Lieta T‑776/20
Robert Stockdale
pret
Eiropas Savienības Padomi u.c.
Vispārējās tiesas (septītā palāta paplašinātā sastāvā) 2023. gada 26. jūlija spriedums
Atcelšanas prasība un prasība par zaudējumu atlīdzību – Starptautisks līgumdarbinieks Eiropas Savienības īpašā pārstāvja Bosnijā un Hercegovinā birojā – Kopējā ārpolitika un drošības politika – Darba līguma izbeigšana pēc Apvienotās Karalistes izstāšanās no Savienības – Savienības tiesas kompetence – Strīda līgumiskais raksturs – Šķīrējklauzulas un jurisdikcijas noteikšanas klauzulas neesamība – LESD 263., 268., 272. un 274. pants – Regula (ES) Nr. 1215/2012 – Pieņemamība – Atbildētāju noteikšana – Jēdziens “Savienības struktūra” – Daļēja kompetences neesamība un daļēja nepieņemamība
1. Atcelšanas prasība – Pārsūdzami tiesību akti – Jēdziens – Tiesību akti, kas rada saistošas tiesiskās sekas – Prasība saistībā ar līgumu, kas prasītāju saista ar Savienības iestādi vai struktūru – Pieņemamība – Nosacījumi – Saistošas juridiskas sekas ārpus līgumattiecībām, kuras nozīmē publiskās varas prerogatīvu īstenošanu
(LESD 263. pants)
(skat 31. punktu)
2. Prasība par zaudējumu atlīdzību – Savienības tiesas kompetence – Robežas – Izvirzītās atbildības raksturs – Pārbaude tiesā – Vērtēšanas kritēriji
(LESD 340. pants)
(skat 32. punktu)
3. Eiropas Savienības iestādes – Eiropas Savienības tiesa – Kompetence – Strīds līgumtiesību jomā – Nosacījumi – Vēršanās tiesā, balstoties uz šķīrējklauzulu – Šķīrējklauzulas neesamība – Sekas – Valsts tiesu vispārīgo tiesību kompetence
(LESD 272. un 274. pants)
(skat 40. punktu)
4. Tiesvedība – Atcelšanas prasība un prasība par zaudējumu atlīdzību, kas faktiski attiecas uz līgumiska rakstura strīdu – Līgumiska akta atcelšana – Savienības tiesas kompetences neesamība saskaņā ar LESD 263. un 268. pantu – Nepieņemamība – Iebilde – Nepieciešamība saglabāt Savienības tiesu sistēmas saskaņotību un nodrošināt dalībvalstu tiesu vai Savienības tiesas veiktu efektīvu pārbaudi tiesā
(LESD 263., 268., 272. un 274. pants)
(skat. 48., 49., 76. punktu)
5. Tiesu iestāžu sadarbība civillietās – Jurisdikcija un nolēmumu izpilde civillietās un komerclietās – Regula Nr. 1215/2012 – Jurisdikcija atsevišķu darba līgumu jomā – Jēdziens “atsevišķs darba līgums” – Autonoma interpretācija – Nosacījums – Pakļautības saiknes starp darba devēju un darbinieku pastāvēšana – Kritēriji
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1215/2012 21. pants)
(skat 61. punktu)
6. Prasība par zaudējumu atlīdzību – Savienības tiesas kompetence – Piespriešana Savienībai atlīdzināt kaitējumu saskaņā ar vispārējiem principiem, kas kopīgi dalībvalstu tiesību sistēmām ārpuslīgumiskās atbildības jomā – Atlīdzināšana natūrā, kas izpaužas kā rīkojums kaut ko darīt vai atturēties no darbības – Pieļaujamība – Nosacījumi – Īpašs tāda kaitējuma gadījums, ko nevar pilnībā atlīdzināt ar kompensāciju un kura atlīdzināšanai nepieciešams rīkojums tā raksturīgo iezīmju dēļ
(LESD 268. pants un 340. panta otrā daļa)
(skat. 81., 82. punktu)
7. Tiesvedība – Atcelšanas prasība un prasība par zaudējumu atlīdzību – Lūgums pasludināt deklaratīvu nolēmumu – Acīmredzama kompetences neesamība
(LESD 263. un 268. pants)
(skat 85. punktu)
8. Tiesvedība – Atcelšanas prasība un prasība par zaudējumu atlīdzību – Priekšmets – Akta atcelšanas prasījums vai zaudējumu atlīdzības prasījums – Jēdziens “iestādes vai struktūras” – Vērtēšanas kritēriji – Tiesībspēja – Ar Savienības darbību cieši saistītas pilnvaras – No pastāvošām Savienības iestādēm un struktūrām juridiski neatkarīga vienība – Iekļaušana – Eiropas Savienības īpašais pārstāvis Bosnijā un Hercegovinā – Pieļaujamība
(LESD 263. un 268. pants)
(skat. 130., 131., 134., 139. punktu)
9. Kopējā ārpolitika un drošības politika – Eiropas Savienības operacionālā rīcība – Tādu lēmumu pieņemšana, kuros nosaka to mērķus, piemērošanas jomu, līdzekļus, ko Savienība var izmantot, to īstenošanas nosacījumus un darbības laiku – Kompetence – Eiropas Savienības Padome – Tvērums – Starptautiskais civilais personāls – Līgumdarbiniekiem piemērojama tiesiskā režīma pieņemšana – Iekļaušana – Uz Padomi attiecināta kļūdaina bezdarbība tāda režīma pieņemšanā – Pieļaujamība
(LES 26. pants un 28. panta 1. punkta pirmā daļa)
(skat. 148., 152., 154., 157., 158., 162. punktu)
Rezumējums
Prasītājs – Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotās Karalistes pilsonis – ieņēma finanšu un administratīvās nodaļas vadītāja amatu Eiropas Savienības īpašā pārstāvja (turpmāk tekstā – “ESĪP”) Bosnijā un Hercegovinā birojā laikā no 2006. gada līdz 2020. gada 31. decembrim un šajā sakarā ar šo ESĪP bija noslēdzis 17 darba līgumus uz noteiktu laiku (turpmāk tekstā – “līgums uz noteiktu laiku”). Pēc Līguma par Apvienotās Karalistes izstāšanos no Eiropas Savienības un Euratom (1), kas stājās spēkā 2020. gada 1. februārī, kurā bija paredzēts pārejas periods, kurš beidzas 2020. gada 31. decembrī, ESĪP Bosnijā un Hercegovinā pieņēma lēmumu izbeigt prasītāja pēdējo darba līgumu, sākot ar pēdējo minēto datumu.
Atcelšanas prasības un prasības par zaudējumu atlīdzību ietvaros, kas celta pret Eiropas Savienības Padomi, Eiropas Komisiju, Eiropas Ārējās darbības dienestu (EĀDD) un ESĪP Bosnijā un Hercegovinā, prasītājs galvenokārt lūdza atcelt lēmumu izbeigt līgumu, kā arī atlīdzību par kaitējumiem, kas viņam esot nodarīti šī lēmuma rezultātā. Viņš arī lūdza pārkvalificēt savas līgumattiecības par darba līgumu uz nenoteiktu laiku (turpmāk tekstā – “līgums uz nenoteiktu laiku”) un atlīdzināt kaitējumu, kas viņam esot nodarīts tā iemesla dēļ, ka nav noteikts viņam piemērojams skaidrs statuss. Prasītājs turklāt pakārtoti lūdza Savienības ārpuslīgumiskās atbildības iestāšanos viņa galvenokārt izvirzīto prasījumu noraidīšanas gadījumā.
Vispārējā tiesa, kurā atbildētāji iesniedza iebildes par kompetences neesamību un par nepieņemamību, lemj par šiem prasījumiem, pirms lieta tiek izskatīta pēc būtības, un apmierina tos daļēji. Šajā ziņā Vispārējā tiesa lemj par vairākiem iepriekš nerisinātiem jautājumiem. Vispirms tā konstatē, ka tad, ja līgumiska rakstura strīds, kurā iesaistīta Savienība, tiek iesniegts izskatīšanai Vispārējā tiesā, lai gan aplūkotais līgums nesatur šķīrējklauzulu tās labā, tai ir kompetence pārbaudīt Savienībā ietilpstošu vienību pieņemtu tiesību aktu tiesiskumu (2) un lemt par Savienības atbildību (3), ja nevar noteikt nevienu kompetentu valsts tiesu, balstoties uz līgumu vai Briseles Ia regulu (4). Turpinājumā tā identificē ESĪP Bosnijā un Hercegovinā kā Savienības struktūru, kas ir pieņēmusi lēmumu izbeigt līgumu. Visbeidzot, attiecībā uz prasību atlīdzināt zaudējumus, ko, kā apgalvots, izraisījusi vispārēja KĀDP darbiniekiem piemērojama tiesiskā režīma nepastāvēšana, Vispārējā tiesa uzskata, ka Padomei ir kompetence attiecīgā gadījumā pieņemt šādu režīmu.
Vispārējās tiesas vērtējums
Pirmām kārtām, Vispārējā tiesa pārbauda savu kompetenci lemt par prasījumu daļām, kas saistītas attiecīgi ar lēmumu izbeigt līgumu un secīgajiem līgumiem uz noteiktu laiku.
Vispirms tā konstatē, ka prasītāja prasījumiem, kas formulēti šo prasījumu daļu ietvaros, ir līgumisks raksturs. Proti, no vienas puses, lēmumam izbeigt līgumu ir tieša saikne ar aplūkoto līgumu un, no otras puses, lūgumi pārkvalificēt darba attiecības par līgumu uz nenoteiktu laiku izriet no visiem secīgajiem līgumiem uz noteiktu laiku, kas noslēgti starp prasītāju un ESĪP Bosnijā un Hercegovinā. Taču, tā kā līgumos uz noteiktu laiku šķīrējklauzula nav ietverta, Vispārējā tiesa atzīst, ka tai nav kompetences, lai lemtu saskaņā ar LESD 272. pantu, līdz ar to saskaņā ar LESD 274. pantu šīs prasījumu daļas principā ietilpst valsts tiesu kompetencē.
Tomēr Vispārējā tiesa atgādina, ka, ja līgumiska strīda ietvaros Savienības tiesa atsakās īstenot kompetenci, kas tai ir piešķirta ar LESD 263. un 268. pantu, tas ir tādēļ, lai nodrošinātu saskanīgu šo tiesību normu un LESD 272. un 274. panta interpretāciju un tādējādi saglabātu Savienības tiesu sistēmas saskaņotību, ko veido tiesību aizsardzības līdzekļu un procedūru kopums, kuru mērķis attiecīgi ir nodrošināt Savienības iestāžu un struktūru tiesību aktu likumības pārbaudi un Savienības izraisītu zaudējumu atlīdzību. Tādējādi līgumiska strīda kontekstā Savienības tiesa nevar atteikties īstenot kompetenci, kas tai piešķirta ar LESD, ja tā rezultātā Savienības tiesa vai dalībvalstu tiesas nevar pārbaudīt Savienības iestāžu un struktūru tiesību aktus vai prasību par Savienības nodarītu zaudējumu atlīdzību.
Šādos apstākļos, neraugoties uz šajā lietā formulēto prasījumu daļu līgumisko raksturu, lai garantētu efektīvas pārbaudes tiesā pastāvēšanu, Vispārējā tiesa pārbauda, ka prasītājs var izvirzīt šādus prasījumus dalībvalsts tiesā. Tieši tādēļ tā uzreiz noraida atbildētāju argumentu par to, ka uz šīm prasījumu daļām varētu attiekties Bosnijas un Hercegovinas tiesu kompetence. Tāpat tā noraida argumentu, atbilstoši kuram prasītājam aplūkotajā līgumā bija paredzēta iespēja vērsties šķīrējtiesā, jo šādas tiesas kompetenci nevar paredzēt, izslēdzot Savienības tiesas vai dalībvalstu tiesu kompetenci, lai arī šī tiesa atbilst neatkarības un objektivitātes kritērijiem.
Turklāt, tā kā aplūkotā līguma saturs neļauj noteikt dalībvalsts tiesu, kurai ir kompetence lemt par attiecīgajām prasījumu daļām, Vispārējā tiesa atgādina, ka Savienības likumdevējs ir pieņēmis Briseles Ia regulu, kas ir piemērojama šajā lietā. Proti, lēmums izbeigt līgumu nav publiskās varas akts (5), bet tā pamatojums ir rodams aplūkotajā līgumā. Līdz ar to attiecīgās prasījumu daļas ietilpst civillietu un komerclietu jomā, un, tā kā tās attiecas uz līgumiska rakstura strīdu, kuram ir jāietilpst valsts tiesu principiālajā kompetencē, Vispārējā tiesa pārbauda, vai Briseles Ia regulas tiesību normas ļauj noteikt dalībvalsts tiesu, kurai ir kompetence lemt par šīm prasījumu daļām.
Šajā ziņā Vispārējā tiesa norāda, ka prasītāja darba devējs bija ESĪP Bosnijā un Hercegovinā un ka, tā kā nevienai dalībvalsts tiesai nav kompetences lemt par attiecīgajām ar līgumu saistītajām prasījumu daļām, principā būtu jāpiemēro Briseles Ia regulas vispārējā tiesību norma, atbilstoši kurai, “ja atbildētāja domicils nav kādā dalībvalstī, tad katras dalībvalsts tiesu jurisdikciju [..] nosaka minētās dalībvalsts tiesību akti” (6).
Tomēr Vispārējā tiesa uzsver, ka šīs tiesību normas piemērošana nozīmētu, ka valsts tiesas iespējamai kompetencei piemīt nejaušības raksturs, ciktāl katras dalībvalsts tiesību akti noteiktu, vai šīs valsts tiesas var izskatīt šādu strīdu, kā rezultātā ir iespējams, ka galu galā nevienai dalībvalsts tiesai nebūtu kompetences. Tā uzskata, ka šajā lietā šāds rezultāts pat ir jo īpaši iespējams, jo tāpat kā ESĪP Bosnijā un Hercegovinā domicils, arī prasītāja domicils ir trešajā valstī, un nešķiet acīmredzams, ka šeit aplūkotajam strīdam ir saikne ar kādu dalībvalsti.
Taču, tā kā Vispārējā tiesa līgumiska strīda ietvaros, kurā viena no pusēm ir Savienība, nevar atteikties no kompetences, kas tai piešķirta ar LESD 263. un 268. pantu, ja tā rezultātā Savienības iestādes pieņemtus tiesību aktus vai prasību par Savienības nodarītu zaudējumu atlīdzību nevar pārbaudīt tiesā, tā pārbauda, vai attiecīgo prasījumu daļu ietvaros izvirzītie prasījumi ietilpst kompetencē, kas tai ir saskaņā ar šīm tiesību normām.
Šajā ziņā, pirmkārt, pirmās prasījumu daļas ietvaros Vispārējai tiesai ir kompetence lemt, pamatojoties uz LESD 263. pantu, gan par lēmuma izbeigt līgumu, kas ir saskaņā ar Līgumiem izveidotas Savienībā ietilpstošas vienības, proti, ESĪP Bosnijā un Hercegovinā, pieņemts lēmums, tiesiskumu, gan, pamatojoties uz LESD 268. pantu, par prasījumu saņemt finansiālu atlīdzību par morālo kaitējumu un mantisko kaitējumu, kas viņam esot nodarīts ar minēto lēmumu.
Turpretim attiecībā uz prasītāja prasījumu uzdot viņa atjaunošanu amatā ESĪP Bosnijā un Hercegovinā personāla sastāvā Vispārējā tiesa atsakās no savas kompetences, jo Savienības tiesa principā, tostarp prasības par zaudējumu atlīdzību ietvaros, nevar izdot rīkojumu kādai Savienības iestādei vai struktūrai, neskarot administratīvās iestādes prerogatīvas. Lai arī LESD tiesību normas par Savienības ārpuslīgumisko atbildību ļauj atsevišķu nosacījumu ievērošanas gadījumā [zaudējuma] atlīdzināšanu natūrā, kas var izpausties kā rīkojums kaut ko darīt vai atturēties no darbības, kurš var likt atbildētājai iestādei īstenot konkrētu rīcību, šādu hipotēzi var paredzēt tikai īpašos gadījumos, kad prasītājs atsaucas uz kaitējumu, kuru nevar pilnībā atlīdzināt ar kompensāciju un kura raksturīgās iezīmes prasa, lai tiktu pasludināts rīkojums kaut ko darīt vai atturēties no darbības, it īpaši, ja šāda rīkojuma mērķis ir likt izbeigt notikumu, kas ir tāda kaitējuma pamatā, kura sekas ir nepārtrauktas, kā tas nav šajā lietā.
Otrkārt, attiecībā uz otro prasījumu daļu Vispārējā tiesa to noraida pilnībā savas kompetences neesamības dēļ. Proti, no vienas puses, tai nav kompetences lemt par prasījumu izdot rīkojumu, kas adresēts ESĪP Bosnijā un Hercegovinā kā prasītāja darba devējam, lai lūgtu viņa darba līguma pārkvalificēšanu par līgumu uz nenoteiktu laiku. No otras puses, tā kā prasījums par to, lai Vispārējā tiesa konstatē, ka atbildētāji ir pārkāpuši savas līgumsaistības, nav iesniegts, lai pamatotu prasījumu par [tiesību akta] atcelšanu, nedz prasījumu atlīdzināt kaitējumu, ir jāuzskata, ka tā vienīgais mērķis ir, lai Vispārējā tiesa ieņem nostāju, balstoties uz vispārīgu paziņojumu vai principu, kas neietilpst tās kompetencēs, kuras izriet no Līgumiem.
Otrām kārtām, runājot par nepieņemamības pamatiem, kuri saistīti ar atbildētāja vai atbildētāju noteikšanu, pirmkārt, attiecībā uz pirmo prasījumu daļu, tā kā Vispārējai tiesai ir kompetence to izskatīt tiktāl, ciktāl ar to tiek lūgts atcelt lēmumu izbeigt līgumu un lūgta finansiāla atlīdzība par morālo un mantisko kaitējumu, kas esot nodarīts ar šo lēmumu, tā atgādina, no vienas puses, ka atcelšanas prasība ir jāceļ pret Savienības iestādi vai struktūru, kura pieņēmusi attiecīgo tiesību aktu, un, no otras puses, ka Savienības ārpuslīgumiskās atbildības gadījumā tai ir kompetence izskatīt strīdus par Savienības nodarīto zaudējumu atlīdzināšanu un Vispārējā tiesā Savienību pārstāv iestāde vai struktūra, kurai tiek pārmests atbildību izraisošais notikums.
Šajā lietā, tā kā pirmā prasījumu daļa attiecas uz lēmumu izbeigt līgumu, kas ir attiecināms uz ESĪP Bosnijā un Hercegovinā, Vispārējā tiesa pārbauda, vai šo ESĪP var kvalificēt par Savienības struktūru, kas var būt atbildētājs šajā lietā aplūkotās atcelšanas prasības ietvaros un tādas prasības ietvaros, kas attiecas uz Savienības ārpuslīgumisko atbildību.
Šajā ziņā tā atgādina, ka vienību vai struktūru, kas ietilpst Savienības organizatoriskajā shēmā vai kas darbojas tās sastāvā, var uzskatīt par Savienības struktūru, ja saskaņā ar normām, kas regulē attiecīgās vienības statusu, šai vienībai ir pietiekama tiesībspēja, lai to varētu uzskatīt par autonomu Savienības struktūru un atzīt par atbildētāju. It īpaši tā [vienība vai struktūra] ir jākvalificē par Savienības struktūru, ja, no vienas puses, tai ir piešķirtas pilnvaras, kas ir cieši saistītas ar Savienības darbību, un, no otras puses, ja tā juridiski ir nošķirta no pastāvošajām Savienības iestādēm un struktūrām.
ESĪP Bosnijā un Hercegovinā ir piešķirtas šādas pilnvaras, jo, vispirms, viņu ir iecēlusi Padome, lai pildītu “pilnvar[as] [..] konkrētos politikas jautājumos” (7). Turpinājumā, lai arī šis ESĪP atbild par savu pilnvaru īstenošanu un rīkojas Savienības Augstā pārstāvja ārlietās un drošības politikas jautājumos pakļautībā, šī pakļautība šāda pilnvarojuma ietvaros neattiecas uz administratīvo vadību, tostarp personāla jomā. Turklāt minētais ESĪP ir juridiski nošķirts no citām Savienības iestādēm un struktūrām, ciktāl viņam ir tiesībspēja slēgt iepirkuma līgumus un iegādāties preces, noslēgt līgumu ar Komisiju par izdevumu pārvaldību un uzņemt Savienības iestāžu vai EĀDD norīkotu personālu. Visbeidzot, savu līgumdarbinieku pārvaldības jomā viņam ir tiesībspēja, kas ļauj viņam rīkoties autonomi, un šajā ziņā viņš ir atbildīgs par komandas izveidi un viņš var slēgt līgumus, lai pieņemtu darbā starptautisku personālu, ko viņš izvēlas bez pienākuma saņemt apstiprinājumu no citām Savienības iestādēm vai struktūrām, un šis personāls ir viņa tiešā pakļautībā.
Vispārējā tiesa secina, ka šīs lietas, kas saistīta ar jautājumiem, kuri attiecas uz ESĪP Bosnijā un Hercegovinā personāla pārvaldību, vajadzībām šis ESĪP ir jāpielīdzina Savienības struktūrām, kam var būt atbildētāja statuss atcelšanas prasības vai tādas prasības ietvaros, kas attiecas uz Savienības ārpuslīgumisko atbildību, un ka pirmā prasījumu daļa ir pieņemama attiecībā uz ESĪP.
Otrkārt, attiecībā uz prasījumu daļu, kura attiecas uz tā kaitējuma atlīdzināšanu, kas viņam esot nodarīts, jo nav noteikts viņam piemērojams skaidrs statuss, Vispārējā tiesa nospriež, ka jebkāda kļūdaina bezdarbība tāda vispārēja režīma pieņemšanā, kas piemērojams KĀDP līgumdarbiniekiem vispārīgi vai ESĪP Bosnijā un Hercegovinā konkrēti, ir jāattiecina uz Padomi tādējādi, ka šī prasījumu daļa ir pieņemama attiecībā uz Padomi.
Proti, Padomei ir pienākums izstrādāt KĀDP un pieņemt lēmumus, kas vajadzīgi, lai noteiktu un īstenotu šo politiku, pamatojoties uz Eiropadomes noteiktām vispārējām pamatnostādnēm un stratēģiskajiem virzieniem. Attiecīgā gadījumā KĀDP ietvaros darbā pieņemtiem līgumdarbiniekiem piemērojama tiesiskā režīma pieņemšana ietilpst šīs politikas īstenošanā un tātad ietilpst Padomes kompetencē. Turklāt Vispārējā tiesa norāda, ka 2012. gadā Komisija bija ieteikusi Padomei piemērot KĀDP misiju un ESĪP līgumdarbiniekiem Savienības pārējo darbinieku nodarbināšanas kārtību. Tā konstatē, ka KĀDP ietvaros darbā pieņemtiem līgumdarbiniekiem piemērojama tiesiskā režīma, kas piemērojams ESĪP Bosnijā un Hercegovinā starptautiskajiem līgumdarbiniekiem, pieņemšana ietilpst Padomes kompetencē un ir Padomes izvēle un ka šim priekšlikumam nesekoja rīcība, jo dalībvalstu delegācijām neizdevās vienoties Padomes ietvaros.