Causa T‑496/11
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord
contro
Banca centrale europea (BCE)
«Politica economica e monetaria – BCE – Ricorso di annullamento – Quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza dell’Eurosistema – Atto impugnabile – Ricevibilità – Sorveglianza dei sistemi di pagamento e di regolamento titoli – Requisito di ubicazione in uno Stato membro dell’Eurosistema applicato ai sistemi di compensazione a controparte centrale – Competenza della BCE»
Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 4 marzo 2015
1. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Atti destinati a produrre effetti giuridici – Quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza pubblicato dalla Banca centrale europea che impone un requisito di ubicazione delle controparti centrali destinate a operare compensazioni su titoli finanziari – Inclusione
(Art. 263 TFUE)
2. Ricorso di annullamento – Ricorso proposto contro un atto confermativo di un atto precedente non impugnato nei termini – Irricevibilità – Nozione di atto confermativo – Atto recante modifica di una disposizione di un atto precedente – Esclusione
(Art. 263 TFUE)
3. Ricorso di annullamento – Ricorsi degli Stati membri – Ricorso proposto contro un atto della Banca centrale europea – Ricevibilità non subordinata alla dimostrazione di un interesse ad agire – Mancanza di partecipazione dello Stato membro interessato ad alcuni aspetti dell’Unione economica e monetaria – Irrilevanza
(Art. 263, commi 2 e 4, TFUE; protocolli n. 4 e n. 15 allegati ai Trattati UE e FUE)
4. Banca centrale europea – Competenze del Sistema europeo di banche centrali – Promozione del buon funzionamento dei sistemi di pagamento – Adozione di un quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza nei confronti dei sistemi di compensazione di titoli – Esclusione
(Art. 127, § 2, TFUE; protocollo n. 4 allegato ai Trattati UE e FUE, art. 22)
5. Unione europea – Competenze di attribuzione – Attribuzione implicita – Presupposti – Competenza implicita della Banca centrale europea a disciplinare sistemi di compensazione di titoli – Insussistenza
(Artt. 13, § 2, TUE, e 48 TUE; art. 129, § 3, TFUE; protocollo n. 4 allegato ai Trattati UE e FUE, art. 22)
1. Costituisce un atto impugnabile con un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE un quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza dell’Eurosistema, pubblicato dalla Banca centrale europea, che fissa una politica di localizzazione della sede applicabile alle controparti centrali stabilite in Stati membri non facenti parte dell’Eurosistema.
Infatti, il giudizio sull’idoneità di un atto a produrre effetti giuridici e, di conseguenza, a costituire l’oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE implica che vengano esaminati il tenore letterale dell’atto stesso e il contesto nel quale si inscrive, la sostanza dell’atto e l’intenzione del suo autore. Per quanto riguarda, in primo luogo, il tenore letterale e il contesto nel quale l’atto impugnato si inscrive, tale esame consente di valutare la percezione che di esso potevano ragionevolmente avere le parti interessate. A questo proposito, il passaggio del quadro di riferimento relativo alla localizzazione delle controparti centrali destinate a compensare operazioni riguardanti titoli finanziari, che ha costituito l’oggetto di una pubblicità al di fuori della sfera interna della Banca centrale europea, utilizza una formulazione di tipo imperativo e presenta un carattere particolarmente preciso, in modo da facilitare la sua applicazione. Allo stesso modo, nella misura in cui le autorità di regolazione degli Stati membri della zona euro potrebbero concludere che esse sono tenute a vigilare sul rispetto del requisito di localizzazione contenuto nel quadro di riferimento, una controparte centrale non rispondente ai criteri contenuti nel quadro suddetto potrebbe vedersi privare dell’accesso agli altri attori implicati nella catena di trattamento delle operazioni su titoli.
In secondo luogo, per quanto riguarda la sostanza del quadro di riferimento, la formulazione di un requisito di localizzazione in seno alla zona euro nei confronti di controparti centrali la cui attività eccede le soglie da esso precisate equivale all’aggiunta di una nuova regola nell’ordinamento giuridico, dato che un siffatto requisito non compare in alcuna norma giuridica preesistente. In terzo luogo, per quanto riguarda l’intenzione della Banca centrale europea in occasione dell’adozione del quadro di riferimento, quest’ultimo mira ad imporre il rispetto di un requisito di localizzazione alle controparti centrali la cui attività eccede le soglie da esso fissate e, dunque, in assenza di indizi contrari nel suo testo, costituisce la posizione definitiva della Banca.
(v. punti 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53, 54)
2. Un ricorso di annullamento proposto contro una decisione meramente confermativa di una precedente decisione non impugnata entro i termini è irricevibile. Tuttavia, una decisione è meramente confermativa di una decisione precedente qualora non contenga alcun elemento nuovo rispetto ad un atto precedente e non sia stata preceduta da un riesame della situazione del destinatario di quest’ultimo. A questo proposito, quando una disposizione di un regolamento viene modificata, il ricorso è di nuovo esperibile, non soltanto contro quest’unica disposizione, ma anche contro tutte quelle che, seppur non modificate, formano con essa un tutt’uno.
Pertanto, nel caso di un ricorso proposto contro un quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza, pubblicato dalla Banca centrale europea, che stabilisce una politica di localizzazione applicabile alle controparti centrali stabilite in Stati membri non facenti parte dell’Eurosistema, il fatto che la Banca abbia potuto esprimere in atti precedenti il principio di una politica di localizzazione che potrebbe applicarsi alle controparti centrali non implica che per il quadro di riferimento venga accolta la qualifica di atto confermativo, dal momento che in esso la politica di localizzazione di cui trattasi viene enunciata in una forma modificata.
(v. punti 59‑62)
3. Nella sua qualità di Stato membro, il Regno Unito è legittimato ad impugnare gli atti della Banca centrale europea sulla base dell’articolo 263, secondo comma, TFUE, senza essere assoggettato alle condizioni dettate dal quarto comma del medesimo articolo. Inoltre, se è pur vero che, in applicazione del Protocollo n. 15 del Trattato FUE, alcune disposizioni di quest’ultimo e del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea non si applicano nei confronti del Regno Unito, tale Stato membro rimane legittimato a proporre un ricorso al fine di far verificare dal giudice dell’Unione che la Banca suddetta non abbia travalicato le proprie competenze.
(v. punti 73, 75)
4. La Banca centrale europea non dispone della competenza necessaria per regolamentare l’attività dei sistemi di compensazione di titoli, sicché un quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza, che imponga alle controparti centrali che intervengono nella compensazione di titoli finanziari un requisito di ubicazione all’interno della zona euro, deve essere annullato per difetto di competenza.
L’articolo 22 del Protocollo sullo Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea prevede che la Banca possa stabilire regolamenti, al fine di assicurare sistemi di compensazione e di pagamento efficienti e affidabili all’interno dell’Unione e nei rapporti con i paesi terzi, tenendo presente che tale potere è uno dei mezzi a disposizione della Banca per assolvere il compito, assegnato all’Eurosistema dall’articolo 127, paragrafo 2, TFUE, di promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Tuttavia, un sistema di pagamento ai sensi del citato articolo 127, paragrafo 2, rientra nell’ambito del trasferimento di fondi. Pertanto, sebbene una definizione siffatta possa includere la parte «liquidità» delle operazioni di compensazione, ciò non vale per la parte «titoli» delle operazioni di compensazione effettuate da una controparte centrale, stante che tali titoli, pur potendo essere considerati come l’oggetto di una transazione che dà luogo ad un trasferimento di fondi, non costituiscono però, di per sé stessi, dei pagamenti. Analoga conclusione si impone anche per quanto riguarda l’espressione «sistemi di compensazione e di pagamento» utilizzata all’articolo 22 dello Statuto.
Ne deriva necessariamente che la possibilità offerta dal citato articolo 22 alla Banca centrale europea di adottare regolamenti deve essere considerata limitata ai soli sistemi di compensazione di pagamenti. Di conseguenza, in mancanza di un riferimento esplicito alla compensazione di titoli nell’ambito dell’articolo 22 dello Statuto, la scelta dell’espressione «sistema di compensazione e di pagamento» è destinata a sottolineare che la Banca è competente ad adottare regolamenti al fine di assicurare sistemi di pagamento efficienti ed affidabili, ivi compresi quelli che includono una fase di compensazione, piuttosto che intendere detta espressione come attributiva alla Banca di una competenza regolamentare autonoma riguardo all’insieme dei sistemi di compensazione.
(v. punti 88, 89, 97‑101, 110)
5. Quando un articolo del Trattato affida a un’istituzione un compito preciso, occorre riconoscere – a pena di privare tale disposizione di qualsiasi effetto utile – che così facendo esso attribuisce necessariamente a detta istituzione i poteri indispensabili per assolvere tale compito. Tuttavia, l’esistenza di un potere regolamentare implicito, che costituisce una deroga al principio di attribuzione sancito dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE, dev’essere valutata in senso restrittivo. Solo eccezionalmente tali poteri impliciti vengono riconosciuti dalla giurisprudenza e, perché ciò accada, essi devono essere necessari per garantire l’effetto utile delle disposizioni del Trattato o del regolamento di base di cui trattasi.
A questo proposito, se è pur vero che esistono legami assai stretti tra i sistemi di pagamento e i sistemi di compensazione di titoli, e che eventuali perturbazioni a carico delle infrastrutture di compensazione di titoli possono ripercuotersi sui sistemi di pagamento e nuocere così al loro regolare funzionamento, nondimeno l’esistenza di tali legami non può bastare per giustificare il riconoscimento in capo alla Banca centrale europea di poteri impliciti di regolamentazione dei sistemi di compensazione di titoli, dal momento che il Trattato FUE contempla la possibilità che poteri siffatti vengano conferiti alla Banca in modo esplicito. Orbene, l’articolo 129, paragrafo 3, TFUE prevede un meccanismo di modifica semplificato, in deroga a quello previsto dall’articolo 48 TUE, riguardo ad alcune disposizioni dello Statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, tra cui l’articolo 22 di quest’ultimo.
(v. punti 104‑108)