Sag T-776/20
Robert Stockdale
mod
Rådet for Den Europæiske Union m.fl.
Rettens dom (Syvende Udvidede Afdeling) af 26. juli 2023
»Annullations- og erstatningssøgsmål – international kontraktansat ved Den Europæiske Unions særlige repræsentant i Bosnien-Hercegovina – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – opsigelse af ansættelseskontrakten som følge af Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen – Unionens retsinstansers kompetence – tvistens kontraktmæssige karakter – ingen voldgiftsbestemmelse og ingen værnetingsbestemmelse – artikel 263 TEUF, 268 TEUF, 272 TEUF og 274 TEUF – forordning (EU) nr. 1215/2012 – formaliteten – identifikation af de sagsøgte parter – begrebet »organ, kontor eller agentur i Unionen« – delvis manglende kompetence og delvis afvisning«
1. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – søgsmål i forbindelse med en kontrakt mellem sagsøgeren og en eller et af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer – formaliteten – betingelser – bindende retsvirkninger, som ligger uden for det kontraktmæssige forhold, og som indebærer udøvelse af offentligretlige beføjelser
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 31)
2. Erstatningssøgsmål – Unionens retsinstansers kompetence – grænser – det påberåbte ansvars karakter – domstolsprøvelse – bedømmelseskriterier
(Art. 340 TEUF)
(jf. præmis 32)
3. EU-institutioner – Den Europæiske Unions Domstol – kompetence – tvist i sager om kontraktforhold – betingelser – indbringelse af sag på grundlag af en voldgiftsklausul – ingen voldgiftsklausul – virkning – de nationale dømmende myndigheders almindelige kompetence
(Art. 272 TEUF og 274 TEUF)
(jf. præmis 40)
4. Retslig procedure – annullations- og erstatningssøgsmål, som reelt vedrører en tvist af kontraktmæssig karakter – annullation af en retsakt, der indgår i et kontraktforhold – manglende kompetence for Unionens retsinstanser i henhold til artikel 263 TEUF og 268 TEUF – afvisning – undtagelse – behov for at bevare sammenhængen i Unionens retsorden og sikre en effektiv domstolsprøvelse ved medlemsstaternes retter eller Unionens retsinstanser
(Art. 263 TEUF, 268 TEUF, 272 TEUF og 274 TEUF)
(jf. præmis 48, 49 og 76)
5. Retligt samarbejde i civile sager – retternes kompetence og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område – forordning nr. 1215/2012 – kompetence i sager om individuelle arbejdsaftaler – begrebet individuelle arbejdsaftaler – selvstændig fortolkning – betingelse – underordnelsesforhold mellem arbejdsgiveren og den ansatte – kriterier
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1215/2012, art. 21)
(jf. præmis 61)
6. Erstatningssøgsmål – Unionens retsinstansers kompetence – Unionen tilpligtet at betale erstatning i henhold til de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaterne på området for erstatning uden for kontraktforhold – erstatning in natura i form af et påbud eller et påbud om undladelse – lovlighed – betingelser – særligt tilfælde, i hvilket en skade ikke fuldt ud kan erstattes ved hjælp af en godtgørelse, og hvis særlige karakteristika kræver, at der udstedes et påbud
(Art. 268 TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 81 og 82)
7. Retslig procedure – annullations- og erstatningssøgsmål – påstand om konstaterende afgørelse – åbenbart, at Domstolen ikke har kompetence
(Art. 263 TEUF og 268 TEUF)
(jf. præmis 85)
8. Retslig procedure – annullations- og erstatningssøgsmål – genstand – påstand om annullation af en retsakt eller om erstatning for tab – begrebet institutioner, organer, kontorer eller agenturer – bedømmelseskriterier – retsevne – mandat, der er uløseligt forbundet med Unionens funktionsmåde – enhed, der er juridisk adskilt fra Unionens eksisterende institutioner, organer, kontorer og agenturer – omfattet – Den Europæiske Unions særlige repræsentant i Bosnien-Hercegovina – lovlighed
(Art. 263 TEUF og 268 TEUF)
(jf. præmis 130, 131, 134 og 139)
9. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – Den Europæiske Unions operationelle aktioner – vedtagelse af afgørelser om fastsættelse af mål, disses rækkevidde, de midler, der skal stilles til rådighed for Unionen, deres varighed og betingelserne for deres gennemførelse – kompetence – Rådet for Den Europæiske Union – rækkevidde – internationalt civilt personale – vedtagelse af en retlig ordning, der finder anvendelse på kontraktansat personale – omfattet – ansvarspådragende passivitet i forbindelse med vedtagelse af en sådan ordning skal tilregnes Rådet – lovlighed
(Art. 26 TEU og art. 28, stk. 1, første afsnit, TEU)
(jf. præmis 148, 152, 154, 157, 158 og 162)
Resumé
Sagsøgeren, der er statsborger i Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, beklædte embedet som finans- og administrationschef ved Den Europæiske Unions særlige repræsentant (herefter »EUSR«) i Bosnien-Hercegovina mellem 2006 og den 31. december 2020 og havde i denne egenskab indgået 17 tidsbegrænsede ansættelseskontrakter med EUSR. Som følge af aftalen om Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union og Euratom (1), der trådte i kraft den 1. februar 2020, og som fastsatte en overgangsperiode, der udløb den 31. december 2020, vedtog EUSR i Bosnien-Hercegovina en afgørelse om at opsige sagsøgerens seneste ansættelseskontrakt med virkning fra denne dato.
I forbindelse med et annullations- og erstatningssøgsmål anlagt mod Rådet for Den Europæiske Union, Europa-Kommissionen, Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og EUSR i Bosnien-Hercegovina nedlagde sagsøgeren principalt påstand om annullation af afgørelsen om opsigelse samt om erstatning for den skade, som han havde lidt som følge af denne afgørelse. Han nedlagde ligeledes påstand om, at hans kontraktforhold blev ændret til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt, og om erstatning for den skade, som han havde lidt som følge af den manglende fastsættelse af en klar vedtægt, der fandt anvendelse på ham. Sagsøgeren nedlagde endvidere subsidiært påstand om, at Unionen, såfremt hans principale påstande måtte blive afvist, ifaldt ansvar uden for kontraktforhold.
Retten, der skulle tage stilling til de sagsøgte parters indsigelser om, at Retten savnede kompetence, og om, at sagen burde afvises, traf afgørelse om disse påstande, inden den indledte behandlingen af sagens realitet, og tog dem delvist til følge. Retten udtalte sig i denne forbindelse om en række nye spørgsmål. For det første fastslog Retten, at når en tvist af kontraktmæssig karakter, som involverer Unionen, indbringes for Retten, har den – selv om den pågældende kontrakt ikke indeholder nogen voldgiftsbestemmelse, der giver Retten kompetence – fortsat kompetence til at prøve lovligheden af retsakter vedtaget af enheder, der henhører under Unionen (2), og til at træffe afgørelse om Unionens ansvar (3), hvis der ikke kan identificeres en kompetent national retsinstans på grundlag af kontrakten eller Bruxelles Ia-forordningen (4). Derefter identificerede Retten EUSR i Bosnien-Hercegovina som det EU-organ, der havde vedtaget afgørelsen om opsigelse. Hvad endelig angår påstanden om erstatning for den skade, der angiveligt blev forårsaget af manglen på en generel ordning, der skal finde anvendelse på kontraktansatte inden for FUSP, fastslog Retten, at det er Rådet, der i givet fald har kompetence til at vedtage en sådan ordning.
Rettens bemærkninger
For det første undersøgte Retten, om den havde kompetence til at træffe afgørelse om de påstande, der var forbundet med henholdsvis afgørelsen om opsigelse og de flere på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter.
Retten fastslog indledningsvis, at de krav, som sagsøgeren havde fremsat inden for rammerne af disse påstande, var af kontraktmæssig karakter. Dels havde afgørelsen om opsigelse nemlig en direkte forbindelse til den omhandlede kontrakt, dels udsprang påstandene om ændring af ansættelsesforholdet til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt af alle de på hinanden følgende tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, der var indgået mellem sagsøgeren og EUSR i Bosnien-Hercegovina. Idet der ikke var indeholdt en voldgiftsbestemmelse i de tidsbegrænsede kontrakter, erklærede Retten sig inkompetent til at træffe afgørelse i henhold til artikel 272 TEUF, således at disse påstande i henhold til artikel 274 TEUF principielt henhørte under de nationale retters kompetence.
Retten bemærkede, at når Unionens retsinstanser i forbindelse med en tvist af kontraktmæssig karakter afslår den kompetence, som de er tillagt ved artikel 263 TEUF og 268 TEUF, sker dette imidlertid for at sikre, at disse bestemmelser fortolkes i sammenhæng med artikel 272 TEUF og 274 TEUF, og følgelig for at bevare sammenhængen i Unionens retsorden, som udgøres af et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, som skal sikre henholdsvis kontrollen med lovligheden af Unionens institutioners, organers, kontorers eller agenturers retsakter og erstatning for skader forvoldt af Unionen. Unionens retsinstanser kan således ikke i forbindelse med en tvist af kontraktmæssig karakter afslå en kompetence, som de er tillagt ved EUF-traktaten, hvis dette har til virkning, at EU-retsakter eller et søgsmål med påstand om erstatning for skader forvoldt af Unionen berøves enhver form for domstolsprøvelse ved Unionens retsinstanser eller ved medlemsstaternes retter.
Til trods for den kontraktmæssige karakter af de påstande, der var nedlagt i den foreliggende sag, efterprøvede Retten under disse omstændigheder med henblik på at sikre, at der fandt en effektiv domstolsprøvelse sted, om sagsøgeren kunne indbringe sådanne krav for en ret i en medlemsstat. Dette var grunden til, at Retten indledningsvis forkastede de sagsøgte parters argument om, at disse påstande ville kunne henhøre under de bosniske retters kompetence. På samme måde forkastede Retten argumentet om, at sagsøgeren havde mulighed for at indbringe sagen for den voldgiftsinstans, der var fastsat i den omhandlede kontrakt, da kompetencen for en sådan instans ikke kan komme i betragtning under udelukkelse af Unionens retsinstansers eller medlemsstaternes retters kompetence.
Idet indholdet af den omhandlede kontrakt i øvrigt ikke gjorde det muligt at fastlægge en ret i en medlemsstat, som havde kompetence til at træffe afgørelse om de omhandlede påstande, bemærkede Retten, at EU-lovgiver har vedtaget Bruxelles Ia-forordningen, som finder anvendelse i den foreliggende sag. Afgørelsen om opsigelse udgjorde nemlig ikke en offentligretlig handling (5), men var baseret på den pågældende kontrakt. Følgelig henhørte de omhandlede påstande under det civil- og handelsretlige område, og eftersom de vedrørte en tvist af kontraktmæssig karakter, som skulle anses for at være omfattet af de nationale dømmende myndigheders principielle kompetence, undersøgte Retten, om bestemmelserne i Bruxelles Ia-forordningen gjorde det muligt at fastlægge en ret i en medlemsstat, som havde kompetence til at træffe afgørelse om disse påstande.
I denne henseende bemærkede Retten, at sagsøgerens arbejdsgiver var EUSR i Bosnien-Hercegovina, og at den generelle bestemmelse i Bruxelles Ia-forordningen, hvori det forlyder, at »[h]ar en sagsøgt ikke bopæl på en medlemsstats område, afgøres retternes kompetence i hver enkelt medlemsstat efter [medlems]statens egen lovgivning« (6), i princippet burde finde anvendelse.
Retten fremhævede imidlertid, at anvendelsen af denne bestemmelse ville indebære, at en national rets eventuelle kompetence ville være vilkårlig, for så vidt som det er lovgivningen i hver enkelt medlemsstat, der afgør, om en sådan tvist kan indbringes for den pågældende medlemsstats retter, med den mulige konsekvens til følge, at der i sidste ende ikke er nogen ret i en medlemsstat, der har kompetence. Retten bemærkede, at en sådan konsekvens endog var særligt sandsynlig i den foreliggende sag, eftersom sagsøgeren i lighed med EUSR i Bosnien-Hercegovina havde bopæl i et tredjeland, og eftersom det ikke fremgik, at den foreliggende tvist havde nogen tilknytning til en medlemsstat.
Idet Retten i forbindelse med en tvist af kontraktmæssig karakter, i hvilken Unionen er part, ikke kan afslå den kompetence, som den er tillagt ved artikel 263 TEUF og 268 TEUF, hvis dette fører til, at EU-retsakter eller et søgsmål med påstand om erstatning for skader forvoldt af Unionen berøves enhver form for domstolsprøvelse, undersøgte den, om de påstande, der var nedlagt, var omfattet af den kompetence, som den er tillagt i henhold til disse bestemmelser.
I denne henseende havde Retten for det første inden for rammerne af den første påstand kompetence til i henhold til artikel 263 TEUF at træffe afgørelse såvel om påstanden om prøvelse af lovligheden af afgørelsen om opsigelse, idet denne afgørelse var truffet af en enhed, der henhører under Unionen, og som er oprettet i medfør af traktaterne, nemlig EUSR i Bosnien-Hercegovina, som i henhold til artikel 268 TEUF om påstanden om økonomisk erstatning for den ikke-økonomiske og økonomiske skade, der angiveligt var lidt som følge af den nævnte afgørelse.
Hvad derimod angik sagsøgerens påstand om, at Retten traf afgørelse om, at sagsøgeren skulle genansættes ved EUSR i Bosnien-Hercegovina, erklærede Retten sig inkompetent, eftersom Unionens retsinstanser principielt ikke kan rette et påbud til en institution, et organ, et kontor eller et agentur i Unionen uden at gribe ind i den administrative myndigheds beføjelser – ej heller i forbindelse med et erstatningssøgsmål. Selv om EUF-traktatens bestemmelser om Unionens ansvar uden for kontraktforhold under visse betingelser gør det muligt at tilkende erstatning in natura, der kan tage form af et handle- eller undladelsespålæg, som kan foranledige den sagsøgte institution til at anlægge en bestemt adfærd, kan en sådan antagelse kun lægges til grund i særlige tilfælde, hvor sagsøgeren påberåber sig en skade, der ikke fuldt ud kan erstattes ved hjælp af en godtgørelse, og hvis særlige karakteristika kræver, at der udstedes et handle- eller undladelsespålæg, navnlig hvis et sådant pålæg har til formål at bringe det forhold, der ligger til grund for en skade, hvis virkninger er vedvarende, til ophør, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
Hvad for det andet angik den anden påstand afviste Retten denne i det hele på grund af, at Retten savnede kompetence. I første række havde den nemlig ikke kompetence til at træffe afgørelse om det krav, hvormed det tilsigtedes, at Retten skulle pålægge EUSR i Bosnien-Hercegovina i dennes egenskab af sagsøgerens arbejdsgiver at ændre sagsøgerens ansættelseskontrakt til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt. Da påstanden om, at Retten skulle fastslå, at de sagsøgte parter havde tilsidesat deres kontraktlige forpligtelser, hverken var fremsat til støtte for annullationspåstande eller til støtte for et krav om erstatning for en skade, måtte påstanden i anden række anses for alene at tilsigte, at Retten tog stilling i form af en generel udtalelse eller principerklæring, hvilket ikke henhører under den kompetence, som Retten er tillagt i henhold til traktaterne.
Hvad for det andet angik afvisningspåstandene vedrørende identifikation af den eller de sagsøgte parter, først med hensyn til den første påstand, for så vidt som Retten havde kompetence til at undersøge denne påstand, for så vidt som den tilsigtede, at afgørelsen om opsigelse blev annulleret, og gjorde krav på økonomisk erstatning for den økonomiske og ikke-økonomiske skade, der angiveligt er forårsaget af denne afgørelse, bemærkede Retten for det første, at et annullationssøgsmål således skal rettes mod de institutioner, organer, kontorer og agenturer i Unionen, som har vedtaget den pågældende retsakt, og at Retten for det andet for så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold er kompetent til at afgøre tvister vedrørende de erstatninger for skade, der er forvoldt af Unionen, som ved Retten repræsenteres af den institution eller det organ, kontor eller agentur, som det ansvarspådragende forhold foreholdes.
Eftersom den første påstand i den foreliggende sag vedrørte afgørelsen om opsigelse, som kunne tilregnes EUSR i Bosnien-Hercegovina, undersøgte Retten, om dette EUSR kunne kvalificeres som et af Unionens organer, kontorer eller agenturer i forbindelse med de i den foreliggende sag omhandlede annullations- og erstatningssøgsmål uden for kontraktforhold.
Retten bemærkede i denne henseende, at en enhed eller struktur, der indgår i Unionens organisatoriske rammer, eller som er virksom inden for disse, kan anses for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer, hvis den i lyset af de bestemmelser, der regulerer dens stilling, har tilstrækkelig rets- og handleevne til at kunne anses for et selvstændigt unionsorgan, der kan optræde som sagsøgt. Navnlig skal den pågældende enhed eller struktur anses for et af Unionens organer, kontorer eller agenturer, hvis den dels er tillagt et mandat, der er uløseligt forbundet med Unionens funktion, dels er retligt adskilt fra Unionens eksisterende institutioner, organer, kontorer og agenturer.
EUSR i Bosnien-Hercegovina er tillagt et sådant mandat, eftersom det for det første er udnævnt af Rådet med henblik på at udøve et »mandat i forbindelse med særlige politikspørgsmål« (7). Selv om dette EUSR har ansvaret for gennemførelsen af mandatet og handler under Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitiks myndighed, vedrører denne myndighed derudover ikke den administrative forvaltning i forbindelse med et sådant mandat, herunder på personaleområdet. Desuden er nævnte EUSR retligt adskilt fra Unionens øvrige institutioner, organer, kontorer eller agenturer, for så vidt som den har rets- og handleevne til at tildele offentlige kontrakter og at indkøbe varer samt til at indgå en kontrakt med Kommissionen om forvaltningen af sine udgifter og at modtage personale, der udstationeres af EU-institutionerne eller EU-Udenrigstjenesten. Endelig har dette EUSR rets- og handleevne til at handle selvstændigt hvad angår forvaltningen af sit kontraktansatte personale og er i denne egenskab ansvarlig for at sammensætte en medarbejderstab og kan indgå kontrakter i forbindelse med ansættelse af internationalt personale, som denne udvælger uden at skulle opnå tilslutning fra andre af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, idet dette personale står under EUSR’ets direkte myndighed.
Retten konkluderede, at med henblik på den foreliggende sag, der vedrørte spørgsmål om personaleforvaltningen ved EUSR i Bosnien-Hercegovina, skulle sidstnævnte sidestilles med Unionens organer, kontorer og agenturer, der kan være sagsøgte i forbindelse med et annullationssøgsmål eller et søgsmål om ansvar uden for kontraktforhold, og at den første påstand kunne antages til realitetsbehandling for så vidt angår denne EUSR.
Hvad for det andet angik påstanden om erstatning for den skade, som sagsøgeren angiveligt havde lidt som følge af, at der ikke var fastsat en klar vedtægt, der finder anvendelse på ham, fastslog Retten, at enhver eventuel ansvarspådragende passivitet i forbindelse med vedtagelse af en generel ordning, der skal finde anvendelse på kontraktansatte inden for FUSP i almindelighed eller specifikt inden for EUSR i Bosnien-Hercegovina, skulle tilregnes Rådet, således at denne påstand kunne antages til realitetsbehandling for så vidt angår sidstnævnte.
Det påhviler nemlig Rådet at udforme FUSP og at træffe de afgørelser, der er nødvendige for fastlæggelsen og iværksættelsen af denne politik på grundlag af de overordnede retningslinjer og de strategiske linjer, som Det Europæiske Råd har fastlagt. Vedtagelse af et regelsæt, der skal finde anvendelse på kontraktansatte, der ansættes inden for rammerne af FUSP, henhører imidlertid, hvor det er relevant, under gennemførelsen af sidstnævnte politik og dermed under Rådets kompetence. Retten bemærkede i øvrigt, at Kommissionen i 2012 havde henstillet til Rådet at anvende ansættelsesvilkårene på kontraktansatte ved missioner inden for FUSP og ved EUSR’erne. Retten fastslog imidlertid, at fastsættelse af en vedtægt, der skal finde anvendelse på det internationale kontraktansatte personale ved EUSR i Bosnien-Hercegovina, henhørte under Rådets kompetence og valg, og at når denne henstilling ikke blev efterkommet, skyldtes dette, at medlemsstaternes delegationer ikke opnåede enighed i Rådet.