Zadeva T‑496/11

Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska

proti

Evropski centralni banki (ECB)

„Ekonomska in monetarna politika – ECB – Ničnostna tožba – Okvir politike nadzora Eurosistema – Izpodbojni akt – Dopustnost – Nadzor plačilnih sistemov in poravnalnih sistemov vrednostnih papirjev – Zahteva po lokaciji v državi članici Eurosistema, ki velja za klirinške sisteme s centralno nasprotno stranko – Pristojnost ECB“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (četrti senat) z dne 4. marca 2015

1.      Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Akti, katerih namen je ustvarjanje pravnih učinkov – Okvir politike nadzora Eurosistema, ki ga je objavila Evropska centralna banka, s katerim je naložena zahteva po lokaciji centralnih nasprotnih strank, katerih dejavnost je kliring transakcij, ki se nanašajo na finančne vrednostne papirje – Vključitev

(člen 263 PDEU)

2.      Ničnostna tožba – Tožba, vložena zoper akt, ki potrjuje predhoden akt, ki se ni pravočasno izpodbijal – Nedopustnost – Pojem potrditvenega akta – Akt, ki omogoča spremembo določbe predhodnega akta – Izključitev

(člen 263 PDEU)

3.      Ničnostna tožba – Tožbe držav članic – Tožba, vložena zoper akt Evropske centralne banke – Dopustnost, za katero ni treba izkazati pravnega interesa – Nesodelovanje zadevne države članice pri določenih vidikih Ekonomske in monetarne unije – Nevplivanje

(člen 263, drugi in četrti odstavek PDEU; Protokola št. 4 in št. 15 Pogodbe EU in DEU)

4.      Evropska centralna banka – Pristojnosti Evropskega sistema centralnih bank – Nemoteno delovanje plačilnih sistemov – Sprejetje Okvira politike nadzora nad klirinškimi sistemi – Izključitev

(člen 127(2) PDEU; Protokol št. 4 Pogodbe EU in DEU, člen 22)

5.      Evropska unija – Prenesene pristojnosti – Implicitna pristojnost – Pogoji – Implicitna pristojnost Evropske centralne banke za sprejemanje predpisov glede klirinških sistemov – Neobstoj

(člena 13(2) in 48 PEU; člen 129(3) PDEU; Protokol št. 4 Pogodbe EU in DEU, člen 22)

1.      Okvir politike nadzora Eurosistema, ki ga objavi Evropska centralna banka in s katerim je določena politika lokacije, ki se uporablja za centralne nasprotne stranke s sedežem v državah članicah, ki niso del Eurosistema, je akt, zoper katerega je mogoče vložiti ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU.

Sposobnost akta, da ustvarja pravne učinke in je posledično lahko predmet tožbe za razglasitev ničnosti na podlagi člena 263 PDEU namreč pomeni, da je treba preučiti njegovo besedilo in okoliščine, v katerih je bil sprejet, njegovo vsebino ter namen njegovega izdajatelja. Na prvem mestu, glede besedila in okoliščin izpodbijanega akta ta preizkus omogoča presojo tega, kako ga zainteresirane stranke razumno dojemajo. Glede tega odlomek Okvira politike nadzora, ki se nanaša na lokacijo centralnih nasprotnih strank, katerih dejavnost je kliring transakcij, ki se nanašajo na finančne vrednostne papirje, ki je bil predmet objave zunaj interne sfere Evropske centralne banke, uporablja imperativno formulacijo in je posebej natančen, tako da olajša uporabo. Centralni nasprotni stranki, ki ne izpolnjuje meril iz tega okvira – v primeru, da regulativni organi držav članic euroobmočja menijo, da morajo nadzorovati spoštovanje zahteve po lokaciji iz Okvira politike nadzora – bi lahko bil onemogočen dostop do drugih sodelujočih v verigi obdelave transakcij z vrednostnimi papirji.

Na drugem mestu, glede vsebine Okvira politike nadzora je oblikovanje zahteve po lokaciji znotraj euroobmočja za centralne nasprotne stranke, katerih dejavnost presega pragove, ki jih določa, enakovredno dodajanju novega pravila v pravni red, saj se taka zahteva ne pojavi v nobeni prej obstoječi pravni normi. Na tretjem mestu, glede namere Evropske centralne banke pri sprejetju Okvira politike nadzora je namen tega okvira naložiti spoštovanje zahteve po lokaciji centralnim nasprotnim strankam, katerih dejavnost presega pragove, ki jih določa in zato ob neobstoju nasprotnih indicev v svojem besedilu pomeni dokončno stališče.

(Glej točke 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53 in 54.)

2.      Ničnostna tožba zoper odločbo, s katero je le potrjena prejšnja odločba, ki ni bila pravočasno izpodbijana, je nedopustna. Vendar odločba potrjuje že obstoječo odločbo takrat, kadar ne vsebuje nobenega novega elementa glede na prejšnji akt in kadar ni bila sprejeta po ponovni preučitvi položaja naslovnika tega prejšnjega akta. Glede tega, če je spremenjena določba uredbe, se lahko znova vloži tožba ne le zoper to določbo samo, ampak tudi zoper vse tiste, ki z njo tvorijo celoto, čeprav niso spremenjene.

V zvezi s tožbo, vloženo zoper Okvir politike nadzora, ki ga je objavila Evropska centralna banka in v katerem je določena lokacijska politika, ki se uporabi za centralne nasprotne stranke s sedežem v državah članicah, ki niso del Eurosistema, okoliščina, da je lahko ECB v teh prejšnjih aktih izrazila načelo lokacijske politike, ki bi lahko veljalo za centralne nasprotne stranke, ne pomeni, da je Okvir politike nadzora potrditven akt, ker je zadevna lokacijska politika v njem spremenjena.

(Glej točke od 59 do 62.)

3.      Združeno kraljestvo kot država članica je procesno upravičeno, da vlaga tožbe zoper akte Evropske centralne banke na podlagi člena 263, drugi odstavek, PDEU, ne da bi zanj veljali pogoji člena 263, četrti odstavek, PDEU. Poleg tega, čeprav se na podlagi Protokola št. 15 Pogodbe DEU nekatere določbe Pogodbe DEU in Protokola o statutih Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke ne uporabljajo za Združeno kraljestvo, pa to obdrži pravico, da vloži tožbo z namenom, da sodišče Unije preveri, ali ta banka ni prekoračila svojih pooblastil.

(Glej točki 73 in 75.)

4.      Evropska centralna banka nima potrebne pristojnosti, da ureja dejavnost klirinških sistemov vrednostnih papirjev, tako da je treba Okvir politike nadzora, ki centralnim nasprotnim strankam, ki posredujejo pri kliringu finančnih vrednostnih papirjev, nalaga zahtevo po lokaciji v euroobmočju, razglasiti za ničen zaradi nepristojnosti.

Člen 22 Protokola o statutih Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke določa, da lahko Banka sprejme predpise za zagotovitev učinkovitih in zanesljivih klirinških in plačilnih sistemov znotraj Unije in z drugimi državami, ker je ta pristojnost eno od sredstev, ki je Banki na voljo za opravljanje svoje naloge podpiranja nemotenega delovanja plačilnih sistemov, ki jo Eurosistemu podeljuje člen 127(2) PDEU. Vendar plačilni sistem v smislu tega člena 127(2) spada na področje prenosa sredstev. Zato, čeprav lahko taka opredelitev vključuje del „likvidna sredstva“ klirinških transakcij, pa je drugače pri delu „vrednostni papirji“ klirinških transakcij centralne nasprotne stranke, ker taki vrednostni papirji – čeprav je za njih mogoče šteti, da so predmet transakcije, na podlagi katere pride do prenosa sredstev – ne pomenijo plačil. Podobna ugotovitev velja tudi za izraz „klirinški in plačilni sistemi“, uporabljen v členu 22 Statuta.

Iz tega nujno sledi, da je možnost sprejemanja predpisov, ki jo ta člen 22 priznava Evropski centralni banki, omejena na same klirinške sisteme plačil. Zato je ob neobstoju izrecnega sklicevanja na kliring vrednostnih papirjev v členu 22 Statuta izbira izraza „klirinški in plačilni sistem“ namenjena temu, da se poudari, da je Banka pristojna za sprejemanje predpisov za zagotovitev učinkovitih in zanesljivih plačilnih sistemov, vključno s tistimi, ki vključujejo klirinško fazo, in ne temu, da se ji priznava samostojna pristojnost sprejemanja predpisov glede vseh klirinških sistemov.

(Glej točke 88, 89, od 97 do 101 in 110.)

5.      Torej, če člen Pogodbe instituciji nalaga natančno določeno nalogo, je treba potrditi, da ji, da bi se izognili temu, da se odvzame polni učinek tej določbi, prav s tem členom nujno daje nepogrešljivo pristojnost za opravljanje te naloge. Vendar je treba obstoj implicitne pristojnosti za sprejemanje predpisov, ki pomeni odstopanje od načela dodelitve pristojnosti iz člena 13(2) PEU, presojati ozko. Sodna praksa le izjemoma priznava te implicitne pristojnosti, in sicer takrat, ko so potrebne, da se določbam pogodbe ali zadevni temeljni uredbi zagotovi polni učinek.

Glede tega, čeprav ni mogoče zanikati obstoja zelo tesnih povezav med plačilnimi sistemi in klirinškimi sistemi vrednostnih papirjev niti možnosti, da se motnje na infrastrukturah kliringov vrednostnih papirjev odražajo na plačilnih sistemih in tako škodijo njihovemu nemotenemu delovanju, pa obstoj teh povezav ne more zadostovati za utemeljitev priznanja Evropski centralni banki implicitnih pristojnosti sprejemanja predpisov glede klirinških sistemov vrednostnih papirjev, ker je v Pogodbi DEU določena možnost, da so taka pooblastila ECB izrecno podeljena. Člen 129(3) PDEU pa določa mehanizem poenostavljenega postopka za spremembo, ki odstopa od tistega iz člena 48 PEU glede nekaterih določb Statutov Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, med katerimi je njen člen 22.

(Glej točke od 104 do 108.)