SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
10 luglio 2009 (*)
«FEAOG – Sezione “Garanzia” – Spese escluse dal finanziamento comunitario – Tabacco greggio – Obbligo di motivazione – Art. 7, n. 4, del regolamento (CE) n. 1258/1999»
Nella causa T‑373/05,
Repubblica italiana, rappresentata dal sig. G. Aiello, avvocato dello Stato,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra C. Cattabriga e dal sig. L. Visaggio, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento parziale della decisione della Commissione 20 luglio 2005, 2005/579/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese eseguite dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 199, pag. 84), nella parte in cui esclude talune spese effettuate dalla Repubblica italiana nel settore del tabacco greggio,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Terza Sezione),
composto dal sig. J. Azizi, presidente, dalla sig.ra E. Cremona (relatore) e dal sig. S. Frimodt Nielsen, giudici,
cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 2 dicembre 2008,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
La disciplina del finanziamento della politica agricola comune
1 La normativa di base in materia di finanziamento della politica agricola comune è costituita, per quanto attiene alle spese effettuate dal 1° gennaio 2000 in poi, dal regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103), che ha sostituito il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), il quale si applicava alle spese effettuate prima di tale data.
2 In forza degli artt. 1, n. 2, lett. b), e 2, n. 2, del regolamento n. 1258/1999, la sezione «garanzia» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) finanzia, nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, gli interventi destinati a regolarizzare tali mercati, effettuati secondo le norme comunitarie.
3 L’art. 7, n. 4, del medesimo regolamento dispone quanto segue:
«La Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario (…) qualora constati che alcune spese non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie.
Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti cercano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.
In assenza di accordo, lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione, che la esamina prima di una decisione di rifiuto del finanziamento.
La Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità (…)».
4 A norma dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1258/1999, gli Stati membri sono tenuti ad adottare, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, prevenire e perseguire le irregolarità e recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze. Inoltre, gli Stati membri devono informare la Commissione delle Comunità europee delle misure adottate a tal fine e, in particolare, dello stato dei procedimenti amministrativi e giudiziari. Ai sensi del n. 2 di tale articolo «[in] mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri».
5 Le modalità relative alla procedura di liquidazione dei conti del FEAOG sono stabilite dal regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), come modificato.
6 Il documento della Commissione 23 dicembre 1997, n. VI/5330/97, intitolato «Linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia» (in prosieguo: il «documento n. VI/5330/97») prevede la possibilità di applicare una rettifica forfettaria del 2%, del 5%, del 10% e del 25%, o maggiore, secondo l’importanza degli inadempimenti constatati nell’esecuzione dei controlli, alle spese dichiarate da uno Stato membro quando le informazioni a disposizione della Commissione non consentono di valutare le perdite subite dalla Comunità europea a causa dei detti inadempimenti.
7 In particolare, il documento n. VI/5330/97 prevede, segnatamente, una rettifica:
– con deduzione del 10% qualora uno o più controlli essenziali non vengano applicati o siano applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità e si possa quindi ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il Fondo;
– con deduzione del 5% qualora vengano applicati tutti i controlli essenziali, ma non secondo il numero, la frequenza o l’intensità imposti dalla normativa e si possa quindi ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il Fondo.
La disciplina del settore del tabacco greggio
8 L’organizzazione comune del mercato nel settore del tabacco greggio era disciplinata, all’epoca dei fatti, dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2075, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio (GU L 215, pag. 70), emendato, nonché dal regolamento (CE) della Commissione 22 dicembre 1998, n. 2848, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 2075/92 in ordine al regime di premi, alle quote di produzione e all’aiuto specifico alle associazioni di produttori nel settore del tabacco greggio (GU L 358, pag. 17), come modificato.
9 La normativa in vigore comportava, in particolare, un regime di premi inteso a sostenere il reddito del produttore nonché provvedimenti per il contenimento della produzione.
Regime di premi
10 Nell’ambito del regime di premi, l’erogazione del premio ai produttori di tabacco greggio era subordinata a talune condizioni precisate all’art. 5 del regolamento n. 2075/92, tra cui la stipula di un contratto di coltivazione con un’impresa di prima trasformazione di tabacco.
11 Ai sensi dell’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2848/98, nella versione che si applica alla presente causa:
«Il contratto di coltivazione deve contenere almeno i seguenti dati:
(…)
e) il luogo esatto in cui è coltivato il tabacco (zona di produzione […], provincia, comune, estremi della particella in base al sistema integrato di controllo […]);
f) la superficie della particella, escluse strade aziendali o recinzioni;
(…)
l) l’impegno del produttore a trapiantare il tabacco nella parcella di cui trattasi entro il 15 giugno dell’anno del raccolto. Tuttavia, anteriormente a tale data, l’associazione di produttori o i singoli produttori non appartenenti ad un’associazione di produttori devono comunicare per lettera raccomandata al trasformatore, nonché all’organismo competente dello Stato membro, qualsiasi ritardo nel trapianto, precisandone il motivo e, ove del caso, il cambiamento della parcella».
12 A termini dell’art. 10, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2848/98, «[s]alvo forza maggiore, i contratti di coltivazione sono stipulati entro il 30 maggio dell’anno del raccolto» e «devono essere trasmessi per la registrazione all’organismo competente entro dieci giorni dalla data limite fissata per la loro conclusione».
Provvedimenti per il contenimento della produzione
13 I provvedimenti per il contenimento della produzione consistevano sostanzialmente, a norma dell’art. 8 del regolamento n. 2075/92, nella determinazione di un limite di garanzia globale massimo per la Comunità nonché di limiti di garanzia specifici per ogni Stato membro. L’osservanza di tali limiti era garantita da un regime di quote di produzione distribuite, in forza dell’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2075/92, dagli Stati membri ai produttori. La quota di produzione così ripartita tra i produttori condizionava l’importo dei sussidi erogabili a ciascuno di essi sulla scorta del regime di premi.
Controlli e sanzioni
14 Per garantire l’osservanza delle disposizioni relative sia ai premi sia ai provvedimenti di contenimento della produzione, il titolo VII del regolamento n. 2848/98 stabiliva obblighi precisi di controllo per gli Stati membri nonché un sistema di sanzioni per le irregolarità accertate.
15 In particolare, a norma dell’art. 44, n. 1, del regolamento n. 2848/98, «[g]li Stati membri istituiscono un sistema di controllo atto a garantire un’efficace verifica dell’osservanza delle disposizioni [dei regolamenti nn. 2075/92 e 2848/98] e prendono tutte le misure supplementari necessarie all’applicazione dei suddetti regolamenti». In forza del secondo comma del medesimo n. 1, tale sistema di verifiche si articolava in controlli amministrativi, controlli in loco, controlli delle consegne del tabacco in foglia nonché controlli durante la fase di prima trasformazione e condizionamento del tabacco.
16 Ai sensi dell’art. 45, primo comma, del regolamento n. 2848/98:
«I controlli amministrativi comprendono verifiche incrociate:
a) relative alle parcelle dichiarate come coltivate a tabacco, ricorrendo anche alla base di dati di cui all’articolo 2 del regolamento (CEE) n. 3508/92, onde evitare che un aiuto venga indebitamente concesso due volte per lo stesso raccolto; tutte le parcelle dichiarate a tabacco devono essere oggetto di tali verifiche;
(…)».
17 A norma dell’art. 46, n. 1, lett. a), del regolamento n. 2848/98, i controlli in loco inopinati effettuati dagli Stati membri previa analisi dei rischi sono volti a verificare i dati riportati nei contratti di coltivazione e in particolare la superficie dichiarata a tabacco. La superficie è determinata con tutti i mezzi appropriati definiti dall’autorità competente e garantendo un’esattezza di misurazione almeno equivalente a quella richiesta per le misurazioni ufficiali secondo le disposizioni nazionali. Il n. 3 del medesimo articolo dispone che «[q]ualora dalle visite in loco risultino irregolarità significative in una zona di produzione o in una parte di essa, le autorità competenti effettuano controlli supplementari durante l’anno in corso».
18 Le irregolarità rilevate sulla scorta dei controlli svolti dagli Stati membri devono comportare sanzioni irrogate da questi ultimi in conformità dell’art. 50 del regolamento n. 2848/98, che, nella versione applicabile alla presente controversia, recita:
«1. Se nel corso di un controllo viene constatato che il tabacco non è stato trapiantato nella parcella indicata nel contratto di coltivazione entro il 15 giugno dell’anno del raccolto, il singolo produttore perde:
a) il 50% del premio per il raccolto in corso, qualora il trapianto venga effettuato al più tardi il 30 giugno successivo,
b) tutti i diritti a fruire del premio per il raccolto in corso, qualora il trapianto venga effettuato dopo il 30 giugno ma entro il 30 luglio successivo.
Se il singolo produttore non coltiva tabacco o se il trapianto viene effettuato dopo il 30 luglio dell’anno del raccolto in corso, egli perde qualsiasi diritto a fruire del premio per tale raccolto e a ricevere una quota di produzione per il raccolto successivo.
2. Se la superficie effettivamente coltivata è inferiore di oltre il 10% a quella dichiarata, il premio da corrispondere al produttore in questione per il raccolto in corso e la quota per il raccolto successivo sono ridotti in misura pari al doppio della differenza riscontrata.
2 bis. Salvo in caso d’applicazione del paragrafo 2, se la parcella nella quale è prodotto il tabacco è diversa da quella indicata nel contratto di coltivazione registrato, il premio da corrispondere al produttore in questione per il raccolto in corso è ridotto del 5%.
2 ter. Nei casi di applicazione delle sanzioni di cui ai paragrafi 1, 2 e 2 bis, qualora il singolo produttore sia membro di un’associazione di produttori, l’aiuto specifico dell’associazione di produttori di cui è membro è ridotto di un importo pari alla metà di quello della riduzione applicata al produttore. Se applicate per due anni consecutivi, tali sanzioni vengono raddoppiate a decorrere dal terzo anno».
19 Tuttavia, a norma del n. 4, secondo comma, dell’art. 50 del regolamento n. 2848/98, «[l]e sanzioni di cui ai paragrafi 1 e 2 non si applicano qualora il produttore o il trasformatore abbia segnalato per iscritto le divergenze agli organismi competenti prima dell’esecuzione dei controlli e qualora, per la determinazione della superficie, il conduttore dimostri che si è correttamente basato su informazioni riconosciute dall’autorità competente al fine di determinare la superficie della parcella in questione, escluse strade aziendali o recinzioni».
Fatti
20 Dal 22 al 26 gennaio e l’8 febbraio 2001 i servizi della Commissione hanno proceduto ad una missione in loco diretta a verificare i controlli svolti dalle autorità italiane per garantire l’applicazione delle disposizioni riguardanti l’organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio (in prosieguo: la «missione avente ad oggetto i controlli in loco del 2001»).
21 Con lettera del 9 agosto 2002 (AGR 19386), la Commissione ha comunicato i risultati di tale missione alle autorità italiane sollevando alcune contestazioni riguardanti, tra l’altro, le attività di controllo delle superfici nell’ambito della campagna 2000, in particolare l’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 50 del regolamento n. 2848/98 nonché il controllo e il rispetto delle quote di produzione.
22 Con lettera dell’11 ottobre 2002 (n. 1907), le autorità italiane hanno trasmesso ai servizi della Commissione le loro osservazioni allegando taluni documenti supplementari, tra cui un elenco nominativo dei produttori sanzionati per le irregolarità constatate in occasione dei controlli sulle superfici svolti a titolo della campagna 2000.
23 Poiché le risposte delle autorità italiane erano state ritenute insoddisfacenti dai servizi della Commissione, questi ultimi, con lettera del 16 maggio 2003 (AGR 1305), le hanno convocate ad una riunione bilaterale in conformità dell’art. 8, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1663/95.
24 Nel corso di tale riunione bilaterale tenutasi il 5 giugno 2003, il cui verbale è stato trasmesso con nota del 5 agosto 2003, AGR 21396, i servizi della Commissione hanno in particolare attirato l’attenzione su talune divergenze emerse tra, da un lato, l’elenco nominativo dei produttori che, secondo le autorità italiane, erano stati sottoposti all’applicazione di sanzioni per irregolarità constatate in occasione dei controlli e, dall’altro, l’elenco dei produttori oggetto di detti controlli, fornito dalle autorità italiane in occasione della missione avente ad oggetto i controlli in loco del 2001. I servizi della Commissione hanno quindi invitato le autorità italiane a fornire chiarimenti e informazioni supplementari, nonché ad armonizzare il contenuto di questi due documenti.
25 In risposta a tale invito le autorità italiane hanno trasmesso, con nota del 29 agosto 2003 (406/Dir), ulteriori informazioni e chiarimenti, nonché, per posta elettronica, un secondo elenco nominativo di produttori oggetto di sanzione per le irregolarità constatate in occasione dei controlli sulle superfici svolti a titolo della campagna 2000.
26 Poiché tale elenco, secondo i servizi della Commissione, presentava tuttavia, ancora una volta, delle discrepanze rispetto all’elenco dei produttori sottoposti a controllo fornito dalle autorità italiane in occasione della missione avente ad oggetto i controlli in loco del 2001, tali servizi, con lettera del 4 agosto 2004 (AGR 20667), hanno comunicato alle autorità italiane di non aver mutato la loro posizione e di essere in procinto di proporre una rettifica finanziaria pari al 10% delle spese effettuate a titolo della campagna 2000 e dichiarate dalla Repubblica italiana nel 2001 e nel 2002.
27 Con lettera del 4 ottobre 2004 (n. 329), le autorità italiane hanno adito l’organo di conciliazione domandando l’apertura del procedimento di conciliazione secondo le modalità previste dalla decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all’istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 182, pag. 45). In tale contesto, fornendo un’integrazione documentale e nuove informazioni dettagliate, esse hanno fatto valere che la normativa comunitaria era stata pienamente rispettata.
28 Dinanzi all’organo di conciliazione le autorità italiane hanno affermato in particolare che durante il raccolto del 2000, conformemente al regolamento n. 2848/1998, esse avevano effettuato controlli in loco, in contraddittorio, nei confronti di un campione di 2 165 produttori. Durante tali controlli esse avrebbero rilevato in particolare l’ubicazione delle coltivazioni dichiarate nei contratti, provveduto alle relative misurazioni e, altresì, accertato l’esistenza e la consistenza di eventuali ulteriori particelle coltivate a tabacco, ma non dichiarate nei contratti di coltivazione. Il confronto tra superfici dichiarate e superfici accertate, al fine di determinare l’eventuale sanzione da applicare, è stato calcolato a livello di totali aziendali e non di singole particelle.
29 Secondo le autorità italiane una prima elaborazione delle informazioni raccolte in occasione dei controlli in loco ha interessato unicamente le particelle coltivate a tabacco indicate nei contratti di coltivazione delle aziende campione sopra citate e ha provvisoriamente consentito di determinare sanzioni di varia entità nei confronti di 507 produttori (divenuti 513 in seguito a rettifiche). Le autorità italiane hanno indicato altresì che, poiché l’ammissibilità delle ulteriori particelle coltivate a tabacco rilevate durante i controlli in loco è stata subordinata ad operazioni complesse come la verifica dell’esistenza di tali particelle in altre dichiarazioni di coltivazione, l’accertamento dell’esistenza di superi dichiarativi rispetto alla superficie catastale delle particelle accertate e l’analisi dei titoli di possesso dei terreni, si era reso necessario rinviare ad un momento successivo ai controlli in loco la fase di verifica dei requisiti necessari per l’accoglimento delle istanze. Di conseguenza era stato necessario un certo lasso di tempo per la definizione del quadro sanzionatorio per la campagna in questione.
30 Le autorità italiane hanno indi spiegato che, al termine della provvisoria elaborazione di cui sopra, ad esse erano state inoltrate 372 richieste di riesame delle sanzioni (divenute 396 in seguito a rettifiche). Gran parte di tali richieste conteneva domande di applicazione delle disposizioni dell’art. 50, n. 2 bis, del regolamento n. 2848/98, in luogo delle sanzioni di cui ai nn. 1 e 2 del medesimo articolo. Al termine dell’attività istruttoria su tali 396 richieste di riesame, il risultato era il seguente: in 20 casi le autorità italiane avevano confermato la sanzione precedentemente applicata; in 16 casi, esse avevano applicato una sanzione diversa dalla precedente, con una penalizzazione inferiore al 100% ma superiore al 5%; in 300 casi, esse avevano applicato la penalità del 5% prevista dall’art. 50, n. 2 bis, del regolamento n. 2848/98; in 60 casi, esse avevano annullato la sanzione inflitta in precedenza.
31 Le autorità italiane hanno anche spiegato che, di conseguenza, con riferimento ai casi in cui la sanzione era stata confermata o sostituita con una penalità superiore al 5% nonché riguardo ai produttori che non avevano opposto ricorsi, il premio spettante e la quota attribuita per la campagna successiva erano stati ridotti in misura pari alla sanzione irrogata, mentre per i 300 produttori per i quali la sanzione è stata fissata al 5%, il premio spettante a fronte dei quantitativi di tabacco greggio consegnati nel corso della campagna 2000 era stato ridotto del 5%.
32 Il 30 marzo 2005 l’organo di conciliazione ha presentato la relazione sul caso nella quale ha rilevato che, viste le nuove informazioni fornite dalle autorità italiane, non era possibile confermare le conclusioni iniziali dei servizi della Commissione in base alle quali non era stata imposta alcuna sanzione in seguito ai controlli eseguiti o che, al massimo, erano state applicate le riduzioni del 5%. Esso ha altresì indicato che occorreva tener conto del fatto che le sanzioni potevano essere applicate soltanto nel rispetto dei requisiti processuali, inclusa la possibilità di impugnativa, ed era consapevole del fatto che le autorità italiane non erano in grado di trasmettere le informazioni definitive sulle sanzioni applicate fino a quando non fossero stati portati a termine i relativi procedimenti. Tuttavia ha comunicato che, anche se risultava che alcune informazioni su tale argomento fossero state fornite in due occasioni a seguito della missione avente ad oggetto i controlli in loco del 2001, esso aveva cionondimeno alcune difficoltà a comprendere la ragione per cui le autorità italiane avevano rinviato la comunicazione delle informazioni più complete fino alla fase del procedimento di conciliazione. Ha poi concluso invitando i servizi della Commissione a riconsiderare, sulla base delle nuove informazioni a disposizione, i motivi che giustificavano la rettifica prevista e ad adattarla di conseguenza.
33 Con lettera del 4 maggio 2005 (AGR 11278), i servizi della Commissione hanno comunicato alle autorità italiane la loro posizione finale, che è stata integralmente riprodotta nella relazione di sintesi distribuita alle delegazioni nazionali e con esse discussa in sede di comitato di gestione FEAOG.
34 Il 20 luglio 2005 la Commissione ha adottato la decisione 2005/579/CE che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese eseguite dagli Stati membri a titolo del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 199, pag. 84; in prosieguo: la «decisione impugnata»), nella quale, aderendo alla posizione dei suoi servizi indicata nella relazione di sintesi, essa ha applicato alla Repubblica italiana una rettifica finanziaria dell’importo di EUR 16 568 665,50, pari al 5% delle spese dichiarate nel 2001 e nel 2002 per i premi concessi nel settore del tabacco greggio a titolo del raccolto 2000.
35 I motivi di detta rettifica finanziaria sono stati riassunti al punto B.5.2 della citata relazione di sintesi alla quale fa riferimento la decisione impugnata. Dalla relazione di cui trattasi, in particolare dal suo punto B.5.2.5, emerge che, secondo i servizi della Commissione, nel corso del procedimento bilaterale le autorità italiane non avevano mai presentato dati di fatto o di diritto che potessero fornire una risposta alle critiche formulate. Inoltre, le informazioni comunicate in seguito alla riunione bilaterale del 5 giugno 2003 non sono state prese in considerazione perché non erano coerenti con i dati relativi al pagamento dei premi ai produttori. Secondo detti servizi, solo nel corso del procedimento di conciliazione le autorità italiane hanno fornito elementi indicanti che esse avevano riservato un seguito ai controlli effettuati sulle superfici dichiarate con riferimento al raccolto 2000.
36 I servizi della Commissione hanno successivamente rilevato che da dette ultime informazioni risultava che le sanzioni applicate dalle autorità italiane in esito ai controlli sulle superfici dichiarate svolti a titolo del raccolto 2000 riguardavano nella maggior parte dei casi (300 su 513) irregolarità costituite da un cambiamento di particella per le quali l’art. 50 del regolamento n. 2848/98 prevedeva una riduzione del 5% del premio.
37 Tuttavia, secondo i servizi della Commissione, i risultati dei controlli sulle superfici dichiarate effettuati a titolo del raccolto 2000, forniti dalle autorità italiane in occasione della missione avente ad oggetto i controlli in loco del 2001, non avevano evidenziato alcun caso di cambiamento di particella. Inoltre, in primo luogo, queste numerose irregolarità riguardanti i cambiamenti di particella avrebbero dovuto essere individuate in una fase ben anteriore, vuoi tramite controlli amministrativi incrociati che, in base all’art. 45 del regolamento n. 2848/98, dovevano essere effettuati su tutte le domande di premio, vuoi, comunque, in occasione dei controlli in loco sulle superfici dichiarate a titolo del raccolto di cui trattasi. In secondo luogo, conformemente all’art. 9, n. 3, lett. l), del regolamento n. 2848/98, qualsiasi cambiamento di particella avrebbe dovuto essere notificato all’organismo competente con lettera raccomandata entro il 15 giugno dell’anno della raccolta. Era pertanto necessario che il campione per il controllo in loco tenesse conto di eventuali notifiche, cosicché al momento del controllo i cambiamenti di particella avrebbero già dovuto essere presi in considerazione.
38 Tenuto conto di tali elementi, i servizi della Commissione hanno concluso che le informazioni fornite dalle autorità italiane in fase di procedimento di conciliazione non erano sufficienti a provare l’applicazione sistematica delle sanzioni previste dall’art. 50 del regolamento n. 2848/98. Essi tuttavia non potevano escludere l’ipotesi che, in taluni casi, le sanzioni applicate dalle autorità italiane corrispondessero a cambiamenti di particella che non erano stati rilevati al momento dei controlli in loco. A loro parere le nuove informazioni avevano dunque provato che alcune sanzioni erano state applicate a seguito dei controlli in loco, ma non avevano dimostrato l’applicazione sistematica delle sanzioni prescritte dalla legislazione.
39 Per tali ragioni, e tenuto conto dell’invito dell’organo di conciliazione a riesaminare la rettifica finanziaria proposta, i servizi della Commissione hanno modificato le loro conclusioni e hanno quindi deciso che, nel caso di specie, le carenze contestate alle autorità italiane giustificavano la rettifica finanziaria del 5% delle spese effettuate a titolo della campagna 2000.
Procedimento e conclusioni delle parti
40 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale la Repubblica italiana ha proposto il presente ricorso.
41 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di passare alla fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’art. 64 del regolamento di procedura, di porre per iscritto alcuni quesiti alle parti, ai quali queste ultime hanno risposto nel termine stabilito.
42 Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 2 dicembre 2008.
43 La Repubblica italiana chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata nella parte che la riguarda;
– condannare la Commissione alle spese.
44 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica italiana alle spese.
In diritto
45 A sostegno del suo ricorso, la Repubblica italiana deduce due motivi relativi, il primo, al difetto di motivazione della decisione impugnata alla luce dell’art. 253 CE e, il secondo, alla violazione dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999.
Sul primo motivo, relativo al difetto di motivazione della decisione impugnata
Argomenti delle parti
46 La Repubblica italiana ritiene che la decisione impugnata violi l’art. 253 CE in quanto essa non contiene alcuna motivazione né in fatto né in diritto circa la rettifica finanziaria forfettaria applicata dalla Commissione. La decisione non indicherebbe alcuna norma particolare alla cui violazione sia ricollegabile la rettifica finanziaria del 5%. Essa non fornirebbe alcuna indicazione circa l’iter logico seguito dalla Commissione e non spiegherebbe assolutamente i motivi per cui le ulteriori informazioni fornite dalla Repubblica italiana siano state ritenute insufficienti ai fini di una totale revisione di detta rettifica finanziaria.
47 La Repubblica italiana sostiene che, secondo una giurisprudenza costante, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE deve essere adeguata alla natura dell’atto considerato e deve far apparire in maniera chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui promana l’atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato ed al giudice di esercitare il proprio sindacato. Orbene, la semplice affermazione contenuta al punto 4 della decisione impugnata, secondo la quale una parte delle spese non soddisfa le condizioni richieste dalle norme comunitarie, sarebbe eccessivamente generica per costituire un valido fondamento giuridico alla decisione impugnata. Altrettanto varrebbe per la relazione di sintesi della Commissione alla quale la decisione impugnata fa rinvio, in cui si osserva che «certe categorie di sanzioni non sono state applicate con il rigore previsto dalla normativa». Non sarebbe dato infatti conoscere quali siano state in concreto le violazioni contestate della vigente normativa ed in quale misura lo Stato membro abbia errato nell’applicazione di detta normativa.
48 Secondo la Repubblica italiana, la Commissione avrebbe dovuto menzionare nella decisione impugnata i motivi che l’hanno portata ad operare nei suoi confronti una rettifica finanziaria nella misura del 5% delle spese effettuate in relazione alla campagna 2000. Non potendosi riscontrare nella decisione impugnata alcun riferimento in questo senso, la Repubblica italiana ritiene che essa sia viziata per assoluta mancanza di motivazione.
49 La Commissione chiede il rigetto degli argomenti della Repubblica italiana.
Giudizio del Tribunale
50 Secondo una costante giurisprudenza, la motivazione richiesta nell’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto in causa e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice comunitario di esercitare il proprio controllo. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento del fatto che la motivazione di un atto soddisfi o meno i requisiti dell’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata (v. sentenza della Corte 7 settembre 2006, causa C‑310/04, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I‑7285, punto 57, e giurisprudenza ivi citata).
51 Nel particolare contesto dell’elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti del FEAOG, per giurisprudenza consolidata, la motivazione della decisione deve essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso (v. sentenze della Corte 21 marzo 2002, causa C‑130/99, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑3005, punto 126, e 14 aprile 2005, causa C‑335/03, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I‑2955, punto 84, e la giurisprudenza ivi citata).
52 Al riguardo, occorre in primis osservare che il punto B.5.2 della relazione di sintesi, al quale la decisione impugnata rinvia in modo espresso, indica chiaramente l’iter logico seguito dalla Commissione ai fini dell’adozione della decisione impugnata. La relazione di cui trattasi contiene un riassunto dettagliato del procedimento amministrativo svoltosi dinanzi ai servizi della Commissione nonché delle varie censure sollevate nei confronti della Repubblica italiana nel corso del procedimento in parola. In particolare, detta relazione individua specificamente le disposizioni asseritamente violate dalle autorità italiane, il tipo e la gravità dell’inosservanza riscontrata, nonché il «rischio finanziario molto ingente» cui il FEAOG è stato esposto a seguito delle violazioni addebitate (v., in particolare, punti B.5.2.1, B.5.2.3, B.5.2.4 e B.5.2.5 della relazione di sintesi).
53 In tal senso, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica italiana, la decisione impugnata, lungi dall’essere inficiata da un totale difetto di motivazione, fa emergere in modo chiaro e inequivoco i motivi che hanno condotto la Commissione ad applicare la rettifica finanziaria del 5% alle spese sostenute dalla Repubblica italiana per la campagna 2000 consentendo, al tempo stesso, al Tribunale di esercitare il suo controllo e alla Repubblica italiana di tutelare i suoi diritti.
54 Inoltre, dal fascicolo emerge che, sin dalla sua prima lettera alle autorità italiane, la Commissione ha comunicato a queste ultime le contestazioni sulle quali ha successivamente fondato la propria decisione, vale a dire quelle relative all’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 50 del regolamento n. 2848/98 alle irregolarità accertate in occasione dei controlli effettuati dalle autorità italiane. La Commissione ha poi ribadito le proprie obiezioni nel corso dell’intero procedimento amministrativo, avendo più volte considerato contraddittorie e insufficienti le informazioni fornite dalla Repubblica italiana.
55 Infatti, dalla lettera del 9 agosto 2002, AGR 19386, risulta che la Commissione ha espressamente asserito che «per l’insieme di questi casi di irregolarità constatate le autorità italiane non [avevano] presentato gli elementi di prova attestanti l’applicazione delle sanzioni previste dal regolamento (…) n. 2848/98, in particolare dall’articolo 50». Dette obiezioni sono poi state esaminate durante la riunione bilaterale del 5 giugno 2003, secondo quanto emerge dal verbale della riunione. A seguito della riunione bilaterale di cui trattasi, i servizi della Commissione hanno altresì invitato le autorità italiane a fornire chiarimenti e informazioni supplementari relativi, in particolare, all’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 50 del regolamento n. 2848/98. Nella lettera del 4 agosto 2004, AGR 20667, detti servizi hanno anche sostenuto che, a loro giudizio, le autorità italiane non avevano ancora dimostrato di aver dato seguito ai controlli effettuati infliggendo le sanzioni adeguate e che, pertanto, essi prevedevano di applicare una rettifica finanziaria pari al 10%.
56 In seguito, le obiezioni dei servizi della Commissione relative all’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 50 del regolamento n. 2848/98 sono state esaminate nell’ambito del procedimento di conciliazione. In esito a detto procedimento, alla luce delle nuove informazioni fornite dalle autorità italiane, i servizi della Commissione hanno ritenuto necessario ridurre la portata dell’infrazione contestata. Infatti, sebbene i servizi in parola avessero inizialmente censurato le autorità italiane per non aver fornito prove in merito all’applicazione del regime delle sanzioni previste dal regolamento n. 2848/98 nella sua integralità, alla luce di tali nuove informazioni essi hanno circoscritto la loro censura alla mancata applicazione sistematica del regime di cui trattasi, il che giustificava l’imposizione di una rettifica finanziaria pari al 5% e non più di una rettifica del 10% (v. punto B.5.2.5 della relazione di sintesi). Le obiezioni dei servizi della Commissione sono state, infine, dettagliatamente indicate nella posizione finale della Commissione contenuta nella lettera AGR 11278, del 4 maggio 2005, richiamata nella relazione di sintesi, cui la decisione impugnata fa espresso rinvio.
57 Alla luce di tali considerazioni, si deve constatare che alla Repubblica italiana nel corso dell’intero procedimento amministrativo erano note le ragioni per le quali la Commissione riteneva di non dover porre a carico del FEAOG la somma controversa e che, di conseguenza, la Repubblica italiana è stata strettamente associata all’elaborazione della decisione impugnata.
58 In conclusione, alla luce di quanto precedentemente esposto, occorre respingere il motivo relativo al difetto di motivazione.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999.
Argomenti delle parti
59 La Repubblica italiana rileva che la decisione impugnata è stata adottata in violazione dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999.
60 Da un lato, la Repubblica italiana fa valere una violazione di detta disposizione da parte della Commissione, in quanto la decisione impugnata non specificherebbe quali spese non sarebbero state eseguite in conformità alla normativa comunitaria, le norme comunitarie violate, il tipo e la gravità dell’inosservanza riscontrati a suo carico nonché il danno finanziario causato alla Comunità.
61 Dall’altro lato, essa lamenta una violazione di tale disposizione in quanto la decisione impugnata risulta intrinsecamente contraddittoria con la constatazione del fatto che le autorità italiane avrebbero comunque fornito, nel corso dell’istruttoria, tutte le informazioni «in relazione alla cui pretesa assenza era stata inizialmente quantificata nella misura del 10% la percentuale della rettifica forfetaria».
62 Nella replica, la Repubblica italiana chiarisce che le argomentazioni svolte dalla Commissione a sostegno della rettifica finanziaria sono basate su elementi di carattere fortemente induttivo e si incentrano su un unico argomento, relativo all’insufficienza delle ultime informazioni che le autorità italiane hanno trasmesso nel corso del procedimento amministrativo. Risulterebbe sia dalla relazione di sintesi sia dal controricorso che la Commissione ha considerato insufficienti tali informazioni a causa dell’impossibilità di spiegare l’elevato numero di riduzioni pari al 5% del premio applicate ai produttori per cambiamenti di particelle, laddove i controlli non avevano constatato alcun caso di cambiamento di particella.
63 Tuttavia, secondo la Repubblica italiana, la Commissione non ha fornito elementi di prova tali da avvalorare seri e ragionevoli dubbi circa la correttezza dei controlli effettuati dalle autorità nazionali. La Repubblica italiana contesta la circostanza di fatto utilizzata dalla Commissione come argomento di prova in quanto destituita di qualunque fondamento. A tal fine, essa allega un fascicolo che riprodurrebbe fedelmente quanto riportato su tutti i verbali redatti dagli incaricati del controllo italiani e che comprende i verbali riguardanti i casi di applicazione della riduzione del 5% del premio. L’analisi dei dati contenuti in tale fascicolo metterebbe chiaramente in evidenza che, per i produttori interessati, la particella nella quale è stato prodotto il tabacco era diversa, totalmente o parzialmente, da quella indicata nel contratto di coltivazione. Pertanto tali produttori sarebbero stati sanzionati, ai sensi dell’art. 50, n. 2 bis, del regolamento n. 2848/98, mediante riduzione del 5% del premio. Sulla scorta di questi dati, la Repubblica italiana contesta dunque l’affermazione della Commissione in base alla quale, secondo i verbali, i controlli non avevano constatato alcun caso di cambiamento di particella. A suo parere, gli elementi di fatto prodotti dimostrano, al contrario, l’effettività dei suoi controlli.
64 La Commissione rileva, in via preliminare, che il primo e il secondo motivo avanzati nel ricorso dalla Repubblica italiana, benché presentati separatamente, mirerebbero entrambi a censurare la motivazione della decisione impugnata. La Repubblica italiana, avendo fatto valere nel ricorso solo violazioni formali, avrebbe rinunciato quindi a mettere in causa la sostanza della decisione impugnata. Di conseguenza, le censure riguardanti la fondatezza della rettifica finanziaria applicata sollevate dalla Repubblica italiana nella replica costituirebbero un motivo nuovo irricevibile ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura. Ad ogni modo, la Commissione respinge, tanto in fatto quanto in diritto, tutti gli argomenti della Repubblica italiana.
Giudizio del Tribunale
65 In forza di una giurisprudenza costante, la Commissione, al fine di provare l’esistenza di una violazione delle norme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, è tenuta non a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da loro trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro a disporre delle migliori possibilità di raccogliere e verificare i dati necessari alla liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi tale Stato a dover fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’attendibilità dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (sentenze della Corte 11 gennaio 2001, causa C‑247/98, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑1, punti 7‑9; 6 marzo 2001, causa C‑278/98, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑1501, punti 39‑41, e 19 giugno 2003, causa C‑329/00, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑6103, punto 68).
66 La Corte ha peraltro dichiarato più volte che lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo (v. sentenza della Corte 9 giugno 2005, causa C‑287/02, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑5093, punto 54, e giurisprudenza ivi citata).
67 Nella prassi della Commissione, confermata dalla giurisprudenza, quando le informazioni fornite dall’indagine non consentono di valutare precisamente le perdite subite dalla Comunità a partire da un’estrapolazione di tali perdite mediante strumenti statistici o con riferimento ad altri dati verificabili, può essere presa in considerazione una rettifica forfettaria (v. documento n. VI/5330/97, pag. 9, e sentenze della Corte 18 settembre 2003, causa C‑346/00, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. I‑9293, punto 53, e 24 aprile 2008, causa C‑418/06 P, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑3047, punto 136).
68 Inoltre, secondo la giurisprudenza, la gestione del finanziamento del FEAOG compete principalmente alle amministrazioni nazionali incaricate di vigilare sul rigoroso rispetto delle norme comunitarie. Inoltre tale sistema, fondato sulla fiducia tra le autorità nazionali e le autorità comunitarie, non comporta controlli sistematici da parte della Commissione, controlli che, peraltro, quest’ultima non potrebbe materialmente effettuare. Solo lo Stato membro è in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari per l’elaborazione dei conti del FEAOG, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui ha bisogno (sentenze della Corte 1° ottobre 1998, causa C‑238/96, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I‑5801, punto 30; 24 gennaio 2002, causa C‑118/99, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑747, punto 37, e 7 ottobre 2004, causa C‑153/01, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑9009, punto 133).
69 È alla luce di tali principi che occorre analizzare le diverse censure formulate dalla Repubblica italiana nei riguardi della decisione impugnata nell’ambito del suo secondo motivo.
70 In primo luogo, la Repubblica italiana sostiene che la Commissione ha violato l’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999 in quanto la decisione impugnata non avrebbe individuato le disposizioni comunitarie asseritamente violate, il tipo e la gravità dell’inosservanza nonché il danno finanziario causato alla Comunità. A questo riguardo, occorre ricordare che, come dispone espressamente l’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999, per valutare gli importi delle spese da rifiutare a motivo della loro mancata conformità alle norme comunitarie la Commissione deve tener conto del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità.
71 Ebbene, è giocoforza constatare che dal fascicolo del procedimento amministrativo emerge non soltanto che la Commissione ha effettivamente individuato le disposizioni comunitarie che erano state violate ma altresì che essa ha preso in considerazione, nell’ambito della valutazione relativa alla rettifica finanziaria da applicare, sia il tipo e la gravità dell’inosservanza sia il danno finanziario causato alla Comunità (v., in particolare, punti B.5.2.1, B.5.2.3, B.5.2.4 et B.5.2.5 della relazione di sintesi). La Repubblica italiana non può pertanto lamentare a tale riguardo una violazione dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999 da parte della Commissione. Inoltre, fatte salve le considerazioni di cui al prosieguo, si deve osservare che la Repubblica italiana non ha contestato l’analisi della Commissione relativa al tipo e alla gravità dell’inosservanza contestata nonché al danno finanziario causato alla Comunità ma si è limitata a rilevare che la decisione impugnata «manca[va] sia dell’una sia dell’altra specificazione». Alla luce di quanto precede, occorre respingere tale censura.
72 In secondo luogo, quanto alla censura relativa alla violazione dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999 a motivo della mancata individuazione nella decisione impugnata delle spese che non sarebbero state effettuate conformemente alla normativa comunitaria, dal fascicolo emerge che le informazioni discordanti fornite dalla Repubblica italiana nel corso del procedimento amministrativo (a tale proposito, v. specificamente punti 78‑81 infra) nel caso di specie non consentivano alla Commissione di accertare in quali casi la Repubblica italiana avesse applicato la sanzione adeguata e in quali casi non lo avesse fatto.
73 In tal senso, nella relazione di sintesi, la Commissione ha sostenuto che, sebbene gli elementi presentati dalle autorità italiane nel corso del procedimento amministrativo non consentissero di confermare un’applicazione sistematica delle sanzioni previste dalla normativa pertinente, essa non poteva tuttavia «escludere l’ipotesi che, in certi casi, le sanzioni applicate [dalla Repubblica italiana] corrispond[essero] effettivamente a cambiamenti di particella che non erano stati rilevati al momento del controllo in loco» (v. punto B.5.2.5 della relazione di sintesi).
74 Pertanto, la Commissione non era in grado di individuare con precisione le spese che non erano state effettuate in conformità della normativa comunitaria né, di conseguenza, di valutare con precisione le perdite subite dalla Comunità. È proprio per questo motivo che essa ha deciso, conformemente alla giurisprudenza menzionata al punto 67 sopra, di applicare una rettifica finanziaria calcolata su una base forfettaria. Ne consegue che la Repubblica italiana non può censurare la Commissione per non aver individuato le spese che non erano state effettuate in conformità della normativa comunitaria e che, pertanto, i suoi argomenti a tale riguardo devono essere parimenti respinti.
75 In terzo luogo, per quanto riguarda le censure relative al fondamento dell’analisi della Commissione nella fattispecie in esame, occorre verificare, conformemente alla giurisprudenza menzionata ai punti 65 e 66 sopra, innanzitutto, se la Commissione potesse legittimamente nutrire dubbi seri e ragionevoli a proposito dell’applicazione sistematica, da parte delle autorità italiane, delle sanzioni previste dal regolamento n. 2848/98 e, successivamente, se il governo italiano abbia dimostrato l’inesattezza delle valutazioni della Commissione.
76 Per quanto riguardi i dubbi espressi dalla Commissione in merito ai controlli effettuati dalle autorità italiane, si deve rammentare che, sulla scorta delle informazioni fornite durante il procedimento di conciliazione, i dubbi nutriti dalla Commissione relativamente all’applicazione sistematica, da parte delle autorità italiane, delle sanzioni previste dal regolamento n. 2848/98 si fondavano sostanzialmente sulla constatazione che non era stata fornita alcuna spiegazione riguardo alle numerosissime riduzioni (nella misura del 5%) del premio che sono state applicate ai produttori per cambiamenti di particella, mentre i risultati dei controlli in loco effettuati dalle autorità italiane a titolo della campagna 2000, forniti dalle autorità italiane in occasione della missione avente ad oggetto i controlli in loco del 2001, non avevano fatto emergere alcuna ipotesi di cambiamento di particella. Inoltre, da un lato, a motivo del loro elevato numero, i cambiamenti di particelle, secondo la Commissione, sarebbero dovuti risultare in una fase ben anteriore del procedimento di controllo, ossia durante i controlli amministrativi incrociati che l’art. 45, lett. a), del regolamento n. 2848/98 imponeva di effettuare, mediante il sistema integrato di controllo, su tutte le particelle oggetto di una domanda di premio, anche prima dell’esecuzione dei controlli in loco. Dall’altro lato, qualora i cambiamenti di particelle fossero stati effettivamente e debitamente notificati alle autorità competenti ai sensi dell’art. 9, n. 3, lett. l), del regolamento n. 2848/98, essi avrebbero dovuto essere già presi in considerazione al momento della selezione del campione dei produttori da sottoporre al controllo in loco (v. punto B.5.2.5 della relazione di sintesi).
77 La Repubblica italiana contesta tuttavia l’affermazione della Commissione in base alla quale i controlli in loco non avevano consentito di individuare casi di cambiamento di particelle. Occorre pertanto verificare se, tenuto conto delle informazioni fornite dalle autorità italiane nel corso del procedimento amministrativo, la Commissione potesse legittimamente ritenere che i controlli in loco non avevano consentito di individuare alcun caso di cambiamento di particelle.
78 A tale riguardo si deve innanzitutto osservare che dal primo elenco dei produttori sanzionati, fornito dalle autorità italiane in occasione della missione avente ad oggetto i controlli in loco del 2001, non emerge in alcun modo che i controlli in loco effettuati dalle autorità italiane avevano messo in luce cambiamenti di particella. Al contrario, l’analisi di detto elenco induce piuttosto a concludere che i controlli in loco non avevano consentito di rilevare cambiamenti di particella in quanto nessun produttore era stato inizialmente sanzionato con la riduzione del premio nella misura del 5%, sanzione prevista dall’art. 50, n. 2 bis, del regolamento n. 2848/98 per l’ipotesi di cambiamento di particella.
79 Occorre inoltre osservare che, sia nel secondo elenco dei produttori selezionati, allegato alla lettera dell’11 ottobre 2002, n. 1907, sia nel terzo elenco dei produttori sanzionati allegato alla nota 29 agosto 2003, 406/Dir, emerge che le autorità italiane hanno applicato a numerosi produttori la sanzione prevista per il caso di cambiamento di particella. Tuttavia, detti documenti non contenevano spiegazioni di sorta in merito alle contraddizioni esistenti tra gli elenchi di cui trattasi per quanto riguarda le sanzioni applicate. Infatti, mentre il primo elenco non menzionava alcuna sanzione consistente in una riduzione del premio nella misura del 5%, il secondo e il terzo elenco indicavano che le sanzioni ben più severe applicate a un certo numero di produttori erano state sostituite da una sanzione consistente in una riduzione del premio nella misura del 5% adottata ai sensi dell’art. 50, n. 2 bis, del regolamento n. 2848/98.
80 Solo nella lettera del 4 ottobre 2004, n. 329, mediante la quale le autorità italiane hanno adito l’organo di conciliazione, queste ultime hanno fornito una spiegazione più circostanziata ed esauriente in merito alle informazioni fornite nel corso del procedimento amministrativo. Si deve però constatare che, anche nella lettera in argomento, le autorità italiane non hanno fornito alcuna spiegazione relativa alle dette riduzioni delle sanzioni.
81 Alla luce di tali considerazioni, occorre quindi concludere che, in base alle informazioni contraddittorie fornite dalle autorità italiane nel corso del procedimento amministrativo, i servizi della Commissione non potevano essere in grado di pronunciarsi definitivamente sulla questione se i controlli in loco effettuati da dette autorità avessero o meno rilevato cambiamenti di particella. Infatti, in un gran numero di casi le autorità italiane avevano modificato la sanzione imposta, applicando la sanzione meno grave di cui all’art. 50, n. 2 bis, del regolamento n. 2848/98, senza tuttavia fornire spiegazioni riguardo a dette modifiche. I servizi della Commissione, in base alle informazioni disponibili, potevano quindi nutrire dubbi seri e ragionevoli in merito all’applicazione sistematica, da parte delle autorità italiane, delle sanzioni previste dal regolamento n. 2848/98.
82 Al fine di comprovare l’inesattezza delle valutazioni della Commissione, la Repubblica italiana ha prodotto in allegato alla replica un fascicolo contenente gli estratti di tutti i verbali redatti dalle autorità italiane in occasione dei controlli in loco nei casi di applicazione della riduzione del premio nella misura del 5% in forza dell’art. 50, n. 2 bis, del regolamento n. 2848/98. Dal fascicolo di cui trattasi emergerebbe che, nei detti casi, la particella nella quale era stata riscontrata una coltivazione di tabacco sarebbe stata, totalmente o parzialmente, diversa da quella indicata nel contratto di coltivazione e che, di conseguenza, le autorità italiane in tali casi avrebbero a buon diritto applicato la sanzione di cui all’art. 50, n. 2 bis, del regolamento n. 2848/98.
83 Occorre tuttavia constatare che detto fascicolo non contiene i verbali redatti dagli ispettori in occasione dei controlli in loco, ma soltanto una tabella risalente al settembre 2004 – ossia a oltre tre anni dopo l’effettuazione dei controlli in loco – contenente una sintesi, in primo luogo, delle dichiarazioni del produttore, in secondo luogo, degli esiti dei controlli in loco e, in terzo luogo, della conclusione tratta dalle autorità italiane dopo il riesame della situazione in seguito ai ricorsi proposti dai produttori interessati. Inoltre, dal fascicolo in argomento non emergono né il tipo, l’oggetto o la portata del riesame né le nuove constatazioni o analisi sulla base delle quali le autorità italiane hanno deciso di ridurre le sanzioni inizialmente applicate ai produttori di cui trattasi.
84 Nel rispondere in udienza ai quesiti del Tribunale, la Repubblica italiana ha infine fornito chiarimenti in merito al modo in cui le autorità italiane hanno realizzato i controlli a titolo della campagna 2000. Essa ha sostanzialmente affermato che, a seguito dei controlli in loco, le autorità italiane avevano effettuato un primo trattamento provvisorio delle informazioni raccolte al momento dei detti controlli. Questo primo trattamento avrebbe riguardato esclusivamente le particelle indicate nei contratti di coltivazione. Altre particelle in cui era stata eventualmente individuata la coltivazione di tabacco, ma che non erano state dichiarate nei contratti di coltivazione, non sarebbero state sottoposte a detto primo trattamento, in esito al quale sarebbero state fissate determinate sanzioni. Tuttavia, dal momento che queste ultime tenevano conto soltanto di detto primo trattamento provvisorio delle informazioni, i casi di cambiamento di particella non sarebbero stati presi in considerazione in occasione della prima fase. Di conseguenza, in attesa delle analisi supplementari, le autorità italiane avrebbero deciso, per prudenza, di infliggere inizialmente la massima sanzione.
85 Successivamente al secondo trattamento delle informazioni raccolte in occasione dei controlli in loco, solo in seguito a domande di riesame delle sanzioni presentate dai produttori sanzionati i casi di cambiamento delle particelle sarebbero stati presi in considerazione ai fini della determinazione delle sanzioni. Al momento di tale secondo trattamento, si sarebbe tenuto conto delle particelle che non erano state dichiarate nei contratti di coltivazione, ma sulle quali in occasione dei controlli in loco gli ispettori avevano riscontrato una coltivazione di tabacco. Il riesame in parola avrebbe comportato operazioni complesse quali la verifica della menzione di dette particelle in altre dichiarazioni di messa a coltura, la verifica relativa all’esistenza di dichiarazioni in eccesso rispetto alla superficie catastale delle particelle accertate o l’analisi dei titoli di possesso dei terreni. Infine, in seguito a detto secondo trattamento, sarebbero state applicate sanzioni definitive, comprese quelle ex art. 50, n. 2 bis, del regolamento n. 2848/98.
86 Al riguardo si deve constatare che, nonostante tali spiegazioni, il fascicolo prodotto in allegato alla replica non costituisce una prova circostanziata ed esauriente, come richiesta dalla giurisprudenza, dell’esistenza di un sistema affidabile e operativo di controllo e non è quindi atta a dissipare definitivamente i dubbi espressi dalla Commissione. Il Tribunale reputa infatti che la procedura applicata dalle autorità italiane nel caso in esame, descritta in udienza dalla Repubblica italiana, presenti anomalie che possono far permanere dubbi in merito a un’applicazione sistematica delle sanzioni previste dal regolamento n. 2848/98.
87 Occorre innanzitutto osservare che, secondo quanto sostenuto dalla Repubblica italiana nella sua risposta ai quesiti scritti del Tribunale, le autorità italiane hanno effettuato un unico controllo presso tutti i produttori. Essa ha pertanto confermato che le autorità di cui trattasi non hanno effettuato presso i detti produttori altri controlli che avrebbero loro consentito, eventualmente, di modificare le proprie iniziali constatazioni. Orbene, in base alla procedura applicata, come descritta in udienza dalla Repubblica italiana, sebbene i detti controlli unici avessero inizialmente permesso di rilevare diversi casi di cambiamento di particelle ad opera di numerosi produttori, le autorità italiane avrebbero comunque deciso di applicare inizialmente una sanzione notevolmente più severa di quella prevista per l’ipotesi di cambiamento di particella. Le autorità in parola avrebbero poi atteso che i produttori interessati presentassero istanze di riesame prima di decidere la sanzione definitiva. Si deve pertanto constatare che, in questo modo, le autorità italiane non hanno tenuto conto, nell’iniziale fissazione della sanzione, di taluni dati essenziali che tuttavia erano già a loro disposizione, vale a dire gli accertamenti in merito al cambiamento di particelle risultanti dai controlli in loco. La Repubblica italiana non ha fornito alcuna spiegazione convincente per tale modus operandi.
88 Inoltre, più in particolare, ove non siano stati fatti vari controlli in loco successivi, gli ispettori, al momento del controllo unico presso ciascun produttore, avrebbero dovuto aver già constatato non solo che esisteva una coltivazione di tabacco in una o diverse altre particelle non dichiarate, ma altresì che in dette particelle non dichiarate il quantitativo di tabacco coltivato corrispondeva esattamente alla differenza accertata tra il quantitativo di tabacco dichiarato e quello coltivato sulla particella dichiarata. Ebbene, se ciò fosse stato già constatato in occasione dei controlli in loco, cosa che dovrebbe essere avvenuta secondo la versione dei fatti fornita all’udienza dalla Repubblica italiana, è giocoforza constatare che, al momento dell’iniziale fissazione della sanzione, le autorità italiane disponevano già di informazioni estremamente precise. Di conseguenza, risulta ancora meno verosimile l’approccio asseritamente adottato dalle autorità italiane consistente nell’imporre, per i casi di cambiamento di particella, una sanzione iniziale decisamente più severa.
89 In ogni caso, si deve constatare che la Repubblica italiana non ha assolutamente fornito la prova relativa al modus operandi da essa esposto in sede di udienza. Alla luce delle considerazioni di cui al punto 83 sopra, il fascicolo prodotto in allegato alla replica non consente di suffragare adeguatamente la realtà della procedura applicata dalle autorità italiane nella presente fattispecie, come descritta dalla Repubblica italiana in udienza. Al riguardo, occorre altresì osservare che, in seguito ad uno specifico quesito scritto del Tribunale, la Repubblica italiana ha sostenuto di aver prodotto il fascicolo di cui trattasi nel corso del procedimento amministrativo, il che è stato contestato all’udienza dalla Commissione. Orbene, la Repubblica italiana non ha affatto dimostrato le sue deduzioni in proposito. Occorre parimenti osservare che la Repubblica italiana non ha mai prodotto né durante il procedimento amministrativo né dinanzi al Tribunale le copie dei verbali relativi ai controlli in loco effettuati dagli ispettori. Detti documenti avrebbero nondimeno consentito di disporre di informazioni più precise sui reali risultati dei controlli in loco per cui è causa.
90 Peraltro, come rileva la Commissione, la Repubblica italiana non ha affatto spiegato il motivo per il quale in occasione della missione avente ad oggetto i controlli in loco del 2001 o, quantomeno, nel corso del procedimento amministrativo non si è provveduto a comunicare ai servizi della Commissione la procedura applicata dalle autorità italiane nella presente fattispecie, come descritta in sede di udienza. Orbene, una siffatta comunicazione spettava alle autorità italiane in forza dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1258/1999.
91 Infine, si deve altresì constatare che la Repubblica italiana non ha contestato le altre considerazioni sulle quali si fondavano i dubbi della Commissione, vale a dire, da un lato, la circostanza secondo la quale i cambiamenti delle particelle sarebbero dovuti risultare, almeno parzialmente, nel corso dei controlli amministrativi incrociati previsti ex art. 45, lett. a), del regolamento n. 2848/98 e, dall’altro lato, la circostanza secondo la quale i detti cambiamenti delle particelle avrebbero dovuto essere notificati ai sensi dell’art. 9, n. 3, lett. l), del regolamento n. 2848/98 (v. punto 76 sopra). Si deve rilevare a questo proposito che, secondo la giurisprudenza, i controlli amministrativi precedono le ispezioni sul posto e devono essere svolti in modo da consentire alle autorità nazionali di trarre tutte le conclusioni possibili, che siano certezze oppure dubbi, in ordine all’osservanza delle condizioni per l’erogazione degli aiuti e dei premi (sentenza della Corte 14 aprile 2005, causa C‑468/02, Spagna/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 40; v. altresì, in tal senso, sentenza della Corte 3 ottobre 1996, causa C‑41/94, Germania/Commissione, Racc. pag. I‑4733, punto 17).
92 Si deve pertanto concludere che la Repubblica italiana non ha presentato la prova circostanziata ed esauriente relativa all’infondatezza dei seri e ragionevoli dubbi espressi dalla Commissione in merito all’applicazione sistematica del regime delle sanzioni previsto dal regolamento n. 2848/98. In considerazione di ciò, il secondo motivo deve essere respinto.
93 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il ricorso va integralmente respinto.
Sulle spese
94 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 10 luglio 2009.
Firme
Indice
Contesto normativo
La disciplina del finanziamento della politica agricola comune
La disciplina del settore del tabacco greggio
Regime di premi
Provvedimenti per il contenimento della produzione
Controlli e sanzioni
Fatti
Procedimento e conclusioni delle parti
In diritto
Sul primo motivo, relativo al difetto di motivazione della decisione impugnata
Argomenti delle parti
Giudizio del Tribunale
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999.
Argomenti delle parti
Giudizio del Tribunale
Sulle spese