Zadeva T‑390/20
(objava odlomkov)
Scandlines Danmark ApS
in
Scandlines Deutschland GmbH
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (prvi razširjeni senat) z dne 28. februarja 2024
„Državne pomoči – Javno financiranje fiksne železniške in cestne povezave v pasu Fehmarn – Pomoč, ki jo je Danska dodelila družbi Femern – Sklep o razglasitvi pomoči za združljivo z notranjim trgom – Individualna pomoč – Pomemben projekt skupnega evropskega interesa – Potrebnost pomoči – Sorazmernost – Tehtanje pozitivnih učinkov pomoči in njenih negativnih učinkov na trgovinske pogoje in na ohranjanje neizkrivljene konkurence – Sporočilo o merilih za analizo združljivosti državne pomoči za spodbujanje izvajanja pomembnih projektov skupnega evropskega interesa z notranjim trgom“
1. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pregled Komisije – Opredelitev več zaporednih posegov za individualno pomoč – Pogoji – Posegi, ki so med seboj neločljivo povezani – Posledica – Neobstoj obveznosti predhodne priglasitve vsakega obroka, izplačanega na podlagi individualne pomoči
(Uredba Sveta 2015/1589, člen 1)
(Glej točke od 37 do 51 in od 62 do 64.)
2. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Dodelitev več individualnih pomoči, izplačanih v več obrokih, za financiranje enega in istega projekta – Skupni preizkus združljivosti navedenih pomoči z notranjim trgom – Dopustnost
(člen 107(3)(b) PDEU)
(Glej točke od 52 do 61.)
3. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Pomemben projekt skupnega evropskega interesa – Pojem – Projekt, ki izpolnjuje splošna merila in splošni pozitivni kazalnik iz sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa – Vključitev
(člen 107(3)(b) PDEU; Sporočilo Komisije 2014/C 188/02, točke od 14 do 20)
(Glej točke 69, 70 in od 91 do 102.)
4. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Pomemben projekt skupnega evropskega interesa – Merila – Sofinanciranje projekta s strani upravičenca do pomoči
(člen 107(3)(b) PDEU; Sporočilo Komisije 2014/C 188/02, točka 18)
(Glej točke od 82 do 85.)
5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Potrebnost pomoči – Spodbujevalni učinek pomoči – Vložitev zahtevka za pomoč pred začetkom del – Družba s posebnim namenom, ki jo ustanovijo javni organi za izvedbo določenega projekta – Zahtevek za pomoč, ki je neločljivo povezan z ustanovitvijo te družbe
(člen 107(3)(b) PDEU; Sporočilo Komisije 2014/C 188/02, točka 28)
(Glej točke od 109 do 137.)
6. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Potrebnost pomoči – Presoja ob upoštevanju hipotetičnega scenarija – Hipotetični scenarij, ki pomeni neobstoj alternativnega projekta – Dopustnost – Pogoji
(člen 107(3)(b) PDEU; Sporočilo Komisije 2014/C 188/02, točka 29)
(Glej točke od 141 do 163.)
7. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Potrebnost pomoči – Presoja ob neobstoju alternativnega projekta – Znesek pomoči, ki ne sme presegati najnižjega potrebnega zneska – Izračun interne stopnje donosnosti – Določitev upoštevnega celotnega obdobja projekta ob upoštevanju ravnanja vlagateljev na trgu
(člen 107(3)(b) PDEU; Sporočilo Komisije 2014/C 188/02, točka 30)
(Glej točke 168, 171 in od 176 do 178.)
8. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Sorazmernost pomoči – Izračun najvišje ravni pomoči glede na likvidnostno vrzel – Izračun likvidnostne vrzeli – Določitev upoštevnega celotnega obdobja projekta ob upoštevanju ravnanja vlagateljev na trgu
(člen 107(3)(b) PDEU; Sporočilo Komisije 2014/C 188/02, točka 31)
(Glej točke 169, 170 in 179.)
9. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Pomoči v obliki poroštva ali posojila – Zahteva po časovni omejenosti pomoči
(člen 107(3)(b) PDEU; Sporočilo Komisije 2014/C 188/02, točka 36)
(Glej točke od 195 do 206.)
10. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Sorazmernost pomoči – Izračun najvišje ravni pomoči glede na likvidnostno vrzel – Izračun likvidnostne vrzeli – Upoštevani prihodki in stroški
(člen 107(3)(b) PDEU; Sporočilo Komisije 2014/C 188/02, točka 31)
(Glej točke od 218 do 247.)
11. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči za tekoče poslovanje – Izključitev – Državna poroštva in državna posojila, omejena na stroške načrtovanja in gradnje pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Ukrepi, ki pomenijo pomoči za naložbe
(člen 107(3)(b) PDEU)
(Glej točke od 248 do 250.)
12. Pomoči, ki jih dodelijo države – Upravni postopek – Določitev zneska pomoči – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Pomoči, ki vsebujejo državna poroštva in državna posojila – Izračun zneska pomoči – Znesek pomoči, ki ne ustreza celoti zneskov, kritih z državnimi posojili in posojili, za katera je bilo izdano državno poroštvo – Znesek pomoči, ki ustreza znesku likvidnostne vrzeli zadevnega projekta – Dopustnost
(člen 107(1) PDEU; Obvestilo Komisije 2008/C 155/02, točka 4.1)
(Glej točke od 256 do 262 in od 264 do 271.)
13. Pomoči, ki jih dodelijo države – Prepoved – Odstopanja – Pomoči, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom – Pomoči, ki prispevajo k izvedbi pomembnega projekta skupnega evropskega interesa – Sorazmernost pomoči – Tehtanje pozitivnih učinkov pomoči v smislu prispevka k cilju v skupnem evropskem interesu z njenimi negativnimi učinki v smislu izkrivljanja konkurence in vpliva na trgovino med državami članicami – Neobstoj očitne napake pri presoji, ki bi jo storila Komisija
(člen 107(3)(b) PDEU; Sporočilo Komisije 2014/C 188/02, točke od 41 do 43)
(Glej točke od 279 do 327.)
Povzetek
Splošno sodišče je zavrnilo ničnostno tožbo, ki sta jo ladjarski družbi Scandlines Danmark ApS in Scandlines Deutschland GmbH vložili zoper sklep Komisije z dne 20. marca 2020,(1) s katerim je ta ugotovila, da ukrepi podpore, ki jih je Danska odobrila javnemu podjetju Femern A/S za načrtovanje, gradnjo in upravljanje fiksne železniške in cestne povezave v pasu Fehmarn med Dansko in Nemčijo, pomenijo državno pomoč, ki je združljiva z notranjim trgom. V tem okviru je Splošno sodišče podalo pojasnila glede načina nadzora Komisije nad ukrepi pomoči, ki se izplačajo v več obrokih. Splošno sodišče je moralo tudi preveriti, kako je Komisija uporabila nekatere točke svojega sporočila o izvajanju pomembnih projektov skupnega evropskega interesa(2) (v nadaljevanju: sporočilo o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa).
Danska in Nemčija sta leta 2008 podpisali pogodbo o projektu fiksne povezave pasu Fehmarn, ki je na eni strani sestavljen iz potopljenega železniškega in cestnega predora pod Baltskim morjem med Dansko in Nemčijo (v nadaljevanju: fiksna povezava) ter na drugi strani iz cestnih in železniških povezav z danskim zaledjem.
Dansko javno podjetje Femern je bilo zadolženo za financiranje, izgradnjo in upravljanje fiksne povezave. Podjetje Femern, ki je prejelo kapitalske injekcije, posojila z državnim poroštvom in posojila, ki jih je dodelila Danska, bo od uporabnikov pobiralo pristojbine od začetka obratovanja fiksne povezave, da bi odplačalo svoj dolg.
Ob koncu leta 2014 so danski organi Komisiji priglasili model financiranja projekta fiksne povezave pasu Fehmarn. Komisija je, ne da bi začela formalni postopek preiskave, odločila, da priglašenim ukrepom ne bo nasprotovala.(3)
Splošno sodišče je s sodbama z dne 13. decembra 2018(4) razglasilo delno ničnost tega sklepa. V zvezi z javnimi financiranji, dodeljenimi podjetju Femern, je Splošno sodišče razsodilo, da Komisija ni izpolnila obveznosti iz člena 108(3) PDEU, da začne formalni postopek preiskave zaradi resnih težav.
Komisija je po tem, ko je po izdaji teh sodb začela formalni postopek preiskave, v sklepu z dne 20. marca 2020 menila, da ukrepi v obliki kapitalskih injekcij ter kombinacije državnih posojil in državnih poroštev, ki so bila podjetju Femern dodeljena za načrtovanje, gradnjo in upravljanje fiksne povezave, pomenijo državno pomoč, ki je združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(b) PDEU,(5) ker je njihov namen spodbujanje izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa ob spoštovanju načela sorazmernosti.
Ladjarski družbi Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland sta pri Splošnem sodišču vložili tožbo za razglasitev ničnosti tega sklepa.
Presoja Splošnega sodišča
Glede na to, da so bila državna poroštva in državna posojila v korist podjetja Femern dodeljena v zaporednih obrokih, izplačanih glede na napredovanje projekta fiksne povezave, sta tožeči stranki Komisiji očitali, da je v izpodbijanem sklepu napačno menila, da je mogoče različne ukrepe finančne podpore združiti v tri individualne pomoči, in sicer prvo pomoč v obliki kapitalske injekcije, izvedeno leta 2005, drugo pomoč v obliki kapitalske injekcije, državnih poroštev in državnih posojil, dodeljenih na podlagi zakona, sprejetega leta 2009,(6) ter tretjo pomoč v obliki državnih posojil in državnih poroštev, dodeljenih na podlagi zakona, sprejetega leta 2015.(7)
Splošno sodišče je v zvezi s tem navedlo, da je več zaporednih posegov države mogoče šteti za en sam poseg, če so ti posegi z vidika njihovega časovnega zaporedja, njihovega namena in položaja podjetja v času, ko so bili izvedeni, tako tesno povezani, da jih ni mogoče ločiti. Ker je bil ta pogoj izpolnjen za celoto financiranj, dodeljenih na podlagi zakona, sprejetega leta 2009, in financiranj, dodeljenih na podlagi zakona, sprejetega leta 2015, Komisija s tem, da je ta financiranja opredelila kot individualni pomoči, ni storila napake. Iz tega sledi, da Komisiji tudi ni bilo treba od danskih organov zahtevati, naj ji ločeno priglasijo vsako državno posojilo in vsako državno poroštvo, dodeljeno podjetju Femern na podlagi navedenih zakonov.
Ker so bile poleg tega tri individualne pomoči, dodeljene podjetju Femern v letih 2005, 2009 in 2015, namenjene financiranju enega in istega projekta, Komisija s skupno preučitvijo njihove združljivosti z notranjim trgom ni prekoračila meja svoje diskrecijske pravice. Prav ob upoštevanju vseh teh pomoči Komisija lahko oceni njihov vpliv na konkurenco v okviru preučitve enega od odstopanj iz člena 107(3) PDEU, zlasti za pomemben projekt skupnega evropskega interesa, katerega izvedba zahteva plačilo javnih sredstev v daljšem obdobju.
Splošno sodišče je poleg tega zavrnilo razlog za razglasitev ničnosti, ki se je nanašal na kršitev člena 107(3)(b) PDEU, ker naj bi Komisija zadevni projekt napačno opredelila kot projekt skupnega evropskega interesa in ker naj bi napačno ugotovila, da je bila pomoč potrebna in sorazmerna.
Prvič, v zvezi z opredelitvijo projekta fiksne povezave kot projekta skupnega evropskega interesa v smislu člena 107(3)(b) PDEU je Splošno sodišče opozorilo, da je treba pojem „skupni evropski interes“ iz te določbe razlagati ozko in da je pobuda opredeljena kot projekt skupnega evropskega interesa le, če je del evropskega nadnacionalnega programa, ki ga skupaj podpirajo različne vlade držav članic, ali če spada v okvir usklajenega delovanja različnih držav članic za boj proti skupni grožnji.
Poleg tega je Komisija pojem „skupni evropski interes“ pojasnila v sporočilu o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, v katerem so navedeni splošna kumulativna merila, ki morajo biti izpolnjena, da bi projekt lahko spadal pod ta pojem, in pozitivni kazalniki, ki upravičujejo ugodnejšo obravnavo Komisije za namene opredelitve kot projekta skupnega evropskega interesa, med katerimi je tudi merilo sofinanciranja projekta iz sklada Unije.
Ker pa je projekt fiksne povezave izpolnjeval splošna kumulativna merila, določena v sporočilu o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, in ker je ta projekt poleg tega financirala Unija, je Komisija lahko zgolj na podlagi teh meril in kazalnikov veljavno ugotovila, da je projekt fiksne povezave v skupnem evropskem interesu.
Drugič, v zvezi s potrebnostjo pomoči je Splošno sodišče pojasnilo, da mora imeti v okviru člena 107(3)(b) PDEU pomoč, namenjena pospeševanju izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa, spodbujevalni učinek na upravičena podjetja, da bi bila združljiva z notranjim trgom. Za to je treba dokazati, da brez načrtovane pomoči naložba za izvedbo zadevnega projekta ne bi bila izvedena. Glede tega je Splošno sodišče opozorilo, da lahko ugotovitev neobstoja potrebnosti pomoči izhaja predvsem iz dejstva, da je zainteresirano podjetje podprti projekt že začelo izvajati ali ga celo končalo, preden je zahtevek za pomoč predložilo pristojnim organom, kar izključuje možnost, da bi zadevna pomoč imela spodbujevalno vlogo (merilo predhodnosti zahtevka).
V zvezi s tem zadnjim vidikom je Splošno sodišče potrdilo trditve Komisije, da je bilo v obravnavani zadevi merilo predhodnosti zahtevka izpolnjeno, ker je bil zahtevek za pomoč neločljivo povezan z ustanovitvijo podjetja Femern. V zvezi s tem je Splošno sodišče poudarilo, da je podjetje Femern kot družba s posebnim namenom, ki so jo javni organi ustanovili za izvedbo projekta fiksne povezave, odvisno od javnih financiranj do začetka obratovanja fiksne povezave. Poleg tega, ker je Komisija lahko skupaj preučila združljivost vseh financiranj, ki so bila podjetju Femern dodeljena od njegove ustanovitve, z notranjim trgom, merila predhodnosti zahtevka ni bilo treba preveriti za vsako od treh individualnih pomoči.
Komisija prav tako ni storila napake s tem, da je menila, da hipotetični scenarij, ki je bil v skladu s sporočilom o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa upoštevan za presojo potrebnosti priglašene pomoči, pomeni neobstoj alternativnega projekta. Natančneje, tožeči stranki in intervenientke niso dokazale, da obstaja alternativni projekt, ki bi ga bilo mogoče izvesti brez pomoči, v primerljivem obsegu ali velikosti ali ki bi prinesel koristi, enakovredne tistim, ki se pričakujejo s projektom fiksne povezave.
Splošno sodišče je poleg tega zavrnilo očitek, da je Komisija storila očitne napake pri presoji s tem, da se je pri izračunu interne stopnje donosnosti projekta fiksne povezave (potrebnost pomoči) in izračunu likvidnostne vrzeli (sorazmernost pomoči) oprla na celotno obdobje 40 let, medtem ko naj bi bilo celotno obdobje projekta fiksne povezave 120 let.
Splošno sodišče je v zvezi s tem na eni strani opozorilo, da mora Komisija v skladu s točko 30 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, če ni alternativnega projekta, preveriti, ali znesek pomoči ne presega najmanjšega zneska, potrebnega za to, da je projekt, ki prejema pomoč, dovolj donosen, pri čemer je pojasnjeno, da je treba vse ustrezne pričakovane stroške in koristi upoštevati skozi celotno obdobje projekta. Ker je treba to sklicevanje na celotno obdobje razumeti tako, da se nanaša na ekonomsko življenjsko dobo naložbenega projekta, ne pa infrastrukture v tehničnem smislu, Komisija ni storila napake s tem, da se je sklicevala na ravnanje vlagateljev na zadevnem trgu za izračun interne stopnje donosnosti na podlagi ekonomske življenjske dobe naložbe 40 let.
Na drugi strani se v skladu s točko 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa najvišji znesek pomoči določi glede na likvidnostno vrzel, ki ustreza razliki med pozitivnimi in negativnimi denarnimi tokovi v času trajanja naložbe. Ker pa je namen analize likvidnostne vrzeli ugotoviti, v kolikšnem obsegu bi se projekt lahko financiral pod tržnimi pogoji, Komisiji ni mogoče očitati, da je pri tej analizi upoštevala obdobje, ki bi ga upošteval razumen vlagatelj v ta projekt in ki je ocenjeno na 40 let.
Tretjič, v zvezi s sorazmernostjo pomoči je Splošno sodišče najprej navedlo, da tožeči stranki Komisiji ne moreta očitati, da ni upoštevala zahteve po časovni omejitvi pomoči v obliki poroštva ali posojila, kot je določena v sporočilu o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, ker je v izpodbijanem sklepu pojasnjeno, da je treba na eni strani najpozneje šestnajst let po odprtju fiksne povezave prekiniti veljavnost vseh posojil, za katera je bilo izdano poroštvo, in odplačati vsa državna posojila, ter da na drugi strani danski organi podjetju Femern ne smejo odobriti takih posojil in poroštev v znesku, ki bi presegal najvišji zajamčeni znesek v višini 69,3 milijarde DKK (približno 9,3 milijarde EUR).
Dalje, Komisija ni podcenila prihodkov podjetja Femern, da bi se umetno povečala likvidnostna vrzel. Na eni strani sporočilo o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa ne zahteva, da prihodki krijejo vse stroške projekta. Na drugi strani tožeči stranki in intervenientke niso predložile dokaza, da bi struktura cen za cestni promet, ki bi bila drugačna od strukture, ki jo je uporabila Komisija, samodejno povzročila povečanje prihodkov zaradi elastičnosti povpraševanja in konkurence na trgu.
Nazadnje, Komisija s tem, da je za izračun likvidnostne vrzeli stroške obratovanja fiksne povezave vključila v upravičene stroške, ni kršila sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa. Vključitev teh stroškov v negativne denarne tokove projekta fiksne povezave namreč ne povzroči dodelitve pomoči za tekoče poslovanje, ker prihodki od upravljanja te fiksne povezave, ki bi jih bilo treba prav tako upoštevati v okviru pozitivnih denarnih tokov, znatno presegajo stroške poslovanja. Poleg tega ni bil predložen noben element, ki bi omajal pojasnila Komisije v podporo vključitvi teh stroškov v analizo likvidnostne vrzeli.
Ob upoštevanju vseh teh ugotovitev je Splošno sodišče tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa zavrnilo.