Causa T‑364/20
Regno di Danimarca
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) del 28 febbraio 2024
«Aiuti di Stato – Finanziamento pubblico del collegamento fisso ferroviario-stradale del Fehmarn Belt – Aiuto concesso dalla Danimarca alla Femern – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Ricorso di annullamento – Separabilità – Ricevibilità – Nozione di “impresa” – Nozione di “attività economica” – Attività di costruzione e di gestione di un collegamento fisso ferroviario/stradale – Effetti sugli scambi tra Stati membri e distorsione della concorrenza»
1. Ricorso di annullamento – Oggetto – Annullamento parziale – Presupposto – Separabilità delle disposizioni contestate – Decisione della Commissione che qualifica una misura come aiuto di Stato e la dichiara compatibile con il mercato interno – Carattere separabile della qualificazione della misura come aiuto di Stato
(Art. 263 TFUE)
(v. punti 34‑37)
2. Concorrenza – Regole dell’Unione – Destinatari – Imprese – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri – Esclusione – Criteri di valutazione – Attività legate alle funzioni essenziali dello Stato per natura, obiettivo e norme applicabili – Ripartizione dell’onere della prova
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 50‑57, 95‑103)
3. Concorrenza – Regole dell’Unione – Destinatari – Imprese – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Costruzione e gestione di un collegamento fisso ferroviario-stradale da parte di un’impresa pubblica – Assenza di esercizio di prerogative di potestà pubblica – Inclusione – Impresa pubblica posta sotto lo stretto controllo dei poteri pubblici e soggetta al rispetto di alcuni obblighi di diritto pubblico – Costruzione e gestione del collegamento fisso avente ad oggetto di garantire l’attuazione di un accordo internazionale – Assenza di liberalizzazione del settore di attività interessato – Circostanze che non consentono di concludere che l’impresa pubblica eserciti prerogative dei pubblici poteri
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 75‑86)
4. Concorrenza – Regole dell’Unione – Destinatari – Imprese – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Criteri di valutazione – Entità che offre beni o servizi in un mercato in concorrenza con operatori che perseguono uno scopo di lucro – Servizi forniti a fronte di remunerazione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 126‑139, 145‑153)
5. Concorrenza – Regole dell’Unione – Destinatari – Imprese – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Assenza di obiettivo di massimizzazione dei profitti e obbligo di reinvestimento dei profitti – Attività disciplinata dalle autorità competenti – Irrilevanza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 154‑160)
6. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – Decisione che constata l’inscindibilità delle attività di costruzione e di gestione di un’infrastruttura di trasporto – Motivazione sufficiente
(Art. 107, § 1, e 296 TFUE)
(v. punti 169‑174)
7. Concorrenza – Regole dell’Unione – Destinatari – Imprese – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Costruzione e gestione di un collegamento fisso ferroviario-stradale da parte di un’impresa pubblica – Costruzione del collegamento fisso inscindibilmente collegata alla sua gestione economica da parte dell’impresa pubblica su un mercato aperto alla concorrenza – Inclusione – Assenza di gestione economica da parte dell’impresa pubblica durante la fase di costruzione – Impresa pubblica che beneficia di diritti esclusivi di costruzione e di gestione del collegamento fisso – Irrilevanza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 185‑202)
8. Aiuti concessi dagli Stati – Pregiudizio per gli scambi tra Stati membri – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Aiuti idonei a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza – Nozione – Finanziamenti concessi a un’impresa pubblica per la costruzione e la gestione di un collegamento fisso ferroviario-stradale tra la Danimarca e la Germania – Inclusione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 213‑221)
Sintesi
Il Tribunale respinge il ricorso di annullamento parziale proposto dal Regno di Danimarca avverso la decisione della Commissione europea del 20 marzo 2020(1), con la quale quest’ultima ha constatato che le misure di sostegno concesse dalla Danimarca all’impresa pubblica Femern A/S per la pianificazione, la costruzione e la gestione di un collegamento fisso ferroviario e stradale dello stretto di Fehmarn tra la Danimarca e la Germania costituiscono un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno. Così facendo, il Tribunale fornisce precisazioni relative alla nozione di «attività di natura economica» soggetta al diritto della concorrenza dell’Unione.
Nel 2008 la Danimarca e la Germania hanno firmato un trattato relativo ad un progetto di collegamento fisso dello stretto di Fehmarn consistente, da un lato, in un tunnel ferroviario e stradale sommerso sotto il Mar Baltico tra la Danimarca e la Germania (in prosieguo: il «collegamento fisso») e, dall’altro, in collegamenti stradali e ferroviari verso l’entroterra danese.
L’impresa pubblica danese Femern è stata incaricata del finanziamento, della costruzione e della gestione del collegamento fisso. Avendo beneficiato di conferimenti di capitale, di prestiti garantiti dallo Stato nonché di prestiti concessi dalla Danimarca, la Femern percepirà i canoni dagli utenti a partire dalla messa in funzione del collegamento fisso per rimborsare il suo debito.
Alla fine del 2014 le autorità danesi hanno notificato alla Commissione il modello di finanziamento del progetto di collegamento fisso dello stretto di Fehmarn. Senza avviare il procedimento d’indagine formale, la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti delle misure notificate (2).
Con sentenze del 13 dicembre 2018 (3), il Tribunale ha annullato parzialmente tale decisione. Per quanto riguarda i finanziamenti pubblici concessi alla Femern, il Tribunale ha dichiarato che la Commissione era venuta meno all’obbligo ad essa incombente in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE di avviare il procedimento d’indagine formale a causa dell’esistenza di gravi difficoltà.
Avendo avviato il procedimento di indagine formale a seguito di tali sentenze, la Commissione ha ritenuto, con la sua decisione del 20 marzo 2020, che le misure consistenti in apporti di capitale e in una combinazione di prestiti di Stato e di garanzie di Stato concesse alla Femern per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso costituissero un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE (4).
La Danimarca ha adito il Tribunale con un ricorso di annullamento avverso tale decisione nella parte in cui qualifica i finanziamenti pubblici concessi alla Femern come aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale respinge l’argomento della Danimarca secondo cui la Commissione sarebbe incorsa in un errore di diritto assoggettando le attività della Femern alle regole di concorrenza dell’Unione mentre le sue attività si ricollegherebbero all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.
Secondo la giurisprudenza, le attività che rientrano nella sfera dei pubblici poteri o che si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri non presentano carattere economico che giustifichi l’applicazione delle regole di concorrenza previste dal Trattato FUE.
A tal riguardo, il Tribunale comincia col constatare che la Commissione non è incorsa in un errore di diritto nel considerare, nella decisione impugnata, che un ente esercita prerogative dei pubblici poteri quando la sua attività è legata alle funzioni essenziali dello Stato per sua natura, per il suo obiettivo e per le norme alle quali è soggetta.
Ciò precisato, il Tribunale rileva che le informazioni presentate alla Commissione dalle autorità danesi nel corso del procedimento d’indagine formale non costituivano elementi che, considerati isolatamente o nel loro insieme, potevano condurre alla constatazione che la costruzione e la gestione del collegamento fisso da parte della Femern si ricollegano all’esercizio di prerogative di potere pubblico.
Più in particolare, il fatto che la Femern sia posta sotto lo stretto controllo dei pubblici poteri e sia soggetta al rispetto di taluni obblighi di diritto pubblico applicabili alle pubbliche amministrazioni non è sufficiente per concludere che le sue attività si ricollegano all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. Inoltre, sebbene le attività della Femern abbiano lo scopo di garantire l’attuazione di un accordo internazionale, ciò non toglie che il Trattato sullo stretto di Fehmarn non contiene alcuna disposizione che consenta di constatare che, in quanto tali, le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso si ricollegano all’esercizio di tali prerogative. Peraltro, la mancata liberalizzazione di un settore di attività non costituisce un indizio che consenta di concludere che, per principio, un’attività si ricollega all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.
Non si può inoltre contestare alla Commissione di non aver esaminato in modo dettagliato se le funzioni delegate alla Femern in quanto autorità stradale e gestore dell’infrastruttura ferroviaria, nonché per quanto riguarda la preparazione dei piani di sicurezza del collegamento fisso, si ricolleghino all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri, dal momento che la Danimarca non si era esplicitamente avvalsa di tale argomento nel corso del procedimento di indagine formale.
Il Tribunale respinge, in secondo luogo, le diverse censure vertenti sul fatto che la Commissione sarebbe incorsa in un errore di valutazione nel considerare che la gestione del collegamento fisso costituisce un’attività economica soggetta al diritto della concorrenza dell’Unione.
Secondo costante giurisprudenza, ai fini dell’applicazione delle disposizioni del diritto dell’Unione in materia di concorrenza, costituisce impresa qualsiasi entità che eserciti un’attività economica e costituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato. Per stabilire se un’entità eserciti un’attività economica, la Commissione deve, di conseguenza, dimostrare che l’ente offre beni o servizi su un mercato in concorrenza con operatori che perseguono uno scopo di lucro.
Alla luce di tale giurisprudenza, il Tribunale respinge, anzitutto, le censure formulate dalla Danimarca nei confronti della constatazione effettuata nella decisione impugnata, secondo la quale i servizi che saranno offerti dalla Femern dopo la messa in servizio del collegamento fisso saranno in concorrenza diretta con quelli offerti dall’operatore privato di traghetti che già opera, a scopo di lucro, nello stretto di Fehmarn. Infatti, anche se la Femern e tale gestore di traghetti privati offrono servizi le cui caratteristiche sono diverse sotto taluni aspetti, essi operano sullo stesso mercato, ossia quello dei servizi di trasporto per l’attraversamento dello stretto di Fehmarn, sul quale i consumatori avranno la scelta tra i servizi offerti dall’operatore di traghetti e quelli offerti dalla Femern nell’ambito della gestione del collegamento fisso. Peraltro, la Commissione aveva parimenti individuato un mercato di servizi di trasporto su altre rotte che costituiscono un’alternativa per l’attraversamento dello stretto di Fehmarn.
Il Tribunale rileva poi che la Commissione non ha commesso errori di valutazione nel considerare che il carattere oneroso dell’utilizzo del collegamento fisso costituisce un elemento pertinente per qualificare la gestione di tale collegamento come attività economica. Infatti, quando uno Stato membro decide, come nel caso di specie, di subordinare l’accesso ad un’infrastruttura al pagamento di un diritto al fine di generare entrate con destinazione specifica al rimborso del debito contratto per finanziare la pianificazione e la costruzione di tale infrastruttura, si deve ritenere che quest’ultima sia oggetto di uno sfruttamento economico.
Infine, il Tribunale conferma la conclusione della Commissione secondo cui l’attività di costruzione del collegamento fisso è di natura economica in quanto è indissociabilmente collegata allo sfruttamento economico di tale infrastruttura.
A tal riguardo, il Tribunale ricorda che lo sfruttamento commerciale e la costruzione di infrastrutture di trasporto ai fini di un siffatto sfruttamento commerciale possono costituire attività economiche. In tale contesto, è stato dichiarato (5) in particolare che la Commissione poteva validamente concludere nel senso del carattere indissociabile dell’attività di gestione di un aeroporto commerciale e dell’attività di costruzione di una nuova pista di tale aeroporto, dato che i diritti aeroportuali costituirebbero la principale fonte di reddito per il finanziamento della nuova pista e la gestione di tale pista parteciperebbe all’attività economica dell’aeroporto. Orbene, i principi stabiliti in tali sentenze non possono essere limitati alla sola ipotesi dell’estensione di un’infrastruttura di trasporto preesistente oggetto di uno sfruttamento economico, ma possono anche riguardare la costruzione di una nuova infrastruttura destinata ad essere oggetto di uno sfruttamento economico futuro, come quello di cui trattasi nel caso di specie.
Per quanto riguarda l’argomento della Danimarca secondo cui, in sostanza, la Femern non sarebbe presente su alcun mercato durante la fase di costruzione, il Tribunale sottolinea che i ricavi di esercizio del collegamento fisso saranno utilizzati in particolare dalla Femern per rimborsare i prestiti da essa sottoscritti per la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso. Orbene, se l’attività di costruzione fosse considerata separabile dalla gestione e, pertanto, non economica, i finanziamenti agevolati ottenuti per la costruzione del collegamento fisso non potrebbero essere qualificati come aiuti di Stato. Ne conseguirebbe che, nella fase della gestione del collegamento fisso, la Femern beneficerebbe della possibilità di gestire un’infrastruttura sovvenzionata, il che le procurerebbe un vantaggio economico che essa non avrebbe ottenuto alle condizioni normali di mercato. Pertanto, il Tribunale conclude che l’effetto utile delle norme relative agli aiuti di Stato osta parimenti a che le attività di costruzione e di gestione del collegamento fisso siano dissociate per il motivo che la messa in servizio di tale collegamento avverrà solo al completamento della sua costruzione.
Peraltro, il fatto che la legge danese attribuisca esclusivamente alla Femern la costruzione e la gestione del collegamento fisso non impedisce nemmeno che tali attività possano essere qualificate come attività economiche, dal momento che la gestione del collegamento fisso consisterà nell’offrire servizi di trasporto su un mercato liberalizzato e aperto alla concorrenza. Infatti, in caso contrario, sarebbe sufficiente che uno Stato membro conceda diritti esclusivi ad un ente chiamato ad offrire servizi su un mercato liberalizzato per eludere l’applicazione delle norme relative alla concorrenza.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento parziale della decisione impugnata.