Language of document : ECLI:EU:C:2012:430

СТАНОВИЩЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-ЖА E. SHARPSTON

представено на 9 юли 2012 година(1)

Дело C‑278/12 PPU

A. Adil

срещу

Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel

(Преюдициално запитване,
отправено от Raad van State (Нидерландия)

„Пространство на свобода, сигурност и правосъдие — Кодекс на шенгенските граници — Проверки с ефект, равностоен на гранични проверки“





1.        Г‑н Adil, лице с афганистански произход, е задържан на 28 март 2012 г. от Koninklijke Marechaussee(2) в рамките на подвижния контрол по сигурността („Mobiel Toezicht Vreemdelingen“, наричан по-нататък „контрол MTV“), докато пътува в автобус, идващ от Германия, в 20-километровата зона от сухопътната граница на Нидерландия с Германия. Другите пътници също са задържани. От акта за преюдициално запитване се установява, че този ден са проведени едно или няколко контролни действия в продължение на един час, през който две превозни средства, т.е. само незначителна част от преминаващите превозни средства, действително са били спрени.

2.        Нидерландските органи осъществяват този контрол MTV на основание член 50 от Закона за чужденците от 2000 г. („Vreemdelingenwet 2000“, наричан по-нататък „Vw 2000“) и както се установява в протокола от 28 март 2012 г., в съответствие с член 4.17a от Указа за чужденците от 2000 г. („Vreemdelingenbesluit 2000“, наричан по-нататък „Vb 2000“)(3). С решение от 28 март 2012 г. г‑н Adil е задържан по административен ред(4). От националната преписка се установява, че в момента на задържането му г‑н Adil уведомява Koninklijke Marechaussee за намерението си да подаде молба за предоставяне на убежище. От сведенията относно молбите за предоставяне на убежище и за незаконна имиграция, получени от базата данни „Евродак“(5), се установява връзка на г‑н Adil с Норвегия. Ето защо на 5 април 2012 г. молбата му за предоставяне на убежище е изпратена на норвежките органи и все още е в процес на обработване.

3.        Г‑н Adil оспорва редовността на задържането си с довода, че контролът MTV, на който е подложен, съответства на гранична проверка и поради това противоречи на Регламент (ЕО) № 562/2006 (наричан по-нататък „Кодекс на шенгенските граници“)(6) за движение през териториите на държавите — страни по Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген (наричана по-нататък „Шенгенска конвенция“)(7).

4.        На 16 април 2012 г. Rechtbank ’s-Gravenhage обявява подадената от г‑н Adil жалба срещу решението от 28 март 2012 г. за неоснователна и отхвърля искането му за обезщетение. Впоследствие г‑н Adil подава въззивна жалба срещу посоченото съдебно решение пред отделението за административни спорове на Raad van State (Нидерландия), като изтъква, че Rechtbank ’s-Gravenhage неправилно приема, че задържането е законосъобразно, и не взима предвид факта, че при осъществяване на контрола MTV не е налице основателно предположение за незаконно пребиваване.

5.        Основният въпрос, който се поставя в настоящото преюдициално запитване, отправено от Raad van State, е дали член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници, който установява принципа на забрана за извършване на проверки, имащи ефект, равностоен на гранични проверки, допуска националната правна уредба относно контрола MTV. Запитващата юрисдикция иска по същество Съдът да изясни даденото от него тълкуване в Решение по дело Melki и Abdeli(8).

6.        В него Съдът приема, че за да бъде в съответствие с посочената разпоредба, „национална правна уредба, която оправомощава полицейските органи да извършват проверки на самоличността — правомощие, което се отнася само до граничните зони на държавата членка с други държави членки и не зависи от поведението на проверяваното лице и от конкретните обстоятелства, въз основа на които се установява опасност за нарушаване на обществения ред — трябва да предвижда необходимите ограничения на предоставеното на тези органи правомощие, за да очертае рамките на правото на преценка, с което те разполагат при практическото упражняване на посоченото правомощие“(9). Освен това Съдът постановява, че тези необходими ограничения „трябва да гарантират, че практическото упражняване на правомощието за извършване на проверки на самоличността няма ефект, равностоен […] на гранични[…] проверки, с оглед по-специално на посочените в член 21, буква а), второ изречение от [Кодекса на Шенгенските граници] обстоятелства“(10).

 Правна уредба

 Правото на Съюза

 Договорите

7.        Член 3, параграф 2 ДЕС предвижда:

„2.      Съюзът предоставя на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на хора в съчетание с подходящи мерки по отношение на контрола на външните граници, убежището, имиграцията, както и предотвратяването и борбата с престъпността“.

8.        Съгласно член 67 ДФЕС:

„1.      Съюзът представлява пространство на свобода, сигурност и правосъдие, в което се зачитат основните права и различните правни системи и традиции на държавите членки.

2.      Той осигурява отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници и развива единна политика по въпросите на убежището, имиграцията и контрола на външните граници, която се основава на солидарността между държавите членки и е справедлива спрямо гражданите на трети страни. По смисъла на настоящия дял апатридите се считат за граждани на трети страни.

[…]“.

9.        Член 72 ДФЕС гласи:

„Настоящият дял [относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие] не засяга изпълнението на задълженията, които имат държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност“.

10.      Съгласно член 77 ДФЕС:

„1.      Съюзът развива политика, която има за цел:

a)      да се гарантира отсъствие на всякакъв контрол на лицата, без оглед на тяхното гражданство, при преминаване на вътрешните граници;

[…]“.

11.      Член 79, параграф 1 ДФЕС гласи:

„Съюзът развива обща имиграционна политика, целяща да гарантира, на всички етапи, ефективно управление на миграционните потоци, справедливо третиране на гражданите на трети страни, пребиваващи законно в държавите членки, както и предотвратяване на незаконната имиграция и трафика на хора и засилена борба с тези явления“.

 Кодекс на Шенгенските граници

12.      Кодексът на шенгенските граници доразвива разпоредбите от достиженията на правото от Шенген относно движението през границите, включени по-специално в относимите разпоредби от Шенгенската конвенция(11) и Общия наръчник към нея(12).

13.      Съгласно член 1, първа алинея от Кодекса на шенгенските граници посоченият регламент „предвижда премахването на граничен контрол на лица, които пресичат вътрешните граници между държавите — членки на Европейския съюз“.

14.      Член 2 от посочения регламент гласи следното:

„По смисъла на настоящия регламент:

1.      „вътрешни граници“ са:

а)      общите сухопътни граници, включително реки и езера, на държавите членки;

б)      летищата на държавите членки за вътрешни полети;

в)      морски, речни и езерни пристанища на държавите членки за редовни фериботни превози;

2.      „външни граници“ са сухопътните граници на държавите членки, включително реки и езера, морски граници и техните пристанища, речни пристанища и езерни пристанища, доколкото те не представляват вътрешни граници;

[…]

9.      „граничен контрол“ е дейност, извършвана на границата, в съответствие със и за целите на настоящия регламент в отговор изключително на намерение за преминаване на границата или акта на преминаване на тази граница независимо от какви съображения, и се състои в гранични проверки и наблюдение на границата;

10.      „гранични проверки“ са проверките, извършвани на граничн[ите контролн]о-пропускателни[…] пунктове, за да гарантират, че лицата включително превозните им средства и предметите в тяхно владение могат да получат разрешение за влизане на територията на държавите членки или за излизане;

11.      „наблюдение на границата“ е наблюдението на граници между граничн[и контролн]о-пропускателни пунктове и наблюдението на граничн[и контролн]о-пропускателни пунктове извън определеното работно време с цел недопускане заобикалянето на гранични проверки;

[…]“.

15.      Член 3 от Кодекса на шенгенските граници предвижда, че той „се прилага за всяко лице, което пресича вътрешна или външна граница на държавите членки“.

16.      Член 20 от Кодекса на шенгенските граници, озаглавен „Преминаване на вътрешни граници“, гласи:

„Вътрешните граници могат да се преминават на всяко място, без да се извършва гранична проверка на лицата независимо от тяхната националност“.

17.      Член 21 от същия регламент, озаглавен „Проверки на територията“, гласи:

„Премахването на граничен контрол на вътрешните граници не накърнява:

а)      упражняването на полицейски правомощия от компетентните органи на държавите членки съгласно националното им законодателство, доколкото упражняването на тези правомощия няма ефект, равностоен на гранични проверки; това важи също така за граничните зони. По смисъла на първото изречение упражняването на полицейски правомощия не може, по-специално, да се смята за равностойно на [извършването] на гранични проверки, когато полицейските мерки:

i)      нямат за цел граничен контрол,

ii)      се основават на обща полицейска информация и опит по отношение възможни заплахи за обществената сигурност и целят, по-специално, да се противопоставят на презграничната престъпност,

iii)      са планирани и изпълнени по начин, който ясно се различава от системните проверки на лица на външните граници,

iv)      са извършени въз основа на [внезапни] проверки […];

б)      проверки за сигурност, извършвани на пристанища и летища от компетентните органи съгласно правото на всяка държава членка, от пристанищни или летищни служители или превозвачи, при условие че тези проверки също се извършват и на лица, които пътуват в рамките на дадена държава членка;

в)      възможността държава членка да предвиди в законодателството си задължение за притежаване или носене на документи;

г)      задължението граждани на трети страни да докладват за присъствието си на територията на дадена държава членка […]“.

 Нидерландска правна уредба

18.      Член 50 от Vw 2000 гласи:

„1.      Длъжностните лица, които отговарят за наблюдението на границите, и длъжностните лица, които отговарят за контрола на чужденците, са компетентни или въз основа на факти и обстоятелства, които съобразно обективни критерии пораждат основателно предположение за незаконно пребиваване, или въз основа на борбата с незаконното пребиваване след преминаване на границата, да задържат лица с цел установяване на самоличността, националността и правото им на пребиваване. […] Документите, с които трябва да разполага чужд гражданин, за да установи самоличността, националността и правото си на пребиваване, се определят с общ административен акт.

[…]“.

19.      Съгласно член 4.17a от Vb 2000:

„1.      Посоченото в член 50, параграф 1 от закона правомощие за задържане на лица с цел установяване на самоличността, националността и правото им на пребиваване с оглед на борбата с незаконното пребиваване след преминаване на границата, се извършва само в рамките на контрола на чужденците:

a.      на летищата — при полети, пристигащи от Шенген,

b.      във влаковете — най-много тридесет минути след преминаването на общата граница с Белгия или Германия или до втората гара след преминаване на границата, ако влакът не е стигнал до нея през това време,

c.      по сухопътните и водните пътища — в 20-километровата зона от общата граница с Белгия или Германия.

2.      Контролът, посочен в параграф 1, се основава на информация или опит относно незаконното пребиваване след преминаване на границата. Контролът може да се извърши и в ограничена степен, за да се получи информация за този вид незаконно пребиваване.

3.      Контролът, посочен в параграф 1, буква а), се извършва най-много седем пъти седмично на полети по една и съща […] линия и най-много на една трета от общия брой полети, предвидени за един месец по тази линия. При този контрол се задържат само част от пътниците на даден полет.

4.      Контролът, посочен в параграф 1, буква b), се извършва на ден най-много в два влака, които обслужват една линия, най-много в осем влака общо, а във всеки влак — най-много в две купета.

5.      Контролът, посочен в параграф 1, буква c), се извършва по един и същи сухопътен или воден път, най-много деветдесет часа месечно и шест часа на ден. При този контрол се спират само част от превозните средства, които преминават“.

20.      Съгласно мотивите за въвеждане на същата разпоредба(13):

„Изменението на Указа за чужденците има за цел да гарантира, че контролът на чужденците в рамките на борбата с незаконното пребиваване след преминаване на границата (по-нататък „подвижен контрол“) няма ефект, равностоен на гранични проверки по смисъла на Кодекса на шенгенските граници. По този начин се взема предвид Решение на Съда на Европейския съюз от 22 юни 2010 г. (по дело Melki и Abdeli) и решението на Raad van State от 28 декември 2010 г., като подвижният контрол е приведен в съответствие с член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници“.

 Преюдициалното запитване

21.      Настоящото дело се вписва в поредица от дела, по които Raad van State като върховен административен съд, както и други административни и наказателни юрисдикции на съответната държава членка разглеждат въпроса дали установената с член 50, параграф 1 от Vw 2000 и доразвита с член 4.17a от Vb 2000 система за контрол съдържа достатъчно гаранции, за да се избегне възможността съответните проверки да се разглеждат като гранична проверка по смисъла на член 20 от Кодекса на шенгенските граници или като проверка, имаща ефект, равностоен на гранична проверка по смисъла на член 21, буква a) от същия регламент.

22.      Според Raad van State член 4.17a е добавен в Vb 2000 след неговото решение от 28 декември 2010 г., с което се приема за установено, че действащото тогава нидерландско законодателство относно контрола MTV предвижда правомощие, чието упражняване на практика може да има ефект, равностоен на гранична проверка.

23.      След това Raad van State неколкократно приема, че член 4.17a от Vb 2000 е съвместим с член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници, както го тълкува Съдът в Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе. Така в решението си от 20 октомври 2011 г. Raad van State приема, че от това съдебно решение не следва, че член 4.17a трябвало да вземе предвид поведението на съответното лице и конкретните обстоятелства, въз основа на които се установява опасност от нарушаване на обществения ред. В Решение от 5 март 2012 г. предвид съдържащата се в член 21, буква а) от Кодекса на шенгенските граници формулировка „не може, по-специално“, Raad van State отхвърля тълкуването на посочената разпоредба, че съответните полицейски правомощия се ограничавали до положения, при които са налице съображения за обществен ред. В същото това решение Raad van State постановява освен това, че няма значение дали лицето смята проверката за гранична проверка. За сметка на това твърде ограниченият брой на действително контролираните моторни превозни средства и влакове може да се разглежда като относим показател.

24.      Въпреки тази съдебна практика, на 20 февруари 2012 г. Rechtbank Roermond (наказателно отделение) сезира Съда с преюдициално запитване по-специално относно това дали членове 20 и 21 от Кодекса на шенгенските граници допускат въведената с член 4.17a от Vb 2000 система за контрол MTV(14). Освен това от акта за преюдициално запитване на Raad van State се установява, че с Решение от 11 май 2012 г. Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (наказателно отделение) също приема, че контролът MTV, дори когато е извършен в съответствие с член 4.17a от Vb 2000, има ефект, равностоен на гранични проверки по смисъла на член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници, в случай че:

–        правомощието не се основава на конкретни факти и обстоятелства, които пораждат предположение за незаконно пребиваване,

–        контролното правомощие се упражнява изключително в отговор на намерението да се премине граница или при преминаването ѝ,

–        контролът има за цел да установи дали са изпълнени условията за влизане на дадено лице на територията на съответната държава членка или за напускането ѝ.

25.      При тази разнопосочна съдебна практика на нидерландските юрисдикции Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Трябва ли член 21 от Кодекса на шенгенските граници да се тълкува в смисъл, че не допуска упражняването на национално правомощие като предоставеното с член 50 от [Vw 2000] и развито в член 4.17a от [Vb 2000], което позволява да се извършват контролни действия спрямо лица по вътрешните граници, за да се провери дали отговарят на условията за законен престой, които се прилагат в държавата членка?

2)      a)      Допуска ли член 21 от Кодекса на шенгенските граници национални контролни действия като посочените в член 50 от [Vw 2000] да се основават на обща информация и данни, свързани с опита относно незаконния престой на лица на мястото на извършване на контролните действия по смисъла на член 4.17a, параграф 2 от [Vb 2000] или при извършването на такива действия е необходимо наличието на конкретни обстоятелства, от които се установява, че дадено лице пребивава незаконно в съответната държава членка?

б)      Допуска ли член 21 от Кодекса на шенгенските граници извършването на този вид контролни действия с цел да се получи обща информация и данни, свързани с опита в областта на незаконния престой по смисъла на точка а), ако тези действия се извършват в ограничена степен?

3)      Трябва ли член 21 от Кодекса на шенгенските граници да се тълкува в смисъл, че ограничаването на контролно правомощие, като описаното в законова разпоредба като [тази] на член 4.17a от [Vb 2000], е достатъчно, за да се гарантира, че практическото упражняване на контрол няма ефект, равностоен на този на граничните проверки, забранени с член 21 от Кодекса на шенгенските граници?“.

 Производството пред Съда

26.      С акта за запитване от 4 юни 2012 г. Raad van State иска Съдът да се произнесе по настоящото дело по реда на спешното преюдициално производство (наричано по-нататък „СПП“) по член 267, четвърта алинея ДФЕС, съгласно член 23а от Статута на Съда на Европейския съюз и член 104б от Процедурния правилник.

27.      Raad van State мотивира това искане, като посочва, че делото поставя въпроси, свързани с областта на политиките на пространството на свобода, сигурност и правосъдие и отговорите на въпросите са от значение за произнасянето по административното задържане на г‑н Adil. В акта за преюдициално запитване изобщо не се упоменава подадената от г‑н Adil молба за предоставяне на убежище(15).

28.      Предвид изложените по-горе обстоятелства на 11 юни 2012 г. втори състав на Съда решава да уважи искането на запитващата юрисдикция и да открие СПП.

29.      Писмени становища представят нидерландското правителство, Европейската комисия и представителят на г‑н Adil. Същите страни, както и чешкото, германското и френското правителствf, са представлявани в съдебното заседание на 5 юли 2012 г.

30.      В хода на съдебното заседание фактическият контекст, що се отнася до административното задържане на г‑н Adil, и по-конкретно основанието за него, се допълва и в резултат на това става по-ясен. От становището на нидерландското правителство се установява, че г‑н Adil е задържан във връзка с подадената от него молба за предоставяне на убежище и поради евентуалната опасност, ако не бъдел задържан по административен ред, да опита да избегне контролните действия на органите по време на разглеждането на молбата му. Тъй като задържането на г‑н Adil не зависи от законосъобразността на неговото задържане за проверка, а както изглежда само от разглеждането на молбата му за предоставяне на убежище, значението на отговорите на Съда на преюдициалните въпроси по отношение на неговото задържане вече не е очевидно.

31.      Тази констатация налага следните бележки от моя страна.

32.      СПП е въведено нарочно и изключително с оглед на належащата нужда определени категории дела — по-специално тези, при които законосъобразността на задържането на дадено лице зависи от отговора, който ще даде Съдът на поставените преюдициални въпроси — да се разгледат „в най-кратък срок“(16). Това е извънредно производство, което е предназначено само за дела, които действително е необходимо да бъдат решени спешно. То налага използването на много ресурси на Съда — както съдебни, така и административни. Поради това, ако се подават много искания за разглеждане по реда на това производство, то ще се отрази на движението на другите дела, с които е сезиран Съдът. Очевидно е, че не би трябвало да се прави искане за разглеждане по реда на това производство (например) с цел по-бързо получаване на отговор, когато определящите факти не го обосновават.

33.      По тези причини искане за разглеждане по реда на СПП трябва да се подава само когато обосноваващите го обстоятелства действително съществуват. Ето защо националният съд е длъжен да изложи в акта си за преюдициално запитване всички правни и фактически обстоятелства, които доказват спешността и обосновават прилагането на СПП. Това задължение е израз на принципите на солидарност и сътрудничество, от които се ръководят отношенията между националните юрисдикции и Съда. Националният съд не трябва да пропуска обстоятелства, които са от значение за преценката на Съда относно необходимостта запитването му да се разгледа по реда на това извънредно производство.

 Анализ

 Предварителни бележки

34.      Поставените с акта за преюдициално запитване преюдициални въпроси се отнасят единствено до член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници. Като се има предвид обаче тясната връзка, съществуваща между посочената разпоредба и член 20 от същия регламент, на тези въпроси следва да се отговори, като се вземе предвид и тази разпоредба. Всъщност член 21, буква a) е необходимото допълнение на член 20, което позволява ефективното прилагане на забраната на граничните проверки. В това отношение смятам, че преценката е подобна на тази, която дава възможност по-специално в рамките на свободното движение на стоки да се установи наличието на количествено ограничение върху вноса или мярка с равностоен ефект, като се държи сметка във всеки отделен случай за практическите последици от разглежданата правна уредба.

35.      Основният въпрос, който се поставя по това дело, е дали член 20 и член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници допускат национална правна уредба, която оправомощава съответните органи да упражняват контрол като контрола MTV. Според мен трите преюдициални въпроса следва да се разгледат заедно.

36.      От акта за преюдициално запитване се установява, че предвиденото в член 50, параграф 1 от Vw 2000 правомощие позволява на длъжностните лица, които отговарят за наблюдението на границите, и длъжностните лица, които отговарят за контрола на чужденците, а именно Koninklijke Marechaussee, да задържат лица с цел установяване на самоличностат, националността и правото им на пребиваване с оглед на опасността от незаконно пребиваване. Съгласно посочената разпоредба тази опасност може на първо място да се определи въз основа на факти и обстоятелства, които съобразно обективни критерии пораждат основателно предположение за незаконно пребиваване. В съдебното заседание нидерландското правителство потвърждава, че по принцип всяко задържане във вътрешността на територията се извършва на това основание.

37.      На второ място, член 50, параграф 1 от Vw 2000 предвижда също, че такова задържане може да се извърши „въз основа на борбата с незаконното пребиваване след преминаване на границата“. Предвиденото в член 4.17a от Vb 2000 ограничение се отнася само до този вид контрол и поставените на Съда въпроси са свързани само с него, предвид обстоятелството, че г‑н Adil е задържан в рамките на контрол MTV, докато се намира в автобус на магистрала A67/E34 съвсем близо до границата. Поради това в анализа си ще се съсредоточа върху разпоредбите на нидерландската правна уредба, отнасящи се до такъв вид контрол.

38.      Накрая, противно на това, което твърди представителят на г‑н Adil, считам, че от текста на членове 20 и 21 от Кодекса на шенгенските граници ясно личи, че те не ограничават по никакъв начин правото на държавите членки да посочат органите, оправомощени да упражняват полицейски правомощия. Освен това те имат възможност да изберат дали да включат правната основа, както и ограничението на посочените правомощия в тяхната правна уредба за имиграцията или за чужденците, или в тяхното наказателно право. Само при евентуално упражняване на това правомощие трябва да се спазва правото на Съюза.

 Премахването на граничните проверки и на полицейските мерки с равностоен ефект

39.      Член 20 от Кодекса на шенгенските граници гарантира отсъствие на всякакъв контрол на лицата при преминаване на вътрешните граници, както и създаване на пространство, в което е осигурено свободното движение на лицата. Посочената разпоредба установява общия принцип, че всяко лице, независимо от своята националност, може да преминава вътрешните граници на държавите членки, прилагащи достиженията на правото от Шенген, на всяко място, без да се извършват гранични проверки(17).

40.      Член 21 потвърждава в предвидените граници правото на държавите членки да упражняват полицейски правомощия, да извършват проверки за сигурност на пристанища и летища, да предвидят в националното си право задължение за притежаване или носене на документи и да задължат гражданите на трети страни да докладват за присъствието си на тяхната територия.

41.      Член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници се състои от две изречения. Според първото изречение премахването на граничния контрол не накърнява правото на държавите членки да упражняват полицейски правомощия на тяхната територия, включително в граничните зони, доколкото упражняването на тези правомощия няма ефект, равностоен на гранични проверки. Така Кодексът на шенгенските граници забранява не само граничните проверки, но и мерките, които имат ефект, равностоен на тези проверки.

42.      Второто изречение, което обхваща „по-специално“ подточки i)—iv), развива установения в първото изречение принцип, като изброява обстоятелствата, при които практическото упражняване на предоставеното правомощие не може да има ефект, равностоен на гранични проверки.

43.      Като се основавам на обикновен прочит на текста, считам, че включеният в член 21, буква а) от Кодекса на шенгенските граници списък на обстоятелствата не е нито изчерпателен, нито кумулативен.

44.      В това отношение се присъединявам към становището на Комисията, че полицейска мярка, която отговаря на всички условия, съдържащи се в член 21, буква а), подточки i)—iv) от Кодекса на шенгенските граници, вероятно не може да има ефект, равностоен на гранична проверка. За сметка на това сам по себе си фактът, че не са изпълнени всички тези условия, не е непременно пречка упражняването на полицейско правомощие да съответства на членове 20 и 21 от Кодекса на шенгенските граници. Както основателно отбелязва в становището си Комисията, член 21, буква a), второ изречение от Кодекса на шенгенските граници изглежда недвусмислено в това отношение, тъй като изброените в него обстоятелства се предхождат от думата „по-специално“. Смятам обаче, че условието в подточка i) е основно. Според мен е трудно да си представим, че полицейска мярка, чиято цел съответства на целта на гранична проверка, няма да бъде забранена от членове 20 и 21 от Кодекса на шенгенските граници.

45.      Въпреки че законодателят е предвидил, че вътрешните граници могат да се преминават на всяко място, без да се извършва гранична проверка (член 20) или да се налагат мерки с равностоен ефект (член 21), нито член 20, нито член 21 гарантира, че от този момент всяко преминало вътрешна граница лице може да се движи и да пребивава на територията на държавата членка, без по отношение на него да бъдат предприети полицейски мерки. По-специално приложното поле на посочените разпоредби не може да се разшири до такава степен, че на държава членка да се забрани да упражнява полицейски правомощия на своята територия.

46.      Съдът тълкува член 20 и член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници в Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, във връзка с въпрос относно съответствието на френско законодателство с правото на Съюза. Съгласно това законодателство полицейските органи могат по-специално в зона от 20 километра до сухопътната граница на Франция с държавите — страни по Шенгенската конвенция, да извършват проверки на самоличността на всяко лице. Целта на разглежданото по тези дела правомощие е да се установи дали са спазени предвидените в националното право задължения за притежаване, носене и представяне на удостоверения и документи.

47.      Какво е тълкуването на Съда на ЕС на посочените разпоредби?

48.      На първо място, Съдът възприема стеснително тълкуване на приложното поле на член 20 от Кодекса на шенгенските граници. Ако един или няколко елемента от определението на гранична проверка, а именно разглежданото действие, мястото на контрола, моментът на контрол и неговата цел не са спазени, тогава контролът не попада в обхвата на посочената разпоредба.

49.      В конкретния случай целта на разглеждания контрол не съответства на целта на граничната проверка по смисъла на член 2, точки 9—11 от Кодекса на шенгенските граници(18) и контролът не е осъществен в момента на преминаване на границата, а представлява проверка на територията на държава членка(19). Поради това въпросният контрол не попада в приложното поле на член 20.

50.      Напълно съм съгласна с този подход.

51.      Приемам, че по принцип такова формално тълкуване може да създаде опасност държавите членки да заобикалят забраната за проверки на вътрешните граници, например като преместят мястото на проверките няколко километра след границата. Член 20 от Кодекса на шенгенските граници обаче не може да се разглежда извън непосредствения му контекст, а именно член 21 от същия регламент, според който премахването на проверките на вътрешните граници по принцип не накърнява упражняването на полицейските правомощия на територията, стига упражняването на тези правомощия да няма ефект, равностоен на гранична проверка, и следователно да не накърнява принципа, установен в член 20. Член 21, буква a) гарантира по-специално ефективността на прогласения в член 20 принцип. Ако неговото приложно поле се тълкува по-разширително, би съществувала опасност не само да се измени съдържанието на член 2, точка 10 (определение на „гранична проверка“), но и да се навлезе в приложното поле на член 21, буква a).

52.      Освен това едно по-широко тълкуване би означавало съгласно член 20 от Кодекса на шенгенските граници държавите членки да бъдат лишени от възможността да използват полицейски мерки на борбата с незаконното пребиваване на част от тяхната територия, а именно в граничните зони, където смятам, че такива мерки биха били както необходими, така и ефективни.

53.      На второ място, в Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, Съдът отбелязва, че ако разглежданият контрол не съответства на гранична проверка по смисъла на член 20 и на определенията, установени в член 2, точки 9—11 от Кодекса на шенгенските граници, все пак следва да се провери дали така очертаното в националната правна уредба полицейско правомощие създава опасност при упражняването му да се накърни принципът, предвиден в член 20 от Кодекса на шенгенските граници. С други думи, представлява ли този контрол прикрита гранична проверка и следователно забранен ли е с член 21, буква а), първо изречение от Кодекса на шенгенските граници?

54.      В това отношение Съдът приема, че доколкото става въпрос например за контрол на автомагистрали, за които се заплаща магистрална такса, териториалният обхват може да бъде показател за съществуването на такъв равностоен ефект(20). За сметка на това Съдът отхвърля тезата, че фактът, че териториалният обхват се свежда до гранична зона, сам по себе си е достатъчен, за да се установи равностойният ефект от упражняването на това правомощие.

55.      По-нататък, Съдът разглежда внимателно текста на съответната национална правна уредба, за да определи дали той съдържа елементи, които доказват наличието на опасност упражняването на полицейското правомощие да породи ефект, равностоен на този от гранична проверка. Той стига до извода, че такава опасност съществува, тъй като правомощието, от една страна, се отнася само до граничната зона, и от друга страна, може да се упражнява независимо от поведението на проверяваното лице и от конкретните обстоятелства, въз основа на които се установява опасност от нарушаване на обществения ред.

56.      На трето място, Съдът приема, че член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници изисква националното право да „ограничи“ предоставеното на националните органи правомощие: че той предвижда уточнения и ограничения на предоставеното правомощие, за да се изключи възможността посоченото правомощие да се упражнява по начин, който би довел до такъв ефект. Необходимите ограничения „трябва да гарантират, че практическото упражняване на правомощието за извършване на проверки на самоличността няма ефект, равностоен на този на граничните проверки, с оглед по-специално на посочените в член 21, буква а), второ изречение от [Кодекса на шенгенските граници] обстоятелства“(21). В посочените дела в националната правна уредба нито се уточнява, нито се ограничава дискреционното правомощие(22). Поради това членове 20 и 21 от Кодекса на шенгенските граници не допускат такава национална правна уредба.

57.      Съдът подчертава връзката между изискването за ограничения, от една страна, и „посочените по-специално в член 21, буква а), второ изречение от [Кодекса на шенгенските граници] обстоятелства“, от друга страна. Така, като не възприема изрично тезата на генералния адвокат в становището си по посочените дела, а именно че „тези четири обстоятелства са изброени само примерно“ и че въпросът „подлежи на преценка във всеки конкретен случай“(23), Съдът приема, че такива обстоятелства са от особено значение, въпреки че не са единствените елементи, които могат да представляват такива ограничения.

58.      Предвид изложените по-горе съображения сега ще разгледам конкретния случай на контрол като контрола MTV с оглед на характеристиките на последния, така както са представени в акта за преюдициално запитване.

 Представлява ли контрол като контрола MTV гранична проверка или полицейска мярка с равностоен ефект?

59.      Контролът MTV се вписва в борбата с незаконното пребиваване и се отнася по-специално до гражданите на трети страни, които вече са влезли в Шенгенското пространство, и независимо дали това влизане е законно или нелегално, те обаче нямат или вече нямат право на пребиваване на нидерландска територия. Посоченият контрол се упражнява по пътищата в 20-километровата зона навътре от сухопътната граница на Нидерландия с Германия и Белгия. Неговата цел е да гарантира, че задържаните лица имат право да останат на територията, а не да се преценява дали на последните трябва да бъде разрешено да влязат или да напуснат територията. Оттук следва, че контролът MTV не се извършва нито на границата, нито в момента на нейното преминаване и чe той има цел, различна от тази на граничните проверки.

60.      Поради това контролът MTV не попада в приложното поле на член 20 от Кодекса на шенгенските граници.

61.      Все пак, ако правомощието по член 50, параграф 1 от Vw 2000 не беше съчетано със съдържащите се в член 4.17a от Vb 2000 допълнителни условия, действително би била налице повишена опасност практическото му упражняване да може да накърни принципа, установен в член 20 от Кодекса на шенгенските граници.

62.      Контролът се извършва конкретно по пътищата в близост до границата. Разумно е да се предположи, че колкото по-малко е разстоянието между мястото на контрол и границата, толкова по-голяма е опасността на практика контролът да бъде равностоен на гранична проверка. Близостта на границата обаче не може сама по себе си да определи ефекта на контрола. Проверката на лице, което се разхожда в центъра на град Венлоу, нидерландски град, намиращ се в близост до границата с Германия, не е непременно подобна на задържането за проверка на пътник в автобус, пътуващ от Германия, в момента, в който този автобус се движи по международната магистрала и все още не се е включил в местното движение по пътищата, за да пристигне във Венлоу.

63.      Проверката на самоличността, на националността и на правото на пребиваване на дадено лице е действие, което също е свързано с граничната проверка. За да бъде сигурно, че на дадено лице е разрешено да влезе на територията на държава членка, е нормално да се проверят самоличността и националността му и да се установи дали са изпълнени условията за влизане, тъй като това са основни предпоставки, за да може на въпросното лице да се предостави право на пребиваване.

64.      Член 4.17a от Vb 2000 обаче предвижда достатъчно подробно описание на ограниченията на предоставените с член 50, параграф 1 от Vw 2000 правомощия. Достатъчни ли са тези ограничения, за да приведат контрола MTV в съответствие с правото на Съюза?

65.      Според мен отговорът трябва да бъде утвърдителен.

66.      На първо място, следва да се напомни, че полицейските мерки, разрешени с член 50, параграф 1 от Vw 2000 и с член 4.17a от Vb 2000, нямат за цел граничен контрол. Целта на контрол като контрола MTV е да се открият незаконно пребиваващите лица и същевременно чрез самото си съществуване да възпре незаконната имиграция въпреки липсата на граничен контрол.

67.      Разглежданият контрол не се привежда в действие поради намерението за преминаване на границата или при преминаването на границата независимо от каквито и да е други съображения, а в отговор на действителните обстоятелства: безспорно е, че някои граждани на трети страни влизат в Шенгенското пространство, без да имат право, или остават там, без да имат право на пребиваване. Ето защо член 50, параграф 1 от Vw 2000 разрешава задържането за проверка на цялата територия, в това число в граничните зони.

68.      Целта на граничната проверка е на територията да не бъдат допуснати лица, които нямат право на влизане. Контрол като контрола MTV обаче цели да бъдат идентифицирани лицата, които, независимо от законосъобразността на тяхното влизане в Шенгенското пространство, нямат (или вече нямат) право на пребиваване. В резултат на такова задържане за проверка евентуално ще следва да се приложат разпоредбите на националното право, отнасящи се inter alia до проверката за наличие на незаконно пребиваване, третирането на имигрантите и връщането на такива лица. Доколкото тези области са предмет на правото на Съюза, държавите членки са длъжни да приспособят законодателството си така, че да осигурят зачитането му(24). Такива последици от контрол на територията на държава членка, включително в гранична зона, ясно се различават от тези на граничната проверка.

69.      На второ място, параграф 2 от член 4.17a от Vb 2000 уточнява, че задържането за проверка, разрешено от член 50, параграф 1 от Vw 2000, се основава на информация или опит относно незаконното пребиваване след преминаване на границата. Проверки могат да се извършват и в ограничена степен, за да се получи информация, отнасяща се до незаконното пребиваване след преминаване на границата.

70.      От становището на нидерландското правителство се установява, че проверките се извършват въз основа на профили, които се основават на информация или данни, показващи повишена опасност, от една страна, от презгранична престъпност на определени пътища, и от друга страна, от присъствието на незаконно пребиваващи лица, що се отнася до тяхното право на пребиваване(25), в определени моменти, както и в зависимост от вида и цвета на превозното средство. Тези данни се преценяват постоянно. Пътищата, видът и цветът на превозните средства, страната на регистрация на превозното средство, както и моментите на контрола и моментите на преминаване се различават в зависимост от събраните данни относно отражението на рисковете от незаконно пребиваване(26).

71.      Считам, че този начин на действие съответства на разпоредбата на член 21, буква а), подточка ii) от Кодекса на шенгенските граници.

72.      Текстът на посочената разпоредба, по-конкретно използването на думата „по-специално“ и препращането към понятието „обществена сигурност“, не изключва възможността събраните данни и опит да се отнасят не само до пограничната престъпност, но и до незаконното пребиваване, както и до незаконната имиграция. Бих искала отново да обърна внимание, че според мен от определящо значение е целта на разглеждания контрол да не съответства на тази на граничния контрол. С изключение на това ограничение член 21, буква а) не определя целите, които позволяват на държавите членки да въведат полицейско правомощие.

73.      Противно на това, което твърди представителят на г‑н Adil, считам, че член 21, буква а) от Кодекса на шенгенските граници допуска разглежданото законодателство да позволява проверки, без те да са извършени в резултат на поведението на заинтересованото лице или на конкретни обстоятелства, въз основа на които се установява опасност за нарушаване на обществения ред. Струва ми се, че такова е становището и на Съда по дело Melki и Abdeli(27).

74.      Член 21, буква a) от Кодекса на шенгенските граници не съдържа норма, според която държава членка трябва да упражнява полицейските си правомощия по един и същ начин на цялата си територия. Текстът на член 21, буква a), за разлика от този на член 21, буква б), изобщо не представлява основа за такова тясно съответствие между проверките в граничните зони и тези в останалата част на територията(28).

75.      Ето защо според мен е съвсем законно редът и условията за упражняване на полицейско правомощие да бъдат приспособени към характеристиките на евентуални заплахи или опасности, които го обосновават. Ако държава членка установи повишена вероятност от идентифициране на незаконно пребиваващи лица в граничните зони, член 21, буква а) не е пречка тя да отговори по подходящ начин, стига това да не породи ефект, равностоен на гранична проверка.

76.      В член 4.17a, параграф 2 от Vb 2000 се предвижда също, че контрол може да се извършва при предвидените в посочената разпоредба ограничения поради необходимостта да се получи информация относно незаконното пребиваване след преминаване на границата. Неговата цел, а именно да се идентифицират нови практики и нови маршрути и да се гарантира достоверността на събраните преди това данни, налага този контрол (точно както другия контрол) да се извършва внезапно и следователно в съответствие с член 21, буква a), подточка iv) от Кодекса на шенгенските граници. Освен това в хода на съдебното заседание Комисията посочва също, без това да е оспорено от другите страни, че броят на контролните действия, извършени с цел получаване на информация, не може да превишава този на контролните действия, извършени въз основа на информация или опит относно незаконното пребиваване след преминаване на границата.

77.      На трето място, съгласно член 4.17a, параграф 5 от Vb 2000, продължителността на периодите, през които независимо от неговото основание може да се упражнява контролът MTV на един и същ път, не може да надвишава 90 часа месечно и 6 часа на ден.

78.      Смятам, че такова ограничение само по себе си не е достатъчно, за да бъде подходящо ограничение на контрола, тъй като то не изключва възможността през тези периоди да бъде спирано всяко превозно средство и да бъде задържано всяко лице. В член 4.17a, параграф 5, второ изречение от Vb 2000 обаче се уточнява, че могат да бъдат спирани само част от преминаващите превозни средства. Тази разпоредба съставлява ясна забрана за органите да спират всяко превозно средство. За сметка на това тя не гарантира избирателност на контрола, като се има предвид, че теоретично погледнато, тя разрешава спирането на 99 % от всички превозни средства. Преобладаващата част от превозните средства обаче не би трябвало да бъдат спирани, тъй като съгласно член 4.17a, параграф 2 от Vb 2000 контролът MTV трябва да се извършва въз основа на информация или опит относно незаконното пребиваване и те обосновават само избирателно задържане(29).

79.      Следователно се оказва, че предвидените в член 4.17a от Vb 2000 ограничения гарантират, че в действителност броят на превозните средства и на лицата, контролирани в определените в член 4.17a от Vb 2000 периоди, е ограничен и променлив и контролът се извършва спорадично.

80.      С оглед на всички изложени по-горе съображения считам, че ограничения като предвидените в член 4.17a от Vb 2000 отговарят на четирите условия, изброени в член 21, буква а), подточки i)—iv) от Кодекса на шенгенските граници, и гарантират, че практическото упражняване на правомощие като предоставеното съгласно член 50, параграф 1 от Vw 2000 на Koninklijke Marechaussee не може да има ефект, равностоен на гранични проверки.

 Заключение

81.      Поради това считам, че Съдът би трябвало да отговори на поставените въпроси по следния начин:

„Член 21 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба на държава членка, която позволява да се задържат лица, намиращи се в превозно средство на път в гранична зона, за да се проверят самоличността, националността и правото им на пребиваване, доколкото това законодателство предвижда ограничения като предвидените в член 4.17a от Указа за чужденците от 2000 г. („Vreemdelingenbesluit 2000“), за да се избегне възможността такова задържане да породи ефект, равностоен на гранична проверка.

Посочената разпоредба допуска по-специално националната правна уредба да предвиди такова задържане да се основава на обща информация и данни, свързани с опита относно незаконното пребиваване, без да е необходимо то да е извършено в резултат на поведението на заинтересованото лице или на конкретни обстоятелства, въз основа на които се установява опасност за обществения ред, или на необходимостта от получаване на информация относно незаконното пребиваване след преминаване на границата“.


1 –      Език на оригиналния текст: френски.


2 –      В съдебното заседание нидерландското правителство обяснява, че Koninklijke Marechaussee отговаря по-специално за охраната на кралското семейство и на Централната банка, както и за наблюдението на външните граници и на чужденците.


3 –      С Указ от 30 май 2011 г., влязъл в сила на 1 юни 2011 г., в Vb 2000 е добавен член 4.17a. Последният уточнява правилата за прилагане на Vw 2000.


4 –      Съгласно член 59, параграф 1, буква b) от Vw 2000.


5 – Вж. Регламент (ЕО) № 2725/2000 на Съвета от 11 декември 2000 година за създаване на система „Евродак“ за сравняване на дактилоскопични отпечатъци с оглед ефективното прилагане на Дъблинската конвенция (ОВ L 316, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 62).


6 – Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 105, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5 и поправка в ОВ L 275, 2010 г., стр. 11).


7 –      Конвенция за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници (ОВ L 239, стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183), изменено. Членове 2?8 от Шенгенската конвенция са отменени с Кодекса на шенгенските граници. Вж. член 39, параграф 1 от Кодекса на шенгенските граници.


8 –      Решение от 22 юни 2010 г. (C‑188/10 и C‑189/10, Сборник, стр. I‑5667).


9 –      Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, точка 74.


10 –      Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, точка 74.


11 –      Вж. бележка под линия 7.


12 –      ОВ C 313, 2002 г., стр. 97, изменен и накрая отменен с Кодекса на шенгенските граници. Вж. член 39, параграф 2, буква a) от Кодекса на шенгенските граници.


13 –      Изложение на мотивите на Указа от 30 май 2011 г.; вж. бележка под линия 3.


14 –      Вж. дело Jaoo (C‑88/12, висящо пред Съда). По това дело запитващата юрисдикция не е поискала разглеждане нито по реда на спешното преюдициално производство, нито по реда на бързото производство.


15 –      Вж. точка 2 по-горе.


16 –      Член 267 ДФЕС, последно изречение. Съдът приема, че някои други ограничени категории дела (като тези, свързани с отвличането на деца) могат законно да се ползват от режима на СПП. Вж. Информационна бележка относно отправянето на преюдициални запитвания от националните юрисдикции (ОВ C 160, 28.5.2011 г., стр. 1), „http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:160:0001:0005:FR:PDF“.


17 –      Съгласно член 2, параграф 9 от Кодекса на шенгенските граници „граничен контрол“ обхваща „дейност, извършвана на границата, в съответствие със и за целите на [Кодекса на шенгенските граници] в отговор изключително на намерение за преминаване на границата или акта на преминаване на тази граница независимо от какви съображения“, и се състои в гранични проверки и наблюдение на границата.


18 –      Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, точка 71.


19 –      Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, точка 68.


20 – Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, точка 72.


21 –      Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, точка 74.


22 –      Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, точка 73.


23 –      Становище на генералния адвокат Mazák по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, точка 44.


24 –      Вж. по-конкретно Решение от 6 декември 2011 г. по дело Achughbabian (дело C‑329/11, Сборник, стp. I‑12695, точки 28—33).


25 –      Установявам, че предвидените в член 4.17a от Vb 2000 ограничения се отнасят до всички видове контрол по пътищата в тези гранични зони, а не само до извършваните в участъка от международна магистрала, която свързва границата между Нидерландия и Германия или Белгия в първия пункт на територията на Нидерландия, където международният трафик се влива в националното движение по пътищата.


26 –      В хода на съдебното заседание нидерландското правителство потвърждава, че към момента на настъпване на фактите и понастоящем такава информация не се получава от монтирани по пътищата в граничните зони камери, записващи регистрационния номер на всяко преминаващо превозно средство. Без да изразявам становище относно евентуалното съответствие с правото на Съюза на използването на такъв метод за събиране на информация, мисля, че този метод няма никакво значение за отговора на въпроса дали контрол като контрола MTV поражда ефект, равностоен на гранична проверка. Това, което е важно, не е самото записване на данните, а ограниченията на разрешените проверки. Съществуването на система от камери само по себе си няма никакво значение за отговора на въпроса дали съществува гранична проверка.


27 –      Вж. Решение по дело Melki и Abdeli, посочено по-горе, точки 73 и 74.


28 –      Всъщност предложението на Комисията за въвеждане на такова съответствие е отхвърлено от Европейския парламент и от Съвета. Вж. член 19, буква a) от предложението за регламент на Съвета за създаване на кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (COM(2004) 391 окончателен).


29 –      Освен това в съдебното заседание нидерландското правителство твърди, че броят на органите, определени да осъществяват такъв контрол, както и средствата, с които разполагат, са ограничени.