OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 29 listopada 2016 r.(1)
Sprawa C‑544/15
Sahar Fahimian
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy)]
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2004/114/WE – Artykuł 6 ust. 1 lit. d) – Warunki przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów – Odmowa przyjęcia osoby – Pojęcie „zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego” – Zakres uznania państwa członkowskiego – Kontrola sądowa
Sahar Fahimian jest irańską studentką i stara się o uzyskanie wizy w Niemczech w celu podjęcia studiów doktoranckich. Organ
1. y niemieckie odmawiają wydania takiej wizy ze względu na to, że S. Fahimian studiowała na uniwersytecie, który został umieszczony przez Radę Unii Europejskiej w wykazach jako podmiot zbliżony do rządu irańskiego oraz prowadzący badania dla celów wojskowych. Organy te są zdania, że S. Fahimian stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego.
2. Chociaż istnieje bogate orzecznictwo dotyczące wyjątku ze względu na bezpieczeństwo publiczne w obszarze swobód rynku wewnętrznego i obywatelstwa Unii, nie można tego samego powiedzieć o warunkach bezpieczeństwa publicznego w dziedzinie unijnej polityki imigracyjnej.
3. Kwestie poruszone w niniejszej sprawie, która jest drugą dotyczącą wykładni przepisu dyrektywy Rady 2004/114/WE(2), dotyczą samego sedna polityki imigracyjnej Unii. Trybunał powinien określić przysługujący w tym kontekście organom państwa członkowskiego zakres uznania, a także zakres kontroli sądowej. Orzekając, Trybunał powinien wziąć pod uwagę różne cele rynku wewnętrznego i polityki imigracyjnej.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Dyrektywa 2004/114
4. Artykuł 1 dyrektywy 2004/114, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest określenie:
a) warunków przyjmowania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich na okres przekraczający trzy miesiące w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie;
b) zasad dotyczących procedur przyjmowania obywateli państw trzecich w tych celach na terytorium państw członkowskich”.
5. Zgodnie z jej art. 3 ust. 1 (zatytułowanym „Zakres”) wspomniana dyrektywa ma zastosowanie wobec „obywateli państw trzecich, którzy ubiegają się o przyjęcie na terytorium państwa członkowskiego w celu odbywania studiów”.
6. W rozdziale II dyrektywy 2004/114 zawarto art. 5–11 i uregulowano „Warunki przyjęcia”.
7. Określoną w art. 5 „[z]asadą” jest, że „[p]rzyjęcie obywatela państwa trzeciego na mocy niniejszej dyrektywy następuje [po] weryfikacji dokumentów potwierdzających, że osoba ta spełnia warunki określone w art. [6] oraz w jednym z art. 7–11 odnoszącym się do odpowiedniej kategorii”.
8. Artykuł 6 dyrektywy 2004/114, zatytułowany „Warunki ogólne”, ma następujące brzmienie:
„1. Obywatel państwa trzeciego wnioskujący o przyjęcie w celach określonych w art. [7–11] powinien:
a) przedstawić ważny dokument podróży określony w przepisach krajowych. Państwa członkowskie mogą wymagać, aby okres ważności dokumentu podróży obejmował co najmniej okres planowanego pobytu;
b) jeśli zgodnie z prawem krajowym przyjmującego państwa członkowskiego osoba ta jest małoletnia, powinna przedstawić zgodę rodziców na planowany pobyt;
c) posiadać ubezpieczenie na wypadek choroby w zakresie wszystkich ryzyk zwyczajowo objętych ubezpieczeniem obywateli danego państwa członkowskiego;
d) nie być uznany za osobę stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego;
e) przedstawić na żądanie państwa członkowskiego dowód wniesienia opłaty za rozpatrzenie wniosku zgodnie z art. 20.
2. Państwa członkowskie ułatwiają procedurę przyjmowania obywateli państw trzecich objętych przepisami art. [7–11], którzy uczestniczą w programach Wspólnoty wzmacniających mobilność do Wspólnoty jako obszaru docelowego lub w jej obrębie”.
9. Artykuł 18, dotyczący „[g]warancji proceduralnych i przejrzystości”, zawarty w rozdziale V dyrektywy 2004/114 (zatytułowanym „Procedura i przejrzystość”), w ust. 4 stanowi, że „[w] przypadku odmownego rozpatrzenia wniosku lub cofnięcia dokumentu pobytowego wydanego zgodnie z niniejszą dyrektywą zainteresowana osoba ma prawo do podjęcia środków prawnych przed organami danego państwa członkowskiego”.
2. Rozporządzenie nr 267/2012 i rozporządzenie wykonawcze nr 1202/2014
10. Zgodnie z art. 23 ust. 2 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 267/2012(3) „[z]amraża się wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do, będące własnością, pozostające w posiadaniu lub pod kontrolą osób, podmiotów i organów wymienionych w załączniku IX. Załącznik IX obejmuje osoby fizyczne i prawne, podmioty i organy, które zgodnie z art. 20 ust. 1 lit. b) i c) decyzji Rady 2010/413/WPZiB zostały określone jako […] inne osoby, podmioty lub organy udzielające wsparcia, takiego jak wsparcie materialne, logistyczne lub finansowe, rządowi Iranu oraz podmiotom będącym ich własnością lub przez nie kontrolowanym, lub osobom i podmiotom z nimi związanym”.
11. W rozporządzeniu wykonawczym Rady (UE) nr 1202/2014(4) w pkt I.I załącznika wymieniono osoby i podmioty „zaangażowane w działania na rzecz broni jądrowej lub pocisków balistycznych oraz osoby i podmioty popierające rząd Iranu”(5). Punkt 161 załącznika ma następujące brzmienie:
„Sharif University of Technology (SUT) zawarł szereg umów o współpracy z irańskimi organizacjami rządowymi umieszczonymi w wykazach ONZ lub UE i działającymi w dziedzinie wojskowej lub w dziedzinach powiązanych, szczególnie w dziedzinie produkcji pocisków balistycznych i związanych z nimi zamówień. Są to m.in.: umowa z umieszczoną w wykazie UE organizacją przemysłu lotniczego (Aerospace Industries Organisation) w dziedzinie m.in. produkcji satelitów; umowa o współpracy z irańskim ministerstwem obrony i irańskim korpusem strażników rewolucji (IRGC) w sprawie konkursów dotyczących łodzi bezzałogowych; ogólniejsza umowa z siłami powietrznymi IRGC obejmująca rozwój i zacieśnienie stosunków z tym uniwersytetem oraz współpracy organizacyjnej i strategicznej;
SUT jest jedną z sześciu szkół wyższych, które podpisały umowę o wspieraniu rządu Iranu poprzez badania nad obronnością; prowadzi również kursy dyplomowe w zakresie inżynierii bezzałogowych statków powietrznych, m.in. na podstawie projektów ministerstwa nauki. Ogół tych działań wskazuje na wysoki stopień zaangażowania w działalność irańskiego rządu w dziedzinie wojskowej i w dziedzinach powiązanych, co stanowi wsparcie udzielane rządowi Iranu”.
B – Prawo niemiecke
12. Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (ustawa o pobycie, działalności zawodowej i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym)(6), w brzmieniu opublikowanym w dniu 25 lutego 2008 r. (BGBl. 2008 I, s. 162), ostatnio zmieniona przez art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2015 r. (BGBl. 2015 I, s. 1386), dotyczy między innymi prawa wjazdu obywateli państw trzecich na terytorium Niemiec.
13. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej ustawy:
„W celu wjazdu i pobytu na terytorium federalnym cudzoziemcy są zobowiązani uzyskać dokument pobytowy, o ile przepisy prawa Unii Europejskiej lub innych aktów ustawowych nie przewidują inaczej lub o ile nie przysługuje im prawo pobytu na mocy Układu z dnia 12 września 1963 r. ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją (BGBl. 1964 II, s. 509) (układu stowarzyszeniowego EWG– Turcja). Dokument pobytowy wydaje się w formie:
1) wizy zgodnie z § 6 ust. 1pkt 1 i § 6 ust. 3,
[…]”.
14. Paragraf 6 ust. 3 tej ustawy stanowi:
„Na potrzeby pobytu długotrwałego wymagana jest wiza dotycząca terytorium federalnego (wiza krajowa); wiza ta jest wydawana przed wjazdem obcokrajowca na terytorium federalne. Wydanie takiej wizy jest regulowane przepisami dotyczącymi dokumentu pobytowego, niebieskiej karty UE, zezwolenia na osiedlenie się oraz zezwolenia na pobyt długoterminowy w Unii Europejskiej. Długość zgodnego z prawem pobytu na podstawie wizy krajowej odlicza się od okresów posiadania dokumentu pobytowego, niebieskiej karty UE, zezwolenia na osiedlenie się oraz zezwolenia na pobyt długoterminowy w Unii Europejskiej”.
15. Paragraf 16 ust. 1 wspomnianej ustawy ma następujące brzmienie:
„Obcokrajowcowi można wydać dokument pobytowy w celu podjęcia studiów w państwowej instytucji szkolnictwa wyższego lub instytucji uznanej przez państwo lub w porównywalnej instytucji edukacyjnej. […] Dokument pobytowy w celu odbywania studiów może zostać wydany jedynie w przypadku, gdy cudzoziemiec został przyjęty do instytucji edukacyjnej; przyjęcie warunkowe uznaje się za wystarczające. Nie wymaga się dowodu znajomości języka, w którym cudzoziemiec będzie odbywał studia, jeżeli znajomość ta została już uwzględniona w decyzji o przyjęciu lub ma zostać uzyskana podczas kursów przygotowujących do studiów. Okres ważności dokumentu pobytowego wydawanego w celu podjęcia studiów przy pierwszym przyznaniu i w wypadku każdego przedłużenia wynosi przynajmniej rok i nie może przekraczać dwóch lat w trakcie studiów i przygotowania do studiów; może on zostać przedłużony, w wypadku gdy zamierzony cel pobytu nie został jeszcze osiągnięty i może zostać osiągnięty w rozsądnym terminie”.
II – Okoliczności faktyczne, postępowanie i przedłożone pytania
16. Sahar Fahimian, obywatelka irańska urodzona w 1985 r., posiada tytuł Master of Science z dziedziny technologii informatycznych uzyskany na Sharif University of Technology (SUT) w Teheranie. Uniwersytet ten specjalizuje się w naukach technicznych, inżynieryjnych i fizyce.
17. W dniu 21 listopada 2012 r. wniosła ona w ambasadzie niemieckiej w Teheranie o udzielenie wizy w celu podjęcia studiów doktoranckich na Technische Universität Darmstadt, Center for Advanced Security Research Darmstadt (CASED), w ramach projektu „Niezawodne systemy wbudowane i mobilne”. Do wniosku dołączyła dowód dopuszczenia wystawiony przez uniwersytet oraz pismo wystawione przez dyrektora administracyjnego CASED z dnia 14 listopada 2012 r. Zgodnie z tym pismem S. Fahimian „będzie prowadzić badania w dziedzinie bezpieczeństwa rzeczy, w szczególności w ramach projektu »Niezawodne systemy wbudowane i mobilne« […] Jej zagadnienia badawcze obejmują zakres od bezpieczeństwa systemów mobilnych, w szczególności wykrywania ingerencji w smartphony, do protokołów bezpieczeństwa. Celem jej badań jest znalezienie nowych wydajnych i skutecznych zabezpieczeń dla smartphonów w ramach dobrze znanych ograniczeń mocy, zasobów obliczeniowych i przepustowości”.
18. Ponadto CASED zaproponował S. Fahimian stypendium doktoranckie w kwocie 1468 EUR miesięcznie.
19. Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. ambasada niemiecka oddaliła złożony przez S. Fahimian wniosek o wizę. Jej skierowany przeciwko temu postanowieniu nieformalny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy („Remonstrationsverfahren”) okazał się bezskuteczny.
20. W dniu 22 listopada 2013 r. S. Fahimian wniosła do sądu odsyłającego skargę przeciwko rządowi niemieckiemu, w której nadal dochodzi uzyskania wizy w celu studiowania. Powołuje się na prawo wjazdu na podstawie art. 6 ust 1 dyrektywy 2004/114. Z kolei rząd niemiecki jest zdania, że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114.
21. W ramach tego postępowania postanowieniem z dnia 14 października 2015 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 października 2015 r., Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy) zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1 a) Czy art. 6 ust. 1 lit. d) [dyrektywy 2004/114] należy interpretować w ten sposób, że właściwe organy państw członkowskich w ramach kontroli, czy obywatel państwa trzeciego wnioskujący o przyjęcie w celach określonych w art. 7–11 dyrektywy stanowi zagrożenie dla porządku, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego, dysponują zakresem uznania, który skutkuje tym, że dokonana przez organy ocena podlega jedynie ograniczonej kontroli sądowej?
b) W wypadku udzielenia na pytanie pierwsze lit. a) odpowiedzi twierdzącej: jakim ograniczeniom prawnym podlegają właściwe organy państw członkowskich w ramach oceny, czy obywatela państwa trzeciego, który wnosi o przyjęcie w celach wymienionych w art. 7–11 [dyrektywy 2004/114], należy postrzegać jako zagrożenie dla porządku, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego, w szczególności w kontekście okoliczności faktycznych, na których należy oprzeć tę ocenę, oraz ich znaczenia?
2) Niezależnie od odpowiedzi udzielonych na pytanie pierwsze lit. a) i b): czy art. 6 ust. 1 lit. d) [dyrektywy 2004/114] należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są na jego podstawie uprawnione do tego, aby w stanie faktycznym takim jak w niniejszej sprawie, w którym obywatelka państwa trzeciego z Iranu, która uzyskała dyplom ukończenia szkoły wyższej na specjalizującym się w technice, naukach inżynieryjnych i fizyce Sharif University of Technology (Teheran), ubiega się o wjazd w celu podjęcia studiów doktoranckich w dziedzinie badań związanych z bezpieczeństwem informatycznym w ramach projektu dotyczącego »Niezawodnych systemów wbudowanych i mobilnych«, a w szczególności rozwoju skutecznych mechanizmów ochronnych dla smartfonów, odmówić przyjęcia na ich terytorium w oparciu o to, że nie można wykluczyć, iż umiejętności uzyskane w związku z projektem badawczym zostaną nienależycie wykorzystane w Iranie, przykładowo celem zdobywania poufnych informacji w państwach zachodnich, krajowych działań represyjnych lub ogólniej w związku z naruszeniami praw człowieka?”.
22. Uwagi na piśmie złożyły S. Fahimian oraz rządy niemiecki, belgijski, grecki, francuski, włoski i polski, a także Komisja Europejska. Sahar Fahimian, rządy niemiecki, grecki i francuski oraz Komisja Europejska także ustnie przedstawiły swoje stanowiska na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 września 2016 r.
III – Analiza
23. Proponuję przeformułować trzy pytania przedłożone przez sąd odsyłający, w świetle faktu, że w ramach postępowania na podstawie art. 267 TFUE do Trybunału należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu, i w tym celu Trybunał może wyprowadzić z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, prawodawstwa i zasad prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu w postępowaniu głównym(7).
24. Poprzez zadane pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie odmówiło wydania wizy obywatelowi państwa trzeciego w okolicznościach takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, w której obywatel państwa trzeciego z Iranu, posiadający dyplom ukończenia szkoły wyższej wymienionej w rozporządzeniu wykonawczym nr 1202/2014 jako podmiot „zaangażowany w działania na rzecz broni jądrowej lub pocisków balistycznych oraz […] popierający rząd Iranu”, zamierza prowadzić w państwie członkowskim projekt badawczy w dziedzinie bezpieczeństwa informatycznego.
25. W tym względzie sąd odsyłający zwraca się o wyjaśnienie pojęcia „bezpieczeństwa publicznego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114, a także zakresu uznania przysługującego właściwym organom krajowym oraz zakresu dalszej kontroli sądowej w tym względzie.
A – W przedmiocie wykładni dyrektywy 2004/114
26. Ze względu na to, że jest to zaledwie druga sprawa, jaka została wniesiona do Trybunału, dotycząca wykładni przepisu dyrektywy 2004/114, uważam za przydatne ustalenie i przypomnienie pewnych podstawowych cech tej dyrektywy.
1. Prawo międzynarodowe publiczne i prawo wjazdu
27. W obecnym stanie prawa międzynarodowego publicznego pierwszy wjazd dla potrzeb legalnej migracji stanowi obszar w znacznej mierze objęty nieograniczonym zakresem uznania danego państwa(8). Tradycyjnie państwa nie mają prawnomiędzynarodowych obowiązków w odniesieniu do przyjmowania cudzoziemców oraz warunków takiego przyjmowania(9). Jak stwierdził rzecznik generalny P. Mengozzi w opinii w sprawie Koushkaki(10), „jeśli bowiem istnieje jakaś zasada prawa międzynarodowego uznana za jeden z charakterystycznych przejawów suwerenności państwa, to jest nią właśnie zasada, zgodnie z którą państwa mają prawo do kontrolowania wjazdu obcokrajowców na swoje terytorium”.
28. Suwerenności tej, nawiasem mówiąc, nie podważają międzynarodowe traktaty dotyczące praw człowieka, które zawsze tradycyjnie uważane były za gwarancje wewnątrz istniejących państw, a nie na rzecz międzynarodowego przepływu(11). Podobnie Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) twierdzi, że co do zasady ugruntowaną normą prawa międzynarodowego jest, iż umawiającym się państwom przysługuje, z zastrzeżeniem ich obowiązków wynikających ze zobowiązań traktatowych, prawo kontroli wjazdu, pobytu i wydalania cudzoziemców(12). Jest prawdą, że trybunał ten nieco złagodził tę zasadę w odniesieniu do dwóch odrębnych sytuacji odnoszących się do niewydalania (non-refoulement) zgodnie z art. 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(EKPC)(13), podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a także kwestii dotyczących łączenia rodzin na podstawie art. 8 EKPC(14), lecz nie zmienia to opisanej powyżej ogólnej zasady prawa międzynarodowego publicznego.
2. Karta
29. Podobnie jest w wypadku Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), w której przyznano obywatelom państw trzecich uprawnienia w dwóch szczególnych sytuacjach w kontekście swobody przepływu. I tak art. 15 ust. 3 karty stanowi, że obywatele państw trzecich, którzy posiadają zezwolenie na pracę na terytorium państw członkowskich, mają prawo do takich samych warunków pracy, z jakich korzystają obywatele Unii, podczas gdy art. 45 ust. 2 karty stanowi, że „swoboda przemieszczania się i pobytu może zostać przyznana, zgodnie z traktatami, obywatelom państw trzecich przebywającym legalnie na terytorium państwa członkowskiego”(15). W karcie założono zatem, że wjazd na terytorium Unii był legalny, i nie ustanowiono takiego uprawnienia.
3. Prawo Unii dotyczące imigracji
30. Prawo Unii dotyczące imigracji jest co do zasady nierozerwalnie związane z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 26 ust. 2 TFUE(16), gdyż zniesienie wewnętrznych granic, w tym kontroli granicznych, nieodzownie wiąże się z koniecznością ustanowienia wspólnego systemu na granicach zewnętrznych(17). Dlatego też art. 61 lit. a), dodany do traktatu WE traktatem z Amsterdamu(18) i obowiązujący w chwili przyjęcia dyrektywy 2004/114, odnosi się do kontroli granic zewnętrznych, azylu i imigracji jako „środków towarzyszących”, które są „bezpośrednio związane” ze swobodnym przepływem osób(19).
4. Cel dyrektywy 2004/114
31. Dyrektywę 2004/114 należy rozpatrywać w tym kontekście.
32. Opierając się na brzmieniu obecnego – po wejściu w życie traktatu z Lizbony – art. 79 ust. 2 TFUE(20), dyrektywa 2004/114 ma na celu określenie „warunków przyjmowania obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich na okres przekraczający trzy miesiące w celu odbywania studiów […]”(21), a także „zasad dotyczących procedur przyjmowania obywateli państw trzecich w tych celach na terytorium państw członkowskich”(22). Na bardziej ogólnym poziomie w motywach(23) dyrektywy wskazano, że wspieranie gotowości obywateli państw trzecich do przyjazdu na terytorium Unii w celu odbywania studiów jest kluczowym elementem strategii promowania Europy jako całości jako uznanego światowego centrum w zakresie studiów wyższych i szkolenia zawodowego(24), a także że migracja w celach określonych w dyrektywie jest korzystna zarówno dla zainteresowanych migrantów i ich kraju pochodzenia, jak i przyjmującego państwa członkowskiego oraz pomaga wspierać lepsze wzajemne zrozumienie między kulturami(25).
33. Jej głównym celem jest interes Unii w przyciągnięciu wykwalifikowanych obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie. Ustanawianie uprawnień dla obywateli państw trzecich zamierzających wjechać na terytorium Unii jest zaledwie środkiem prowadzącym do tego celu. Mówiąc zatem wprost, dyrektywa 2004/114 nie jest „dyrektywą dotyczącą praw człowieka”, w przeciwieństwie do na przykład prawa wtórnego dotyczącego azylu.
5. Cel dyrektywy 2016/801
34. Dla całości obrazu należy wspomnieć, że w międzyczasie prawodawca Unii przyjął dyrektywę (UE) 2016/801(26), która łączy w sobie przedmioty regulacji dyrektywy 2004/114 i dyrektywy 2005/71/WE(27), uchylając te dwa akty prawne z mocą od dnia 24 maja 2018 r.(28). Chociaż dyrektywa 2016/801 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania ratione temporis, to jednak wskazuje ona na intencje, jakie w 2016 r. przyświecały prawodawcy.
35. Dyrektywa 2016/801, przyjęta przez Radę i Parlament 12 lat po przyjęciu dyrektywy 2004/114, jak wynika z jej preambuły, jest bardziej szczegółowa w odniesieniu do określenia swego celu. I tak, w motywach dyrektywy 2016/801 mówi się o przyciągnięciu wysoko wykwalifikowanych osób, tworzeniu kluczowego atutu Unii w postaci kapitału ludzkiego oraz zapewnianiu wzrostu gospodarczego(29), wspieraniu kontaktów międzyludzkich i mobilności(30), korzyściach zarówno dla zainteresowanych migrantów, kraju ich pochodzenia oraz zainteresowanego państwa członkowskiego, przy jednoczesnym wzmacnianiu więzi kulturowych i zwiększaniu różnorodności kulturowej(31), promowaniu Unii jako atrakcyjnego miejsca do badań, co powinno prowadzić do poprawy ogólnej unijnej konkurencyjności i unijnych wskaźników wzrostu, a jednocześnie do tworzenia miejsc pracy w większej mierze przyczyniających się do wzrostu PKB(32) oraz o czynieniu Unii bardziej atrakcyjną dla obywateli państw trzecich, którzy chcą prowadzić działalność badawczą(33). Unia nie zamierza jednakże zachęcać do drenażu mózgów z krajów wschodzących lub krajów rozwijających się, dlatego należy podejmować wspólnie z krajami pochodzenia środki wspomagające reintegrację naukowców w krajach ich pochodzenia z myślą o stworzeniu kompleksowej polityki migracyjnej(34). Jednocześnie Europa jako całość powinna być promowana jako światowe centrum doskonałości w zakresie studiów wyższych i szkoleń i, w tym celu, należy usprawnić i uprościć warunki wjazdu i pobytu(35).
36. Nie jest to „terminologia dotycząca praw człowieka”, lecz raczej „mowa rynku wewnętrznego”.
6. Prawo wjazdu w wyroku Ben Alaya
37. Oczywiście powyżej opisana zasada prawa międzynarodowego publicznego jest znacznie ograniczona w sytuacjach wewnątrz Unii dotyczących rynku wewnętrznego, włączając obywatelstwo, gdyż Unia jest strukturą w pewnym stopniu przypominającą federację ze swobodnym przepływem osób na znaczną skalę. Natomiast w odniesieniu do zewnętrznych granic Unii prawo wtórne także zaczyna łagodzić powyżej opisaną zasadę prawa międzynarodowego publicznego, co jest widoczne w dyrektywie 2004/114.
38. Dobrym przykładem powyższego jest wyrok wydany w sprawie Ben Alaya(36).
39. Mohamed Ali Ben Alaya jest urodzonym w Niemczech obywatelem Tunezji, który w wieku sześciu lat opuścił Niemcy, aby zamieszkać w Tunezji. Po uzyskaniu matury zamierzał wrócić do Niemiec w celu podjęcia studiów na uniwersytecie. Chociaż został przyjęty na studia na wydziale matematycznym, organy niemieckie odmówiły mu przyznania wizy studenckiej ze względu na wątpliwości odnoszące się do jego motywacji do podjęcia studiów w Niemczech, między innymi ze względu na niedostateczny charakter uzyskanych wcześniej ocen, słabą znajomość języka niemieckiego oraz brak związku między planowanym kierunkiem studiów a jego planami zawodowymi(37). Co istotne, M.A. Ben Alaya spełniał ogólne i szczególne warunki określone w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114. Organy niemieckie w istocie próbowały ustanowić dodatkowe warunki, o których nie ma mowy w dyrektywie.
40. W tym konkretnym kontekście Trybunał dokonał wykładni dyrektywy w ten sposób, że zgodnie z art. 12 dyrektywy dokument pobytowy należy wydać studentom z państwa trzeciego, o ile spełniają oni ogólne i szczególne warunki wymienione w wyczerpujący sposób w art. 6 i 7 omawianej dyrektywy(38). Trybunał dodał, że „dyrektywa 2004/114 przyznaje państwom członkowskim pewien zakres uznania przy rozpatrywaniu wniosków o przyjęcie”(39), co jednakże „odnosi się wyłącznie do warunków określonych w art. 6 i 7 dyrektywy oraz w tych ramach do oceny istotnych okoliczności faktycznych w celu określenia, czy warunki wskazane w rzeczonych artykułach dyrektywy zostały spełnione, a w szczególności czy względy dotyczące zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego stoją na przeszkodzie przyjęciu obywatela państwa trzeciego”(40).
41. A zatem należało wydać dokument pobytowyM.A. Ben Alai(41). Rząd niemiecki nie miał prawa ustanawiać dodatkowo innych warunków niż wymienione w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114.
42. Obywatel państwa trzeciego spełniający ogólne i szczególne warunki określone w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114 ma więc prawo wjechać do Unii. Jednakże, mając na względzie uznanie przysługujące państwu członkowskiemu przy określaniu, czy spełnione zostały ogólne i szczególne warunki, zakres takiego uprawnienia różni się zasadniczo od zakresu uprawnień mających swoje źródło w swobodzie przepływu na rynku wewnętrznym.
7. Wyroki Koushkaki i Air Baltic Corporation
43. Należy na tym etapie wspomnieć jeszcze dwa wyroki: Koushkaki(42), dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy (kodeks wizowy)(43), a także Air Baltic Corporation(44), dotyczący rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)(45).
44. Wniosek R. Koushkakiego, obywatela Iranu, o wydanie wizy jednolitej został oddalony przez organy niemieckie na tej podstawie, iż R. Koushkaki nie wykazał, że posiada wystarczające środki utrzymania ani na czas trwania planowanego pobytu, ani na powrót do państwa pochodzenia. Warunku takiego nie ustanowiono w kodeksie wizowym. Nie miała wobec niego zastosowania żadna z podstaw odmowy wydania wizy wymienionych w art. 32 ust. 1 kodeksu wizowego. Trybunał stwierdził więc, że po rozpatrzeniu wniosku o wydanie wizy jednolitej właściwe organy państwa członkowskiego mogą odmówić wydania takiej wizy ubiegającej się o nią osobie tylko w wypadku, gdy można powołać się względem tej osoby na jedną z wymienionych w tych przepisachpodstaw odmowy wydania wizy(46).
45. W sprawie Air Baltic Corporation Trybunałowi przedstawiono pytanie, czy ustawodawstwo krajowe – zgodnie z którym wjazd obywateli państw trzecich na terytorium państwa członkowskiego uzależniony jest od warunku, aby przedstawiona podczas odprawy granicznej ważna wiza była koniecznie umieszczona w ważnym dokumencie podróży, co stanowi warunek, jakiego nie przewidziano w art. 5 kodeksu granicznego Schengen – jest zgodne z kodeksem granicznym Schengen. Stosując analogicznie wyrok wydany w sprawie Koushkaki, Trybunał stwierdził, że wykaz warunków wjazdu wymienionych w art. 5 kodeksu granicznego Schengen jest wyczerpujący(47).
B – W przedmiocie art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114
46. Chociaż sąd odsyłający w zadanych pytaniach odnosi się do kwestii porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, moim zdaniem jest jasne, że pytania te są skierowane na „bezpieczeństwo publiczne”, co wynika z odesłania prejudycjalnego, w którym sąd odsyłający konsekwentnie odnosi się jedynie do „bezpieczeństwa publicznego”, gdy chodzi o sprawę S. Fahimian.
47. Rząd niemiecki stwierdził, że S. Fahimian stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114. Opiera on swój pogląd na tym, że sytuacja w Iranie w wystarczającym stopniu uzasadnia zagrożenie, iż umiejętności zdobyte w czasie pobytu badawczego mogą zostać wykorzystane w sposób niedozwolony w ojczyźnie skarżącej. W trakcie zamierzonych studiów doktoranckich we wrażliwej i istotnej z punktu widzenia bezpieczeństwa dziedzinie może ona uzyskać wiedzę, która może zostać wykorzystana w nienależyty sposób do celów wojskowych lub krajowych działań represyjnych lub ogólniej w związku z naruszeniami praw człowieka w Iranie. Uzyskana wiedza o systemach i sprzęcie dla usług telekomunikacyjnych i informatycznych, a także o technikach kodowania i kryptograficznych może zostać wykorzystana w niedozwolony sposób do kontrolowania ludności przez policję lub służby specjalne.
48. Powstaje zatem pytanie, czy powyższe względy są objęte pojęciem „bezpieczeństwa publicznego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114.
1. W przedmiocie „bezpieczeństwa publicznego”
49. Na poziomie Unii nie istnieje ogólna definicja „bezpieczeństwa publicznego”. Co do zasady do państw członkowskich należy określenie, co obejmuje „bezpieczeństwo publiczne”. Prawo Unii pojawia się zatem na dwóch poziomach: po pierwsze, przy określaniu treści tego pojęcia, oraz po drugie, przy określaniu relacji między daną jednostką a „bezpieczeństwem publicznym”.
50. Na pierwszym z tych poziomów Trybunał nie wydaje się być zbyt surowy, jeśli chodzi o określenie „bezpieczeństwa publicznego”. W kontekście rynku wewnętrznego Trybunał konsekwentnie stwierdzał(48), że „państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu – zgodnie z krajowymi potrzebami, które mogą być odmienne w różnych państwach i okresach – wymogów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego”(49). Istotne jest, aby zakres tych wymogów nie był określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii(50). Ponadto w odniesieniu do pojęcia „porządku publicznego” określonego w art. 7 ust. 4(51) dyrektywy 2008/115/WE(52) Trybunał zastosował to samo podejście(53).
51. Odniesienia do pojęcia „bezpieczeństwa publicznego” pojawiają się w kontekście wszystkich swobód rynku wewnętrznego, w tym w dyrektywie 2004/38/WE(54), w której uściślono zasady dotyczące swobodnego przemieszczania się i obywatelstwa w kontekście swobody przemieszczania się(55), jako uzasadnienia dla odstępstwa od swobodnego przepływu(56). Ponadto Trybunał dopuścił ostatnio wyłączenie oparte na bezpieczeństwie publicznym w kontekście postanowień traktatu dotyczących obywatelstwa Unii, stwierdzając w wyroku w sprawie CS, że „art. 20 TFUE nie wpływa na możliwość powoływania się przez państwa członkowskie na wyjątek związany zwłaszcza z utrzymaniem porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”(57).
52. W tym kontekście Trybunał wielokrotnie orzekał, że bezpieczeństwo publiczne „odnosi się […] zarówno do wewnętrznego bezpieczeństwa państwa członkowskiego, jak i do jego bezpieczeństwa zewnętrznego”(58), co może obejmować „zagrożenie dla funkcjonowania głównych instytucji i służb publicznych oraz życia ludności, podobnie jak ryzyko poważnego zakłócenia stosunków zagranicznych lub pokojowego współistnienia narodów bądź zagrożenie interesów wojskowych”(59). Ponadto Trybunał stwierdził także, że pojęcie „bezpieczeństwa publicznego” obejmuje również zwalczanie przestępczości związanej z obrotem środkami odurzającymi w zorganizowanej grupie przestępczej(60), zwalczanie seksualnego wykorzystywania dzieci(61) i zwalczanie terroryzmu(62).
53. Przy tak szerokiej interpretacji nie sprzeciwiałbym się objęciu wyrażonych przez rząd niemiecki obaw pojęciem „bezpieczeństwa publicznego”. Organy niemieckie wydają się obawiać przede wszystkim tego, że S. Fahimian po powrocie do Iranu wykorzysta zdobytą wiedzę do celów wojskowych. Względy bezpieczeństwa dotyczące międzynarodowych i zewnętrznych stosunków państwa członkowskiego powinny zatem być objęte pojęciem „bezpieczeństwa publicznego”. Należy pamiętać, że kodeks wizowy odnosi się konkretnie do „zagrożenia […] dla stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich”(63) jako podstawy odmowy wydania wizy. Brak takiego sformułowania w art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114 nie oznacza moim zdaniem, że przy określaniu bezpieczeństwa publicznego państwo członkowskie nie może powołać się na względy dotyczące stosunków międzynarodowych.
2. W przedmiocie przysługującego rządowi niemieckiemu zakresu uznania(64) przy określaniu „zagrożenia” dla bezpieczeństwa publicznego
54. Czy jednak na drugim poziomie organy niemieckie mogą skutecznie twierdzić, że „uznają” one S. Fahimian za „zagrożenie” dla porządku publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy? Innymi słowy, jak szeroki jest zakres uznania organów niemieckich?
55. W dziedzinie swobód rynku wewnętrznego, gdy państwa członkowskie mogą ograniczyć przepływ wewnętrzny ze względu na bezpieczeństwo publiczne, taka przyczyna uważana jest za wyjątek od ogólnej zasady swobody przepływu. Zgodnie z zasadami regulującymi swobodny przepływ wzgląd „bezpieczeństwa publicznego” można opierać wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby, co oznacza, że wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstawy do przyjęcia takich środków, oraz dodatkowo, że indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych(65). Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji(66). Musi istnieć „rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych”(67).
56. Takie względy są w pełni odpowiednie w kontekście rynku wewnętrznego. Jest zrozumiałe, że wyjątki od zasad swobody przepływu należy interpretować w sposób zawężający. Zasady dotyczące swobody przepływu są i pozostaną kamieniem węgielnym całego projektu integracji i mają znaczenie konstytucyjne.
57. Jednak w odniesieniu do art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114 należy przyjąć inne podejście. Przytoczone powyżej orzecznictwo nie powinno być transponowane bezpośrednio w odniesieniu do systemu dotyczącego zewnętrznych granic Unii, co wyjaśniam poniżej.
58. Przede wszystkim sformułowania dotyczące wyjątków odnoszących się do rynku wewnętrznego różnią się od tych użytych w art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114. Artykuł 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114 stanowi, że obywatel państwa trzeciego wnioskujący o przyjęcie w celach określonych w art. 7–11 nie może „być uznany” za osobę stanowiącą zagrożenie dla, między innymi, bezpieczeństwa publicznego. Użycie sformułowania „być uznanym” moim zdaniem oznacza większy margines swobody dla danego państwa członkowskiego przy dokonywaniu przezeń oceny. Pojęcie „zagrożenia” nie jest kwalifikowane tak jak w kontekście swobodnego przepływu. W odniesieniu do zagrożenia nie zostały użyte określenia „rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne”. W konsekwencji próg uznania za zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego znajduje się moim zdaniem znacznie niżej niż w kontekście swobodnego przepływu.
59. Po drugie, niestanowienie przez osobę zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego nie jest wyjątkiem od szeroko rozumianego prawa wjazdu, lecz jedynie negatywnym warunkiem regulującym prawo wjazdu. Kontekst jest zatem po prostu inny niż w wypadku rynku wewnętrznego, a kontekst ma znaczenie. Szczególny kontekst prawa Unii dotyczącego imigracji wskazuje, że obywatel państwa trzeciego nie korzysta z takich samych praw jak obywatel państwa członkowskiego, czyli obywatel Unii(68).
60. Po trzecie, proces legislacyjny dotyczący w szczególności art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114 dostarcza wartościowych informacji na poparcie mojej argumentacji. Dyrektywa 2004/114 została przyjęta w krótkim czasie po przyjęciu dyrektywy 2004/38(69). Wyraźna różnica w sposobie ich sformułowania może być jedynie zamierzona. W istocie pierwotny projekt zmierzał do dostosowania brzmienia obydwu dyrektyw. W dwóch wypadkach zawierał on frazę: „względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą opierać się wyłącznie na zachowaniu danego obywatela państwa trzeciego”(70). Rada zdecydowała, aby nie przyjmować tej terminologii(71).
61. Wreszcie należy mieć na uwadze, że dyrektywa 2004/114 jest oparta na art. 79 TFUE (dawniej art. 63 WE), który zawarto w części 3 w tytule V traktatu FUE. Tytuł ten zawiera także art. 72 TFUE, zgodnie z którym „[n]iniejszy tytuł nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”. Nawet pomimo tego, że dokładne znaczenie tego przepisu nie jest na pierwszy rzut oka jasne, to jednak wskazuje on na różnicę między rozumieniem porządku i bezpieczeństwa publicznego w prawie regulującym swobodny przepływ i w prawie imigracyjnym(72).
62. Prowadzi to do pytania, jak szeroki jest zakres uznania przysługujący organom niemieckim i czego można od nich oczekiwać w sprawie takiej jak obecnie rozpatrywana. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy ten „szeroki zakres uznania” oznacza, iż wystarczy, że organy niemieckie ustalą, że: (1) Sahar Fahimian jest obywatelką Iranu, (2) uzyskała dyplom ukończenia studiów na SUT, (3) SUT został zaklasyfikowany jako podmiot udzielający wsparcia rządowi Iranu w załączniku IX do rozporządzenia nr 267/2012(73) i (4) dziedzina zamierzonych przez nią badań to bezpieczeństwo informatyczne.
63. W wyroku Ben Alaya Trybunał stwierdził, że państwom członkowskim przysługuje „pewien zakres uznania przy rozpatrywaniu wniosków o przyjęcie” w odniesieniu do warunków określonych w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114(74). Ten zakres uznania dotyczy oceny istotnych okoliczności faktycznych w celu określenia, czy warunki wskazane w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114 zostały spełnione(75).
64. Dziewięć miesięcy wcześniej, orzekając w składzie wielkiej izby, Trybunał przyznał państwom członkowskim „szeroki zakres swobodnego uznania”(76) w toku rozpatrywania wniosków o wydanie wizy, jeśli chodzi o warunki stosowania art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 kodeksu wizowego. Zdaniem Trybunału odnosi się to „do oceny mających znaczenie okoliczności faktycznych, w celu określenia, czy podstawy wymienione w [art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 6 kodeksu wizowego] stoją na przeszkodzie wydaniu objętej wnioskiem wizy”(77).
65. Na tej podstawie czego należy oczekiwać od organów niemieckich?
66. Po pierwsze i przede wszystkim, państwo członkowskie powinno starannie i kompleksowo ustalić, określić i zbadać wszystkie istotne okoliczności w taki sposób, aby mogło podjąć świadomą decyzję. W tym kontekście chciałbym także wskazać na motyw 14 dyrektywy 2004/114, zgodnie z którym należy przeprowadzić „ocenę okoliczności”.
67. W tym kontekście należy jednakże pamiętać, że część elementów faktycznych, na których opiera się państwo członkowskie w sprawie takiej jak niniejsza, znajduje się poza jego jurysdykcją, a nawet poza terytorium Unii. Ta okoliczność naturalnie powoduje dodatkowe utrudnienia dla państwa członkowskiego i powinna być odpowiednio uwzględniana. Rządowi niemieckiemu trudniej jest dokonać ustalenia faktów dotyczących Iranu, niż gdyby dotyczyły one Niemiec lub innego państwa członkowskiego. Ponadto każda ocena dotycząca przyszłych zdarzeń jest ze swej natury szczególnie utrudniona(78). Taki proces decyzyjny z konieczności wiąże się w pewnym zakresie z oceną ryzyka zaistnienia zdarzenia przyszłego. Mamy zatem do czynienia ze znacznym „zakresem uznania »przy ustalaniu faktów«”(79), przysługującym państwu członkowskiemu przy dokonywaniu oceny określonej w art. 6 i 7 dyrektywy 2004/114.
68. Po drugie, podczas gdy istniejący w kontekście swobody przepływu stosunkowo wysoki próg dotyczący indywidualnego zachowania(80) nie ma w tym wypadku zastosowania, musi istnieć związek między daną indywidualną osobą a przyjętym środkiem. W przeciwnym wypadku powstałby ogólny zakaz skutkujący tym, że obywatele państw trzecich rzadko uzyskiwaliby prawo wjazdu na podstawie dyrektywy 2004/114. A zatem organ krajowy powinien przytoczyć konkretne okoliczności, dla których uważa daną osobę za stanowiącą zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego.
69. Ponadto, im bardziej wrażliwa jest dana dziedzina, tym mniejszy jest zakres obowiązku przytoczenia indywidualnych okoliczności uzasadniających zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego.
70. Wreszcie państwo członkowskie powinno dokonać kompleksowego wyważenia własnego interesu i interesu, jaki Unia ma we wjeździe cudzoziemca, w postaci przyciągania wysoko wykwalifikowanych studentów zamierzających prowadzić badania w Unii, z kwestiami związanymi z bezpieczeństwem.
71. Chociaż naturalnie do sądu krajowego należy stwierdzenie, czy organy niemieckie zadośćuczyniły tym wymogom, odnoszę wrażenie, że działały one w ramach przyznanego im zakresu uznania.
C – W przedmiocie sprawowanej przez sąd kontroli
72. Szeroki zakres uznania skutkuje ograniczoną kontrolą sądową. W przeciwnym wypadku zakres uznania zostałby naruszony, a władza sądownicza zastępowałaby władzę wykonawczą w wykonywaniu jej obowiązków. Jak wynika to ze sposobu sformułowania pytania pierwszego lit. a)(81), sąd odsyłający jest tego w pełni świadomy.
73. A jednak sprawowana przez sąd kontrola musi być dostępna.
74. Zgodnie z art. 18 ust. 4 dyrektywy 2004/114 w przypadku odmownego rozpatrzenia wniosku lub cofnięcia dokumentu pobytowego wydanego zgodnie z tą dyrektywą, zainteresowana osoba ma prawo do podjęcia środków prawnych przed organami danego państwa członkowskiego.
75. Wbrew brzmieniu pierwotnego projektu Komisji(82) prawo odwołania nie odnosi się już do „sądów” danego państwa członkowskiego. Można byłoby się zatem zastanawiać, czy dyrektywa wymaga sądowego środka odwoławczego oraz czy wyłączenie sądowego środka odwoławczego na poziomie krajowym jest zgodne z dyrektywą, czy też w istocie z art. 47 karty i ogólnymi zasadami prawa Unii(83). Miałbym wątpliwości co do tego, czy takie wyłączenie jest możliwe, mając na uwadze jasne sformułowanie art. 47 karty dotyczące zapewnienia skutecznego środka prawnego każdemu, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone.
76. Kwestia ta nie podlega jednak rozważaniom w niniejszej sprawie, gdyż taki środek prawny w Niemczech przysługuje. Jak wynika z odesłania prejudycjalnego, na poziomie krajowym istnieje odpowiednia procedura sądowa. Co więcej, sądowa kontrola decyzji podejmowanych przez organy administracji jest w Niemczech bardzo kompleksowa w tym znaczeniu, że sądom przysługuje pełna jurysdykcja w zakresie kontroli takich decyzji(84). Jurysdykcja ta jest jednak ograniczona w wypadkach, gdy organom administracyjnym przysługuje zakres uznania(85).
77. Sprawowana przez sąd kontrola, która co do zasady jest regulowana krajowym prawem procesowym, powinna być skuteczna, w kontekście autonomii proceduralnej.
78. Mimo że sąd krajowy może oczywiście jedynie rozstrzygnąć, czy państwo członkowskie przekroczyło przyznany mu zakres uznania, musi on jednak mieć możliwość rozpatrzenia wszystkich aspektów proceduralnych, a także materialnych elementów decyzji. Skuteczny środek prawny wymaga, aby sąd krajowy miał możliwość dokonania oceny, czy organy spełniły wyżej określone wymogi, a więc czy ustaliły i zbadały wszystkie istotne okoliczności mające uzasadnić, dlaczego określona osoba została uznana za stanowiącą zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego.
79. W tym względzie może mieć miejsce sytuacja wskazana przez rząd niemiecki, który twierdzi, że przewidywania państwa członkowskiego w sprawie takiej jak rozpatrywana są oparte na informacjach, które mogą jedynie w ograniczonym zakresie zostać podane do publicznej wiadomości, aby nie narażać źródeł informacji lub interesów państw członkowskich związanych z polityką zagraniczną. W tym względzie odsyłam Trybunał do wyroku wydanego w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja(86), w którym Trybunał sam przywołał istotne orzecznictwo ETPC(87), stwierdzając, że „sąd wspólnotowy powinien w ramach sprawowanej kontroli sądowej zastosować metody pozwalające na pogodzenie z jednej strony uzasadnionej troski o bezpieczeństwo w odniesieniu do charakteru i źródeł informacji branych pod uwagę przy wydawaniu danego aktu, a z drugiej strony konieczności przyznania stronie możliwości korzystania w wystarczającym stopniu z norm proceduralnych”(88).
IV – Wnioski
80. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania przedłożone przez Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie, Niemcy):
1) Gdy organ państwa członkowskiego rozpatruje, czy obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie, w ramach przysługującego mu szerokiego zakresu uznania powinien on:
– kompleksowo ustalić, określić i zbadać wszystkie istotne okoliczności;
– przytoczyć konkretne informacje uzasadniające stwierdzenie, że dana osoba stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego; oraz
– dokonać kompleksowego wyważenia wszystkich istotnych interesów.
W takiej sytuacji kontrola sądu ogranicza się do rozpatrzenia, czy granice takiego zakresu uznania nie zostały przekroczone.
2) Artykuł 6 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2004/114 nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie odmówiło wydania wizy obywatelowi państwa trzeciego posiadającemu dyplom ukończenia szkoły wyższej wymienionej w rozporządzeniu Rady jako podmiot zaangażowany w działania na rzecz broni jądrowej lub pocisków balistycznych oraz wskazanej wśród osób i podmiotów udzielających wsparcia rządowi państwa trzeciego, który to obywatel zamierza prowadzić w tym państwie członkowskim projekt badawczy, gdy organy tego państwa członkowskiego ustaliły, że istnieje ryzyko, iż ten obywatel państwa trzeciego nienależycie wykorzysta wiedzę uzyskaną w tym państwie członkowskim do celów zagrażających zewnętrznemu lub wewnętrznemu bezpieczeństwu tego państwa członkowskiego.