Processos apensos T‑339/10 e T‑532/10
Cosepuri Soc. Coop. pA
contra
Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA)
«Contratos públicos de serviços — Processo de concurso — Serviço de transporte vaivém em Itália e na Europa — Rejeição da proposta de um proponente — Decisão de adjudicar o contrato a outro proponente — Responsabilidade extracontratual — Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Proposta do proponente escolhido — Recusa de acesso — Exceção relativa à proteção dos interesses comerciais de terceiro»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Segunda Secção) de 29 de janeiro de 2013
1. Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Atos que modificam a situação jurídica do recorrente — Contrato celebrado entre a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e o proponente escolhido na sequência de um processo de concurso — Ausência de produção de efeitos jurídicos obrigatórios para o recorrente — Inadmissibilidade
(Artigo 263.° TFUE)
2. Recurso de anulação — Acórdão de anulação — Efeitos — Obrigação de adotar medidas de execução
(Artigo 266.° TFUE)
3. Processo judicial — Petição inicial — Requisitos de forma — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Ausência de precisão a respeito dos atos impugnados — Inadmissibilidade
(Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 21.° e 53.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.°, n.° 1)
4. Contratos públicos da União Europeia — Processo de concurso — Invocação da ilegalidade do caderno de encargos e da recusa de acesso às propostas dos proponentes — Respeito do princípio da transparência — Compatibilidade com o princípio da confidencialidade das propostas
(Artigo 277.° TFUE; Regulamento n.° 1605/2002 do Conselho, artigos 89.°, n.° 1, e 99.°; Regulamento n.° 2342/2002 da Comissão, artigo 148.°)
5. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Decisão de preterir uma proposta no quadro do processo de adjudicação de um contrato público de serviços — Elementos a comunicar — Não comunicação do preço proposto pelo proponente escolhido — Admissibilidade
(Artigo 296.° TFUE; Regulamento n.° 1605/2002 do Conselho, artigo 100.°, n.° 2; Regulamento n.° 2342/2002 da Comissão, artigo 149.°)
6. Contratos públicos da União Europeia — Celebração de um contrato mediante concurso — Poder de apreciação das instituições — Fiscalização jurisdicional — Limites
7. Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Prejuízo — Nexo de causalidade — Condições cumulativas — Falta de um dos requisitos — Improcedência do recurso na íntegra
(Artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE)
8. Recurso de anulação — Competência do juiz da União — Pedidos destinados a obter uma intimação dirigida a uma instituição — Inadmissibilidade
(Artigo 264.° TFUE)
9. Contratos públicos da União Europeia — Processo de concurso — Decisão de preterir uma proposta — Pedido de comunicação de uma cópia do relatório de avaliação e do contrato assinado com o proponente escolhido — Aplicabilidade do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso aos documentos
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho; Regulamento n.° 1605/2002 do Conselho, artigo 100.°, n.° 2)
10. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção dos interesses comerciais — Recusa de acesso — Dever de fundamentação — Alcance
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°)
11. Contratos públicos da União Europeia — Processo de concurso — Decisão de preterir uma proposta — Pedido de acesso à proposta do proponente escolhido — Aplicabilidade do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso aos documentos — Recusa de acesso — Exceção relativa à proteção dos interesses comerciais do proponente escolhido — Admissibilidade — Compatibilidade com o Regulamento n.° 1605/2002
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°; Regulamento n.° 1605/2002 do Conselho, artigo 100.°, n.° 2)
1. V. texto da decisão.
(cf. n.° 26)
2. V. texto da decisão.
(cf. n.os 26, 77)
3. V. texto da decisão.
(cf. n.° 28)
4. No quadro de um recurso de anulação dirigido contra um processo de adjudicação de contratos públicos da União, a recorrente pode validamente contestar, a título incidental, a legalidade do caderno de encargos. Um ponto do caderno de encargos, que prevê que o procedimento de avaliação das propostas é secreto, responde aos imperativos, por um lado, de proteger a confidencialidade das propostas e, por outro, de evitar, em princípio, os contactos entre a entidade adjudicante e os proponentes. O princípio da transparência, visado pelo artigo 89.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1605/2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, deve ser conciliado com estes imperativos.
Em todo o caso, esse princípio deve ser conciliado com a proteção do interesse público, dos interesses comerciais legítimos das empresas públicas ou privadas e da concorrência leal, que justifica a possibilidade, prevista no artigo 100.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento Financeiro, de se omitir a comunicação de certos elementos a um candidato preterido, quando essa omissão for necessária para garantir o respeito dessas exigências. Essa disposição não prevê em caso algum a comunicação da integralidade da proposta do proponente escolhido.
(cf. n.os 32, 33, 49)
5. Resulta do artigo 100.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1605/2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, e do artigo 149.° do Regulamento n.° 2342/2002, que estabelece as suas normas de execução, que a entidade adjudicante cumpre o seu dever de fundamentação caso se limite, antes de mais, a informar imediatamente os proponentes preteridos dos fundamentos da recusa das suas propostas e a fornecer, em seguida, aos proponentes que tenham feito uma proposta admissível e que o pediram expressamente, as características e vantagens relativas da proposta escolhida, bem como o nome do adjudicatário, no prazo de quinze dias a contar da receção de um pedido escrito.
Este modo de proceder é conforme com a finalidade da obrigação de fundamentação inscrita no artigo 296.° TFUE, segundo a qual há que revelar de forma clara e inequívoca o percurso lógico do autor do ato, de modo a permitir, por um lado, aos interessados conhecer as justificações da medida tomada a fim de fazer valer os seus direitos e, por outro, ao juiz exercer a sua fiscalização. Além disso, o dever de fundamentação deve ser apreciado em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta ou individualmente afetadas pelo ato podem ter em obter explicações.
Há que considerar que o dever de fundamentação foi cumprido quando a instituição tenha comunicado, como fundamentação da decisão de preterir uma proposta no quadro de um processo de adjudicação de um contrato público, as razões da rejeição da proposta, as características e vantagens da proposta do proponente escolhido, o nome deste último, uma cópia do relatório de avaliação e uma cópia do contrato assinado com o proponente escolhido. Em contrapartida, a não comunicação do preço oferecido pelo proponente escolhido não pode constituir uma violação do referido dever, quando o recorrente estava na posição de o poder conhecer.
(cf. n.os 42‑45, 47, 48)
6. V. texto da decisão.
(cf. n.° 54)
7. V. texto da decisão.
(cf. n.os 68‑70)
8. V. texto da decisão.
(cf. n.° 77)
9. Mesmo admitindo que o artigo 100.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1605/2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, contém uma regra específica em matéria de acesso aos documentos, esse regulamento e o Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, prosseguem objetivos diferentes e não comportam nenhuma disposição que preveja expressamente a primazia de um sobre o outro. Consequentemente, importa assegurar uma aplicação de cada um destes regulamentos que seja compatível com a aplicação do outro e permita assim uma aplicação coerente destes.
(cf. n.° 85)
10. Quando a instituição em causa decide recusar o acesso a um documento cuja comunicação lhe tinha sido solicitada, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão. Além disso, o risco de prejuízo para o interesse protegido deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético. Todavia, a instituição em causa pode basear‑se, a este respeito, em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, podendo aplicar‑se considerações de ordem geral semelhantes a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza. Por outro lado, na hipótese visada no artigo 4.°, n.° 2, do referido regulamento, a instituição deve apreciar se não existia um interesse público superior que justificasse a divulgação do documento em causa.
(cf. n.os 90, 91)
11. No quadro de um processo de adjudicação de contratos públicos, os elementos económicos e técnicos contidos nas propostas dos proponentes são de natureza a justificar que a instituição em causa recuse conceder acesso à proposta do proponente escolhido. Tal é designadamente o caso quando tais propostas têm que ver com o know‑how específico dos proponentes e contribuem para a singularidade e a atratividade das suas propostas. Além disso, quando os serviços visados pelo contrato público em causa podem ser oferecidos a outros organismos, não se pode excluir que o proponente preterido venha de novo a estar em concorrência com os outros proponentes, e em especial com o proponente escolhido, no quadro de um novo concurso que tenha por objeto serviços semelhantes.
Seguidamente, a proteção das propostas dos proponentes é coerente com as disposições pertinentes do Regulamento n.° 1605/2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, e nomeadamente com o seu artigo 100.°, n.° 2, o qual não prevê a divulgação das propostas apresentadas, inclusive após pedido escrito dos proponentes preteridos. Esta restrição é inerente ao objetivo das regras em matéria de contratos públicos da União, que assenta numa concorrência não falseada. Para alcançar esse objetivo, importa que as entidades adjudicantes não divulguem informações que dizem respeito a processos de adjudicação de contratos públicos cujo conteúdo possa ser utilizado para falsear a concorrência, seja num processo de adjudicação em curso, seja em processos de adjudicação posteriores.
Além disso, tanto pela sua natureza como segundo o sistema da regulamentação da União na matéria, os processos de adjudicação de contratos de direito público são baseados numa relação de confiança entre as entidades adjudicantes e os operadores económicos que neles participam. Estes devem poder comunicar a essas entidades adjudicantes toda a informação útil no quadro do processo de adjudicação, sem recear que elas comuniquem a terceiros elementos de informação cuja divulgação possa ser prejudicial para os referidos operadores.
(cf. n.os 95, 99, 100)