Rechtssachen T‑647/21 und T‑99/22
Sber Vermögensverwaltungs AG, vormals Sberbank Europe AG
gegen
Europäische Zentralbank
Urteil des Gerichts (Dritte Kammer) vom 28. Februar 2024
„Wirtschafts- und Währungspolitik – Aufsicht über Kreditinstitute – Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 – Erhebung von Abschöpfungszinsen durch die EZB nach österreichischem Recht im Fall eines Verstoßes gegen Art. 395 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 und nach einem Beschluss, mit dem eine Verwaltungsgeldbuße nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1024/2013 verhängt wurde – Verhältnismäßigkeit“
1. Grundrechte – Grundsatz ne bis in idem – Anwendungsbereich – Verwaltungsgeldbußen – Einbeziehung
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 50; Verordnung Nr. 1024/2013 des Rates, Art. 18)
(vgl. Rn. 35, 36)
2. Wirtschafts- und Währungspolitik – Wirtschaftspolitik – Aufsicht über den Finanzsektor der Union – Einheitlicher Aufsichtsmechanismus – Aufsicht über Kreditinstitute – Verwaltungssanktionen und andere Verwaltungsmaßnahmen – Erhebung von Abschöpfungszinsen durch die Europäische Zentralbank (EZB) wegen Überschreitung der anwendbaren Obergrenzen für Großkredite nach Verhängung einer Verwaltungsgeldbuße – Verstoß gegen den Grundsatz ne bis in idem – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 50; Verordnung Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 395 Abs. 1; Verordnung Nr. 1024/2013 des Rates, Art. 18; Richtlinie 2013/36 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 65 Abs. 1)
(vgl. Rn. 38‑42)
3. Nationales Recht – Auslegung – Berücksichtigung der Auslegung der Gerichte des betreffenden Mitgliedstaats – Grenzen
(vgl. Rn. 58‑60)
4. Recht der Europäischen Union – Unmittelbare Wirkung – Vorrang – Kollision zwischen dem Unionsrecht und einem nationalen Gesetz – Pflichten und Befugnisse des angerufenen nationalen Gerichts – Pflichten und Befugnisse der Unionsgerichte – Nichtanwendung des nationalen Gesetzes
(vgl. Rn. 61‑63)
5. Wirtschafts- und Währungspolitik – Wirtschaftspolitik – Aufsicht über den Finanzsektor der Union – Einheitlicher Aufsichtsmechanismus – Aufsicht über Kreditinstitute – Aufsichts- und Sanktionsbefugnisse der zuständigen Behörden – Festsetzung der Art der Verwaltungsmaßnahme unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände – Automatische Erhebung von Abschöpfungszinsen bei Überschreitung der anwendbaren Obergrenzen für Großkredite – Nicht gegeben – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
(Verordnung Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 395 Abs. 1; Richtlinie 2013/36 des Europäischen Parlaments und des Rates, 37. Erwägungsgrund und Art. 4 Abs. 1, Art. 65 Abs. 1 und Art. 70)
(vgl. Rn. 64‑80)
6. Nichtigkeitsklage – Rechtsschutzinteresse – Klage gegen eine Entscheidung der Europäischen Zentralbank (EZB), Abschöpfungszinsen zu erheben – Aufhebung und Ersetzung einer Entscheidung während des Verfahrens durch eine Entscheidung mit ähnlichem Inhalt – Anerkennung durch den Urheber der aufgehobenen Handlung, dass diese aus der Rechtsordnung der Union getilgt worden ist – Gegenstandslosigkeit der Klage – Erledigung
(Art. 263 AEUV)
(vgl. Rn. 83‑87)
Zusammenfassung
Das Gericht gibt mit zwei am selben Tag verkündeten Urteilen Nichtigkeitsklagen gegen Beschlüsse der Europäischen Zentralbank (EZB) statt, mit denen auf der Grundlage der SSM-Verordnung(1) und in Anwendung des nationalen Rechts Abschöpfungszinsen erhoben wurden, und erläutert dabei die Umstände, unter denen es eine unionsrechtskonforme Auslegung des eine Richtlinie umsetzenden nationalen Rechts vornehmen kann, die von der Auslegung der nationalen Gerichte abweicht.
Außerdem äußert es sich im Urteil Sber/EZB (verbundene Rechtssachen T‑647/21 und T‑99/22) zu der bislang nicht entschiedenen Frage der Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem, wenn die EZB Verwaltungsgeldbußen nach der SSM-Verordnung verhängt, während es im Urteil BAWAG PSK/EZB (T‑667/21) seine Rechtsprechung zum Umfang der Zuständigkeit der EZB nach dieser Verordnung weiterentwickelt.
Die Rechtssachen betreffen zwei österreichische Kreditinstitute, die der direkten Aufsicht der EZB unterliegen.
So verhängte die EZB in den verbundenen Rechtssachen T‑647/21 und T‑99/22 gegen die Klägerin, die Sber Vermögensverwaltungs AG, eine Verwaltungsgeldbuße nach der SSM-Verordnung wegen Überschreitung der in der Verordnung Nr. 575/2013(2) festgelegten Obergrenzen für Großkredite sowohl auf Einzelbasis als auch auf konsolidierter Basis. In der Folge beschloss die EZB auf der Grundlage der SSM-Verordnung(3) und gemäß § 97 Abs. 1 Z 2 BWG(4), der Klägerin Abschöpfungszinsen auf die von diesen Überschreitungen betroffenen Beträge aufzuerlegen.
Nachdem der administrative Überprüfungsausschuss der EZB in einer Stellungnahme Mängel des ursprünglichen Beschlusses der EZB festgestellt hatte, ersetzte die EZB diesen Beschluss am 21. Dezember 2021 durch einen neuen Beschluss(5), wobei der Betrag an Abschöpfungszinsen beibehalten wurde. Sie führte aus, dass es sich bei der Erhebung von Abschöpfungszinsen nach dem BWG wegen eines Verstoßes gegen die Pflichten eines Instituts nach der Verordnung Nr. 575/2013 um eine gebundene Entscheidung der zuständigen Behörde handele, so dass ihr kein Ermessen zustehe.
Mit zwei getrennten Klagen hat die Klägerin beim Gericht beantragt, sowohl den ursprünglichen Beschluss der EZB als auch den Beschluss der EZB vom 21. Dezember 2021 für nichtig zu erklären.
In der Rechtssache T‑667/21 erwarb die Klägerin, die BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, indirekt ein Portfolio von Wohnimmobiliendarlehen in Frankreich. Dieses Portfolio wurde auf einen gemeinsamen Fonds ohne Rechtspersönlichkeit übertragen, von dem sie sämtliche Anteile erwarb und damit zur wirtschaftlichen Eigentümerin wurde.
Nach einer Prüfung in den Räumlichkeiten der Klägerin stellte die EZB fest, dass die Klägerin nicht im Besitz von Daten gewesen sei, die die Ermittlung aller Schuldner der zugrunde liegenden Darlehen ermöglicht hätten, und dass sie in Bezug auf das Portfolio die in der Verordnung Nr. 575/2013 vorgesehene Obergrenze für Großkredite nicht beachtet habe. Daher erlegte die EZB ihr mit Beschluss vom 2. August 2021(6) auf der Grundlage derselben Rechtsvorschriften, wie in der obigen Beschreibung der verbundenen Rechtssachen genannt, Abschöpfungszinsen auf. Die Klägerin focht diesen Beschluss vor dem Gericht an.
Mit seinen Urteilen Sber/EZB (verbundene Rechtssachen T‑647/21 und T‑99/22) und BAWAG PSK/EZB (T‑667/21) erklärt das Gericht den Beschluss der EZB vom 21. Dezember 2021, der ihren ursprünglichen Beschluss und den Beschluss vom 2. August 2021 ersetzte, mit der Begründung für nichtig, dass die EZB bei der Erhebung von Abschöpfungszinsen die Umstände des vorliegenden Falles nicht geprüft hat.
Würdigung durch das Gericht
– Zur Anwendung des Grundsatzes ne bis in idem
Das Gericht ist der Ansicht, dass die Erhebung von Abschöpfungszinsen durch die EZB nach § 97 Abs. 1 Z 2 BWG für ein Verhalten, das bereits Gegenstand einer Verwaltungsgeldbuße nach der SSM-Verordnung war, nicht gegen den Grundsatz ne bis in idem verstößt.
Insoweit weist es darauf hin, dass sich die Anwendung von Art. 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta), der eine Kumulierung von Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen strafrechtlicher Natur gegenüber derselben Person wegen derselben Tat verbietet, nicht auf Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen beschränkt, die im nationalen Recht als „strafrechtlich“ eingestuft werden. Sie erstreckt sich nämlich auf Verfolgungsmaßnahmen und Sanktionen, die aufgrund der Art der Zuwiderhandlung und des Schweregrads der dem Betroffenen drohenden Sanktion strafrechtlicher Natur sind.
Das Gericht stellt fest, dass die nach Art. 18 Abs. 1 der SSM-Verordnung verhängten Verwaltungsgeldbußen in den Anwendungsbereich von Art. 50 der Charta fallen. Es weist darauf hin, dass diese Sanktionen eindeutig den Geldbußen nachempfunden sind, die die Europäische Kommission im Bereich des Wettbewerbsrechts(7) verhängen kann, und von ähnlicher Art und Schärfe sind. Nach ständiger Rechtsprechung ist der Grundsatz ne bis in idem in wettbewerbsrechtlichen Verfahren, die auf die Verhängung von Geldbußen gerichtet sind, zu beachten. Diese Einstufung ist daher auf die genannten Sanktionen entsprechend anzuwenden.
Nach Feststellung des Gerichts ergibt sich hingegen aus der Rechtsprechung der österreichischen Gerichte, dass Abschöpfungszinsen als aufsichtsrechtliche Maßnahmen ohne Strafcharakter eingestuft werden. Da weder die Art der Zuwiderhandlung noch der Schweregrad der Sanktion sie in den strafrechtlichen Bereich bringen, fällt ihre Anwendung nach dem BWG nicht in den Anwendungsbereich von Art. 50 der Charta. Diese Schlussfolgerung wird im Übrigen durch das Urteil VTB Bank (Austria)(8) bestätigt, in dem der Gerichtshof in Bezug auf Abschöpfungszinsen der Einstufung als „Verwaltungsmaßnahme“ gegenüber der als „Verwaltungssanktion“ den Vorzug gegeben hat.
– Zur Zuständigkeit der EZB für die Erhebung von Abschöpfungszinsen
Das Gericht stellt fest, dass die EZB für die Erhebung von Abschöpfungszinsen nach § 97 BWG auf der Grundlage der SSM-Verordnung zuständig war.
Zunächst weist es darauf hin, dass die EZB zur Wahrnehmung ihrer Aufsichtsaufgaben über drei Arten von Aufsichts- und Ermittlungsbefugnissen verfügt, nämlich über die in der SSM-Verordnung genannten Befugnisse, die Befugnisse der zuständigen Behörden nach dem einschlägigen Unionsrecht und die Befugnis, die nationalen Behörden anzuweisen, von ihren Befugnissen gemäß und im Einklang mit ihrem jeweiligen nationalen Recht Gebrauch zu machen.
Bei der Prüfung der Frage, ob die EZB im vorliegenden Fall über die Befugnisse verfügt hat, die zur zweiten Art gehören, d. h. über die Befugnisse der zuständigen Behörden nach dem einschlägigen Unionsrecht, stellt das Gericht fest, dass der Ausdruck „nach dem Unionsrecht“ dahin ausgelegt worden ist, dass er sämtliche Befugnisse umfasst, die sich aus dem durch eine Richtlinie geschaffenen rechtlichen Rahmen ergeben, unabhängig davon, ob sie sich aus einer Verpflichtung oder einer Befugnis des Mitgliedstaats zur Rechtsetzung ergeben, im Gegensatz zur Anerkennung der nach nationalem Recht bestehenden Befugnis der Mitgliedstaaten durch diese Richtlinie, außerhalb der mit dieser Richtlinie festgelegten Regelung strengere Bestimmungen vorzusehen(9).
Im Urteil VTB Bank (Austria)(10) wurde in Bezug auf eine frühere Fassung von § 97 BWG festgestellt, dass die Erhebung von Abschöpfungszinsen einer Verwaltungsmaßnahme gleichkommt, die in den Anwendungsbereich von Art. 65 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36(11) fällt, die im vorliegenden Fall Teil des einschlägigen rechtlichen Rahmens ist. Der Umstand, dass sie nicht in der Aufzählung der Verwaltungssanktionen und anderen Verwaltungsmaßnahmen in dieser Richtlinie aufgeführt sind, spielt keine Rolle, da diese Liste nicht abschließend ist und die Richtlinie vorsieht, dass die Mitgliedstaaten sämtliche Maßnahmen ergreifen, die sie zur Durchführung der Richtlinie und der Verordnung Nr. 575/2013 für erforderlich halten. Das Gericht stellt klar, dass der Gerichtshof in diesem Urteil ausgeführt hat, dass aufsichtsrechtliche Mindestvorschriften des Unionsrechts größtmögliche Harmonisierung gewährleisten sollten und dass die Mitgliedstaaten bei Überschreitung der in der Verordnung Nr. 575/2013 vorgesehenen Obergrenzen gegen die Kreditinstitute keine Maßnahme nach ihrem nationalen Recht, sondern eine Verwaltungssanktion oder andere Verwaltungsmaßnahme im Sinne von Art. 65 Abs. 1 der Richtlinie 2013/36 zu verhängen haben.
Somit schließt der Umstand, dass die Erhebung von Abschöpfungszinsen nicht in der Aufzählung in der Richtlinie 2013/36 enthalten ist, nicht aus, dass eine solche Erhebung unter die durch diese Richtlinie eingeführte rechtliche Regelung fällt. Folglich kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass sie einer Befugnis gleichkommt, über die die zuständige nationale Behörde „nach dem einschlägigen Unionsrecht“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 2 der SSM-Verordnung verfügt und mit der somit die EZB ausgestattet ist.
– Zur Auslegung des nationalen Rechts
Das Gericht stellt fest, dass sich die EZB auf eine rechtsfehlerhafte Prämisse gestützt hat, die zu einer fehlerhaften Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Anwendung von § 97 Abs. 1 Z 2 BWG geführt hat, als sie sich auf die Auslegung der österreichischen Gerichte, dass die Erhebung von Abschöpfungszinsen bei Überschreitung der Obergrenzen für Großkredite automatisch erfolge, gestützt und die Umstände des vorliegenden Falles nicht geprüft hat.
In diesem Zusammenhang weist das Gericht darauf hin, dass bei einer ihm obliegenden Prüfung, ob die EZB das innerstaatliche Recht, mit dem eine Richtlinie umgesetzt wird, richtig angewandt hat, die Auslegung der nationalen Gerichte genügt, um die Bedeutung dieses innerstaatlichen Rechts festzustellen, wenn sich daraus die Vereinbarkeit mit der Richtlinie ergibt, deren Umsetzung es sicherstellt. Wenn hingegen die Auslegung der nationalen Gerichte es nicht ermöglicht, die Vereinbarkeit des innerstaatlichen Rechts mit einer Richtlinie sicherzustellen, bedeutet die Wahrung des Grundsatzes des Vorrangs des Unionsrechts, dass das Gericht, soweit erforderlich, wie ein nationales Gericht das nationale Recht so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks der umgesetzten Richtlinie auslegt, um das in ihr festgelegte Ziel zu erreichen. Somit umfasst das Erfordernis einer unionsrechtskonformen Auslegung die Verpflichtung, eine gefestigte Rechtsprechung gegebenenfalls abzuändern, wenn sie auf einer Auslegung des nationalen Rechts beruht, die mit den Zielen einer Richtlinie nicht vereinbar ist.
Wenn das Gericht eine nationale Regelung im Übrigen nicht den Anforderungen des Unionsrechts entsprechend auslegen kann, ist es des Weiteren wie ein nationales Gericht, das die Bestimmungen des Unionsrechts anzuwenden hat, verpflichtet, für die volle Wirksamkeit dieser Bestimmungen Sorge zu tragen, indem es erforderlichenfalls jede – auch spätere – Bestimmung des nationalen Rechts, die einer Bestimmung des Unionsrechts, die unmittelbare Wirkung hat, entgegensteht, aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lässt.
Im vorliegenden Fall ist das Gericht auf der Grundlage einer Auslegung nach dem Wortlaut, dem Zusammenhang und dem Zweck von Art. 70 der Richtlinie 2013/36(12) der Auffassung, dass dieser dahin zu verstehen ist, dass es Sache der zuständigen nationalen Behörde und damit der EZB ist, die Art der Verwaltungsmaßnahme unter Berücksichtigung aller Umstände zu bestimmen, was zwangsläufig bedeutet, dass ihnen in Bezug auf die Erhebung von Abschöpfungszinsen nach § 97 Abs. 1 Z 2 BWG Ermessen zusteht, und eine gebundene Entscheidung ausschließt.