Vec T‑364/20
Dánske kráľovstvo
proti
Európskej komisii
Rozsudok Všeobecného súdu (piata rozšírená komora) z 28. februára 2024
„Štátna pomoc – Verejné financovanie pevného železničného a cestného spojenia cez Fehmarnskú úžinu – Pomoc, ktorú Dánsko poskytlo v prospech spoločnosti Femern – Rozhodnutie, ktorým sa pomoc vyhlasuje za nezlučiteľnú s vnútorným trhom – Žaloba o neplatnosť – Oddeliteľnosť – Prípustnosť – Pojem ‚podnik‘ – Pojem ‚hospodárska činnosť‘ – Výstavba a prevádzka pevného železničného a cestného spojenia – Ovplyvnenie obchodu medzi členskými štátmi a narušenie hospodárskej súťaže“
1. Žaloba o neplatnosť – Predmet – Čiastočné zrušenie – Podmienka – Oddeliteľnosť napadnutých ustanovení – Rozhodnutie Komisie, ktorým sa opatrenie kvalifikuje ako štátna pomoc a vyhlasuje sa za zlučiteľné so spoločným trhom – Oddeliteľnosť kvalifikácie opatrenia ako štátnej pomoci
(Článok 263 ZFEÚ)
(pozri body 34 – 37)
2. Hospodárska súťaž – Pravidlá Únie – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodárskej činnosti – Pojem – Činnosti spojené s výkonom verejných právomocí – Vylúčenie – Kritériá posúdenia – Činnosti, ktoré svojou povahou, účelom a uplatniteľnými pravidlami súvisia so základnými funkciami štátu – Rozdelenie dôkazného bremena
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri body 50 – 57, 95 ‑ 103)
3. Hospodárska súťaž – Pravidlá Únie – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodárskej činnosti – Pojem – Výstavba a prevádzka pevného železničného a cestného spojenia štátom vlastneným podnikom – Neexistencia výkonu verejných právomocí – Zahrnutie – Štátom vlastnený podnik, ktorý je pod prísnou kontrolou orgánov verejnej moci a musí dodržiavať určité verejnoprávne povinnosti – Výstavba a prevádzka pevného spojenia, ktorého cieľom je zabezpečiť vykonávanie medzinárodnej dohody – Neexistencia liberalizácie dotknutého odvetvia činnosti – Okolnosti, ktoré neumožňujú dospieť k záveru o výkone verejných právomocí štátom vlastneným podnikom
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri body 75 – 86)
4. Hospodárska súťaž – Pravidlá Únie – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodárskej činnosti – Kritériá posúdenia – Subjekt ponúkajúci tovary alebo služby na trhu v konkurenčnom vzťahu s hospodárskymi subjektmi, ktoré majú za cieľ dosahovanie zisku – Služby poskytované za odplatu
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri body 126 – 139, 145 – 153)
5. Hospodárska súťaž – Pravidlá Únie – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodárskej činnosti – Neexistencia cieľa maximalizácie ziskov a povinnosť opätovného investovania ziskov – Činnosť vymedzená príslušnými orgánmi – Neexistencia vplyvu
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri body 154 – 160)
6. Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah – Rozhodnutie Komisie v oblasti štátnej pomoci – Rozhodnutie konštatujúce neoddeliteľnosť činností výstavby a prevádzky dopravnej infraštruktúry – Dostatočné odôvodnenie
(Článok 107 ods. 1 a článok 296 ZFEÚ)
(pozri body 169 – 174)
7. Hospodárska súťaž – Pravidlá Únie – Adresáti – Podniky – Pojem – Výkon hospodárskej činnosti – Pojem – Výstavba pevného železničného a cestného spojenia štátom vlastneným podnikom – Výstavba pevného spojenia, ktoré je neoddeliteľne spojené s jeho hospodárskou prevádzkou štátom vlastneným podnikom na trhu otvorenom hospodárskej súťaži – Zahrnutie – Neexistencia hospodárskej prevádzky štátom vlastneným podnikom počas fázy výstavby – Štátom vlastnený podnik s výhradnými právami na výstavbu a prevádzku pevného spojenia – Neexistencia vplyvu
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri body 185 – 202)
8. Pomoc poskytovaná štátmi – Ovplyvnenie obchodu medzi členskými štátmi – Narušenie hospodárskej súťaže – Kritériá posúdenia – Pomoc, ktorá môže ovplyvniť uvedený obchod a narušiť hospodársku súťaž – Pojem – Financovanie poskytnuté štátom vlastnenému podniku na výstavbu a prevádzku pevného železničného a cestného spojenia medzi Dánskom a Nemeckom – Zahrnutie
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri body 213 – 221)
Zhrnutie
Všeobecný súd zamietol žalobu o čiastočnú neplatnosť podanú Dánskym kráľovstvom proti rozhodnutiu Európskej komisie z 20. marca 2020(1), v ktorom Komisia konštatovala, že podporné opatrenia, ktoré Dánsko poskytlo štátom vlastnenej spoločnosti Femern A/S na plánovanie, výstavbu a prevádzku pevného železničného a cestného spojenia cez Fehmarnskú úžinu medzi Dánskom a Nemeckom predstavujú štátnu pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom. Všeobecný súd tým spresnil pojem „činnosť hospodárskej povahy“, na ktorú sa vzťahuje právo Únie v oblasti hospodárskej súťaže.
Dánsko a Nemecko podpísali v roku 2008 zmluvu o projekte pevného spojenia cez Fehmarnskú úžinu, ktorý pozostával jednak z podmorského železničného a cestného tunela pod Baltským morom medzi Dánskom a Nemeckom (ďalej len „pevné spojenie“) a jednak z cestných a železničných prepojení s dánskym vnútrozemím.
Štátom vlastnená spoločnosť Femern A/S bola zodpovedná za financovanie, výstavbu a prevádzku pevného spojenia. Keďže Femern čerpala kapitálové injekcie, úvery zaručené štátom, ako aj úvery poskytnuté Dánskom, bude od uvedenia pevného spojenia do prevádzky vyberať poplatky od užívateľov, aby splatila svoj dlh.
Na konci roka 2014 dánske orgány oznámili Komisii model financovania projektu pevného spojenia cez Fehmarnskú úžinu. Komisia bez toho, aby začala konanie vo veci formálneho zisťovania, rozhodla nevzniesť námietky voči oznámeným opatreniam.(2)
Rozsudkom z 13. decembra 2018(3) Všeobecný súd toto rozhodnutie čiastočne zrušil. Pokiaľ ide o verejné financovanie poskytnuté spoločnosti Femern, Všeobecný súd rozhodol, že Komisia si nesplnila povinnosť, ktorá jej vyplýva na základe článku 108 ods. 3 ZFEÚ začať konanie vo veci formálneho zisťovania z dôvodu existencie závažných ťažkostí.
Po začatí konania vo veci formálneho zisťovania v nadväznosti na tieto rozsudky Komisia vo svojom rozhodnutí z 20. marca 2020 konštatovala, že opatrenia pozostávajúce z kapitálových injekcií a kombinácie štátnych úverov a štátnych záruk poskytnutých spoločnosti Femern na plánovanie, výstavbu a prevádzku pevného spojenia predstavujú štátnu pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom na základe článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ.(4)
Dánsko podalo na Všeobecný súd žalobu o neplatnosť tohto rozhodnutia v rozsahu, v akom sa v ňom kvalifikuje verejné financovanie poskytnuté spoločnosti Femern ako štátna pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
Posúdenie Všeobecným súdom
Po prvé Všeobecný súd odmieta argumentáciu Dánska, podľa ktorej sa Komisia dopustila nesprávneho právneho posúdenia, keď na činnosti spoločnosti Femern uplatnila pravidlá Únie v oblasti hospodárskej súťaže, pričom jej činnosti sú spojené s výkonom verejných právomocí.
Podľa judikatúry činnosti spojené s verejnou mocou alebo činnosti spojené s výkonom verejných právomocí nemajú hospodársku povahu, ktorá by odôvodňovala uplatnenie pravidiel hospodárskej súťaže stanovených Zmluvou o FEÚ.
V tejto súvislosti Všeobecný súd najprv konštatoval, že Komisia sa nedopustila nesprávneho právneho posúdenia, keď sa v napadnutom rozhodnutí domnievala, že subjekt vykonáva verejné právomoci, ak jeho činnosť svojou povahou, účelom a pravidlami, ktorými sa riadi, súvisí so základnými funkciami štátu.
Po tomto spresnení Všeobecný súd uviedol, že informácie, ktoré dánske orgány predložili Komisii počas konania vo veci formálneho zisťovania, nepredstavujú skutočnosti, ktoré by samostatne alebo ako celok mohli viesť ku konštatovaniu, že činnosti výstavby a prevádzky pevného spojenia vykonávané spoločnosťou Femern sú spojené s výkonom verejných právomocí.
Konkrétne skutočnosť, že Femern je pod prísnou kontrolou orgánov verejnej moci a musí dodržiavať určité verejnoprávne povinnosti, ktoré sa vzťahujú na orgány verejnej správy, nepostačuje na vyvodenie záveru, že jej činnosti sú spojené s výkonom verejných právomocí. Navyše, hoci cieľom činností spoločnosti Femern je zabezpečiť vykonávanie medzinárodnej dohody, nič to nemení na tom, že zmluva o Fehmarnskej úžine neobsahuje žiadne ustanovenie, na základe ktorého by bolo možné konštatovať, že činnosti výstavby a prevádzky pevného spojenia ako také sú spojené s výkonom takýchto právomocí. Okrem toho neexistencia liberalizácie odvetvia činnosti nepredstavuje nepriamy dôkaz umožňujúci dospieť k záveru, že činnosť je v zásade spojená s výkonom verejných právomocí.
Komisii navyše nemožno vytýkať, že podrobne nepreskúmala, či funkcie zverené spoločnosti Femern ako cestnému orgánu a manažérovi železničnej infraštruktúry, ako aj pokiaľ ide o prípravu plánov bezpečnosti pevného spojenia, sú spojené s výkonom verejných právomocí, keďže Dánsko sa v priebehu konania vo veci formálneho zisťovania na toto tvrdenie výslovne neodvolávalo.
Všeobecný súd v druhom rade zamietol jednotlivé výhrady založené na tom, že Komisia sa dopustila nesprávneho posúdenia, keď sa domnievala, že prevádzkovanie pevného spojenia predstavuje hospodársku činnosť, na ktorú sa vzťahuje právo Únie v oblasti hospodárskej súťaže.
Podľa ustálenej judikatúry je na účely uplatnenia ustanovení práva Únie v oblasti hospodárskej súťaže podnikom každý subjekt vykonávajúci hospodársku činnosť a hospodárskou činnosťou je každá činnosť, ktorá pozostáva z ponuky tovarov alebo služieb na danom trhu. Na určenie, či subjekt vykonáva hospodársku činnosť, musí teda Komisia preukázať, že daný subjekt ponúka tovary alebo služby na trhu v konkurenčnom vzťahu s hospodárskymi subjektmi, ktoré majú za cieľ dosahovanie zisku.
Vzhľadom na túto judikatúru Všeobecný súd najskôr odmietol kritiku Dánska voči konštatovaniu, ku ktorému došlo v napadnutom rozhodnutí a podľa ktorého služby, ktoré bude Femern ponúkať po uvedení pevného spojenia do prevádzky, budú priamo konkurovať službám ponúkaným súkromným prevádzkovateľom trajektov, ktorý už vo Fermanskej úžine pôsobí a ktorého cieľom je dosahovanie zisku. Aj keď totiž Femern a tento súkromný prevádzkovateľ trajektov ponúkajú služby, ktorých vlastnosti sú v určitých ohľadoch odlišné, pôsobia na tom istom trhu, a to na trhu dopravných služieb na prechod cez Fehmarnskú úžinu, na ktorom si spotrebitelia budú môcť vybrať medzi službami ponúkanými prevádzkovateľom trajektov a službami, ktoré ponúka Femern v rámci prevádzky pevného spojenia. Okrem toho Komisia tiež identifikovala trh dopravných služieb na iných spojeniach, ktoré predstavujú alternatívu k prejazdu cez Fehmarnskú úžinu.
Všeobecný súd následne uviedol, že Komisia sa nedopustila nesprávneho posúdenia, keď sa domnievala, že platená povaha používania pevného spojenia je relevantným faktorom pri klasifikácii prevádzky tohto spojenia ako hospodárskej činnosti. Ak sa členský štát rozhodne, ako v prejednávanej veci, že podmieni prístup k infraštruktúre zaplatením poplatku, aby získal príjmy, ktoré sú určené najmä na splatenie dlhu, ktorý vznikol pri financovaní plánovania a výstavby tejto infraštruktúry, je potrebné konštatovať, že táto infraštruktúra je hospodársky využívaná.
Všeobecný súd napokon potvrdil záver Komisie, podľa ktorého má činnosť výstavby pevného spojenia hospodársku povahu, keďže je neoddeliteľne spojená s hospodárskou prevádzkou tejto infraštruktúry.
V tejto súvislosti Všeobecný súd pripomenul, že komerčné využívanie a výstavba dopravnej infraštruktúry na účely takéhoto komerčného využívania môžu predstavovať hospodárske činnosti. V tejto súvislosti sa predovšetkým rozhodlo(5), že Komisia mohla oprávnene dospieť k záveru, že činnosť prevádzkovania komerčného letiska a činnosť výstavby novej letiskovej dráhy na tomto letisku sú neoddeliteľné, keďže letiskové poplatky predstavujú hlavný zdroj príjmov na financovanie tejto novej dráhy a prevádzkovanie tejto dráhy sa podieľa na hospodárskej činnosti letiska. Zásady stanovené v týchto rozsudkoch však nemožno obmedziť len na prípad rozšírenia už existujúcej dopravnej infraštruktúry, ktorá je predmetom hospodárskeho využívania, ale môžu sa týkať aj výstavby novej infraštruktúry, ktorá je určená na budúce hospodárske využívanie, o aké ide v prejednávanej veci.
Pokiaľ ide o tvrdenie Dánska, že Femern by počas fázy výstavby v podstate nepôsobila na žiadnom trhu, Všeobecný súd zdôraznil, že Femern použije príjmy z prevádzky pevného spojenia najmä na splatenie úverov, ktoré jej boli poskytnuté na plánovanie a výstavbu pevného spojenia. Ak by sa však stavebná činnosť považovala za oddeliteľnú od prevádzky, a teda za nehospodársku, zvýhodnené financovanie získané na výstavbu pevného spojenia by sa nemohlo kvalifikovať ako štátna pomoc. Z toho vyplýva, že Femern by v štádiu prevádzky pevného spojenia mala možnosť prevádzkovať dotovanú infraštruktúru, čo by jej poskytlo hospodársku výhodu, ktorú by za normálnych trhových podmienok nezískala. Všeobecný súd tak dospel k záveru, že potrebný účinok pravidiel týkajúcich sa štátnej pomoci tiež bráni tomu, aby boli činnosti výstavby a prevádzky pevného spojenia oddelené z dôvodu, že k uvedeniu tohto spojenia do prevádzky dôjde až po ukončení jeho výstavby.
Okrem toho skutočnosť, že dánsky zákon priznáva činnosti výstavby a prevádzky pevného spojenia výlučne spoločnosti Femern, nebráni ani tomu, aby sa tieto činnosti mohli kvalifikovať ako hospodárske činnosti, keďže prevádzka pevného spojenia bude spočívať v poskytovaní dopravných služieb na liberalizovanom trhu otvorenom hospodárskej súťaži. V opačnom prípade by na obchádzanie uplatňovania pravidiel týkajúcich sa hospodárskej súťaže stačilo, aby členský štát udelil výlučné práva subjektu, ktorý má poskytovať služby na liberalizovanom trhu.
Vzhľadom na všetky tieto úvahy Všeobecný súd zamietol žalobu o čiastočnú neplatnosť napadnutého rozhodnutia.