civil Extracontractual do Estado e Demais Entidades Públicas (zákon č. 67/2007, ktorým sa prijíma úprava občianskoprávnej mimozmluvnej zodpovednosti štátu a iných verejnoprávnych subjektov, Diário da República, prvá séria, č. 251 z 31. decembra 2007) zaviedol úpravu občianskoprávnej mimozmluvnej zodpovednosti štátu a iných verejnoprávnych subjektov za škodu spôsobenú výkonom zákonodarnej, súdnej a správnej činnosti vo všetkých prípadoch, na ktoré sa nevzťahuje osobitný zákon. Rovnako upravuje bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia osobitného zákona, občianskoprávnu zodpovednosť osôb zastávajúcich verejnú funkciu, úradníkov a štátnych zamestnancov za škody spôsobené ich konaním alebo opomenutím v rámci výkonu správnych a súdnych činností, ktoré vyplýva z tohto výkonu, ako aj občianskoprávnu zodpovednosť ostatných zamestnancov subjektov, na ktoré sa vzťahuje tento zákon. Článok 5 zákona č. 67/2007 zrušuje zákonný dekrét č. 48 051. Zákon č. 67/2007 nadobudol účinnosť 30. januára 2008.
8 V rozsudku z 10. januára 2008, Komisia/Portugalsko (C‑70/06, Zb. s. I‑1, ďalej len „rozsudok z roku 2008“), Súdny dvor rozhodol:
„16 V bode 1 výroku [rozsudku z roku 2004] Súdny dvor rozhodol, že Portugalská republika si tým, že nezrušila zákonný dekrét č. 48 051, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665.
17 V rámci tohto konania o nesplnenie povinnosti na účely preskúmania, či Portugalská republika prijala opatrenia, ktoré vyžaduje vykonanie tohto rozsudku, treba určiť, či bol zákonný dekrét č. 48 051 zrušený.
18 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je rozhodujúcim dňom na posúdenie existencie nesplnenia povinnosti podľa článku 228 ES deň uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku vydanom na základe uvedeného ustanovenia (rozsudky z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, C‑304/02, Zb. s. I‑6263, bod 30; z 18. júla 2006, Komisia/Taliansko, C‑119/04, Zb. s. I‑6885, bod 27, a z 18. júla 2007, Komisia/Nemecko, C‑503/04, Zb. s. I‑6153, bod 19).
19 V predmetnej veci je nepochybné, že k dátumu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, ktoré bolo Portugalskej republike zaslané 13. júla 2005, táto ešte nezrušila zákonný dekrét č. 48 051.
20 Vzhľadom na vyššie uvedené je opodstatnené dospieť k záveru, že Portugalská republika si tým, že neprijala potrebné opatrenia, ktoré vyžaduje vykonanie rozsudku [z roku 2004], nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 228 ods. 1 ES.
…
23 Rovnako nemožno prijať tvrdenie Portugalskej republiky, podľa ktorého zodpovednosť štátu za škody spôsobené aktmi jeho zamestnancov a zástupcov je už upravená inými ustanoveniami jej vnútroštátneho práva. Ako totiž rozhodol Súdny dvor v bode 33 [rozsudku z roku 2004], táto okolnosť nemá vplyv na nesplnenie povinnosti spočívajúcej v ponechaní platnosti zákonného dekrétu vo vnútroštátnom právnom poriadku. Existencia takýchto ustanovení preto nemôže zaručiť vykonanie tohto rozsudku.
24 V dôsledku toho treba konštatovať, že Portugalská republika si tým, že nezrušila zákonný dekrét č. 48 051, ktorým podmieňuje poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o nedbanlivosti alebo úmysle, neprijala potrebné opatrenia, ktoré vyžaduje vykonanie [rozsudku z roku 2004], a z tohto dôvodu si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 228 ods. 1 ES.
…
30 Ak Súdny dvor zistí, že Portugalská republika nevyhovela [rozsudku z roku 2004], podľa článku 228 ods. 2 tretieho pododseku ES môže tomuto členského štátu uložiť paušálnu pokutu alebo penále.
31 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdnemu dvoru prináleží, aby v každej veci posúdil vzhľadom na okolnosti prípadu výšku peňažných sankcií, ktoré sa majú uložiť (rozsudky z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, už citovaný, bod 86, a zo 14. marca 2006, Komisia/Francúzsko, C‑177/04, Zb. s. I‑2461, bod 58).
32 V predmetnej veci... Komisia navrhuje, aby Súdny dvor uložil Portugalskej republike penále.
…
36 V predmetnej veci je nutné konštatovať, že na pojednávaní Súdneho dvora z 5. júla 2007 splnomocnený zástupca Portugalskej republiky potvrdil, že zákonný dekrét č. 48 051 bol k tomuto dňu ešte účinný.
…
54 Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy je opodstatnené uložiť Portugalskej republike povinnosť zaplatiť Komisii na účet ‚Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva‘ penále vo výške 19 392 eur za každý deň omeškania s vykonaním opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s rozsudkom [z roku 2004] odo dňa vyhlásenia tohto rozsudku až do dňa vykonania uvedeného rozsudku [z roku 2004].
…
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Portugalská republika si tým, že nezrušila zákonný dekrét č. 48 051 z 21. novembra 1967, ktorým podmieňuje poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o nedbanlivosti alebo úmysle, neprijala potrebné opatrenia, ktoré vyžaduje vykonanie [rozsudku z roku 2004], a z tohto dôvodu si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 228 ods. 1 ES.
2. Portugalská republika je povinná zaplatiť Komisii Európskych spoločenstiev na účet ‚Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva‘ penále vo výške 19 392 eur za každý deň omeškania s vykonaním opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s [rozsudkom z roku 2004] odo dňa vyhlásenia tohto rozsudku až do dňa vykonania [uvedeného rozsudku z roku 2004].“
9 Dňa 28. januára 2008 sa konalo stretnutie medzi zástupcami Portugalskej republiky a zástupcami Komisie, v rámci ktorého sa diskutovalo o rozsahu pôsobnosti zákona č. 67/2007. Zástupcovia portugalských orgánov tvrdili, že prijatím a uverejnením zákona č. 67/2007, ktorý zrušuje zákonný dekrét č. 48 051, Portugalská republika prijala všetky opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s rozsudkom z roku 2004. Zástupcovia Portugalskej republiky okrem toho uviedli, že Portugalská republika zamýšľa na Súdnom dvore napadnúť každé rozhodnutie Komisie týkajúce sa vymáhania súm dlžných na základe penále stanoveného Súdnym dvorom. Rovnako tvrdili, že Portugalská republika by mala nanajvýš zaplatiť sumu, ktorú prípadne dlhuje za obdobie od vyhlásenia rozsudku, teda od 10. januára 2008, do nadobudnutia účinnosti zákona č. 67/2007, teda do 30. januára 2008.
10 Komisia bránila svoj názor, podľa ktorého zákon č. 67/2007 nepredstavuje opatrenie na primerané a úplné vykonanie rozsudku z roku 2004.
11 Na podnet Portugalskej republiky sa potom medzi účastníkmi konania konali ďalšie dve stretnutia na účely mimosúdneho vyriešenia sporu medzi Portugalskou republikou a Komisiou.
12 Listom z 25. apríla 2008 portugalské orgány oznámili Komisii návrh zákona 210/2008, ktorým sa mení zákon č. 67/2007.
13 V dôvodovej správe k návrhu zákona odôvodňuje portugalská vláda zmenu zákona č. 67/2007 potrebou vytvoriť súlad novej úpravy mimozmluvnej zodpovednosti verejnoprávnych subjektov s výkladom rozsudku z roku 2008 vykonaným Komisiou a s úpravou stanovenou smernicou Rady 89/665 z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (Ú. v. ES L 395, s. 33; Mim. vyd. 06/001, s. 246) a smernicou Rady 92/13/EHS z 25. februára 1992, ktorou sa koordinujú zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia o uplatňovaní právnych predpisov spoločenstva, o postupoch verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore (Ú. v. ES L 76, s. 14; Mim. vyd. 06/001, s. 315).
14 Generálny riaditeľ generálneho riaditeľstva (GR) „Vnútorný trh a služby“ poslal 15. júla 2008 portugalským orgánom list, v ktorom jednak uviedol, že súhlasí s názorom, že portugalské orgány doposiaľ neprijali všetky opatrenia na vykonanie rozsudku z roku 2004, a jednak požadoval zaplatenie sumy vo výške 2 753 664 eur zodpovedajúcej penále dlžnému na základe vykonania rozsudku z roku 2008 za obdobie od 10. januára 2008 do 31. mája 2008.
15 Listom z 23. júla 2008 portugalské orgány poslali Komisii kópiu Lei nº 31/2008 zo 17. júla 2008, Procede à primeira alteração à Lei nº 67/2007 (zákon č. 31/2008, ktorým sa vykonala prvá zmena a doplnenie zákona č. 67/2007, Diário da República, prvá séria, č. 137 zo 17. júla 2008). Tento zákon nadobudol účinnosť 18. júla 2008.
16 Listom zo 4. augusta 2008 portugalské orgány odpovedali na výzvu Komisie na zaplatenie. Zopakovali svoj názor, že uverejnením a nadobudnutím účinnosti zákona č. 67/2007 prijali všetky opatrenia na vykonanie rozsudku z roku 2004. Uviedli, že pristali na zmenu a doplnenie zákona č. 67/2007 a prijatie zákona č. 31/2008 s cieľom zabrániť predlžovaniu sporu a odstrániť nezhody s Komisiou, pokiaľ ide o výklad zákona č. 67/2007. Okrem toho uviedli, že článok 2 zákona č. 31/2008 stanovuje uplatnenie zákona so spätnou účinnosťou od 30. januára 2008. V dôsledku toho bola portugalská právna úprava od 30. januára 2008 v súlade s rozsudkom z roku 2004. Vzhľadom na to portugalské orgány v zásade navrhli opätovne posúdiť výšku penále s tým, že rozhodujúcim dátumom je 30. január 2008.
17 Portugalské orgány listom z 22. augusta 2008 oznámili Komisii, že na účet „Vlastné zdroje Komisie č. 636003“ prevedú sumu vo výške 2 753 664 eur, pričom upresnili, že sa tento prevod vykonal podmienečne a nepredstavuje súhlas Portugalskej republiky s denným penále alebo vzdanie sa svojho práva napadnúť splatnosť sumy prostredníctvom príslušných súdnych konaní.
18 Návrhom zapísaným v kancelárii Súdu prvého stupňa 15. septembra 2008 pod číslom T‑378/08 podala Portugalská republika žalobu smerujúcu na zrušenie listu z 15. júla 2008.
19 Aktom zapísaným v kancelárii Súdu prvého stupňa 3. decembra 2008 podala Komisia námietku neprípustnosti podľa článku 114 rokovacieho poriadku tohto súdu. Komisia v zásade tvrdí, že list z 15. júla 2008 nepredstavuje napadnuteľný akt, lebo nejde o konečné rozhodnutie Komisie.
20 Listom doručeným do kancelárie Súdu prvého stupňa 19. januára 2009 Portugalská republika oznámila Súdu prvého stupňa, že berie svoju žalobu späť v súlade s článkom 99 rokovacieho poriadku.
21 Predseda tretej komory Súdu prvého stupňa 5. marca 2009 nariadil výmaz veci T‑378/08 z registra Súdu prvého stupňa.
22 V rozhodnutí z 25. novembra 2008 K(2008) 7419 v konečnom znení (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), ktoré bolo Portugalskej republike doručené listom generálneho sekretariátu z 26. novembra 2008, Komisia v zásade uviedla, že zákon č. 67/2007 nepredstavuje primerané vykonanie rozsudku z roku 2004, že na rozdiel od toho portugalské orgány zákonom č. 31/2008 splnili požiadavky kladené na vykonanie tohto rozsudku a že vzhľadom na to, že tento zákon nadobudol účinnosť 18. júla 2008, stanovil sa dátum ukončenia nesplnenia povinnosti na 18. júl 2008. Komisia teda potvrdila žiadosť o zaplatenie penále obsiahnutú v liste GR „Vnútorný trh a služby“ z 15. júla 2008. Komisia okrem toho požadovala dodatočnú sumu vo výške 911 424 eur zodpovedajúcu obdobiu od 1. júna 2008 do 17. júla 2008.
Návrhy účastníkov konania
23 Portugalská republika navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– subsidiárne zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom jeho účinky prekračujú dátum 29. januára 2008,
– zaviazal Komisiu na náhradu všetkých trov konania alebo v prípade, že Všeobecný súd zníži penále, rozhodol, že každý účastník konania znáša vlastné trovy konania.
24 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol návrh Portugalskej republiky,
– zaviazal Portugalskú republiku na náhradu všetkých trov konania.
Právny stav
Tvrdenia účastníkov konania
25 Portugalská republika v zásade tvrdí, že Súdny dvor jednoznačne rozhodol, že nesplnenie povinnosti vyplýva z nezrušenia zákonného dekrétu č. 48 051 a v dôsledku toho jej prináleží zrušiť uvedený dekrét na dosiahnutie súladu s rozsudkom z roku 2004.
26 Portugalská republika dosiahla súlad s rozsudkom z roku 2004 tým, že prijala zákon č. 67/2007, ktorý zrušuje zákonný dekrét č. 48 051 a zavádza novú úpravu občianskoprávnej mimozmluvnej zodpovednosti štátu.
27 Okrem toho Portugalská republika tvrdí, že výklad tohto zákona Komisiou je nesprávny.
28 V tejto súvislosti Portugalská republika v zásade tvrdí, že Súdny dvor v bode 31 rozsudku z roku 2004 vychádzal z toho, že Portugalská republika si tým, že podmienila vznik občianskoprávnej zodpovednosti štátu povinnosťou predložiť dôkaz o nedbanlivosti alebo úmysle za podmienok stanovených zákonným dekrétom č. 48 051, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z práva Spoločenstva. Naopak, úprava zodpovednosti založená na domnienke zavinenia, ktorú stanovuje zákon č. 67/2007, najmä článok 7 a článok 10 ods. 2 a 3, je v súlade so smernicami Spoločenstva. Nič v rozsudku z roku 2004 nemôže viesť k záveru, že zodpovednosť štátu v oblasti verejného obstarávania, na ktoré sa vzťahuje smernica Rady 71/305/EHS z 26. júla 1971 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 185, s. 5) a smernica Rady 77/62/EHS z 21. decembra 1976 o koordinácii postupov verejného obstarávania dodávok [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 13, 1977, s. 1), je zodpovednosťou čisto objektívnou, teda bez zavinenia.
29 Portugalská republika sa domnieva, že na dosiahnutie súladu s rozsudkom z roku 2004 mohla v dôsledku toho slobodne stanoviť podmienky na uplatnenie mechanizmu upraveného v článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665 v rozsahu, v akom tento mechanizmus zbavuje poškodeného jednotlivca povinnosti preukázať zavinenie verejného obstarávateľa.
30 Podľa názoru Portugalskej republiky nemožno zamieňať existenciu zavinenia a potrebu predložiť dôkaz o tomto zavinení.
31 Portugalská republika zastáva názor, že skutočnosť, že nová úprava stanovuje vyvrátiteľnú domnienku, nenarušuje jej súlad so smernicou 89/665 v rozsahu, v akom postačuje, aby jednotlivec tvrdil a preukázal protiprávnosť konania bez toho, aby bolo potrebné preukázať existenciu zavinenia, zatiaľ čo štátu prípadne prináleží preukázať opak.
32 Portugalská republika okrem toho tvrdí, že odkaz na nevedomú nedbanlivosť stanovený v článku 10 ods. 2 zákona č. 67/2007 nie je relevantný, lebo poškodený je v každom prípade oslobodený od povinnosti preukázať zavinenie, a že jediným cieľom a jediným účinkom tohto odkazu je zabrániť spochybneniu solidárnej zodpovednosti úradníka alebo zamestnanca zodpovedného za protiprávne konanie spôsobujúce škodu. Inými slovami, regresná žaloba proti zamestnancovi nie je možná v prípade nevedomej nedbanlivosti, ale iba v prípade vedomej nedbanlivosti alebo úmyslu. Toto rozlíšenie, ktoré sa týka iba vzťahov medzi administratívou a jej zamestnancami, nie je vo vzťahu k poškodenému relevantné.
33 Okrem toho cieľom ustanovení článku 7 ods. 3 a 4 zákona č. 67/2007, ktoré sa týkajú zavinenia služby, je podľa Portugalskej republiky v zásade ochrana jednotlivca v situáciách, v ktorých nedokáže presne určiť zamestnanca alebo úradníka zodpovedného za protiprávne konanie spôsobujúce škodu. V takomto prípade sa vychádza z domnienky protiprávnej povahy konania. Jednotlivec je týmto spôsobom oslobodený od povinnosti predložiť dôkaz o protiprávnej povahe konania, čo predstavuje formu objektívnej zodpovednosti.
34 Portugalská republika okrem toho v rozsahu, v akom sa neobmedzila na zrušenie zákonného dekrétu č. 48 051, ale zaviedla novú úpravu občianskoprávnej mimozmluvnej zodpovednosti štátu, v zásade tvrdí, že tu nejde o kontinuitu medzi predošlou úpravou a úpravou zavedenou zákonom č. 67/2007, čiže ani o pokračovanie porušovania práva Spoločenstva.
35 Portugalská republika ďalej uvádza, že cieľom zmeny zákona č. 67/2007 zavedenej zákonom č. 31/2008 bolo výlučne prekonať odlišnosti vo výklade s Komisiou a zabrániť tomu, aby sa prehlbovali.
36 Podľa Portugalskej republiky Súdny dvor nerozhodol o súlade zákona č. 67/2007 s právom Spoločenstva, a tak prináleží Komisii podať na Súdny dvor novú žalobu o nesplnenie povinnosti na účely položenia otázky súladu novej právnej úpravy zavedenej týmto zákonom s právom Únie.
37 Subsidiárne Portugalská republika tvrdí, že spätná účinnosť zákona č. 31/2008 – za predpokladu, že tento zákon, a nie zákon č. 67/2007, dosahuje súlad portugalského práva s právom Spoločenstva – vedie k tomu, že rozhodujúcim dňom ukončenia nesplnenia povinnosti je 30. január 2008, a nie deň uverejnenia zákona, ako nesprávne uviedla Komisia.
38 V dôsledku toho navrhuje zrušiť napadnuté rozhodnutie z dôvodov nesprávneho právneho posúdenia, ktorého sa dopustila Komisia.
39 Pokiaľ ide o hlavnú výhradu Portugalskej republiky, Komisia v zásade najprv tvrdí, že predmetom sporu je podľa nej výzva zaslaná dotknutému členskému štátu.
40 Podľa Komisie predmetom sporu v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti podanej proti Portugalskej republike nie je aktívne konanie tohto štátu, ale jeho opomenutie. Toto opomenutie vyplýva zo skutočnosti, že smernica 89/665 predpokladá dosiahnutie výsledku, ktorým je odškodnenie osôb poškodených akýmkoľvek porušením práva Spoločenstva, ktoré upravuje zadávanie verejných zákaziek, alebo vnútroštátnych predpisov vykonávajúcich toto právo, a že zrušenie zákonného dekrétu č. 48 051 podľa Komisie nepostačuje na dosiahnutie tohto cieľa.
41 Komisia sa domnieva, že v dôsledku toho nejde iba o zrušenie zákonného dekrétu č. 48 051, ale o zrušenie celej právnej úpravy, na základe ktorej došlo k nesplneniu povinností vyplývajúcich zo smernice Spoločenstva. Zastáva názor, že Súdny dvor sa v tejto súvislosti vyjadril jednoznačne vo svojich rozsudkoch z roku 2004 a z roku 2008, keď vychádzal z toho, že zákonný dekrét, ktorý podmieňuje priznanie náhrady škody poškodeným osobám predložením dôkazu o zavinení za podmienok stanovených v týchto právnych predpisoch, má za následok porušenie práva Spoločenstva Portugalskou republikou. Komisia okrem toho uvádza, že Súdny dvor v rozsudku z roku 2008 rozhodol, že Portugalská republika tým, že nezrušila úpravu, na základe ktorej došlo k nesplneniu povinnosti, nedosiahla súlad s rozsudkom z roku 2004.
42 Podľa názoru Komisie je zrejmé, že rozsudok z roku 2004 neznamená, že jednoduchým zrušením zákonného dekrétu č. 48 051 dosiahla Portugalská republika súlad jej práva s povinnosťami, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665.
43 Komisia ďalej tvrdí, že podľa jej výkladu portugalského práva zákon č. 67/2007 nedosahuje súlad s právom Spoločenstva napriek tomu, že vo svojich písomných vyjadreniach pripúšťa, že ide o právnu úpravu odlišnú od úpravy účinnej predtým. Podľa Komisie dosiahla Portugalská republika súlad s rozsudkom z roku 2004 až prijatím zákona č. 31/2008.
44 V tejto súvislosti Komisia v zásade uvádza, že smernica 89/665 stanovuje odškodnenie osôb poškodených protiprávnymi rozhodnutiami verejných obstarávateľov alebo porušením zákona. Nejde teda o objektívnu zodpovednosť, ale o občianskoprávnu zodpovednosť na základe protiprávneho konania. Vzhľadom na to Komisia vychádza z toho, že Súdny dvor sa v rozsudku z roku 2004 touto otázkou nezaoberal a že tento rozsudok neumožňuje v tejto veci vyvodiť akýkoľvek záver.
45 Podľa Komisie Súdny dvor naopak zohľadnil, že systém súdnej ochrany Portugalskej republiky je neprimeraný, pretože požaduje dôkaz o zavinení zamestnancov správneho subjektu.
46 Podľa názoru Komisie ani zákon č. 67/2007 nepredstavuje správne prebratie smernice 89/665 do portugalského práva.
47 Komisia upresňuje, že v tejto súvislosti treba rozlišovať tri situácie.
48 Po prvé, ak sa konania dopustil úradník alebo zamestnanec, ktorý konal úmyselne alebo vedome nedbanlivo, je toto protiprávne konanie priamo pripísateľné tomuto úradníkovi alebo tomuto zamestnancovi a štát je nepriamo solidárne zodpovedný, ak okrem týchto dvoch podmienok takto zistený zamestnanec alebo úradník konal v rámci výkonu svojich funkcií. Pokiaľ to tak nie je, nie je štát zodpovedný.
49 Komisia navyše uvádza, že ak sa úradník previnil úmyselne alebo z vedomej nedbanlivosti, musí poškodená osoba podľa článku 10 ods. 2 zákona č. 67/2007 preukázať úmysel alebo vedomú nedbanlivosť, lebo všeobecné kritériá týkajúce sa dôkazného bremena sú v tejto veci opäť uplatniteľné.
50 Po druhé, pokiaľ sa protiprávneho konania dopustil úradník z nevedomej nedbanlivosti, je toto protiprávne konanie priamo pripísateľné tomuto úradníkovi alebo tomuto zamestnancovi a zodpovednosť štátu sa uplatní nepriamo, pretože mu nie je možné vytýkať akékoľvek konanie, ktorého by bol autorom. Zodpovedá iba za konanie tretích osôb. Aj v takomto prípade podľa Komisie vznik zodpovednosti predpokladá, že zamestnanec alebo úradník konal v rámci výkonu svojej administratívnej funkcie a z dôvodu tohto výkonu. Ak štát preukáže, že zamestnanec sa nedopustil nesprávneho konania, nie je zodpovedný.
51 Pokiaľ ide o nevedomú nedbanlivosť, Komisia v zásade tvrdí, že domnienka zavinenia je ľahko vyvrátiteľná všetkými spôsobmi vrátane svedeckých výpovedí, keďže sa zavinenie posudzuje vzhľadom na náležitú starostlivosť priemerného úradníka, od ktorého sa neočakáva, že odstráni nedostatky správneho systému.
52 Po tretie, ak má konanie alebo opomenutie funkčný charakter a škody nespôsobil konkrétny úradník alebo zamestnanec, alebo ak konanie alebo opomenutie nemožno pričítať nijakej osobe, pričítajú sa škody nenormálnemu fungovaniu služby, pokiaľ by sa vzhľadom na okolnosti a priemerné štandardy mohlo od služby oprávnene požadovať iné konanie. Ak tieto podmienky splnené nie sú, nie je štát zodpovedný.
53 Komisia v zásade uvádza, že pojem nenormálne fungovanie služby je prinajmenšom náhradou za zavinenie, pretože zahŕňa overenie náležitej starostlivosti vyžadované priamo verejnou službou, v rámci ktorej k škode došlo.
54 Podľa Komisie tak zákon v každom prípade podmieňuje odškodnenie poškodeného existenciou zavinenia úradníka pri vykonávaní protiprávneho konania alebo nenormálnym fungovaním služby.
55 Komisia sa teda domnieva, že občianskoprávna zodpovednosť štátu nie je podľa zákona č. 67/2007, pred jeho zmenou a doplnením vykonaným zákonom č. 31/2008, priama, ale závisí od zavinenia zo strany úradníkov alebo zamestnancov správneho subjektu. Súdny dvor pritom vo svojom rozsudku z roku 2004 rozhodol, že táto úprava nie je v súlade s ustanoveniami smernice 89/665. Tak zavinenie zamestnanca alebo úradníka, ako aj nenormálne fungovanie služby sú pojmami, ktoré sú smernici 89/665 cudzie.
56 Komisia na záver vychádza v zásade z toho, že porušenie pokračovalo a že sa ukončilo až zákonom č. 31/2008, pričom zákonný dekrét č. 48 051 a zákon č. 67/2007 neboli v tejto súvislosti relevantné. Komisia sa okrem toho domnieva, že ani spätná účinnosť zákona č. 31/2008 nie je relevantná, pretože nesplnenie povinnosti sa ukončilo práve prijatím tohto zákona, teda 17. júla 2008, a že sa má zohľadniť iba tento dátum.
Posúdenie Všeobecným súdom
Úvodné poznámky
57 Treba pripomenúť, že článok 226 ES uvádza, že ak sa Komisia domnieva, že si členský štát nesplnil povinnosť, ktorá mu vyplýva zo Zmluvy o ES, vydá odôvodnené stanovisko po tom, čo umožní tomuto členskému štátu predložiť pripomienky. Ak daný štát nevyhovie stanovisku v lehote určenej Komisiou, Komisia môže vec predložiť Súdnemu dvoru.
58 Z ustálenej judikatúry vyplýva, že Komisia nemá právomoc v odôvodnenom stanovisku vydanom na základe článku 226 ES alebo v iných stanoviskách vydaných v rámci tohto postupu s konečnou platnosťou určiť práva a povinnosti členského štátu alebo mu poskytnúť záruky týkajúce sa zlučiteľnosti určitého konania so Zmluvou a že podľa článkov 226 ES až 228 ES môže určenie práv a povinností členských štátov a posúdenie ich správania vykonať výlučne Súdny dvor vo forme rozsudku (rozsudky Súdneho dvora z 27. mája 1981, Essevi a Salengo, 142/80 a 143/80, Zb. s. 1413, bod 16, a z 22. februára 2001, Gomes Valente, C‑393/98, Zb. s. I‑1327, bod 18).
59 Okrem toho Súdny dvor môže podľa článku 228 ods. 2 ES na návrh Komisie po tom, čo vydala odôvodnené stanovisko, ktorému dotknutý členský štát nevyhovel, uložiť zaplatenie paušálnej pokuty alebo penále, ak zistí, že členský štát nevyhovel jeho rozsudku.
60 Konanie upravené v článku 228 ods. 2 ES sa musí považovať za osobitné súdne konanie na vykonanie rozsudkov, inými slovami, za spôsob výkonu rozhodnutí (rozsudok Súdneho dvora z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, C‑304/02, Zb. s. I‑6263, bod 92).
61 Treba konštatovať, že Zmluva o ES nestanovuje spôsoby splnenia povinností vyplývajúcich z rozsudku, ktorý Súdny dvor vyhlási na konci tohto nového konania, najmä ak bolo uložené penále.
62 Predsa len v rozsahu, v akom rozsudok Súdneho dvora vydaný podľa článku 228 ods. 2 ES ukladá členskému štátu, aby zaplatil Komisii na účet „Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva“ penále, a Komisia podľa článku 274 ES plní rozpočet, prináleží Komisii, aby v súlade s rozpočtovým nariadením prijatým na základe článku 279 ES vymáhala sumy, ktoré sa majú vložiť do rozpočtu Únie v rámci vykonania rozsudku.
63 Zmluva o ES neobsahuje žiadne osobitné ustanovenia, pokiaľ ide o riešenie sporov, ktoré pri tejto príležitosti vznikajú medzi členským štátom a Komisiou.
64 Z toho vyplýva, že sa uplatnia procesné prostriedky stanovené Zmluvou o ES a že rozhodnutie, ktorým Komisia stanovuje dlžnú sumu členského štátu z dôvodu penále, ktoré sa mu uložilo, môže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 230 ES.
65 Z tohto dôvodu je Všeobecný súd príslušný rozhodnúť o takejto žalobe podľa ustanovení článku 225 ods. 1 prvého pododseku ES.
66 Všeobecný súd ale nesmie pri výkone tejto právomoci zasahovať do výlučnej právomoci, ktorú články 226 ES a 228 ES vyhradzujú Súdnemu dvoru.
67 Všeobecný súd tak nemôže v rámci žaloby o neplatnosť podľa článku 230 ES smerujúcej proti rozhodnutiu Komisie, ktoré sa týka vykonania rozsudku Súdneho dvora vydaného na základe článku 228 ods. 2 ES, rozhodnúť o otázke týkajúcej sa nesplnenia povinností členským štátom, ktoré mu vyplývajú zo Zmluvy o ES, o ktorej Súdny dvor predtým nerozhodol.
O veci samej
68 Je potrebné pripomenúť znenie rozsudku z roku 2008:
„16 V bode 1 výroku [rozsudku z roku 2004] Súdny dvor rozhodol, že Portugalská republika si tým, že nezrušila zákonný dekrét č. 48 051, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665.
17 V rámci tohto konania o nesplnenie povinnosti na účely preskúmania, či Portugalská republika prijala opatrenia, ktoré vyžaduje vykonanie tohto rozsudku, treba určiť, či bol zákonný dekrét č. 48 051 zrušený.
18 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry rozhodujúcim dňom na posúdenie existencie nesplnenia povinnosti podľa článku 228 ES je deň uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku vydanom na základe uvedeného ustanovenia (rozsudky z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, C‑304/02, Zb. s. I‑6263, bod 30; z 18. júla 2006, Komisia/Taliansko, C‑119/04, Zb. s. I‑6885, bod 27, a z 18. júla 2007, Komisia/Nemecko, C‑503/04, Zb. s. I‑6153, bod 19).
19 V predmetnej veci je nepochybné, že Portugalská republika k dátumu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, ktoré jej bolo zaslané 13. júla 2005, ešte nezrušila zákonný dekrét č. 48 051.
20 Vzhľadom na vyššie uvedené je opodstatnené dospieť k záveru, že Portugalská republika si tým, že neprijala potrebné opatrenia, ktoré vyžaduje vykonanie rozsudku [z roku 2004], nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 228 ods. 1 ES.
…
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Portugalská republika si tým, že nezrušila zákonný dekrét č. 48 051 z 21. novembra 1967, ktorým podmieňuje poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o nedbanlivosti alebo úmysle, neprijala potrebné opatrenia, ktoré vyžaduje vykonanie [rozsudku z roku 2004], a z tohto dôvodu si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 228 ods. 1 ES.
2. Portugalská republika je povinná zaplatiť Komisii Európskych spoločenstiev na účet ‚Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva‘ penále vo výške 19 392 eur za každý deň omeškania s vykonaním opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s [rozsudkom z roku 2004] odo dňa vyhlásenia tohto rozsudku až do dňa vykonania [uvedeného rozsudku z roku 2004].“
69 Z výroku rozsudku z roku 2008 v spojení s dôvodmi uvedenými Súdnym dvorom v bodoch 16 až 19 výslovne vyplýva, že na dosiahnutie súladu s rozsudkom z roku 2004 stačilo, aby Portugalská republika zrušila zákonný dekrét č. 48 051, a že sa penále dlhuje až do tohto zrušenia.
70 Nesporné je, že článok 5 zákona č. 67/2007 prijatého 31. decembra 2007, ktorý bol uverejnený v Diário da República toho istého dňa a účinnosť nadobudol 30. januára 2008, zrušil zákonný dekrét č. 48 051.
71 Komisia sa v napadnutom rozhodnutí v zásade domnievala, že zákon č. 67/2007 nepredstavuje primerané vykonanie rozsudku z roku 2004 a že naopak portugalské orgány vykonali tento rozsudok zákonom č. 31/2008 a vzhľadom na to, že tento zákon nadobudol účinnosť 18. júla 2008, stanovila dátum ukončenia nesplnenia povinnosti na 18. júl 2008. Komisia odmietla stanoviť ukončenie nesplnenia povinnosti na dátum, keď zákon č. 67/2007 zrušil zákonný dekrét č. 48 051.
72 Komisia teda nezohľadnila výrok rozsudku z roku 2008. V dôsledku toho sa napadnuté rozhodnutie musí zrušiť.
73 Tento záver sa nemôže spochybniť výkladom rozsudku z roku 2004, ktorý vykonala Komisia.
74 Komisia tvrdí, že Súdny dvor tým, že vo svojich rozsudkoch z roku 2004 a z roku 2008 požadoval zrušenie zákonného dekrétu č. 48 051 „podmieňujúcim poskytnutie náhrady škody osobám, ktoré boli poškodené porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o nedbanlivosti alebo úmysle“, nepožadoval iba zrušenie tohto zákonného dekrétu, čo by podľa jej názoru viedlo k právnej medzere a nepredstavovalo správne prebratie smernice 89/665, ale je potrebné, aby sa tieto rozsudky vykladali tým spôsobom, že znamenajú, že Súdny dvor tiež rozhodol, že podmieniť priznanie náhrady škody osobám poškodeným porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o nedbanlivosti alebo úmysle nie je v súlade so smernicou.
75 Komisia sa v dôsledku toho domnieva, že nesplnenie povinnosti pretrváva, pokiaľ v portugalskom práve existuje takéto podmienenie priznania náhrady škody osobám poškodeným porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, dôkazom o nedbanlivosti alebo úmysle.
76 Komisia tvrdí, že jej z tohto dôvodu neprináleží zohľadniť dátum, ku ktorému sa zrušil zákonný dekrét, ale dátum, ku ktorému portugalský zákonodarca zrušil podmienenie priznania náhrady škody osobám poškodeným porušením práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o nedbanlivosti alebo úmysle.
77 Keďže zrušenie zákonného dekrétu č. 48 051 tento účinok nemalo, nesplnenie povinnosti podľa názoru Komisie pokračovalo.
78 Komisia konštatovala túto skutočnosť v napadnutom rozhodnutí, keď v zásade vychádzala z toho, že zákon č. 67/2007 nepredstavuje primerané vykonanie rozsudku z roku 2004 a že naopak portugalské orgány vykonali tento rozsudok zákonom č. 31/2008 a vzhľadom na to, že tento zákon nadobudol účinnosť 18. júla 2008, stanovila dátum ukončenia nesplnenia povinnosti na 18. júl 2008.
79 Komisia by tak mala nielen možnosť, ale aj povinnosť overiť, či nová právna úprava zavedená po prijatí zákona č. 67/2007 predstavuje správne prebratie smernice 89/665.
80 Toto tvrdenie nemožno prijať.
81 V rámci vykonania rozsudku Súdneho dvora, ktorým sa členskému štátu ukladá penále, musí mať Komisia možnosť posúdiť opatrenia prijaté členským štátom na vyhovenie rozsudku Súdneho dvora, aby sa zabránilo najmä tomu, že členský štát, ktorý si nesplnil povinnosti, prijme iba opatrenia, ktoré majú v skutočnosti rovnaký obsah ako opatrenia, ktoré sú predmetom rozsudku Súdneho dvora.
82 Výkon tejto voľnej úvahy ale nemôže zasahovať do práv členských štátov, a to konkrétne do procesných práv, ako vyplývajú z konania stanoveného článkom 226 ES, ani do výlučnej právomoci Súdneho dvora rozhodovať o súlade vnútroštátnej právnej úpravy s právom Spoločenstva.
83 Je potrebné konštatovať, že ani v rámci rozsudku z roku 2004, ani v rámci rozsudku z roku 2008 Súdny dvor nerozhodoval o súlade zákona č. 67/2007 so smernicou 89/665.
84 Ďalej je nesporné, že zákon č. 67/2007 zrušil zákonný dekrét č. 48 051 a zaviedol nový systém zodpovednosti, ktorý obsahuje podstatné zmeny v porovnaní s úpravou vyplývajúcou zo zákonného dekrétu č. 48 051.
85 Komisia sama v napadnutom rozhodnutí uznáva, že „zákon č. 67/2007 potenciálne uľahčuje uchádzačom poškodeným protiprávnym aktom verejného obstarávateľa získať náhradu škody“, a vo svojich písomných vyjadreniach uznáva, že sa portugalský zákonodarca neuspokojil so zrušením zákonného dekrétu č. 48 051, ale týmto zákonom zaviedol novú právnu úpravu.
86 Tak z diskusií medzi účastníkmi konania pred prijatím napadnutého rozhodnutia, ako aj z ich písomných vyjadrení v rámci prejednávanej veci okrem toho vyplýva, že nedospeli k zhode v otázke súladu zákona č. 67/2007 s právom Spoločenstva.
87 Rozhodnúť o takejto otázke by znamenalo posúdiť zlučiteľnosť zákona č. 67/2007 s právom Spoločenstva, čo vyžaduje komplexnú právnu analýzu, ktorá ide ďaleko nad rámec čistej formálnej kontroly, ktorej cieľom je určiť, či bol, alebo nebol zákonný dekrét č. 48 051 zrušený.
88 Určenie práv a povinností členských štátov a posudzovanie ich správania môže podľa článkov 226 ES až 228 ES vykonať výlučne Súdny dvor vo forme rozsudku (pozri bod 58 vyššie).
89 V dôsledku toho Komisia nemohla v rámci vykonania rozsudku z roku 2008 rozhodnúť, že zákon č. 67/2007 nie je v súlade s právom Spoločenstva, a potom z toho vyvodiť dôsledky pre vypočítanie penále stanoveného Súdnym dvorom. Vzhľadom na to, že sa domnievala, že právna úprava zavedená novým zákonom nepredstavuje správne prebratie smernice 89/665, mala začať konanie podľa článku 226 ES.
90 Všeobecný súd dodatočne uvádza, že tvrdenie Komisie, ktoré spočíva v tom, že je jej potrebné priznať väčšiu mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o vykonanie rozsudku vydaného Súdnym dvorom podľa článku 228 ods. 2 ES, by malo za následok, že v dôsledku toho, že členský štát na Všeobecnom súde napadol posúdenie Komisie, ktorá prekračuje rámec samotného znenia rozsudku Súdneho dvora, musel by Všeobecný súd nevyhnutne rozhodnúť o súlade vnútroštátnych právnych predpisov s právom Spoločenstva. Takéto posúdenie spadá výlučne do právomoci Súdneho dvora a nie do právomoci Všeobecného súdu.
91 Z uvedeného vyplýva, že Komisia nemala právo prijať napadnuté rozhodnutie, ktoré sa musí v dôsledku toho zrušiť.
O trovách
92 Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom Portugalskej republiky.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Rozhodnutie Komisie z 25. novembra 2008 K(2008) 7419 v konečnom znení sa zrušuje.
2. Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 29. marca 2011.
Podpisy