Věc T‑390/20
(zveřejnění formou výňatků)
Scandlines Danmark ApS
a
Scandlines Deutschland GmbH
v.
Evropská komise
Rozsudek Tribunálu (prvního rozšířeného senátu) ze dne 28. února 2024
„Státní podpory – Veřejné financování pevného železničního a silničního spojení přes úžinu Fehmarn – Podpora poskytnutá Dánskem společnosti Femern – Rozhodnutí, kterým se podpora prohlašuje za slučitelnou s vnitřním trhem – Jednotlivá podpora – Významný projekt společného evropského zájmu – Nezbytnost podpory – Proporcionalita – Vyvážení prospěšných účinků podpory s jejími negativními účinky na podmínky obchodu a na zachování nenarušené hospodářské soutěže – Sdělení o kritériích pro analýzu slučitelnosti státní podpory, která má podpořit realizaci významných projektů společného evropského zájmu, s vnitřním trhem“
1. Podpory poskytované státy – Přezkum Komisí – Kvalifikace po sobě následujících zásahů jako jednotlivé podpory – Podmínky – Zásahy, které mají mezi sebou neoddělitelnou vazbu – Důsledek – Neexistence povinnosti předchozího oznámení tranší placených na základě jednotlivé podpory
[Nařízení Rady 2015/1589, článek 1 písm. e)]
(viz body 37–51, 62–64)
2. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Poskytnutí několika jednotlivých podpor placených ve vícero tranších určených k financování jediného projektu – Společný přezkum slučitelnosti uvedených podpor s vnitřním trhem – Přípustnost
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU]
(viz body 52–61)
3. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Významný projekt společného evropského zájmu – Pojem – Projekt, který splňuje obecná kritéria, jakož i obecný pozitivní ukazatel stanovený ve sdělení o realizaci významných projektů společného evropského zájmu – Zahrnutí
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02, body 14 až 20]
(viz body 69, 70, 91–102)
4. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Významný projekt společného evropského zájmu – Kritéria – Spolufinancování projektu příjemcem podpory
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02 bod 18]
(viz body 82–85)
5. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Nezbytnost podpory – Motivační účinek podpory – Podání žádosti o podporu před zahájením prací – Společnost se zvláštním účelem, která byla založena orgány veřejné moci za účelem uskutečnění určitého projektu – Žádost o podporu inherentní založení této společnosti
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02 bod 28]
(viz body 109–137)
6. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Nezbytnost podpory – Posouzení s ohledem na hypotetický srovnávací scénář – Hypotetický srovnávací scénář, který spočívá v neexistenci alternativního projektu – Přípustnost – Podmínky
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02 bod 29]
(viz body 141–163)
7. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Nezbytnost podpory – Posouzení neexistence alternativního projektu – Výše podpory, která nesmí překročit nezbytné minimum – Výpočet vnitřní míry návratnosti projektu – Určení relevantní životnosti projektu s ohledem na jednání investorů na trhu
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02 bod 30]
(viz body 168, 171, 176–178)
8. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Proporcionalita podpory – Výpočet maximální výše podpory na základě mezery ve financování – Výpočet mezery ve financování – Určení relevantní životnosti projektu s ohledem na jednání investorů na trhu
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02 bod 31]
(viz body 169, 170, 179)
9. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Podpory ve formě záruk či úvěrů – Požadavek časového omezení podpor
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02 bod 36]
(viz body 195–206)
10. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Proporcionalita podpory – Výpočet maximální výše podpory na základě mezery ve financování – Výpočet mezery ve financování – Zohledněné příjmy a náklady
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02 bod 31]
(viz body 218–247)
11. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Provozní podpory – Vyloučení – Státní záruky a úvěry, které jsou omezeny na náklady na plánování a výstavbu významného projektu společného evropského zájmu – Opatření, která představují investiční podporu
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU]
(viz body 248–250)
12. Podpory poskytované státy – Správní řízení – Stanovení výše podpory – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Podpory, které zahrnují státní záruky a úvěry – Výpočet výše podpory – Výše podpory, která neodpovídá celým částkám krytým státními úvěry a úvěry se státní zárukou – Výše podpory, která odpovídá částce mezery ve financování dotčeného projektu – Přípustnost
[Článek 107 odst. 1 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2008/C 155/02 bod 4.1]
(viz body 256–262, 264–271)
13. Podpory poskytované státy – Zákaz – Odchylky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory, které přispívají k uskutečnění některého významného projektu evropského zájmu – Proporcionalita podpory – Vyvážení pozitivních účinků podpory, pokud jde o příspěvky k cíli společného evropského zájmu a negativních účinků podpory z hlediska narušení hospodářské soutěže a vlivu na obchod mezi členskými státy – Neexistence zjevně nesprávného posouzení ze strany Komise
[Článek 107 odst. 3 písm. b) SFEU; sdělení Komise 2014/C 188/02 bod 43]
(viz body 279–327)
Shrnutí
Tribunál zamítl žalobu na neplatnost podanou rejdařskými společnostmi Scandlines Danmark ApS a Scandlines Deutschland GmbH proti rozhodnutí Komise ze dne 20. března 2020(1), kterým Komise konstatovala, že podpůrná opatření poskytnutá Dánskem veřejnoprávnímu podniku Femern A/S na plánování, výstavbu a provoz pevného železničního a silničního spojení přes úžinu Fehmarn mezi Dánskem a Německem představují státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem. V této souvislosti Tribunál upřesnil způsoby přezkumu podpor, které jsou předmětem splácení v několika tranších, prováděný Komisí. Tribunál má rovněž přezkoumat použití některých bodů sdělení Komise o realizaci významných projektů společného evropského zájmu (dále jen „sdělení VPSEZ“).
V roce 2008 podepsaly Dánsko a Německo smlouvu o projektu pevného spojení přes úžinu Fehmarn, které se skládá jednak z podmořského železničního a silničního tunelu pod Baltským mořem mezi Dánskem a Německem (dále jen „pevné spojení“) a jednak ze silničního a železničního spojení s dánským vnitrozemím.
Veřejnoprávní dánský podnik Femern A/S odpovídá za financování, výstavbu a provoz pevného spojení. Vzhledem k tomu, že společnost Femern obdržela kapitálové injekce, jakož i úvěry poskytnuté Dánskem, bude vybírat od uživatelů poplatky za uvedení pevného spojení do provozu za účelem splacení svého dluhu.
Na konci roku 2014 oznámily dánské orgány Komisi model financování projektu pevného spojení přes úžinu Fehmarn. Aniž Komise zahájila formální vyšetřovací řízení, rozhodla se nevznést námitky vůči oznámeným opatřením(2).
Rozsudkem ze dne 13. prosince 2018(3) Tribunál toto rozhodnutí částečně zrušil. Pokud jde o veřejné financování poskytnuté společnosti Femern, Tribunál rozhodl, že Komise nesplnila svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 SFEU zahájit formální vyšetřovací řízení z důvodu závažných obtíží.
Poté, co Komise v návaznosti na tyto rozsudky zahájila formální vyšetřovací řízení, měla v rozhodnutí ze dne 20. března 2020 za to, že opatření spočívající v kapitálových injekcích a kombinaci státních úvěrů a státních záruk poskytnutých společnosti Femern na plánování, výstavbu a provoz pevného spojení představují státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU(4), jelikož byla určena na podporu realizace významného projektu společného evropského zájmu v souladu se zásadou proporcionality.
Rejdařské společnosti Scandlines Danmark a Scandlines Deutschland podaly k Tribunálu žalobu na neplatnost tohoto rozhodnutí.
Závěry Tribunálu
S ohledem na skutečnost, že státní záruky a státní úvěry ve prospěch společnosti Femern byly poskytnuty po sobě jdoucími tranšemi vyplacenými v závislosti na vývoji projektu pevného spojení, vytýkaly žalobkyně Komisi, že měla v napadeném rozhodnutí nesprávně za to, že jednotlivá opatření finanční podpory mohou být seskupena do tří jednotlivých podpor, a sice první podpory ve formě kapitálové injekce provedené v roce 2005, druhé podpory ve formě kapitálové injekce, státních záruk a státních úvěrů poskytnutých na základě zákona přijatého v roce 2009(5), jakož i třetí podpory ve formě státních úvěrů a státních záruk poskytnutých na základě zákona přijatého v roce 2015(6).
Tribunál k tomuto bodu uvedl, že několik po sobě jdoucích zásahů státu lze považovat za jediný zásah, pokud tyto zásahy vykazují s ohledem na jejich časovou posloupnost, jejich cíle a situaci podniku v okamžiku těchto zásahů natolik úzké vzájemné vazby, že je nelze od sebe oddělit. Vzhledem k tomu, že tato podmínka byla splněna ve vztahu ke všem financováním poskytnutým na základě zákona přijatého v roce 2009, jakož i ve vztahu k financování poskytnutému na základě zákona přijatého v roce 2015, nedopustila se Komise pochybení, když je kvalifikovala jako jednotlivé podpory. Z toho vyplývá, že Komise nebyla ani povinna požadovat, aby jí dánské orgány oznámily každý státní úvěr a každou státní záruku poskytnutou společnosti Femern na základě uvedených zákonů zvlášť.
Vzhledem k tomu, že tři jednotlivé podpory poskytnuté společnosti Femern v letech 2005, 2009 a 2015 byly určeny k financování jednoho a téhož projektu, nepřekročila Komise meze své posuzovací pravomoci tím, že společně přezkoumala jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Právě s ohledem na všechny tyto podpory je Komise schopna posoudit jejich účinek na hospodářskou soutěž v rámci přezkumu jedné z odchylek stanovených v čl. 107 odst. 3 SFEU, zejména pokud jde o významný projekt společného evropského zájmu, jehož realizace zahrnuje vyplácení veřejného financování po dlouhou dobu.
Tribunál kromě toho zamítl žalobní důvod směřující ke zrušení, který vychází z porušení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které vyplývá z toho, že Komise nesprávně kvalifikovala dotčený projekt jako projekt společného evropského zájmu a dospěla nesprávně k závěru o nezbytnosti a přiměřenosti podpory.
Pokud jde zaprvé o kvalifikaci projektu pevného spojení jako projektu společného evropského zájmu ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, připomněl Tribunál, že pojem „společný evropský zájem“ stanovený v tomto ustanovení musí být vykládán striktně a iniciativa je kvalifikována jako projekt společného evropského zájmu pouze tehdy, je-li součástí evropského nadnárodního programu podporovaného společně různými vládami členských států nebo pokud spadá do společné akce různých členských států s cílem bojovat proti společné hrozbě.
Pojem „společný evropský zájem“ byl dále upřesněn Komisí ve sdělení VPSEZ, které stanoví obecná kumulativní kritéria, která je třeba splnit, aby projekt mohl spadat pod tento pojem, jakož i pozitivní ukazatele odůvodňující příznivější přístup Komise pro účely kvalifikace projektu jako projektu společného evropského zájmu, mezi něž patří i spolufinancování projektu z unijního fondu.
Vzhledem k tomu, že projekt pevného spojení splňoval obecná kumulativní kritéria stanovená ve sdělení VPSEZ a tento projekt byl navíc financován Unií, mohla Komise pouze na základě těchto kritérií a ukazatelů platně dospět k závěru, že projekt pevného spojení představuje společný evropský zájem.
Zadruhé, pokud jde o nezbytnost podpory, upřesnil Tribunál, že v kontextu čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU musí mít podpora, která má napomoci uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu, k tomu, aby byla slučitelná s vnitřním trhem, motivační účinek na podniky, které jsou jejími příjemci. Za tímto účelem musí být prokázáno, že v případě neexistence zamýšlené podpory by investice určená k uskutečnění dotčeného projektu nebyla uskutečněna. V tomto ohledu Tribunál připomněl, že závěr o neexistenci nezbytnosti podpory může vyplývat zejména ze skutečnosti, že dotovaný projekt byl již podnikem, který si přeje získat podporu, zahájen nebo dokonce dokončen před tím, než byla žádost o podporu předána příslušným orgánům, což vylučuje, že dotyčná podpora mohla hrát motivační roli (kritérium podání žádosti o podporu před zahájením prací).
Pokud jde o posledně uvedený bod, Tribunál potvrdil argumentaci Komise, podle které bylo v projednávané věci splněno kritérium podání žádosti o podporu před zahájením prací, jelikož žádost o podporu byla inherentní založení společnosti Femern. V tomto ohledu Tribunál zdůraznil, že společnost Femern jakožto společnost se zvláštním účelem založená orgány veřejné moci za účelem uskutečnění projektu pevného spojení je závislá na veřejném financování až do uvedení pevného spojení do provozu. Kromě toho vzhledem k tomu, že Komise mohla společně přezkoumat slučitelnost všech finančních prostředků poskytnutých společnosti Femern od jejího založení s vnitřním trhem, nemusí být kritérium podání žádosti před zahájením prací ověřeno pro každou ze tří jednotlivých podpor.
Komise se rovněž nedopustila pochybení, když měla za to, že hypotetický srovnávací scénář zohledněný podle sdělení VPSEZ pro účely posouzení nezbytnosti oznámené podpory spočíval v neexistenci alternativního projektu. Konkrétně žalobkyně a vedlejší účastníci neprokázali, že existoval alternativní projekt uskutečnitelný bez podpory ve srovnatelném rozsahu nebo velikosti či přinášející přínosy odpovídající přínosům předpokládaným projektem pevného spojení.
Tribunál mimoto odmítl výtku, podle které se Komise dopustila zjevně nesprávných posouzení tím, že vycházela z doby životnosti 40 let, aby provedla jak výpočet vnitřní míry návratnosti projektu pevného spojení (nezbytnost podpory), tak výpočet mezery ve financování (přiměřenost podpory), zatímco projekt pevného spojení měl mít životnost 120 let.
V tomto ohledu Tribunál zaprvé připomíná, že v souladu s bodem 30 sdělení VPSEZ musí Komise v případě neexistence alternativního projektu ověřit, že výše podpory nepřesahuje minimum nezbytné k tomu, aby byl projekt, na který se vztahuje podpora, dostatečně výnosný, přičemž je třeba upřesnit, že všechny dotčené očekávané náklady a přínosy musí být zohledněny během doby životnosti projektu. Vzhledem k tomu, že tento odkaz na životnost musí být chápán tak, že se týká hospodářské životnosti investičního projektu, a nikoli infrastruktury z technického hlediska, Komise se nedopustila pochybení, když odkázala na chování investorů na dotčeném trhu za účelem výpočtu vnitřní míry návratnosti na základě doby hospodářské životnosti investice v délce 40 let.
Zadruhé v souladu s bodem 31 sdělení VPSEZ se maximální výše podpory stanoví s ohledem na mezeru ve financování, která odpovídá rozdílu mezi kladnými peněžními toky a zápornými peněžními toky po dobu trvání investice. Vzhledem k tomu, že cílem analýzy mezery ve financování je určit, v jakém rozsahu může být projekt financován za tržních podmínek, nelze Komisi vytýkat, že za účelem provedení této analýzy zohlednila dobu, kterou rozumný investor v tomto projektu zohlednil, odhadnutou na 40 let.
Zatřetí, pokud jde o přiměřenost podpory, Tribunál nejprve uvedl, že žalobkyně nemohou Komisi vytýkat, že porušila požadavek časového omezení podpor ve formě záruky nebo úvěru, jak je uveden ve sdělení VPSEZ, jelikož napadené rozhodnutí upřesňuje zaprvé, že nejpozději šestnáct let po otevření pevného spojení budou muset být všechny úvěry, na které se vztahuje záruka, uzavřeny a všechny státní úvěry budou muset být splaceny a zadruhé, že dánské orgány nejsou oprávněny poskytnout společnosti Femern takové úvěry a záruky ve výši přesahující maximální částku krytou zárukou ve výši 69,3 miliardy DKK (přibližně 9,3 miliardy eur).
Komise dále nepodhodnotila příjmy společnosti Femern s cílem uměle zvýšit mezeru ve financování. Sdělení VPSEZ zaprvé nevyžaduje, aby příjmy pokrývaly veškeré náklady na projekt. Zadruhé žalobkyně a vedlejší účastníci nepředložili důkaz, že by odlišná cenová struktura silniční dopravy než ta, kterou použila Komise, automaticky vedla ke zvýšení příjmů z důvodu pružnosti poptávky a hospodářské soutěže na trhu.
A konečně Komise neporušila sdělení VPSEZ tím, že zahrnula provozní náklady pevného spojení do způsobilých nákladů pro výpočet mezery ve financování. Zahrnutí těchto nákladů do záporných peněžních toků projektu pevného spojení totiž nemá za následek poskytnutí provozní podpory, jelikož příjmy z provozu tohoto pevného spojení, které by měly být rovněž zohledněny jako pozitivní peněžní toky, značně přesahují provozní náklady. Navíc nebyla předložena žádná skutečnost, která by mohla zpochybnit vysvětlení Komise na podporu zahrnutí těchto nákladů do analýzy mezery ve financování.
S ohledem na všechny tyto úvahy Tribunál žalobu na neplatnost napadeného rozhodnutí zamítl.