Forenede sager T-647/21 og T-99/22
Sber Vermögensverwaltungs AG, tidligere Sberbank Europe AG
mod
Den Europæiske Centralbank
Rettens dom (Tredje Afdeling) af 28. februar 2024
»Økonomisk og monetær politik – tilsyn med kreditinstitutter – artikel 9, stk. 1, andet afsnit, i forordning (EU) nr. 1024/2013 – ECB’s opkrævning af udligningsrenter i henhold til østrigsk ret i tilfælde af overtrædelse af artikel 395 i forordning (EU) nr. 575/2013 og som følge af en afgørelse om pålæggelse af en administrativ bøde i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1024/2013 – proportionalitet«
1. Grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – anvendelsesområde – administrative økonomiske sanktioner – omfattet
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50; Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 18)
(jf. præmis 35 og 36)
2. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – tilsyn med kreditinstitutter – sanktioner og administrative foranstaltninger – Den Europæiske Centralbanks (ECB) pålæggelse af udligningsrenter for overskridelse af grænserne for store eksponeringer som følge af pålæggelsen af administrative økonomiske sanktioner – tilsidesættelse af princippet non bis in idem – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 575/2013, art. 395, stk. 1; Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 18; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36, art. 65, stk. 1)
(jf. præmis 38-42)
3. National ret – fortolkning – hensyntagen til den fortolkning, som er anlagt af den pågældende medlemsstats retter – grænser
(jf. præmis 58-60)
4. EU-ret – direkte virkning – forrang – konflikt mellem EU-retten og en national lov – forpligtelser og beføjelser for den nationale ret, ved hvilken sagen er anlagt – Unionens retsinstansers forpligtelser og beføjelser – undladelse af at anvende den nationale lov
(jf. præmis 61-63)
5. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – tilsyn med kreditinstitutter – de kompetente nationale myndigheders tilsynsbeføjelser og beføjelser til at pålægge sanktioner – fastlæggelse af typen af administrativ foranstaltning under hensyntagen til alle omstændigheder – automatisk pålæggelse af udligningsrenter i tilfælde af overskridelse af de grænser, der gælder for store eksponeringer – retsstridighed – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 575/2013, art. 395, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36, 37. betragtning og art. 4, stk. 1, art. 65, stk. 1 og art. 70)
(jf. præmis 64-80)
6. Annullationssøgsmål – retlig interesse – søgsmål anlagt til prøvelse af en afgørelse truffet af Den Europæiske Investeringsbank (ECB) om opkrævning af udligningsrenter – afgørelse ophævet og erstattet under sagen af en afgørelse med tilsvarende indhold – ophavsmand til den ophævede retsakt, der har anerkendt denne retsakts forsvinden fra Unionens retsorden – sagsgenstanden bortfaldet – ufornødent at træffe afgørelse
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 83-87)
Resumé
Ved at give medhold i et annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelser vedtaget af Den Europæiske Centralbank (ECB), hvorved der blev pålagt udligningsrenter på grundlag af SSM-forordningen (1) og i henhold til national ret, i to domme afsagt samme dag, præciserede Retten de omstændigheder, hvorunder det er muligt for Retten at anvende en overensstemmende fortolkning af den nationale lovgivning, der gennemfører et direktiv, ved at fravige de nationale domstoles fortolkning.
Retten udtalte sig desuden i dommen i sagen Sber mod ECB (forenede sager T-647/21 og T-99/22) om det hidtil uafklarede spørgsmål om anvendelsen af princippet ne bis in idem, når ECB pålægger administrative bøder i henhold til SSM-forordningen, mens den i dommen i sagen BAWAG PSK mod ECB (sag T-667/21) uddybede sin praksis vedrørende omfanget af ECB’s kompetence i henhold til denne forordning.
Sagerne vedrørte to østrigske kreditinstitutter, som ECB førte direkte tilsyn med.
I de forenede sager T-647/21 og T-99/22 pålagde ECB således sagsøgeren, Sber Vermögensverwaltungs AG, en administrativ bøde i henhold til SSM-forordningen på grund af overskridelser af de grænser for store eksponeringer, der er fastsat i forordning nr. 575/2013 (2), både på individuelt og på konsolideret grundlag. Dernæst besluttede ECB på grundlag af SSM-forordningen (3) og i henhold til BWG’s § 97, stk. 1, nr. 2 (4), at pålægge selskabet udligningsrenter af de beløb, der var berørt af de nævnte overskridelser.
Efter at ECB’s administrative klagenævn havde afgivet en udtalelse, hvori det blev fastslået, at ECB’s oprindelige afgørelse var behæftet med mangler, erstattede ECB den 21. december 2021 denne afgørelse med en ny afgørelse (5), idet den opretholdt udligningsrentebeløbet. Det administrative klagenævn præciserede, at i tilfælde af tilsidesættelse af et instituts forpligtelser i henhold til forordning nr. 575/2013 er pålæggelsen af udligningsrenter i henhold til BWG omfattet af den kompetente myndigheds udøvelse af en bindende beføjelse, der ikke giver myndigheden nogen skønsmargen.
Ved to særskilte søgsmål nedlagde sagsøgeren påstand om annullation af såvel den oprindelige afgørelse som ECB’s afgørelse af 21. december 2021.
I sag T-667/21 erhvervede sagsøgeren, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, indirekte en portefølje af boliglån i Frankrig. Denne portefølje blev overført til en fælles fond uden status som juridisk person, hvoraf sagsøgeren erhvervede samtlige andele og således var blevet den retmæssige ejer.
Efter en kontrolundersøgelse i sagsøgerens lokaler konstaterede ECB, at sagsøgeren ikke var i besiddelse af oplysninger, der gjorde det muligt at identificere hver af debitorerne for de underliggende lån, og at sagsøgeren havde overskredet den grænse for store eksponeringer, som er fastsat i forordning nr. 575/2013 for så vidt angår porteføljen. Ved afgørelse af 2. august 2021 (6) pålagde ECB sagsøgeren udligningsrenter under henvisning til de samme lovbestemmelser som dem, der er nævnt i fremstillingen af ovennævnte forenede sager. Sagsøgeren anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Retten.
Ved dommene i sagerne Sber mod ECB (forenede sager T-647/21 og T-99/22) og BAWAG PSK mod ECB (sag T-667/21) annullerede Retten henholdsvis ECB’s afgørelse af 21. december 2021, der erstattede ECB’s oprindelige afgørelse, og afgørelsen af 2. august 2021, med den begrundelse, at ECB ved pålæggelsen af udligningsrenter ikke havde undersøgt omstændighederne i den foreliggende sag.
Rettens bemærkninger
– Om anvendelsen af princippet ne bis in idem
Retten fastslog, at ECB’s pålæggelse af udligningsrenter i henhold til BWG’s § 97, stk. 1, nr. 2, for en adfærd, der allerede har været genstand for en administrativ bøde i henhold SSM-forordningen, ikke er i strid med princippet ne bis in idem.
Retten bemærkede i denne henseende, at anvendelsen af artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), som forbyder kumulation af såvel retsforfølgelse som sanktioner af strafferetlig karakter for de samme forhold og mod den samme person, ikke er begrænset til retsforfølgelse og sanktioner, der kvalificeres som »strafferetlige« i national ret. Den omfatter nemlig retsforfølgning og sanktioner, der skal anses for at være af strafferetlig karakter på grundlag af selve lovovertrædelsens art og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt.
Retten fremhævede således, at de administrative bøder, der blev pålagt i henhold til SSM-forordningens artikel 18, stk. 1, var omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 50. Retten bemærkede, at disse sanktioner klart er udformet på grundlag af de bøder, som Europa-Kommissionen kan pålægge på det konkurrenceretlige område (7), og at de er af samme art og strenghed. Det følger således af fast retspraksis, at princippet ne bis in idem skal overholdes i procedurer om pålæggelse af bøder, som henhører under konkurrenceretten. Denne kvalificering skal derfor anvendes analogt på de nævnte sanktioner.
Retten konstaterede derimod, at det fremgår af de østrigske domstoles praksis, at udligningsrenter kvalificeres som tilsynsmæssige foranstaltninger, der ikke har karakter af straf. Eftersom hverken lovovertrædelsens art eller sanktionens strenghed medfører, at de henhører under det strafferetlige område, er deres anvendelse i henhold til BWG ikke omfattet af anvendelsesområdet for chartrets artikel 50. Denne konklusion bekræftes i øvrigt af dommen i sagen VTB Bank (Austria) (8), hvori Domstolen for så vidt angår udligningsrenter lagde vægt på kvalificeringen som »administrativ foranstaltning« frem for en »administrativ sanktion«.
– Om ECB’s kompetence til at pålægge udligningsrenter
Retten præciserede, at ECB havde kompetence til at pålægge udligningsrenter i henhold til BWG’s artikel 97 på grundlag af SSM-forordningen.
Retten fremhævede indledningsvis, at ECB med henblik på udførelsen af sine tilsynsopgaver råder over tre kategorier af tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser, nemlig dem, der er fastsat i SSM-forordningen, de kompetente myndigheders beføjelser i medfør af den relevante EU-ret og beføjelsen til at give de nationale myndigheder instruks om at gøre brug af deres beføjelser i overensstemmelse med gældende nationale bestemmelser.
I forbindelse med analysen af spørgsmålet om, hvorvidt ECB i det foreliggende tilfælde rådede over de beføjelser, der henhører under den anden kategori, dvs. de kompetente myndigheders beføjelser i medfør af de relevante EU-retlige bestemmelser, bemærkede Retten, at udtrykket »i medfør af EU-retten« blev fortolket således, at det omfattede alle de beføjelser, der følger af den retlige ramme, der er fastsat ved et direktiv, og som følger af en forpligtelse eller en mulighed for medlemsstaten til at lovgive, i modsætning til, at dette direktiv anerkender medlemsstaternes beføjelse i henhold til national ret til at fastsætte strengere bestemmelser uden for rammerne af den ordning, der er indført ved dette direktiv (9).
I dommen i sagen VTB Bank (Austria) (10) blev det med hensyn til en tidligere affattelse af BWG’s § 97 fastslået, at pålæggelsen af udligningsrenter ligner en administrativ foranstaltning, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 65, stk. 1, i direktiv 2013/36 (11), og som i det foreliggende tilfælde er en del af den relevante retlige ramme. Den omstændighed, at de ikke er nævnt i en liste over administrative sanktioner og andre foranstaltninger, der er nævnt i dette direktiv, er uden betydning, eftersom denne liste ikke er udtømmende, og direktivet bestemmer, at medlemsstaterne skal træffe alle de foranstaltninger, som de finder nødvendige for at sikre gennemførelsen af nævnte direktiv og forordning nr. 575/2013. Retten præciserede, at Domstolen i denne dom fremhævede, at de tilsynsmæssige minimumskrav, der er vedtaget i EU-retten, skal sikre den størst mulige grad af harmonisering, og at medlemsstaterne i tilfælde af overskridelse af de grænser, der er fastsat i forordning nr. 575/2013, ikke er forpligtet til at pålægge kreditinstitutterne en foranstaltning, der henhører under deres nationale ret, men en administrativ sanktion eller en anden administrativ foranstaltning som omhandlet i artikel 65, stk. 1, i direktiv 2013/36.
Den omstændighed, at opkrævning af udligningsrenter ikke er opført på listen i direktiv 2013/36, er således ikke til hinder for, at den henhører under den retlige ordning, der er indført ved dette direktiv. Retten konkluderede derfor, at den ligner en beføjelse, som den kompetente nationale myndighed har »i medfør af den relevante EU-ret« som omhandlet i SSM-forordningens artikel 9, stk. 1, andet afsnit, andet punktum, og som følgelig er tillagt ECB.
– Om fortolkningen af national ret
Retten konstaterede, at ECB ved at støtte sig på de østrigske domstoles fortolkning af den automatiske karakter af pålæggelsen af udligningsrenter i tilfælde af overskridelse af grænserne for store eksponeringer og ved ikke at undersøge omstændighederne i den foreliggende sag havde baseret sig på en urigtig retlig forudsætning, som havde fejlbehæftet dens undersøgelse af, om anvendelsen af BWG’s § 97, stk. 1, nr. 2, var forholdsmæssig.
Retten bemærkede i denne forbindelse, at den nationale domstols fortolkning, når den skal efterprøve, om der er grundlag for ECB’s anvendelse af den nationale lovgivning, der gennemfører et direktiv, følgelig er tilstrækkelig til at fastlægge rækkevidden af den nævnte nationale ret, når det heraf følger, at den er forenelig med det direktiv, som den gennemfører. Når de nationale retters fortolkning derimod ikke gør det muligt at sikre, at national ret er forenelig med et direktiv, indebærer overholdelsen af princippet om EU-rettens forrang, at Retten i lighed med en national domstol i videst muligt omfang fortolker national ret i lyset af det gennemførte direktivs ordlyd og formål for at nå det med direktivet tilsigtede resultat. Kravet om en fortolkning i overensstemmelse med EU-retten omfatter således forpligtelsen til i givet fald at ændre en fast retspraksis, såfremt denne er baseret på en fortolkning af national ret, som er uforenelig med formålene med et direktiv.
Hvis der ikke kan anlægges en fortolkning af national lovgivning, der er i overensstemmelse med de EU-retlige krav, har Retten desuden i lighed med den nationale ret, der skal anvende EU-retlige bestemmelser, pligt til at sikre disse bestemmelsers fulde virkning, idet den om fornødent af egen drift skal undlade at anvende enhver selv nyere national lovgivning, der er i strid med en EU-retlig bestemmelse, som har direkte virkning.
I det foreliggende tilfælde fandt Retten i henhold til en ordlyds-, sammenhængs- og formålsfortolkning af artikel 70 i direktiv 2013/36 (12), at denne bestemmelse skal forstås således, at det tilkommer den kompetente nationale myndighed og dermed ECB at fastlægge arten af den administrative foranstaltning under hensyntagen til alle omstændigheder, hvilket nødvendigvis indebærer, at de har en skønsmargen, og udelukker, at de befinder sig i en situation med bunden kompetence med hensyn til anvendelsen af de udligningsrenter, der pålægges i henhold til BWG’s § 97, stk. 1, nr. 2.