HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
4 martie 2015(*)
„Politică economică și monetară – BCE – Acțiune în anulare – Cadrul politicii de supraveghere a Eurosistemului – Act atacabil – Admisibilitate – Supraveghere a sistemelor de plăți și de decontare a titlurilor de valoare – Cerință privind localizarea într‑un stat membru al Eurosistemului, aplicată sistemelor de compensare prin contraparte centrală – Competența BCE”
În cauza T‑496/11,
Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, reprezentat inițial de S. Ossowski, de S. Behzadi‑Spencer și de E. Jenkinson, ulterior de S. Behzadi‑Spencer și de E. Jenkinson și, în sfârșit, de V. Kaye, în calitate de agenți, asistați de K. Beal și de P. Saini, QC,
reclamant,
susținut de
Regatul Suediei, reprezentat de A. Falk, de C. Meyer‑Seitz, de C. Stege, de S. Johannesson, de U. Persson și de H. Karlsson, în calitate de agenți,
intervenient,
împotriva
Băncii Centrale Europene (BCE), reprezentată inițial de A. Sáinz de Vicuña Barroso și de K. Laurinavičius, ulterior de A. Sáinz de Vicuña Barroso și de P. Papapaschalis și, în sfârșit, de P. Papapaschalis și de P. Senkovic, în calitate de agenți, asistați de R. Subiotto, QC, de F.‑C. Laprévote, avocat, și de P. Stuart, barrister,
pârâtă,
susținută de
Regatul Spaniei, reprezentat de A. Rubio González, abogado del Estado,
și de
Republica Franceză, reprezentată de G. de Bergues, de D. Colas și de E. Ranaivoson, în calitate de agenți,
interveniente,
având ca obiect o cerere de anulare a Cadrului politicii de supraveghere a Eurosistemului, publicat de BCE la 5 iulie 2011, în măsura în care prin acesta se instituie o cerință privind localizarea aplicabilă contrapărților centrale stabilite în state membre care nu fac parte din Eurosistem,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus din domnul M. Prek (raportor), președinte, doamna I. Labucka și domnul V. Kreuschitz, judecători,
grefier: doamna S. Spyropoulos, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 9 iulie 2014,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1 La 5 iulie 2011, Banca Centrală Europeană (BCE) a publicat pe site‑ul său internet Cadrul politicii de supraveghere a Eurosistemului (denumit în continuare „cadrul politicii de supraveghere”), pe care îl prezintă ca având ca obiect descrierea rolului Eurosistemului [și anume a Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) limitat la BCE și la băncile centrale naționale ale statelor membre care au adoptat euro ca monedă comună] în supravegherea „sistemelor de plăți, de compensare și de decontare”.
2 Se subliniază faptul că expresia „sisteme de plăți, de compensare și de decontare” trebuie să fie înțeleasă ca desemnând în mod generic „sistemele de plăți (inclusiv instrumentele de plăți), sistemele de compensare (inclusiv contrapărțile centrale) și sistemele de decontare (a titlurilor de valoare)” (punctul 1 din cadrul politicii de supraveghere).
3 În scopul justificării interesului pe care îl prezintă sistemele de plăți, de compensare și de decontare pentru Eurosistem, se arată că infrastructurile acestora sunt supuse unor numeroase riscuri care pot să prezinte o dimensiune sistemică și să afecteze sistemul financiar și economia în ansamblul său. În plus, se menționează externalitățile negative care pot decurge din aceste sisteme, precum întârzierile în decontarea plăților. BCE subliniază de asemenea dispersia infrastructurilor prezente în zona euro și consecințele negative ale acesteia, printre altele asupra tranzacțiilor transfrontaliere.
4 Potrivit BCE, interesul Eurosistemului pentru sistemele de plăți, de compensare și de decontare reflectă misiunea pe care i‑o încredințează articolul 127 alineatul (2) TFUE de a promova buna funcționare a sistemelor de plăți. Asigurarea securității și a eficienței unor astfel de sisteme ar fi o condiție importantă pentru a putea contribui la stabilitatea financiară și a menține încrederea publicului larg în euro. În scopul promovării eficienței și a siguranței, Eurosistemul ar urma trei abordări complementare. Mai întâi, în calitate de proprietar și operator al unui sistem, acesta ar fi responsabil de securitatea și de eficacitatea acestuia. În continuare, el ar avea obligația de a exercita o funcție de supraveghere a ansamblului sistemelor și al infrastructurilor de plăți, de compensare și de decontare. În sfârșit, Eurosistemul ar interveni în calitate de stimulator și de catalizator în scopul de a ameliora eficacitatea globală a infrastructurilor de piață ale zonei euro (punctul 2 din cadrul politicii de supraveghere).
5 În ceea ce privește mai precis funcția de supraveghere a Eurosistemului, BCE apreciază că aceasta din urmă își găsește temeiul juridic în articolul 127 alineatul (2) a patra liniuță TFUE și la punctul 3.1 al articolului 3 din Protocolul nr. 4 la Tratatul FUE privind Statutul SEBC și al BCE (denumit în continuare „statutul”), care atribuie SEBC misiunea fundamentală de a promova buna funcționare a sistemelor de plăți. Se menționează de asemenea că, în ceea ce privește sistemele de compensare și de plăți, articolul 22 din statut prevede că „BCE și băncile centrale naționale pot acorda facilități, iar BCE poate adopta regulamente în vederea asigurării eficienței și solidității sistemelor de compensare și de plăți în cadrul Uniunii și în raporturile cu țările terțe”.
6 BCE adaugă că aceste temeiuri juridice trebuie interpretate în contextul lor istoric. Lipsa unei referiri explicite la o misiune de „supraveghere” s‑ar explica prin împrejurarea că, la momentul semnării Tratatului privind Uniunea Europeană, o astfel de funcție nu era percepută ca reprezentând o competență autonomă, ci, mai degrabă, ca o consecință a funcțiilor încredințate băncilor centrale în ceea ce privește sistemele de plăți, stabilitatea sistemului financiar și politica monetară. În plus, sistemele de decontare și de compensare nu aveau la acel moment nici dimensiunea, nici importanța actuale, în special pentru tranzacțiile transfrontaliere. În această privință, se subliniază în cadrul politicii de supraveghere că băncilor centrale naționale li se încredințează adesea o funcție explicită de supraveghere, inclusiv în ceea ce privește sistemele de decontare și de compensare. În sfârșit, în cuprinsul acestuia se menționează că o bună funcționare a sistemelor de decontare și de compensare este în interesul Eurosistemului ca urmare a importanței acestora pentru buna conducere a politicii monetare, a legăturilor strânse ale acestora cu sistemele de plăți și a importanței lor pentru stabilitatea sistemului financiar în general.
7 Această funcție de supraveghere s‑ar fi materializat prin adoptarea unor standarde și a unor cerințe pe care sistemele de plăți trebuie să le respecte. În ceea ce privește sistemele de compensare și de decontare a titlurilor de valoare, aceasta s‑ar fi manifestat prin participarea în comun a unor reprezentanți ai SEBC și ai Comitetului autorităților europene de reglementare a piețelor valorilor mobiliare într‑un grup de lucru care a adresat autorităților publice recomandări fără caracter obligatoriu (punctul 3 din cadrul politicii de supraveghere).
8 În cadrul politicii de supraveghere se precizează că sistemele de decontare a titlurilor de valoare și contrapărțile centrale sunt componente esențiale ale sistemului financiar. Sistemul financiar ar putea fi afectat în mod sistemic de o eventuală problemă financiară, juridică sau operațională a acestora. Această situație s‑ar regăsi în special în cazul contrapărților centrale, prin aceea că acestea constituie un punct de convergență a riscurilor atât de lichiditate, cât și de credit. BCE adaugă că, în măsura în care tranzacțiile cu titluri de valoare implică în același timp un transfer de titluri de valoare și de lichidități, eventuale perturbări în transferul titlurilor de valoare ar putea conduce la perturbări ale sistemelor de plăți (punctul 4 din cadrul politicii de supraveghere)
9 Cadrul politicii de supraveghere prezintă metoda de supraveghere a Eurosistemului sub forma unei abordări în trei etape, și anume, în primul rând, adunarea informațiilor pertinente, în al doilea rând, evaluarea acestora în lumina obiectivelor și, în al treilea rând, inițierea, dacă este cazul, a unor schimbări pentru a remedia eventualele neconformități. Pentru a iniția astfel de schimbări, Eurosistemul ar utiliza presiunea morală, declarațiile publice, influența rezultată din participarea sa la sisteme și din cooperarea cu alte autorități, precum și posibilitatea de a adopta reglementări direct obligatorii în statele membre care fac parte din zona euro. BCE subliniază că nu a aplicat încă această ultimă posibilitate.
10 În ceea ce privește repartizarea rolurilor în cadrul Eurosistemului, responsabilitatea principală ar fi atribuită băncii centrale celei mai bine plasate, indiferent dacă este vorba despre o bancă centrală națională sau despre BCE. Se menționează de asemenea că regulile și normele a căror respectare face obiectul unei supravegheri sunt aceleași pentru sistemele private și cele gestionate de Eurosistem (punctul 5 din cadrul politicii de supraveghere).
11 În ceea ce privește problematica pe care o ridică existența unor infrastructuri situate în afara zonei euro, care participă la decontarea sau la compensarea unor tranzacții în euro, se subliniază în cadrul politicii de supraveghere că o funcționare necorespunzătoare a acestora ar putea avea efecte negative asupra sistemelor de plăți situate în zona euro, chiar dacă aceasta din urmă nu dispune de nicio influență directă asupra unor astfel de infrastructuri. Acordurile de cooperare în materie de supraveghere la nivel internațional ar putea doar să limiteze această lipsă de influență directă, iar nu să o compenseze în întregime. În consecință, în vederea obiectivului atribuit Eurosistemului de a promova buna funcționare a sistemelor de plăți, dezvoltarea unor importante infrastructuri de piață în afara zonei euro ar fi considerată îngrijorătoare.
12 De aici se deduce în cadrul politicii de supraveghere că, în principiu, infrastructurile care efectuează decontarea unor tranzacții denominate în euro ar trebui să facă acest lucru în „banii băncii centrale” și să fie înregistrate din punct de vedere juridic în zona euro, procedând astfel încât responsabilitatea și controlul manageriale și operaționale asupra ansamblului funcțiilor esențiale să fie în totalitate exercitate din această zonă.
13 În ceea ce privește contrapărțile centrale, se amintește mai întâi în cadrul politicii de supraveghere că „Eurosistemul a adoptat și o declarație privind localizarea contrapărților centrale, în care a subliniat interesul său ca infrastructurile esențiale utilizate pentru euro să fie localizate în zona euro” și că, „[a]plicând această declarație produselor derivate extrabursiere de credit, Eurosistemul nu numai că a evidențiat «nevoia cel puțin a unei contrapărți centrale europene pentru derivatele de credit», ci a subliniat, de asemenea, că, «ținând seama de importanța sistemică potențială a sistemelor de compensare și de decontare a titlurilor de valoare, această infrastructură ar trebui să fie localizată în zona euro»”. BCE adaugă că „[a]mploarea, în valoare absolută și în valoare relativă, a operațiunilor în euro ale unei contrapărți centrale extrateritoriale oferă o indicație utilă cu privire la impactul pe care îl poate avea această contraparte centrală asupra zonei euro”. Este vorba despre contrapărțile centrale extrateritoriale care, în medie, au o expunere de credit netă zilnică de peste 5 miliarde de euro în una dintre principalele categorii de produse denominate în euro. În plus, se precizează că „politica de localizare se aplică ansamblului contrapărților centrale care înregistrează în medie peste 5 % din expunerea de credit netă zilnică totală a ansamblului contrapărților centrale pentru una dintre principalele categorii de produse denominate în euro”. BCE deduce de aici că „contrapărțile centrale care depășesc aceste praguri ar trebui să fie constituite juridic în zona euro, cu un control deplin și cu o întreagă responsabilitate, la nivelul gestiunii și al operațiunilor, asupra tuturor funcțiilor esențiale exercitate din zona euro ” (punctul 6 din cadrul de supraveghere).
Procedura și concluziile părților
14 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 15 septembrie 2011, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord a introdus prezenta acțiune.
15 Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 28 decembrie 2012, Republica Franceză a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor BCE.
16 Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 17 ianuarie 2013, Regatul Spaniei a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor BCE.
17 Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 7 februarie 2013, Regatul Suediei a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor Regatului Unit.
18 Prin actul depus la grefa Tribunalului la 28 martie 2013, Republica Italiană a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor BCE.
19 Prin Ordonanța din 30 mai 2013, președintele Camerei a șaptea a Tribunalului a admis, pe de o parte, cererile de intervenție în susținerea concluziilor BCE formulate de Republica Franceză, de Regatul Spaniei și de Republica Italiană și, pe de altă parte, cererea de intervenție în susținerea concluziilor Regatului Unit formulată de Regatul Suediei.
20 La 7 noiembrie 2013, Republica Italiană a renunțat la cererea de intervenție.
21 Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a patra, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
22 Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a patra) a decis deschiderea procedurii orale.
23 La 26 noiembrie 2013, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii în temeiul articolului 64 alineatul (3) litera (a) din Regulamentul de procedură, Tribunalul a adresat întrebări scrise Regatului Unit, precum și BCE, la care acestea au răspuns în termenele acordate.
24 Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de către Tribunal au fost ascultate în ședința din 9 iulie 2014.
25 Regatul Unit solicită Tribunalului:
– anularea cadrului politicii de supraveghere, în măsura în care prin acesta se instituie o politică privind localizarea aplicabilă contrapărților centrale stabilite în state membre care nu fac parte din Eurosistem;
– obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată.
26 BCE solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Regatului Unit la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la admisibilitate
27 Fără a ridica în mod formal o excepție de inadmisibilitate prin act separat în temeiul articolului 114 din Regulamentul de procedură, BCE, susținută în ședință de Regatul Spaniei și de Republica Franceză, prezintă, în esență, două cauze de inadmisibilitate, întemeiate pe caracterul neatacabil al cadrului politicii de supraveghere și pe lipsa calității procesuale active a Regatului Unit.
28 Regatul Unit, susținut în ședință de Regatul Suediei, solicită ca acțiunea să fie declarată admisibilă.
Cu privire la cauza de inadmisibilitate întemeiată pe caracterul neatacabil al cadrului politicii de supraveghere
29 În sprijinul afirmației sale întemeiate potrivit căreia cadrul politicii de supraveghere nu ar constitui un act atacabil, BCE susține, în esență, în primul rând, că respectivul cadru nu constituie un act care produce efecte juridice, în al doilea rând, că acesta nu face decât să reafirme o politică privind localizarea preexistentă care nu a făcut obiectul vreunei contestări și, în al treilea rând, că acesta nu aparține categoriei actelor obligatorii pe care ea le poate adopta.
30 De la bun început, trebuie să se respingă ca lipsit de pertinență al treilea argument prezentat de BCE, întemeiat pe forma cadrului politicii de supraveghere, care este în contradicție cu jurisprudența constantă potrivit căreia acțiunea în anulare poate fi formulată împotriva oricăror dispoziții adoptate de instituții, indiferent de natura sau de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 31 martie 1971, Comisia/Consiliul, 22/70, Rec., EU:C:1971:32, punctul 39, și Hotărârea din 17 iulie 2008, Athinaïki Techniki/Comisia, C‑521/06 P, Rep., EU:C:2008:422, punctele 43 și 45). Astfel, această jurisprudență urmărește tocmai să evite ca forma sau denumirea atribuite unui act de către autorul său să poată conduce la evitarea unei aprecieri a legalității sale în cadrul unei acțiuni în anulare, deși, în realitate, acesta ar produce efecte juridice.
31 În lumina jurisprudenței, aptitudinea unui act de a produce efecte juridice și, prin urmare, de a face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE implică examinarea modului său de redactare și a contextului în care se înscrie (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 martie 1997, Franța/Comisia, C‑57/95, Rec., EU:C:1997:164, punctul 18, și Hotărârea din 1 decembrie 2005, Italia/Comisia, C‑301/03, Rec., EU:C:2005:727, punctele 21-23), a substanței sale (Hotărârea din 9 octombrie 1990, Franța/Comisia, C‑366/88, Rec., EU:C:1990:348, punctul 23, Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisia, C‑362/08 P, Rep., EU:C:2010:40, punctul 52, și Hotărârea Athinaïki Techniki/Comisia, punctul 30 de mai sus, EU:C:2008:422, punctul 42; a se vedea de asemenea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 13 noiembrie 1991, Franța/Comisia, C‑303/90, Rec., EU:C:1991:424, punctele 18-24, și Hotărârea din 16 iunie 1993, Franța/Comisia, C‑325/91, Rec., EU:C:1993:245, punctele 20-23), precum și a intenției autorului acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea Internationaler Hilfsfonds/Comisia, citată anterior, EU:C:2010:40, punctul 52, și Hotărârea Athinaïki Techniki/Comisia, punctul 30 de mai sus, EU:C:2008:422, punctul 42).
32 În ceea ce privește, în primul rând, modul de redactare și contextul în care se înscrie actul atacat, trebuie să se sublinieze că examinarea menționată permite să se aprecieze modul în care părțile interesate puteau în mod rezonabil să perceapă actul (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 15 septembrie 1998, Oleifici Italiani și Fratelli Rubino/Comisia, T‑54/96, Rec., EU:T:1998:204, punctul 49). În cazul în care actul respectiv este perceput ca propunând numai adoptarea unui comportament și, prin urmare, ca având caracterul unei simple recomandări în sensul articolului 288 TFUE sau, în ceea ce privește BCE, al articolului 132 alineatul (1) TFUE, ar trebui să se concluzioneze că actul nu produce efecte juridice de natură să facă admisibilă o acțiune în anulare introdusă împotriva sa. Dimpotrivă, din această examinare poate să reiasă că părțile interesate percep actul ca fiind unul pe care sunt obligate să îl respecte, în pofida formei sau a denumirii preferate de autorul acestuia.
33 Pentru a aprecia percepția părților interesate cu privire la modul de redactare a actului atacat și la contextul în care se înscrie acesta, în primul rând, este necesar să se examineze dacă actul respectiv a făcut obiectul unei publicități în afara sferei interne a autorului său. Astfel, deși existența unei astfel de publicități este fără efect asupra calificării actului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 mai 2010, Germania/Comisia, T‑258/06, Rep., EU:T:2010:214, punctele 30 și 31), lipsa acesteia tinde să îl încadreze în categoria actelor interne instituției, în principiu nesusceptibile de a fi contestate pe calea acțiunii în anulare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 aprilie 2000, Spania/Comisia, C‑443/97, Rec., EU:C:2000:190, punctele 27-36).
34 Este cert că, în speță, cadrul politicii de supraveghere a făcut obiectul unei publicități în afara sferei interne a BCE, prin publicarea sa pe site‑ul internet al acesteia.
35 În al doilea rând, din punctul de vedere al părților interesate, este de asemenea pertinentă redactarea actului, pentru a verifica dacă acesta este formulat în termeni imperativi (a se vedea în acest sens Hotărârea Franța/Comisia, punctul 31 de mai sus, EU:C:1997:164, punctul 18) sau, dimpotrivă, utilizează un limbaj care tinde să demonstreze caracterul său pur indicativ (a se vedea în acest sens Hotărârea Italia/Comisia, punctul 31 de mai sus, EU:C:2005:727, punctele 21 și 22).
36 În speță, trebuie, mai întâi, să se arate că dispozițiile introductive ale cadrului politicii de supraveghere îl prezintă ca având drept obiect „descrierea rolului Eurosistemului în domeniul supravegherii”. Contrar celor susținute de BCE, evidențierea unui astfel de obiect descriptiv nu permite să se excludă că părțile percep conținutul său ca având un caracter imperativ. De aici rezultă mai degrabă că, departe de a fi o simplă propunere în mod explicit indicativă, cadrul politicii de supraveghere se prezintă ca o descriere a rolului Eurosistemului, fapt care ar putea determina părțile să concluzioneze că acesta retranscrie competențele efectiv acordate prin tratate BCE și băncilor centrale naționale ale statelor membre din zona euro.
37 În continuare, trebuie să se constate că pasajul în litigiu din cadrul politicii de supraveghere, referitor la localizarea contrapărților centrale destinate să compenseze operațiuni având ca obiect titluri de valoare financiare (denumite în continuare „titluri de valoare”), utilizează o formulare de natură imperativă:
„Amploarea, în valoare absolută și în valoare relativă, a operațiunilor unei contrapărți centrale extrateritoriale oferă o indicație utilă cu privire la impactul pe care îl poate avea această contrapartidă centrală asupra zonei euro. Eurosistemul aplică praguri în ceea ce privește aplicarea politicii de localizare contrapartidelor centrale similare celor care se aplică sistemelor de plăți. Cu toate acestea, ținând seama de natura specifică a activității contrapărților centrale, pragul de cinci miliarde de euro se aplică contrapărților centrale care nu sunt situate în zona euro și care sunt confruntate în medie cu un risc cotidian de credit net de peste cinci miliarde de euro pentru una dintre principalele categorii de produse denominate în euro […] Politica de localizare este aplicată tuturor contrapărților centrale care înregistrează în medie mai mult de 5 % din expunerea de credit netă zilnică totală a ansamblului contrapărților centrale pentru una dintre principalele categorii de produse denominate în euro.
Este motivul pentru care contrapărțile centrale care depășesc aceste praguri ar trebui să fie constituite juridic în zona euro, cu un control deplin și cu o întreagă responsabilitate, la nivelul gestiunii și al operațiunilor, asupra tuturor funcțiilor esențiale exercitate din zona euro.”
38 Pasajul de mai sus conține o trimitere la o notă de subsol, în care se subliniază că valoarea totală a riscului mediu „poate fi apreciată, de exemplu în cazul contrapărților centrale care compensează produse derivate prin poziția lor deschisă, în timp ce pentru contrapărțile centrale care intervin în operațiunile în numerar și în operațiunile repo, se reține poziția deschisă totală care stă la baza creditării în marjă a contrapărții centrale”.
39 Trebuie să se observe că acest pasaj are un caracter deosebit de precis, de natură să faciliteze aplicarea sa. Nu numai că acesta stabilește valorile pragurilor de activitate începând de la care o contraparte centrală ar trebui să fie localizată în zona euro, ci precizează de asemenea, în termeni lipsiți de echivoc, abordarea care trebuie urmată în funcție de natura titlurilor de valoare pentru care intervine contrapartea centrală.
40 În al treilea rând, percepția modului de redactare a actului atacat și a contextului în care se înscrie acesta poate să varieze în funcție de natura părților interesate de actul respectiv.
41 Potrivit BCE, cadrul politicii de supraveghere nu urmărește „să stabilească o linie de conduită obligatorie pentru instituții sau pentru statele membre ori pentru [băncile centrale naționale] sau pentru contrapărțile centrale”, ci constituie mai degrabă un simplu document de informare adresat publicului larg.
42 Desigur, cadrul politicii de supraveghere nu are ca efect faptul de a impune în mod direct contrapărților centrale situate în afara zonei euro să își înceteze activitățile sau să le transfere în cadrul zonei menționate. Cu toate acestea, trebuie să se constate că argumentarea BCE omite să ia în considerare perceperea cadrului politicii de supraveghere de către autoritățile de reglementare din statele membre din zona euro, care pot, în exercitarea prerogativelor lor, să împiedice activitatea de prestări de servicii de compensare exercitată de contrapărți centrale situate în afara zonei menționate.
43 În această privință, trebuie amintit că rolul contrapărților centrale în circuitul de prelucrare a operațiunilor cu titluri de valoare implică interacțiunea cu alte infrastructuri financiare, care sunt supuse controlului unor autorități de reglementare, care pot eventual să împiedice sau să restrângă relațiile lor cu o contraparte centrală care nu corespunde cerințelor stabilite în cadrul politicii de supraveghere.
44 Astfel, este cert că funcția unei contrapărți centrale este de a permite o compensare multilaterală a operațiunilor cu titluri de valoare, substituindu‑se cumpărătorului față de orice vânzător și vânzătorului față de orice cumpărător. Prin urmare, astfel cum subliniază însăși BCE în cadrul politicii de supraveghere, funcția de compensare exercitată de contrapărțile centrale se efectuează în ceea ce privește atât titlurile de valoare care fac obiectul tranzacțiilor, cât și lichiditățile destinate plății acestor tranzacții. Rezultă de aici că, pentru a‑și exercita activitatea, o contraparte centrală trebuie, pe de o parte, să aibă acces la un sistem de plăți care să permită transferul de lichidități, indiferent dacă acesta este operat de o bancă centrală sau în regim privat, și, pe de altă parte, la un sistem de decontare a operațiunilor cu titluri de valoare care să permită transferul proprietății și păstrarea titlurilor de valoare.
45 În consecință, în eventualitatea în care autoritățile de reglementare a sistemelor de plăți sau de decontare a operațiunilor cu titluri de valoare ar aprecia că trebuie să se impună acestor sisteme respectarea cerinței privind localizarea care figurează în cadrul politicii de supraveghere, o contraparte centrală care nu ar corespunde criteriilor care figurează în cadrul menționat ar putea să fie privată de accesul la ceilalți actori implicați în circuitul de prelucrare a operațiunilor cu titluri de valoare.
46 În plus, utilizatorii serviciilor contrapărților centrale, care constau în esență în piețe reglementate și, în ceea ce privește tranzacțiile extrabursiere, în firme de investiții și în instituții care își administrează propriul loc de tranzacționare, sunt supuși de asemenea controlului autorităților de reglementare, care pot, eventual, să interzică sau să restrângă relațiile acestora cu o contraparte centrală care nu corespunde cerințelor stabilite în cadrul politicii de supraveghere. În această privință, trebuie precizat că, deși articolul 35 alineatul (1) și articolul 46 alineatul (1) din Directiva 2004/39/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind piețele instrumentelor financiare, de modificare a Directivelor 85/611/CEE și 93/6/CEE ale Consiliului și a Directivei 2000/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului și de abrogare a Directivei 93/22/CEE a Consiliului (JO L 145, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 247) instituie principiul liberului acces la contrapărțile situate într‑un alt stat membru în ceea ce privește, pe de o parte, firmele de investiții și, respectiv, operatorii de piață care operează propriul loc de tranzacționare și, pe de altă parte, piețele reglementate, nu este mai puțin adevărat că articolul 35 alineatul (2) și articolul 46 alineatul (2) din aceeași directivă implică posibilitatea autorităților competente din statele membre de a interzice apelarea la o contraparte centrală în cazul în care această interdicție este necesară pentru a menține funcționarea ordonată a unui loc de tranzacționare sau a unei piețe reglementate.
47 Pentru a aprecia percepția pe care astfel de autorități de reglementare ar putea în mod rezonabil să o aibă asupra cadrului politicii de supraveghere, trebuie arătat că BCE își sprijină revendicarea privind existența unei competențe a Eurosistemului în materie de supraveghere și, dacă este cazul, de reglementare a sistemelor de compensare a titlurilor de valoare, din care fac parte contrapărțile centrale, pe mai multe temeiuri juridice. Astfel, se face referire la articolul 127 alineatul (1) TFUE, în măsura în care acest articol atribuie Eurosistemului obiectivul principal de menținere a stabilității prețurilor. BCE susține, în esență, că neîndeplinirea obligațiilor unei contrapărți centrale ar putea să prezinte un risc sistemic pentru sistemul financiar în ansamblul său și să afecteze astfel realizarea acestui obiectiv. Se menționează de asemenea articolul 127 alineatul (2) TFUE, care enumeră, printre misiunile fundamentale ale Eurosistemului, promovarea bunei funcționări a sistemelor de plăți. În această perspectivă, BCE evidențiază legăturile deosebit de strânse dintre sistemele de plăți și sistemele de compensare și de decontare a titlurilor de valoare, în măsura în care acestea implică transferul fondurilor care corespund plății titlurilor de valoare. Ea deduce de aici, în esență, că o defecțiune a sistemelor de decontare a titlurilor de valoare ar putea, prin ricoșeu, să repună în discuție buna funcționare a sistemelor de plăți. Ea susține de asemenea că referirea la sistemele de plăți care figurează la articolul 127 alineatul (2) TFUE trebuie să fie interpretată în sensul că include sistemele de compensare și de decontare a titlurilor, având în vedere importanța dobândită de aceste sisteme de la redactarea Tratatului UE. În susținerea acestei interpretări a articolului 127 alineatul (2) TFUE, ea face de asemenea referire la împrejurarea că articolul 22 din statut îi recunoaște competența de a adopta regulamente în vederea asigurării eficienței și a solidității sistemelor „de compensare și de plăți”, iar nu doar a sistemelor de plăți.
48 Fără a anticipa examinarea fondului prezentei acțiuni, trebuie subliniat că astfel de argumente nu sunt atât de vădit lipsite de temei încât să poată fi exclus de la bun început faptul că autoritățile de reglementare ale statelor membre din zona euro consideră că Eurosistemul dispune de competența de a reglementa activitatea sistemelor de compensare și de decontare a titlurilor de valoare și că, în consecință, acestea sunt obligate să se asigure de respectarea cerinței privind localizarea care figurează în cadrul politicii de supraveghere.
49 Prin urmare, trebuie să se constate că examinarea modului de redactare a cadrului politicii de supraveghere, precum și a contextului în care se înscrie acesta, din punctul de vedere al autorităților de reglementare ale statelor membre din zona euro, tinde să plaseze respectivul cadru printre actele care pot constitui obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE.
50 În al doilea rând, aceeași concluzie trebuie să fie dedusă din analiza substanței cadrului politicii de supraveghere, având în vedere că formularea unei cerințe privind localizarea în cadrul zonei euro în ceea ce privește contrapărțile centrale a căror activitate depășește pragurile pe care acesta le precizează echivalează cu adăugarea unei noi norme în ordinea juridică, întrucât o astfel de cerință nu apare în nicio normă juridică preexistentă.
51 În al treilea rând, trebuie să se analizeze intenția BCE cu ocazia adoptării cadrului politicii de supraveghere pentru a se verifica dacă acesta era sau nu era destinat să producă efecte juridice. Astfel, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că constituie în principiu acte atacabile măsurile care stabilesc definitiv poziția autorului acestora la sfârșitul unei proceduri administrative și care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantului, cu excluderea măsurilor intermediare al căror obiectiv este de a pregăti decizia finală, care nu au astfel de efecte, precum și a actelor pur confirmative ale unui act anterior care nu a fost atacat în termen (a se vedea în acest sens Hotărârea Internationaler Hilfsfonds/Comisia, punctul 31 de mai sus, EU:C:2010:40, punctul 52, și Hotărârea Athinaïki Techniki/Comisia, punctul 30 de mai sus, EU:C:2008:422, punctul 42).
52 Prin urmare, trebuie să se verifice dacă obiectivul urmărit prin adoptarea cadrului politicii de supraveghere, astfel cum reiese mai ales din modul său de redactare și din substanța acestuia, consta în stabilirea unei poziții definitive a BCE sau, dimpotrivă, în pregătirea unui act ulterior, singurul destinat să producă efecte juridice.
53 În această privință, astfel cum s‑a arătat la punctul 39 de mai sus, enunțul politicii de localizare care figurează în cadrul politicii de supraveghere prezintă un caracter deosebit de precis, de natură să îl facă aplicabil cu ușurință. Astfel, departe de a prezenta caracterul unui simplu enunț ipotetic, cadrul politicii de supraveghere urmărește în realitate să impună respectarea unei cerințe privind localizarea pentru contrapărțile centrale a căror activitate depășește pragurile pe care le stabilește și, prin urmare, în lipsa unor indicii contrare în textul cadrului de supraveghere, constituie poziția definitivă a BCE.
54 Având în vedere tot ceea ce precedă, trebuie să se deducă din analiza modului său de redactare și a contextului în care se înscrie, a substanței sale, precum și a intenției autorului său că cadrul politicii de supraveghere produce efecte juridice și constituie, în consecință, un act care poate face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE.
55 Această concluzie nu este infirmată de argumentarea BCE întemeiată pe caracterul pretins confirmativ al cadrului politicii de supraveghere sau pe existența unor acte ulterioare care fac referire la acesta.
56 În primul rând, potrivit BCE, cadrul politicii de reglementare nu face decât să reafirme o politică de localizare preexistentă, care nu a făcut obiectul vreunei contestații. Astfel, într‑o declarație de principiu care datează din anul 2001 și care a generat un comunicat de presă la 27 septembrie 2001, BCE ar fi subliniat că „zona euro este cadrul geografic natural al oricărei infrastructuri de piață «internă» (inclusiv compensarea cu contrapartea centrală) pentru titlurile de valoare și pentru produsele derivate denominate în euro” și că, „[ț]inând seama de importanța sistemică pe care o pot avea sistemele de compensare și de decontare a operațiunilor cu titluri de valoare, această infrastructură ar trebui să fie localizată în zona euro”. Ea adaugă că, într‑o declarație de principiu din luna decembrie 2008 având ca obiect contrapărțile centrale, se menționa că „Consiliul Guvernatorilor a confirmat necesitatea existenței unei contrapărți centrale europene cel puțin pentru derivatele de credit” și că, „ținând seama de importanța sistemică potențială a sistemelor de compensare și de decontare a operațiunilor cu titluri de valoare, această infrastructură ar trebui să fie localizată în zona euro”.
57 BCE amintește de asemenea că a publicat în luna februarie a anului 2009 un cadru al politicii de supraveghere al Eurosistemului în care se preciza, pe de o parte, că „infrastructurile care decontează operațiunile de plată denominate în euro ar trebui să facă acest lucru în «banii băncii centrale» și să fie constituite din punct de vedere juridic ca societăți în zona euro cu întreaga responsabilitate operațională pentru procesarea tranzacțiilor denominate în euro” și, pe de altă parte, că „Eurosistemul a adoptat, de asemenea, o declarație privind localizarea contrapărților centrale, care a subliniat interesul Eurosistemului pentru ca nucleul infrastructurii care servește euro să fie localizat în zona euro”.
58 În consecință, BCE arată că politica sa de localizare în ceea ce privește contrapărțile centrale precede cadrul politicii de supraveghere contestat în cadrul prezentei acțiuni. Ea deduce de aici că acesta prezintă un caracter confirmativ și că, în consecință, nu poate face obiectul unei acțiuni în anulare.
59 În aplicarea unei jurisprudențe constante, o acțiune în anulare îndreptată împotriva unei decizii pur confirmative a unei decizii anterioare care nu a fost atacată în termen este inadmisibilă (Ordonanța din 21 noiembrie 1990, Infortec/Comisia, C‑12/90, Rec., EU:C:1990:415, punctul 10, și Hotărârea din 11 ianuarie 1996, Zunis Holding și alții/Comisia, C‑480/93 P, Rec., EU:C:1996:1, punctul 14). Obiectul acestei jurisprudențe este de a evita ca un reclamant să poată, în mod indirect, să repună în discuție legalitatea unei decizii pe care nu a contestat‑o în timp util și care a devenit, prin urmare, definitivă.
60 Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței menționate, o decizie este pur confirmativă a unei decizii anterioare dacă nu conține niciun element nou în raport cu un act anterior și dacă nu a fost precedată de o reexaminare a situației destinatarului acestui act anterior (Hotărârea din 26 octombrie 2000, Ripa di Meana și alții/Parlamentul, T‑83/99-T‑85/99, Rec., EU:T:2000:244, punctul 33; a se vedea Ordonanța din 7 decembrie 2004, Internationaler Hilfsfonds/Comisia, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, punctul 47 și jurisprudența citată).
61 De asemenea, în ceea ce privește o acțiune în anulare introdusă împotriva unui regulament care modifică un regulament anterior, Curtea a avut ocazia să amintească faptul că reiese din ultimul paragraf al articolului 263 TFUE, potrivit căruia acțiunea în anulare trebuie formulată în termen de două luni, după caz, de la publicarea sau de la notificarea actului atacat reclamantului sau, în lipsă, de la data la care acesta a luat cunoștință de actul respectiv, că actul care nu a fost atacat în acest termen devine definitiv și că acest caracter definitiv nu se referă numai la actul propriu‑zis, ci și la orice act ulterior care ar avea un caracter pur confirmativ. Această soluție, care se justifică prin necesara stabilitate juridică, este valabilă atât pentru actele individuale, cât și pentru actele cu caracter normativ, cum ar fi un regulament. Curtea a amintit cu toate acestea că, atunci când o dispoziție dintr‑un regulament este modificată, calea acțiunii este din nou deschisă nu numai împotriva acestei dispoziții, ci și împotriva tuturor acelor dispoziții care, chiar nemodificate, formează un tot împreună cu aceasta (Hotărârea din 18 octombrie 2007, Comisia/Parlamentul și Consiliul, C‑299/05, Rep., EU:C:2007:608, punctele 28-30).
62 Astfel, împrejurarea că BCE a putut să exprime în acte anterioare principiul unei politici de localizare care s‑ar putea aplica contrapărților centrale nu implică faptul că trebuie reținută calificarea drept act confirmativ a cadrului politicii de supraveghere, având în vedere că politica de localizare în cauză figurează în cuprinsul acestuia sub o formă modificată.
63 Or, trebuie să se constate că, în ceea ce privește chestiunea localizării contrapărților centrale, cadrul politicii de supraveghere contestat în cuprinsul prezentei acțiuni se diferențiază net de actele care îl precedă.
64 Este, desigur, adevărat că în actele anterioare adoptate de BCE este exprimată dorința ca infrastructurile esențiale pentru zona euro să fie localizate în zona respectivă. Se amintește astfel, în versiunea cadrului politicii de supraveghere publicată de BCE în anul 2009, că „Eurosistemul a adoptat, de asemenea, o declarație privind localizarea contrapărților centrale care a subliniat interesul Eurosistemului pentru ca nucleul infrastructurii care servește euro să fie localizat în zona euro” și că, „[a]plicând această declarație produselor derivate extrabursiere de credit, Eurosistemul a evidențiat nu numai «nevoia cel puțin a unei contrapărți centrale europene pentru derivatele de credit», ci și faptul că, «ținând seama de importanța sistemică potențială a sistemelor de compensare și de decontare a titlurilor de valoare, această infrastructură ar trebui să fie localizată în zona euro»” (pagina 9 din versiunea cadrului politicii de supraveghere publicată în anul 2009).
65 Cu toate acestea, trebuie subliniat că versiunea cadrului politicii de supraveghere atacată se diferențiază net de versiunile care o precedă prin faptul că stabilește praguri precise peste care această cerință privind localizarea în zona euro își găsește aplicarea, care contribuie la a o face aplicabilă. Or, pentru simplul motiv al prezenței acestui pasaj suplimentar, cadrul politicii de supraveghere nu ar trebui să fie considerat ca având caracterul confirmativ invocat de BCE.
66 În al doilea rând, s‑ar putea înțelege că argumentarea BCE susține că, în măsura în care alte acte juridice fac referire la politica BCE de localizare, astfel cum este descrisă în cadrul politicii de supraveghere, aceste acte ar fi singurele care ar putea genera efecte juridice susceptibile să facă obiectul unei acțiuni.
67 O astfel de argumentare nu poate fi însă urmată, având în vedere că provine dintr‑o confuzie a raporturilor care pot exista, pe de o parte, între o măsură intermediară și o decizie finală și, pe de altă parte, între un act cu aplicabilitate generală și decizii care fac aplicarea acestuia. Astfel, deși Orientarea Băncii Centrale Europene din 26 aprilie 2007 privind sistemul transeuropean automat de transfer rapid cu decontare pe bază brută în timp real (TARGET2) (BCE/2007/2) (JO L 237, p. 1) și Decizia Băncii Centrale Europene din 24 iulie 2007 privind termenii și condițiile TARGET2-ECB (BCE/2007/7) (JO L 237, p. 71), la care părțile fac referire în înscrisurile lor, au fost modificate pentru a include o referire la politica de localizare astfel cum este exprimată în cadrul politicii de supraveghere, această împrejurare nu este dovada unei pretinse lipse a caracterului definitiv al cadrului menționat. Ea demonstrează doar că condiția stabilită în acesta a fost pusă în aplicare în domeniul specific în discuție prin cele două acte în cauză.
68 Având în vedere tot ceea ce precedă, prima cauză de inadmisibilitate, întemeiată pe natura cadrului politicii de supraveghere, trebuie să fie respinsă.
Cu privire la excepția de inadmisibilitate întemeiată pe lipsa calității procesuale active a Regatului Unit
69 BCE susține că, chiar în eventualitatea în care s‑ar ajunge la concluzia că cadrul politicii de supraveghere este un act cu caracter obligatoriu, Regatul Unit nu are calitate procesuală pentru a introduce o acțiune împotriva acestuia, pentru motivul că nu participă la anumite aspecte ale uniunii economice și monetare. Ea face referire, în această privință, la împrejurarea că Protocolul nr. 15 la Tratatul FUE privind unele dispoziții referitoare la Regatul Unit exclude aplicarea unor dispoziții din Tratatul FUE și din statut în privința acestuia, printre care figurează articolul 127 alineatele (1)-(5) TFUE.
70 Regatul Unit arată că Protocolul nr. 15 la Tratatul FUE nu are ca efect împiedicarea contestării actelor sau a abținerilor BCE care încalcă dreptul Uniunii Europene.
71 Din cuprinsul articolului 263 primul și al doilea paragraf TFUE și din cuprinsul punctului 35.1 al articolului 35 din statut rezultă că un stat membru are dreptul de a introduce o acțiune împotriva actelor adoptate de BCE.
72 În plus, deși din articolul 7 din Protocolul nr. 15 la Tratatul FUE reiese că anumite articole din statut nu se aplică Regatului Unit, articolul 35 din statut nu este inclus în această listă.
73 Din aceasta trebuie să se deducă faptul că, în calitatea sa de stat membru, Regatul Unit are calitate procesuală activă în privința actelor BCE în temeiul articolului 263 al doilea paragraf TFUE, fără a fi supus condițiilor prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE.
74 Această concluzie nu este infirmată de împrejurarea că articolele 4 și 7 din Protocolul nr. 15 la Tratatul FUE exclud aplicarea articolului 127 alineatele (1)-(5) TFUE și, respectiv, a articolelor 3 și 22 din statut în privința Regatului Unit. Astfel, aspectul dacă BCE, prin adoptarea cadrului politicii de supraveghere, a rămas în cadrul competențelor care îi sunt atribuite prin aceste dispoziții sau, dimpotrivă, le‑a depășit intră în sfera aprecierii pe fond a acțiunii, iar nu în sfera admisibilității acesteia.
75 Prin urmare, deși, în temeiul Protocolului nr. 15 la Tratatul FUE, anumite dispoziții din Tratatul FUE și din statut nu se aplică Regatului Unit, acesta are în continuare dreptul de a introduce o acțiune pentru ca instanța Uniunii să verifice că BCE nu și‑a depășit competențele.
76 În consecință, se impune ca a doua cauză de inadmisibilitate prezentată de BCE să fie respinsă, iar acțiunea să fie declarată admisibilă.
Cu privire la fond
77 Regatul Unit invocă cinci motive.
78 Prin intermediul primului motiv, acesta susține că BCE nu era competentă să impună o cerință privind localizarea în ceea ce privește contrapărțile centrale. În cadrul celui de al doilea motiv, acesta susține că politica de localizare a BCE încalcă dispozițiile Tratatului FUE referitoare la libertatea de stabilire, la libera prestare a serviciilor și la libera circulație a capitalurilor. Al treilea motiv este întemeiat pe o pretinsă încălcare a articolelor 101 TFUE și 102 TFUE coroborate cu articolul 13 alineatul (2) TUE. Prin intermediul celui de al patrulea motiv, Regatul Unit susține că cerința BCE privind localizarea încalcă principiul nediscriminării care figurează la articolul 18 TFUE. În sfârșit, în cadrul celui de al cincilea motiv, acesta susține că nu poate fi justificat în niciun fel caracterul discriminatoriu al cadrului politicii de supraveghere în lipsa respectării principiului proporționalității.
79 În cadrul primului motiv, Regatul Unit, susținut în ședință de Regatul Suediei, arată că BCE nu este competentă pentru a exercita o supraveghere și un control în calitate de autoritate de reglementare asupra contrapărților centrale.
80 BCE, susținută în ședință de Regatul Spaniei și de Republica Franceză, apreciază că ar fi competentă să adopte cadrul politicii de supraveghere chiar și în eventualitatea în care ar fi reținută calificarea acestuia drept act cu caracter obligatoriu.
81 În primul rând, potrivit BCE, cadrul politicii de supraveghere intră în obiectivul care îi este atribuit prin articolul 127 alineatul (1) TFUE de a menține stabilitatea prețurilor și de a susține politicile economice generale din Uniune. Mai precis, acesta se înscrie în misiunea fundamentală atribuită BCE prin articolul 127 alineatul (2) TFUE de a promova buna funcționare a sistemelor de plăți. BCE amintește că a subliniat începând din 2001 efectele pe care le pot avea contrapărțile centrale asupra bunei funcționări a sistemelor de plăți. BCE deduce de aici că, în măsura în care politica de localizare referitoare la contrapărțile centrale, care figurează în cadrul politicii de supraveghere, are legătură cu promovarea bunei funcționări a sistemelor de plăți, putea să o adopte fără o abilitare din partea Consiliului.
82 În duplică, BCE subliniază că considerentul (11) al Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 4 iulie 2012 privind instrumentele financiare derivate extrabursiere, contrapărțile centrale și registrele centrale de tranzacții (JO L 201, p. 1) recunoaște că, în cadrul misiunii de promovare a bunei funcționări a sistemelor de plăți de către SEBC, membrii acestuia din urmă îndeplinesc funcția de supraveghere prin asigurarea eficienței și a bunei funcționări ale sistemelor de compensare și de plăți, inclusiv ale contrapărților centrale.
83 În al doilea rând, BCE respinge ideea, prezentată de Regatul Unit, că ar fi avut obligația de a adopta un act obligatoriu pentru a stabili o politică în domeniul în cauză. În esență, aceasta susține că are dreptul de a adopta o declarație pentru a‑și enunța politica cu privire la localizarea contrapărților centrale care efectuează operațiuni având ca obiect active denominate euro, inclusiv în ipoteza în care Consiliul ar fi trebuit să îi confere competențe specifice, în aplicarea articolului 127 alineatul (6) TFUE.
84 Cu titlu introductiv, este necesar să se observe că este în discuție competența BCE de a impune, în numele Eurosistemului, o cerință privind localizarea în cadrul zonei euro aplicabilă contrapărților centrale care furnizează servicii de compensare a titlurilor de valoare denominate în euro peste anumite praguri. Trebuie să se constate că crearea unei astfel de cerințe depășește cadrul simplei supravegheri a infrastructurilor sistemelor de compensare a titlurilor de valoare, însă participă la reglementarea activității acestora.
85 Prin urmare, trebuie să se verifice dacă BCE dispune de competența de a reglementa activitatea unor infrastructuri, precum contrapărțile centrale, care participă la compensarea titlurilor de valoare.
86 În înscrisurile sale, BCE întemeiază existența unei astfel de competențe pe articolul 127 alineatul (1) TFUE și pe articolul 127 alineatul (2) a patra liniuță TFUE. De asemenea, se face referire, în cadrul politicii de supraveghere, la articolul 22 din statut.
87 În aplicarea articolului 127 alineatul (1) TFUE, obiectivul principal al SEBC este menținerea stabilității prețurilor. Potrivit articolului 127 alineatul (2) a patra liniuță, „[m]isiunile fundamentale care urmează să fie îndeplinite prin intermediul SEBC sunt […] promovarea bunei funcționări a sistemelor de plăți”. Această misiune este amintită la articolul 3 punctul 3.1 a patra liniuță din statut.
88 Articolul 22 din statut, intitulat „Sistemele de compensare și de plăți”, prevede că „BCE și băncile centrale naționale pot acorda facilități, iar BCE poate adopta regulamente în vederea asigurării eficienței și solidității sistemelor de compensare și de plăți în cadrul Uniunii și în raporturile cu țările terțe”.
89 Trebuie să se constate că există o relație de complementaritate între aceste diferite temeiuri juridice. Competența de a adopta regulamente în temeiul articolului 22 din statut este unul dintre mijloacele puse la dispoziția BCE pentru a‑și îndeplini misiunea, pe care o încredințează articolul 127 alineatul (2) TFUE Eurosistemului, de promovare a bunei funcționări a sistemelor de plăți. Însăși această misiune servește obiectivului principal prevăzut la articolul 127 alineatul (1) TFUE.
90 De aici decurge în mod necesar că expresia „sisteme de compensare” care figurează la articolul 22 din statut trebuie să fie coroborată cu „sistemele de plăți” la care se face referire în cuprinsul aceluiași articol și a căror bună funcționare constituie una dintre misiunile Eurosistemului.
91 În consecință, trebuie să se verifice dacă se poate considera că misiunea de promovare a bunei funcționări a sistemelor de plăți atribuită Eurosistemului, pentru care BCE dispune de competența de a adopta regulamente, include sistemele de compensare a titlurilor de valoare și, prin urmare, activitatea contrapărților centrale atunci când acestea intervin în acest cadru.
92 În această privință, este necesar să se amintească, astfel cum s‑a subliniat deja la punctul 44 de mai sus, că o contraparte centrală are vocație de a se substitui cumpărătorului față de orice vânzător și vânzătorului față de orice cumpărător. Rezultă de aici că activitatea sa de compensare se exercită nu doar asupra lichidităților destinate cumpărării titlurilor de valoare în discuție, ci și asupra titlurilor de valoare obiect al tranzacțiilor. Este ceea ce subliniază însăși BCE în cadrul politicii de supraveghere atunci când face referire la existența aspectului „lichidități” (cash leg) și a aspectului „titluri de valoare” (securities leg) a activității unei contrapărți centrale.
93 Prin urmare, trebuie, în primul rând, să se interpreteze expresiile „sisteme de plăți” și „sisteme de compensare și de plăți”, utilizate la articolul 127 alineatul (2) a patra liniuță TFUE și, respectiv, la articolul 22 din statut, pentru a se aprecia dacă acestea pot să includă activitatea de compensare de titluri de valoare.
94 Pe de o parte, se poate observa că expresia „sistem de plăți” a fost definită de legiuitor la articolul 4 alineatul (6) din Directiva 2007/64/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 noiembrie 2007 privind serviciile de plată în cadrul pieței interne, de modificare a Directivelor 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE și 2006/48/CE și de abrogare a Directivei 97/5/CE (JO L 319, p. 1), în sensul că definește „un sistem de transfer de fonduri, reglementat de prevederi și norme comune formale și standardizate, pentru procesarea, compensarea și/sau decontarea operațiunilor de plată”.
95 Trebuie, în plus, să se sublinieze că, deși articolul 3 litera (h) din Directiva 2007/64/CE exclude din domeniul său de aplicare „[operațiunile] de plată efectuate în cadrul unui sistem de plăți sau de decontare a titlurilor de valoare între agenți de compensare, între contrapărți centrale, case de compensare și/sau bănci centrale și alți participanți la sistem, pe de o parte, și prestatori de servicii de plată, pe de altă parte, fără a aduce atingere articolului 28”, totuși definiția prevăzută la articolul 4 alineatul (6) din aceeași directivă rămâne pertinentă în ceea ce privește definirea unui sistem de plăți, inclusiv atunci când acesta este utilizat de infrastructuri financiare precum contrapărțile centrale, astfel cum o demonstrează trimiterea la articolul 28 din directiva menționată, care are ca obiect „[a]ccesul la sistemele de plăți”.
96 Pe de altă parte, trebuie de asemenea să se sublinieze că Curtea a avut ocazia să interpreteze noțiunea „plăți”, în cazul în care este utilizată în contextul articolului 63 alineatul (2) TFUE, în sensul că desemnează transferurile de fonduri care urmăresc să asigure contraprestația unei tranzacții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 31 ianuarie 1984, Luisi și Carbone, 286/82 și 26/83, Rec., EU:C:1984:35, punctul 20, Hotărârea din 14 iulie 1988, Lambert, 308/86, Rec., EU:C:1988:405, punctul 10, și Hotărârea din 14 decembrie 1995, Sanz de Lera și alții, C‑163/94, C‑165/94 și C‑250/94, Rec., EU:C:1995:451, punctul 17).
97 Reiese din cele de mai sus că un „sistem de plăți” în sensul articolului 127 alineatul (2) TFUE intră în domeniul transferului de fonduri. Prin urmare, deși o astfel de definiție poate să includă partea „lichidități” a operațiunilor de compensare, situația este diferită în cazul părții „titluri de valoare” a operațiunilor de compensare ale unei contrapărți centrale, întrucât astfel de titluri, deși se poate considera că fac obiectul unei tranzacții care dă naștere unui transfer de fonduri, nu constituie însă, ele însele, plăți.
98 O concluzie similară se impune și în ceea ce privește expresia „sisteme de compensare și de plată” utilizată la articolul 22 din statut.
99 Pentru motivele prezentate la punctul 89 de mai sus, această expresie trebuie să fie interpretată în lumina misiunii, încredințate Eurosistemului prin articolul 127 alineatul (2) a patra liniuță TFUE, de a promova „buna funcționare a sistemelor de plată”. Rezultă de aici în mod necesar că posibilitatea oferită BCE prin articolul 22 din statut de a adopta regulamente „în vederea asigurării eficienței și solidității sistemelor de compensare și de plăți” nu poate fi înțeleasă în sensul că îi recunoaște o astfel de competență cu privire la ansamblul sistemelor de compensare, inclusiv cele referitoare la tranzacțiile cu titluri de valoare.
100 Această posibilitate recunoscută BCE prin articolul 22 din statut trebuie considerată mai degrabă ca fiind limitată doar la sistemele de compensare și de plăți. În această privință, este necesar să se arate că unele sisteme de plăți pot include o etapă de compensare, precum sistemele de plăți cu decontare pe bază netă, spre deosebire de sistemele de plăți cu decontare pe bază brută.
101 În consecință, în lipsa unei referiri explicite la compensarea titlurilor de valoare în cuprinsul articolului 22 din statut, trebuie să se concluzioneze că alegerea expresiei „sisteme de compensare și de plăți” este destinată mai degrabă să sublinieze că BCE dispune de competența de a adopta regulamente în vederea asigurării eficienței și a securității sistemelor de plăți, inclusiv a celor care includ o etapă de compensare, decât să îi atribuie o competență de reglementare autonomă în privința ansamblului sistemelor de compensare.
102 Această concluzie nu este infirmată prin referirea efectuată de BCE la considerentul (11) al Regulamentului nr. 648/2012, întrucât acest regulament nu era, de altfel, în vigoare la data adoptării cadrului politicii de supraveghere, potrivit căruia „membrii SEBC îndeplinesc funcția de monitorizare prin asigurarea eficienței și a bunei funcționări ale sistemelor de compensare și de plăți, inclusiv ale [contrapărților centrale]”. Din simpla lectură a considerentului în discuție în integralitatea sa rezultă că acesta constituie o simplă amintire de către legiuitor a legăturilor strânse care unesc sistemele de compensare și de plată și contrapărțile centrale și a dorinței sale de a asocia BCE și băncile centrale naționale la procedura de autorizare a contrapărților centrale, precum și la elaborarea standardelor tehnice de reglementare cărora le sunt supuse acestea. Din cuprinsul acestuia nu rezultă nicidecum că, în cadrul Regulamentului nr. 648/2012, legiuitorul a intenționat să recunoască BCE și băncilor centrale naționale o competență de reglementare a activității contrapărților centrale, în condițiile în care prin acest regulament legiuitorul tinde să reglementeze el însuși activitatea contrapărților centrale impunându‑le obligații uniforme.
103 În al doilea rând, trebuie să se respingă argumentarea BCE potrivit căreia, în esență, punerea în aplicare a misiunii constând în promovarea bunei funcționări a sistemelor de plăți în temeiul articolului 127 alineatul (2) a patra liniuță TFUE implică faptul că aceasta dispune în mod necesar de competența de a reglementa activitatea infrastructurilor de compensare a titlurilor de valoare, în vederea efectului pe care o neîndeplinire a obligațiilor acestora ar putea să îl aibă asupra sistemelor de plăți.
104 Desigur, Curtea a admis că pot fi utilizate competențe care nu sunt prevăzute expres de dispozițiile tratatelor dacă sunt necesare pentru a atinge obiectivele stabilite de acestea din urmă (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Consiliul, punctul 30 de mai sus, EU:C:1971:32, punctul 28). Astfel, atunci când un articol din tratat însărcinează o instituție cu o misiune precisă, trebuie admis, cu riscul de a lipsi această dispoziție de orice efect util, că acesta îi conferă, în același timp, în mod necesar, competențele indispensabile pentru a îndeplini această misiune (a se vedea prin analogie Hotărârea din 9 iulie 1987, Germania și alții/Comisia, 281/85, 283/85-285/85 și 287/85, Rec., EU:C:1987:351, punctul 28, și Hotărârea din 17 septembrie 2007, Franța/Comisia, T‑240/04, Rep., EU:T:2007:290, punctul 36).
105 Existența unei competențe de reglementare implicite, care constituie o derogare de la principiul atribuirii de competențe stabilit de articolul 13 alineatul (2) TUE, trebuie însă apreciată în mod strict. Astfel de competențe sunt recunoscute de jurisprudență numai în mod excepțional și, în acest scop, competențele trebuie să fie necesare pentru a asigura efectul util al dispozițiilor din tratat sau din regulamentul de bază respectiv (a se vedea prin analogie Hotărârea Franța/Comisia, punctul 104 de mai sus, EU:T:2007:290, punctul 37).
106 În speță, nu poate fi negată nici existența unor legături foarte strânse între sistemele de plăți și sistemele de compensare a titlurilor de valoare, nici eventualitatea ca perturbări care afectează infrastructurile de compensare să se repercuteze asupra sistemelor de plăți și să dăuneze astfel bunei funcționări a acestora.
107 Existența acestor legături nu poate fi însă suficientă pentru a justifica recunoașterea în favoarea BCE a unor competențe implicite de reglementare a sistemelor de compensare a titlurilor de valoare, având în vedere că Tratatul FUE are în vedere posibilitatea ca astfel de competențe să fie conferite BCE în mod explicit.
108 Astfel, trebuie subliniat că articolul 129 alineatul (3) TFUE prevede un mecanism de modificare simplificat, derogatoriu de la cel de la articolul 48 TUE, în privința anumitor dispoziții din statut, printre care articolul 22 din acesta din urmă. Acesta permite Parlamentului European și Consiliului, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, la recomandarea Băncii Centrale Europene sau la propunerea Comisiei, să modifice dispozițiile menționate.
109 Prin urmare, în eventualitatea în care ar aprecia că recunoașterea în favoarea sa a unei competențe de reglementare a infrastructurilor care efectuează compensarea de operațiuni cu titluri de valoare este necesară pentru buna exercitare a misiunii prevăzute la articolul 127 alineatul (2) a patra liniuță TFUE, BCE ar avea obligația să solicite legiuitorului Uniunii o modificare a articolului 22 din statut prin adăugarea unei referiri explicite la sistemele de compensare a titlurilor de valoare.
110 Având în vedere tot ceea ce precedă, trebuie să se admită primul motiv invocat de Regatul Unit și, fără a fi necesar să se examineze celelalte patru motive, să se concluzioneze că BCE nu dispune de competența necesară pentru a reglementa activitatea sistemelor de compensare a titlurilor de valoare, astfel încât cadrul politicii de supraveghere, întrucât impune contrapărților centrale care intervin în compensarea titlurilor de valoare financiare o cerință privind localizarea în zona euro, trebuie să fie anulat pentru necompetență.
Cu privire la cheltuielile de judecată
111 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât BCE a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Regatul Unit, conform concluziilor acestuia.
112 Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Regatul Spaniei, Republica Franceză și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
declară și hotărăște:
1) Anulează Cadrul politicii de supraveghere a Eurosistemului, publicat de Banca Centrală Europeană (BCE) la 5 iulie 2011, în măsura în care impune contrapărților centrale care intervin în compensarea de titluri de valoare financiare cerința privind localizarea într‑un stat membru al Eurosistemului.
2) BCE suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.
3) Regatul Spaniei, Republica Franceză și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 4 martie 2015.
Semnături