CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 30 martie 2023(1)
Cauza C‑143/22
Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE),
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE),
Association de recherche, de communication et d’action pour l’accès aux traitements (ARCAT),
Comité inter‑mouvements auprès des évacués (CIMADE),
Fédération des associations de solidarité avec tou‑te‑s les immigré-e‑s (FASTI),
Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI),
Ligue des droits de l’homme (LDH),
Le paria,
Syndicat des avocats de France (SAF),
SOS – Hépatites Fédération
împotriva
Ministre de l’Intérieur
cu participarea
Défenseur des droits
[cerere de decizie preliminară formulată de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța)]
„Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Frontiere, azil și imigrație – Directiva 2008/115/CE – Regimul de trecere a frontierelor de către persoane – Regulamentul (UE) 2016/399 – Reintroducere temporară a controlului la frontierele interne – Consecințe asupra aplicabilității Directivei privind returnarea”
Introducere
1. Prezenta cerere de decizie preliminară se înscrie într‑o serie de cauze cu care Curtea a fost sesizată, încă din anul 2011, cu privire la compatibilitatea anumitor dispoziții din code français de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Codul francez privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil) (denumit în continuare „Ceseda”) cu cerințele Directivei 2008/115/CE(2), precum și cu cele ale Regulamentului (UE) 2016/399(3) (denumit în continuare „Codul frontierelor Schengen”)(4). În special ultimele două dintre aceste cauze, în care s‑au pronunțat Hotărârile Affum și Arib și alții, sunt relevante în speță.
2. În prezenta cauză, mai multe asociații au introdus o acțiune la Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) în special în vederea anulării ordonnance no 2020-1733, du 16 décembre 2020, portant partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile(5) (Ordonanța nr. 2020-1733 din 16 decembrie 2020 privind partea legislativă a Codului privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil) (denumită în continuare „Ordonanța nr. 2020-1733”). Problema esențială care se ridică în prezenta trimitere preliminară este aceea dacă, atunci când un stat membru decide să introducă controale la frontierele interne în temeiul Codului frontierelor Schengen, acesta este obligat să aplice dispozițiile Directivei 2008/115 sau poate recurge la articolul 14 din acest cod pentru a adopta o decizie de refuz al intrării în privința unui resortisant al unei țări terțe.
3. În prezentele concluzii, propunem Curții să declare că o situație precum cea descrisă de instanța de trimitere se înscrie în contextul celor care au condus la pronunțarea Hotărârilor Affum și Arib și alții și că dispozițiile Directivei 2008/115 sunt aplicabile. În schimb, aplicarea articolului 14 din Codul frontierelor Schengen trebuie înlăturată.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Codul frontierelor Schengen
4. Potrivit articolului 2 din Codul frontierelor Schengen:
„În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții:
1. «frontiere interne» înseamnă:
(a) frontierele terestre comune, inclusiv frontierele fluviale și pe lacuri ale statelor membre;
(b) aeroporturile statelor membre destinate zborurilor interne;
(c) porturile maritime, fluviale și cele aflate pe lacuri ale statelor membre pentru legăturile interne regulate cu feribotul;
2. «frontiere externe» înseamnă frontierele terestre ale statelor membre, inclusiv frontierele fluviale și pe lacuri, frontierele maritime, precum și aeroporturile, porturile fluviale, porturile maritime și porturile aflate pe lacuri, cu condiția să nu fie frontiere interne;
[…]”
5. Articolul 6 din acest cod prevede:
„(1) Pentru șederile preconizate pe teritoriul statelor membre pentru o perioadă de maximum 90 de zile în orice perioadă de 180 de zile, ceea ce implică luarea în considerare a ultimei perioade de 180 de zile precedente fiecărei zile de ședere, condițiile de intrare pentru resortisanții țărilor terțe sunt următoarele:
(a) să fie în posesia unui document de călătorie valabil care să permită titularului să treacă frontiera și care să îndeplinească următoarele criterii:
(i) să fie valabil pentru o perioadă de cel puțin trei luni de la data preconizată a plecării de pe teritoriul statelor membre. În caz justificat de urgență, această obligație poate fi înlăturată;
(ii) să fi fost eliberat în ultimii 10 ani;
(b) să fie în posesia unei vize valabile, în cazul în care aceasta este cerută în temeiul [Regulamentului (CE) nr. 539/2001(6)], cu excepția cazului când respectivii resortisanți sunt titulari ai unui permis de ședere valabil sau ai unei vize de lungă ședere valabile;
(c) să justifice scopul și condițiile șederii planificate și să dispună de mijloace de subzistență suficiente, atât pentru durata șederii planificate, cât și pentru întoarcerea în țara de origine sau pentru tranzitul către o țară terță în care admisia este garantată, sau să fie în măsură să dobândească legal respectivele mijloace;
(d) să nu fie o persoană care face obiectul unei alerte emise în [Sistemului de informații Schengen] în scopul de a i se refuza intrarea;
(e) să nu fie considerat o amenințare pentru ordinea publică, securitatea internă, sănătatea publică sau relațiile internaționale ale unuia dintre statele membre și, în special, să nu facă obiectul unei alerte emise în scopul de a i se refuza intrarea în bazele de date ale statelor membre pentru motivele enumerate anterior.
[…]”
6. Articolul 13 alineatul (1) din codul menționat prevede:
„Supravegherea frontierelor are drept principal obiectiv prevenirea trecerilor frauduloase ale frontierei, combaterea criminalității transfrontaliere și luarea de măsuri împotriva persoanelor care au trecut ilegal frontiera. O persoană care a trecut ilegal frontiera și care nu are drept de ședere pe teritoriul statului membru respectiv este reținută și i se aplică procedurile care respectă Directiva [2008/115].”
7. Potrivit articolului 14 din Codul frontierelor Schengen:
„(1) Intrarea pe teritoriul statelor membre se refuză resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc toate condițiile de intrare prevăzute la articolul 6 alineatul (1) și care nu aparțin niciuneia dintre categoriile de persoane menționate la articolul 6 alineatul (5). Aceasta nu aduce atingere aplicării dispozițiilor speciale privind dreptul la azil și la protecție internațională sau eliberarea unei vize de lungă ședere.
(2) Intrarea nu poate fi refuzată decât printr‑o decizie care să indice motivele precise ale refuzului. Decizia se ia de către autoritatea competentă abilitată în acest sens de dreptul intern. Respectiva decizie intră în vigoare imediat.
Decizia motivată indicând cauzele precise ale refuzului se comunică printr‑un formular uniform, prezentat în anexa V partea B, și se completează de autoritatea abilitată de dreptul intern să refuze intrarea. Formularul uniform astfel completat se înmânează resortisantului țării terțe în cauză, care confirmă primirea deciziei de refuz prin respectivul formular.
(3) Persoanele care au făcut obiectul unei decizii de refuz al intrării au dreptul la o cale de atac. Calea de atac se desfășoară în conformitate cu dreptul intern. Resortisantului țării terțe i se pun la dispoziție informații scrise cu privire la punctele de contact în măsură să îi comunice informații legate de reprezentanții competenți să acționeze în numele respectivului resortisant al țării terțe, în conformitate cu dreptul intern.
Introducerea unei asemenea căi de atac nu are efect suspensiv asupra deciziei de refuz al intrării.
Fără a aduce atingere oricărei eventuale compensări acordate în conformitate cu dreptul intern, resortisantul țării terțe în cauză are dreptul la rectificarea ștampilei de intrare anulate, precum și a oricărei anulări sau completări, din partea statului membru care a refuzat intrarea, în cazul în care, în cadrul căii de atac, decizia de refuz al intrării este declarată nefondată.
(4) Polițiștii de frontieră se asigură că resortisantul țării terțe care a făcut obiectul unei decizii de refuz al intrării nu intră pe teritoriul statului membru în cauză.
[…]
(6) Normele detaliate de reglementare a refuzului intrării sunt descrise în anexa V partea A.”
8. Articolul 23 din Codul frontierelor Schengen prevede:
„Absența controlului la frontierele interne nu aduce atingere:
(a) exercitării competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul dreptului intern, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere; acest lucru se aplică, de asemenea, și în zonele de frontieră. În sensul primei teze, exercitarea competențelor polițienești nu poate fi considerată, în special, echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere în cazul în care măsurile poliției:
(i) nu au ca obiectiv controlul la frontiere;
(ii) se bazează pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa securității publice și vizează, în special, combaterea criminalității transfrontaliere;
(iii) sunt concepute și executate într‑o manieră net diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe;
(iv) sunt realizate pe baza verificărilor inopinate;
[…]”
9. Articolul 25 din acest cod prevede:
„(1) Atunci când în spațiul fără controale la frontierele interne există o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne într‑un stat membru, statul membru respectiv poate reintroduce în mod excepțional controlul la toate frontierele interne sau în anumite părți ale frontierelor sale interne, pentru o perioadă limitată de maximum 30 de zile sau pe durata previzibilă a amenințării grave, dacă aceasta depășește 30 de zile. Domeniul de aplicare și durata reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne nu depășesc ceea ce este strict necesar pentru a răspunde amenințării grave.
(2) Controlul la frontierele interne se reintroduce numai ca măsură de ultimă instanță și în conformitate cu articolele 27, 28 și 29. Criteriile enumerate la articolul 26 și, respectiv, articolul 30 se iau în considerare în fiecare caz în care se are în vedere adoptarea unei decizii de reintroducere a controlului la frontierele interne în temeiul articolelor 27, 28 și 29.
(3) În cazul în care amenințarea gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne în statul membru respectiv persistă după expirarea perioadei prevăzute la alineatul (1) din prezentul articol, statul membru respectiv poate prelungi controlul la frontierele sale interne, ținând seama de criteriile enumerate la articolul 26 și în conformitate cu articolul 27, din același motive ca cele menționate la alineatul (1) din prezentul articol și, luând în considerare orice elemente noi, pentru perioade de maximum 30 de zile, care pot fi reînnoite.
(4) Perioada totală pe durata căreia controlul la frontierele interne este reintrodus, inclusiv a prelungirilor prevăzute la alineatul (3) din prezentul articol, nu depășește șase luni. În cazul unor circumstanțe excepționale, astfel cum sunt menționate la articolul 29, această perioadă totală poate fi prelungită până la maximum doi ani în conformitate cu alineatul (1) din articolul respectiv.”
10. Articolul 32 din Codul frontierelor Schengen menționat prevede:
„În cazul în care se reintroduce controlul la frontierele interne, dispozițiile relevante din titlul II se aplică mutatis mutandis.”
11. Articolele 5, 13 și 14 din Codul frontierelor Schengen fac parte din titlul II din acesta, intitulat „Frontiere externe”, în timp ce articolele 23, 25 și 32 din codul menționat fac parte din titlul III din acesta, intitulat „Frontiere interne”.
12. Partea A din anexa V la Codul frontierelor Schengen prevede:
„(1) În caz de refuz al intrării, polițistul de frontieră competent:
(a) completează modelul uniform de formular de refuz al intrării, prezentat în partea B. Resortisantul țării terțe în cauză semnează formularul și primește un exemplar după semnare. În cazul în care resortisantul țării terțe refuză să semneze, polițistul de frontieră indică refuzul în formular, la rubrica «Observații»;
(b) aplică pe pașaport o ștampilă de intrare, barată de o cruce cu cerneală neagră indelebilă, și scrie lângă aceasta, în partea dreaptă, de asemenea cu cerneală indelebilă, literele corespunzătoare motivelor de refuz al intrării, a căror listă este conținută în modelul uniform de formular de refuz al intrării, menționat anterior;
(c) anulează sau revocă viza, după caz, în conformitate cu dispozițiile articolului 34 din [Regulamentul (CE) nr. 810/2009(7)];
(d) consemnează orice refuz al intrării într‑un registru sau pe o listă, în care se menționează identitatea, cetățenia resortisantului țării terțe în cauză, referințele documentului care permite trecerea frontierei de către resortisantul țării terțe în cauză, precum și motivul și data refuzului intrării.
(2) În cazul în care resortisantul țării terțe care a primit o decizie de refuz al intrării a fost condus la frontieră de către un operator de transport, autoritatea locală responsabilă:
(a) solicită operatorului de transport să preia responsabilitatea resortisantului țării terțe și să îl transporte fără întârziere fie către țara terță din care a fost transportat, fie către țara terță care a eliberat documentul care permite trecerea frontierei, fie către orice altă țară terță în care este garantată admisia sau să găsească mijloace de transport în continuare, în conformitate cu articolul 26 din Convenția Schengen și cu [Directiva 2001/51/CE(8)];
(b) în așteptarea transportului în continuare, respectând dreptul intern și luând în considerare circumstanțele locale, ia măsurile corespunzătoare în vederea evitării intrării ilegale pe teritoriu a resortisanților țărilor terțe cărora le‑a fost refuzată intrarea.
[…]”
Directiva 2008/115
13. Articolul 2 din Directiva 2008/115 prevede:
„(1) Prezenta directivă se aplică resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru.
(2) Statele membre pot decide să nu aplice prezenta directivă resortisanților țărilor terțe care:
(a) fac obiectul unui refuz de intrare, în conformitate cu articolul 13 din Codul frontierelor Schengen, sau care sunt reținuți sau prinși de către autoritățile competente în cazul unei treceri ilegale pe cale terestră, maritimă sau aeriană a frontierei externe a unui stat membru și care nu au obținut ulterior o autorizație sau un drept de ședere în statul membru respectiv;
(b) fac obiectul returnării ca sancțiune de drept penal sau ca urmare a unei sancțiuni de drept penal, în conformitate cu dreptul intern, sau fac obiectul unor proceduri de extrădare.
[…]”
14. Potrivit articolului 3 din această directivă:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
2. «ședere ilegală» înseamnă prezența pe teritoriul unui stat membru a unui resortisant al unei țări terțe, care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare, astfel cum sunt stabilite la articolul 5 din Codul frontierelor Schengen, sau alte condiții de intrare, ședere sau reședință în acel stat membru;
[…]”
15. Articolul 4 alineatul (4) din aceeași directivă prevede următoarele:
„În ceea ce privește resortisanții țărilor terțe care nu intră în domeniul de aplicare al prezentei directive în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) litera (a), statele membre:
(a) se asigură că tratamentul și nivelul de protecție al acestora nu este mai puțin favorabil decât este prevăzut la articolul 8 alineatele (4) și (5) (limitările privind utilizarea măsurilor coercitive), la articolul 9 alineatul (2) litera (a) (amânarea îndepărtării), articolul 14 alineatul (1) literele (b) și (d) (îngrijirea medicală de urgență și luarea în considerare a necesităților persoanelor vulnerabile) și articolele 16 și 17 (condiții de luare în custodie) și
(b) respectă principiul nereturnării.”
16. Articolul 6 din Directiva 2008/115 prevede:
„(1) Statele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5).
(2) Resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru și care posedă un permis de ședere valid sau o altă autorizație care conferă un drept de ședere, eliberate de un alt stat membru, li se cere să se întoarcă imediat pe teritoriul statului membru respectiv. În cazul nerespectării acestei cerințe de către resortisantul unei țări terțe sau în cazul în care plecarea imediată a resortisantului unei țări terțe este necesară din motive de ordine publică sau de securitate națională, se aplică alineatul (1).
(3) Statele membre pot decide să nu emită o decizie de returnare pentru un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, dacă resortisantul în cauză al unei țări terțe este preluat de un alt stat membru în conformitate cu acordurile bilaterale sau normele existente la data intrării în vigoare a prezentei directive. În acest caz, statul membru care a preluat resortisantul respectiv al unei țări terțe pune în aplicare alineatul (1).
[…]
(6) Prezenta directivă nu interzice statelor membre să adopte o decizie privind încetarea șederii legale, împreună cu o decizie de returnare și/sau o decizie de îndepărtare și/sau o interdicție de intrare în cadrul unei singure decizii sau act administrativ sau judiciar, conform prevederilor legislațiilor lor naționale, fără a aduce atingere garanțiilor procedurale disponibile în temeiul capitolului III și în temeiul altor dispoziții pertinente din dreptul comunitar și național.”
Dreptul francez
17. Astfel cum a fost modificat prin Ordonanța nr. 2020-1733, articolul L. 332-2 din Ceseda prevede:
„Decizia de refuz al intrării, care este scrisă și motivată, este luată de un agent care face parte dintr‑o categorie stabilită prin regulament.
Notificarea deciziei de refuz al intrării menționează dreptul străinului de a avertiza persoana la care a indicat că trebuia să se deplaseze, consulatul său sau consilierul ales de el ori de a solicita avertizarea lor. Ea menționează dreptul străinului de a refuza să fie repatriat înainte de expirarea termenului de o zi liberă în condițiile prevăzute la articolul L. 333-2.
Decizia și notificarea aferentă a drepturilor i se comunică într‑o limbă pe care o înțelege.
Se acordă o atenție deosebită persoanelor vulnerabile, în special minorilor însoțiți sau neînsoțiți de un adult.”
18. Articolul L. 332-3 din Ceseda, astfel cum a fost modificat prin Ordonanța nr. 2020-1733, prevede:
„Procedura prevăzută la articolul L. 332-2 este aplicabilă deciziei de refuz al intrării adoptate împotriva străinului în temeiul articolului 6 din [Codul frontierelor Schengen]. De asemenea, se aplică cu ocazia controalelor efectuate la o frontieră internă în cazul reintroducerii temporare a controalelor la aceste frontiere în condițiile prevăzute în capitolul II din titlul III din [Codul frontierelor Schengen].”
Situația de fapt, procedura principală și întrebările preliminare
19. Reclamantele din litigiul principal au introdus la Conseil d’État (Consiliul de Stat) o acțiune prin care au solicitat printre altele anularea articolului L. 332-3 din Ceseda. Ele arată în special că acest articol încalcă Directiva 2008/115 în măsura în care permite adoptarea unor decizii de refuz al intrării la frontierele interne la care au fost reintroduse controale.
20. Instanța de trimitere arată că Curtea a statuat, în Hotărârea Arib și alții, că articolul 2 alineat (2) litera (a) din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 32 din Codul frontierelor Schengen nu se aplică situației unui resortisant al unei țări terțe reținut în imediata apropiere a unei frontiere interne și aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru nici chiar atunci când acest stat membru a reintrodus, în temeiul articolului 25 din codul menționat, controlul la această frontieră, ca urmare a unei amenințări grave la adresa ordinii publice sau a securității interne a statului membru respectiv.
21. La 27 noiembrie 2020, această instanță a apreciat că dispozițiile articolului L. 213-3-1 din Ceseda, care prevedeau că, în cazul reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne, un străin care vine direct de pe teritoriul unui stat parte la Convenția Schengen poate face obiectul unei decizii de refuz al intrării în condițiile articolului L. 213-2 din acest cod atunci când a intrat pe teritoriul metropolitan trecând o frontieră terestră internă fără a fi autorizat în acest sens și a fost controlat într‑o zonă cuprinsă între această frontieră și o linie trasată la 10 kilometri de la frontieră, sunt contrare dispozițiilor Directivei 2008/115, așa cum au fost interpretate de Curte în Hotărârea Arib și alții.
22. Potrivit instanței de trimitere, articolul L. 332-3 din Ceseda, care face obiectul acțiunii pendinte în fața sa în prezenta cauză, nu reia dispozițiile articolului L. 213-3-1 din acest cod, astfel încât articolul L. 332-3 din codul menționat nu încalcă autoritatea de lucru judecat. Cu toate acestea, articolul L. 332-3 al doilea paragraf din același cod prevede că o decizie de refuz al intrării poate fi luată cu ocazia controalelor efectuate la frontierele interne în cazul reintroducerii temporare a controalelor la aceste frontiere în condițiile prevăzute în capitolul II din titlul III din Codul frontierelor Schengen.
23. Prin urmare, instanța de trimitere apreciază că trebuie să se stabilească dacă, într‑un asemenea caz, resortisantului unei țări terțe, care vine direct de pe teritoriul unui stat parte la Convenția Schengen și care se prezintă la un punct autorizat de trecere a frontierei, fără a fi în posesia unor documente care să dovedească existența unei autorizații de intrare sau a unui drept de ședere în Franța, i se poate refuza intrarea, în temeiul articolului 14 din Codul frontierelor Schengen, fără ca Directiva 2008/115 să fie aplicabilă.
24. În aceste condiții, Conseil d’État (Consiliul de Stat), prin decizia din 24 februarie 2022, primită la Curte la 1 martie 2022, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„În cazul reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne, în condițiile prevăzute la capitolul II din titlul III din [Codul frontierelor Schengen], unui străin care vine direct de pe teritoriul unui stat parte la [Convenția Schengen] i se poate opune o decizie de refuz a intrării cu ocazia controalelor efectuate la această frontieră, în temeiul articolului 14 din [codul] menționat, fără ca Directiva 2008/115 să fie aplicabilă?”
25. Reclamantele din litigiul principal, défenseur des droits (Apărătorul Drepturilor, Franța), guvernele francez și polonez, precum și Comisia Europeană au prezentat observații. Aceleași părți au fost ascultate în ședința care a avut loc la 19 ianuarie 2023.
Analiză
26. Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere urmărește în esență să se stabilească dacă, în cazul reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne, în condițiile prevăzute în capitolul II din titlul III din Codul frontierelor Schengen, se aplică articolul 14 din acest cod sau dispozițiile Directivei 2008/115.
27. Dorim să subliniem de la bun început că nu trebuie să se stabilească legalitatea reintroducerii controalelor la frontierele interne, ci numai consecințele unei asemenea reintroduceri(9).
28. Propunem Curții să răspundă că dispozițiile Directivei 2008/115 sunt aplicabile și că, în schimb, articolul 14 din Codul frontierelor Schengen nu este aplicabil. Această concluzie decurge, în opinia noastră, din raționamentul urmat de Curte în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile Affum și Arib și alții.
Cu privire la aplicabilitatea Directivei 2008/115
29. Directiva 2008/115 are ca obiect, astfel cum este prevăzut la articolul 1, să stabilească standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale și cu dreptul internațional. Din considerentul (4) al directivei menționate reiese că aceasta urmărește stabilirea unor norme clare, transparente și echitabile care să asigure o politică de returnare eficientă, ca element necesar al unei politici bine gestionate în domeniul migrației.
30. Domeniul de aplicare ratione personae al Directivei 2008/115, așa cum a fost definit la articolul 2 din aceasta, este vast(10). În temeiul articolului 2 alineatul (1) din directiva menționată, aceasta se aplică resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru. Noțiunea de „ședere ilegală” este definită la articolul 3 punctul 2 din directiva respectivă ca fiind „prezența pe teritoriul unui stat membru a unui resortisant al unei țări terțe, care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare, astfel cum sunt stabilite la articolul [6] din Codul frontierelor Schengen(11), sau alte condiții de intrare, ședere sau reședință în acel stat membru”(12). Rezultă din această definiție că orice resortisant al unei țări terțe care este prezent pe teritoriul unui stat membru fără să îndeplinească condițiile de intrare, de ședere sau de reședință în acesta se află, în virtutea acestui unic fapt, în situație de ședere ilegală fără ca această prezență să fie supusă vreunei condiții de durată minimă sau de intenție de a rămâne pe acest teritoriu(13). În plus, caracterul doar temporar sau de tranzit al unei asemenea prezențe nu figurează, nici el, printre motivele, enumerate la articolul 2 alineatul (2) din Directiva 2008/115, pentru care statele membre pot decide să excludă un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală din domeniul de aplicare al acestei directive(14).
31. În plus, Curtea a constatat deja că, în contextul Directivei 2008/115, noțiunile de „ședere ilegală” și de „intrare ilegală” întrețin o legătură strânsă, o asemenea intrare constituind, astfel, una dintre împrejurările de fapt care pot conduce la șederea ilegală a resortisantului unei țări terțe pe teritoriul statului membru în cauză(15). În măsura în care resortisantul unei țări terțe care a intrat ilegal pe teritoriul unui stat membru și care, din acest motiv, este considerat că se află în situație de ședere ilegală pe acel teritoriu intră, așadar, potrivit articolului 2 alineatul (1) din directiva menționată și sub rezerva acestui articol 2 alineatul (2), în domeniul de aplicare al directivei menționate, el trebuie supus standardelor și procedurilor comune prevăzute de această directivă în vederea îndepărtării sale, iar aceasta atât timp cât șederea sa nu a fost, eventual, regularizată(16).
32. În temeiul articolului 2 alineatul (2) din Directiva 2008/115, statele membre au posibilitatea să nu aplice această directivă în anumite situații bine definite. Astfel, în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (a) din directiva menționată, un stat membru poate decide să nu aplice această directivă resortisanților țărilor terțe care fac obiectul unui refuz de intrare, în conformitate cu articolul 14 din Codul frontierelor Schengen(17), sau care sunt reținuți sau prinși de către autoritățile competente în cazul unei treceri ilegale a frontierei externe a unui stat membru și care nu au obținut ulterior o autorizație sau un drept de ședere în statul membru respectiv.
33. Curtea a avut deja ocazia să clarifice că din articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115 rezultă că cele două situații vizate de această dispoziție se raportează exclusiv la trecerea unei frontiere externe a unui stat membru, astfel cum este definită la articolul 2 punctul 2 din Codul frontierelor Schengen, și nu privește, așadar, trecerea unei frontiere comune unor state membre care fac parte din spațiul Schengen. Prin urmare, dispoziția menționată nu poate să permită statelor membre să excludă resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală din domeniul de aplicare al directivei menționate pentru motivul intrării lor ilegale pe la o frontieră internă(18). Pe de altă parte, Curtea a clarificat că, în ceea ce privește prima dintre situațiile vizate la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din directiva menționată, este cert că fac obiectul unei decizii de refuz al intrării conform articolului 14 din Codul frontierelor Schengen numai resortisanții țărilor terțe care doresc să treacă o frontieră externă pentru a intra în acest spațiu(19).
34. Pe baza acestor considerații, argumentul guvernului francez potrivit căruia un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unei decizii de refuz al intrării pe teritoriul unui stat membru nu locuiește pe teritoriul unuia dintre aceste state membre nu poate fi admis, întrucât un atare argument echivalează cu o restrângere unilaterală de către un stat membru a domeniului de aplicare al Directivei 2008/115. Astfel, acest stat membru ar putea revoca o ședere care a fost deja stabilită. Considerăm că o asemenea restrângere unilaterală a domeniului de aplicare al directivei menționate nu este posibilă.
35. Ca o concluzie provizorie, este necesar să se constate că Republica Franceză nu poate decide, în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2008/115, să nu aplice această directivă unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală reținut la o frontieră.
36. În ceea ce privește această constatare, am adăuga că ea corespunde exact soluției reținute de Curte atunci când a declarat că dispozițiile Directivei 2008/115 se aplică situației unui resortisant al unei țări terțe reținut în imediata apropiere a unei frontiere interne și aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru chiar și atunci când acest stat membru a reintrodus, în temeiul Codului frontierelor Schengen, controlul la această frontieră(20). În opinia noastră, aceeași soluție se impune și în cazul în care persoana în cauză este reținută chiar la frontieră.
37. Pe baza acestor concluzii, un stat membru este, așadar, obligat să aplice dispozițiile Directivei 2008/115 în privința oricărei persoane reținute la o frontieră internă în spațiul Schengen.
38. Dispozițiile Codului frontierelor Schengen, inclusiv articolul 14 din acesta, nu pot schimba constatarea respectivă.
Cu privire la aplicabilitatea articolului 14 din Codul frontierelor Schengen
39. Codul frontierelor Schengen stabilește un regim de trecere a frontierelor de către persoane.
40. Persoanele, indiferent de cetățenie, nu trebuie controlate la trecerea frontierelor interne. Trecerea frontierelor fără control este posibilă de facto numai în cazul în care privește toată lumea(21). Eliminarea controalelor la frontierele interne se extinde, așadar, în mod obligatoriu la resortisanții unor țări terțe, ca urmare a naturii înseși a lipsei unui control(22). Aceasta implică de asemenea că accesul la frontierele externe ale statelor membre ține de dreptul Uniunii.
41. Articolul 14 din Codul frontierelor Schengen, care conține obligația statelor membre de a refuza intrarea pe teritoriul respectiv, la o frontieră externă, resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc condițiile de intrare prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din acest cod(23), nu are vocația de a se aplica la o frontieră internă, nici măcar – în temeiul articolului 32 din codul menționat – mutatis mutandis. Astfel, ratio legis a acestor dispoziții presupune că revine statelor membre care au frontiere externe sarcina de a se asigura că resortisanții țărilor terțe care nu au drept de intrare nu intră în spațiul Schengen. Odată cu intrarea acestor resortisanți, revine în sarcina oricărui stat membru nu să pronunțe decizii de refuz al intrării în temeiul Codului frontierelor Schengen, ci să aplice Directiva 2008/115.
42. La aceasta se adaugă faptul că statele membre(24) nu protejează aceleași interese juridice la frontierele externe și la frontierele interne: un stat membru care, în temeiul Codului frontierelor Schengen, este responsabil de verificarea frontierelor externe ale acestui spațiu acționează în interesul tuturor statelor membre ale spațiului Schengen. În schimb, un stat membru care decide să reintroducă controalele la frontierele interne procedează astfel în interes propriu(25).
43. Pe baza considerațiilor care precedă, propunem să se răspundă la întrebarea preliminară că, în cazul reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne, în condițiile prevăzute în capitolul II din titlul III din Codul frontierelor Schengen, sunt aplicabile dispozițiile Directivei 2008/115. În schimb, aplicarea articolului 14 din acest cod trebuie înlăturată.
Considerații finale – facultăți lăsate statelor membre de Directiva 2008/115
44. Deși, în cazul reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne, în condițiile descrise de instanța de trimitere, dispozițiile Directivei 2008/115 sunt aplicabile, iar articolul 14 din Codul frontierelor Schengen nu se poate aplica, statele membre păstrează totuși mai multe posibilități pentru a garanta o returnare eficientă a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală.
45. În această privință, dorim să amintim că procedura de returnare stabilită de Directiva 2008/115 este centrată pe o decizie de returnare pe care statele membre, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din această directivă, sunt obligate(26) să o adopte în privința oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor(27). Această dispoziție constituie piatra de temelie a directivei menționate, în jurul căreia se plasează celelalte dispoziții ale sale(28). Obligațiile care revin statelor membre în temeiul articolului 6 și următoarele din Directiva 2008/115 au un caracter permanent și continuu și se aplică fără întrerupere în sensul că iau naștere în mod automat de îndată ce sunt îndeplinite condițiile prevăzute la respectivele articole(29). Cu alte cuvinte, din moment ce un resortisant al unei țări terțe este în situație de ședere ilegală și excepțiile prevăzute la articolul 6 alineatele (2)-(5) din această directivă nu se aplică, un stat membru este obligat să adopte o decizie de returnare și să o pună în aplicare.
46. În cazul în care un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unei decizii de returnare ar constitui o amenințare la adresa ordinii publice sau a securității interne, Directiva 2008/115 nu se opune ca un stat membru să adopte în privința acestui resortisant o măsură de luare în custodie publică(30). Într‑o asemenea situație, statul membru în discuție nu ar fi obligat să acorde un termen pentru plecarea voluntară în temeiul articolului 7 alineatul (4) din această directivă.
47. În plus, dorim să amintim dispoziția articolului 6 alineatul (3) din Directiva 2008/115 în temeiul căreia statele membre pot decide să nu emită o decizie de returnare pentru un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor dacă resortisantul în cauză al unei țări terțe este preluat de un alt stat membru în conformitate cu acordurile bilaterale sau normele existente la data intrării în vigoare a acestei directive.
48. În sfârșit, atunci când un număr excepțional de mare de resortisanți ai unor țări terțe supuși unei obligații de returnare reprezintă o sarcină dificilă și neprevăzută pentru capacitatea centrelor de luare în custodie publică dintr‑un stat membru sau pentru personalul său administrativ și judiciar, statul membru în cauză poate lua măsuri de urgență în temeiul articolului 18 din Directiva 2008/115.
Concluzie
49. Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) după cum urmează:
În cazul reintroducerii temporare a controlului la frontierele interne, în condițiile prevăzute în capitolul II din titlul III din Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen), sunt aplicabile dispozițiile Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. În schimb, aplicarea articolului 14 din acest regulament trebuie înlăturată.