UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (seitsemäs jaosto)
19 päivänä joulukuuta 2019(*)
Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Kansallisten valvontaviranomaisten useiden käyntien väleihin sovellettavat määräajat – Ilmoitus paikalla tehtävistä tarkastuksista – Implisiittinen ennakkoilmoitus – Täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 809/2014 25 ja 26 artikla – Kiinteämääräinen rahoitusta koskeva korjaus
Asiassa T‑509/18,
Tšekin tasavalta, asiamiehinään M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula ja J. Vláčil,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Lewis, A. Sauka ja K. Walkerová,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta, joka koskee Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 13.6.2018 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2018/873 (EUVL 2018, L 152, s. 29) kumoamista siltä osin kuin siinä jätetään rahoituksen ulkopuolelle Tšekin tasavallan maaseuturahaston lukuun maksamat 151 116,65 euroa,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja V. Tomljenović sekä tuomarit A. Marcoulli ja A. Kornezov (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies R. Ūkelytė,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 3.10.2019 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Euroopan komissio on suorittanut käsillä olevan riidan taustalla olevan tutkinnan 23.11.–27.11.2015. Tutkinnan viite on RD 2/2015/023/CZ, ja se koski Tšekin tasavallan suorittamaa täytäntöönpanoa alalla maaseudun kehittäminen, maaseuturahasto, toimintalinja 2 (2007–2013, pinta-alaperusteiset toimenpiteet) siltä osin kuin kyse oli Tšekin tasavallan käyttämästä hallinto- ja valvontajärjestelmästä, joka koski maaseudun kehittämisen maatalouteen ja ympäristöön liittyviä toimenpiteitä tai toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli lievittää luontoon liittyviä haittoja. Se oli jatkoa komission vuonna 2011 Tšekin tasavallassa suorittamalle aiemmalle tutkinnalle, jonka viite on RD 2/2011/013/CZ.
2 Komissio esitti Tšekin tasavallalle yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549, oikaisu EUVL 2016, L 130, s. 13) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän, maaseudun kehittämistoimenpiteiden ja täydentävien ehtojen osalta 17.7.2014 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 809/2014 (EUVL 2014, L 227, s. 69), sellaisena kuin se on muutettuna, mukaisesti huomautuksensa vuonna 2015 suoritetusta tutkinnasta 16.2.2016 päivätyllä kirjeellä, jossa komissio korosti muun muassa, että jäsenvaltion eri viranomaisten saman tuensaajan luona paikalla tekemät tarkastukset pitäisi sovittaa yhteen siten, että saman tuensaajan luona paikalla tehtyjen eri käyntien välistä aikaa lyhennetään ja ettei kyseinen aika missään tapauksessa ylitä 14 päivää, mikä aika lyhenee 48 tuntiin, kun kyse on muun muassa paikalla tehtävistä tarkastuksista, jotka koskevat eläintukihakemuksia tai eläimiin liittyviin tukitoimenpiteisiin liittyviä maksuvaatimuksia (jäljempänä eläintukihakemukset), kuten neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 27.1.2011 annetun komission asetuksen (EU) N:o 65/2011 (EUVL 2011, L 25, s. 8) 4 artiklan 7 kohdassa, joka tuolloin oli voimassa, on säädetty. Tšekin tasavalta vastasi siihen 14.4.2016, minkä jälkeen komissio toimitti uudelleen huomautuksensa Tšekin tasavallalle 18.5.2016.
3 Kahdenvälinen kokous pidettiin 21.6.2016, ja komissio toimitti sen pöytäkirjan Tšekin tasavallalle 22.7.2016. Viimeksi mainittu esitti pöytäkirjasta huomautuksia, jotka toimitettiin komissiolle 22.9.2016 ja joissa Tšekin tasavalta ilmoitti komissiolle muun muassa, että niiden erimielisyydestä huolimatta se oli antanut 8.8.2016 lukien uudet menettelyohjeet, jotka vastasivat komission vaatimuksia.
4 Tämän jälkeen komissio ja Tšekin tasavalta kävivät runsasta kirjeenvaihtoa, jonka jälkeen komissio päätti suorittaa täydentävän tutkinnan (jäljempänä täydentävä tutkinta), mistä komissio ilmoitti Tšekin tasavallalle 13.10.2017. Täydentävä tutkinta suoritettiin 30.10.–3.11.2017.
5 Täydentävän tutkinnan johdosta komissio antoi Tšekin tasavallalle 14.3.2018 päivätyllä kirjeellä asetuksen N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen, tarkastuksia koskevien sääntöjen, vakuuksien ja avoimuuden osalta 6.8.2014 annetun täytäntöönpanoasetuksensa (EU) N:o 908/2014 (EUVL 2014, L 255, s. 59, oikaisu EUVL 2015, L 114, s. 25) 34 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa ja 40 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun virallisen tiedonannon (jäljempänä virallinen tiedonanto). Se pysytti siinä aiemmin ilmaisemansa kannan, jonka mukaan silloin, kun Tšekin viranomaiset suorittavat useita tarkastuksia paikalla saman tuensaajan luona, ensimmäistä tarkastusta on pidettävä implisiittisenä ennakkoilmoituksena seuraavista tarkastuksista, joten viimeksi mainittujen on tapahduttava viimeistään 14 päivän sisällä tai jopa 48 tunnin sisällä, jos kyse on eläintukihakemuksista, kuten asetuksen N:o 65/2011 4 artiklan 7 kohdassa ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädetään. Mainitun säännön rikkominen on komission mukaan ollut heikkous perustavanlaatuisessa valvonnassa. Komissio ei kuitenkaan ehdottanut rahoitusta koskevaa korjausta vuosilta 2014 ja 2015 sillä perusteella, että mainittuna ajanjaksona Tšekin viranomaisilla saattoi olla perusteltu luottamus siihen, että kansallinen järjestelmä oli Euroopan unionin lainsäädännön kanssa sopusoinnussa. Siltä osin kuin kyse on vuodesta 2016, se sitä vastoin arvioi unionin varoille aiheutuneen riskin 151 116,65 euroksi soveltamalla viiden prosentin kiinteämääräistä rahoitusta koskevaa korjausta perustavanlaatuisessa valvonnassa olleen heikkouden vuoksi (ks. virallisen tiedonannon sivu 2).
6 Tšekin tasavalta esitti 24.4.2018 sovittelupyynnön, jonka sovitteluelin jätti tutkimatta sillä perusteella, ettei kyseessä oleva rahamäärä ylittänyt miljoonaa euroa ja ettei Tšekin tasavalta ollut näyttänyt, että kyseessä olisi unionin säännöstön soveltamista koskeva periaatekysymys.
7 Komissio antoi 13.6.2018 täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2018/873 Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle (EUVL 2018, L 152, s. 29; jäljempänä riidanalainen päätös).
8 Riidanalaisen päätöksen mukaan komissio on muun muassa jättänyt unionin rahoituksen ulkopuolelle Tšekin tasavallan osalta yhteensä 151 116,65 euroa siltä osin kuin kyse oli yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää (SIGC) koskevista sellaisista toimenpiteistä maaseudun kehittämisohjelman Feader (2014–2020) puitteissa, joiden perusteella on suoritettu maksuja varainhoitovuosilta 2017 ja 2018.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
9 Tšekin tasavalta on nostanut tämän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.8.2018 jättämällään kannekirjelmällä.
10 Vastine jätettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 29.11.2018. Siihen toimitettiin korjaus 23.1.2019.
11 Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 3.10.2019 pidetyssä istunnossa.
12 Tšekin tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin komissio on siinä jättänyt unionin rahoituksen ulkopuolelle 151 116,65 euroa Tšekin tasavallan suorittamia menoja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa Tšekin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
14 Kanteensa tueksi Tšekin tasavalta vetoaa kolmeen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdan rikkomiseen, toinen luottamuksensuojan periaatteeseen ja kolmas asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 ja 2 kohtaan siltä osin kuin on kyse komission vahvistaman rahoitusta koskevan korjauksen määrästä.
15 Ensimmäisestä kanneperusteesta Tšekin tasavalta muistuttaa, että asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan komissio voi jättää rahamääriä unionin rahoituksen ulkopuolelle vain sillä edellytyksellä, että vastaavia menoja ei ole toteutettu unionin lainsäädännön mukaisesti. Se katsoo lähinnä, että komissio on virheellisesti todennut, että ensimmäinen paikalla tehty tarkastus merkitsee implisiittistä ennakkoilmoitusta tulevista tarkastuksista ja että näin ollen viimeksi mainitut on aina suoritettava täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädetyissä ennakkoilmoitusta koskevissa määräajoissa eli tilanteen mukaan 14 päivässä tai 48 tunnissa.
16 Komissio vaatii kanneperusteen hylkäämistä.
17 Aluksi on todettava, että kuten komissio on vastauskirjelmässään muistuttanut ja kuten se oli todennut virallisessa tiedonannossa, asetus N:o 65/2011 on kumottu 1.1.2015 lukien. Näin ollen täytäntöönpanoasetusta N:o 809/2014 on sovellettu hakuvuodesta 2015 lukien. Tältä osin on täsmennettävä, että nyt käsiteltävässä asiassa vain hakuvuosi 2016 on riidanalainen, koska komissio ei ole tehnyt rahoitusta koskevia korjauksia hakuvuosien 2014 ja 2015 osalta (ks. edellä 5 kohta). Nyt käsiteltävä asia on siis tutkittava täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 asiaa koskevien säännösten valossa.
18 On lisäksi muistutettava siitä, että maatalousrahastojen tilien tarkastusta ja hyväksymistä koskevat päätökset tehdään yhteenvetokertomuksen ja komission ja kyseisen jäsenvaltion kirjeenvaihdon perusteella. Näissä olosuhteissa mainitunlaisten päätösten perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätökset on osoitettu, on osallistunut kiinteästi mainittujen päätösten valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut riidanalaisen summan kuuluvan unionin rahastojen vastattavaksi (ks. tuomio 21.3.2002, Espanja v. komissio, C-130/99, EU:C:2002:192, 126 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 14.4.2005, Portugali v. komissio, C‑335/03, EU:C:2005:231, 84 kohta). Riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta on siis tutkittava muun muassa virallisen tiedonannon sisällön perusteella.
19 Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että komission mukaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavia menoja ei ole hakuvuoden 2016 osalta maksettu Tšekin tasavallassa täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklan mukaisesti, minkä vuoksi komissio on määrännyt asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdan nojalla tämän riidan kohteena olevan kiinteämääräisen rahoitusta koskevan korjauksen.
20 Tältä osin on muistutettava, että asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa, että komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksiä, joilla se määrittää määrät, jotka jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle, jos maaseuturahaston alaan kuuluvia menoja ei ole toteutettu unionin lainsäädännön mukaisesti.
21 Täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa, jonka otsikko on ”Paikalla tehtävistä tarkastuksista ilmoittaminen” ja jonka rikkomisesta Tšekin viranomaisia nyt käsiteltävässä asiassa syytetään, säädetään puolestaan, että ”paikalla tehtävistä tarkastuksista voidaan ilmoittaa etukäteen, jollei se vaikuta tarkastuksen tarkoitukseen tai tehokkuuteen” ja että ”ilmoitus on annettava mahdollisimman lyhyellä varoitusajalla, joka saa olla enintään 14 päivää” tai 48 tuntia, siltä osin kuin on kyse eläintukihakemuksiin liittyvien paikalla tehtävien tarkastusten ennakkoilmoituksesta, asianmukaisesti perusteltuja tapauksia lukuun ottamatta.
22 Paikalla tehtävien tarkastusten ajoitusta sääntelee täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 26 artikla, jonka 2 kohdassa täsmennetään, että ”maaseudun kehittämistoimenpiteitä koskevat yhdennetyn järjestelmän puitteissa paikalla tehtävät tarkastukset on jaettava koko vuodelle kuhunkin toimenpiteeseen liittyviä eri sitoumuksia koskevan riskianalyysin perusteella”. Mainitun artiklan 4 kohdassa todetaan, että jos tiettyjen perusteiden, sitoumusten ja muiden velvoitteiden osalta tarkastuksia voidaan tehdä vain tiettynä aikana, paikalla tehtävät tarkastukset saattavat edellyttää myöhemmin tehtäviä lisäkäyntejä. Tällaisessa tapauksessa paikalla tehtävät tarkastukset on koordinoitava siten, että kyseisten käyntien määrä ja kesto voidaan rajoittaa tuensaajan osalta tarpeen mukaiseen minimiin. Saman kohdan viimeisessä alakohdassa täsmennetään, että ”jos lisäkäyntejä tarvitaan, 25 artiklaa sovelletaan kuhunkin lisäkäyntiin”.
23 Esillä olevassa asiassa ei ensinnäkään ole kiistetty sitä, että Tšekin viranomaisten suorittamat tarkastukset erikseen tarkasteltuina on kaikki tehty joko ilman ennakkoilmoitusta tai täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädetyissä määräajoissa annetulla ennakkoilmoituksella.
24 Toiseksi asiakirja-aineistosta ilmenee, että Tšekin tasavalta on päättänyt ottaa käyttöön horisontaalisen valvontajärjestelmän, joka mahdollistaa sen, että useat valvontaviranomaiset tarkastavat samanaikaisesti useantyyppisiä tukia ja useita tukikelpoisuuden edellytyksiä tai täydentäviä ehtoja, pikemminkin kuin yhden tietyn toimenpiteen vertikaalinen tarkastus. Komissio ei kuitenkaan kiistä mainitunlaisen valvontajärjestelmän yhteensopivuutta unionin lainsäädännön kanssa ja myöntää siis, että – minkä komissio on vahvistanut istunnossa – se, että valvontatehtäviä on annettu useille elimille, ei ole unionin lainsäädännön vastaista.
25 Kolmanneksi tästä siis seuraa, ettei komissio kiistä sitäkään, että mainitunlaisessa valvontajärjestelmässä samaan tuensaajaan voidaan kohdistaa useita tarkastuksia eri kansallisten viranomaisten toimesta.
26 Komission mukaan kuitenkin mainitunlaisessa valvontajärjestelmässä ensimmäistä käyntiä on pidettävä implisiittisenä ennakkoilmoituksena tulevista käynneistä saman tuensaajan luona siten, että kaikki käynnit on tehtävä täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädetyissä ennakkoilmoitusta koskevissa määräajoissa. Komissio nimittäin katsoo, kuten se on istunnossa ilmoittanut, että ensimmäisellä käynnillä ”on samat seuraukset” kuin mainitussa artiklassa tarkoitetulla ennakkoilmoituksella, joten siinä säädettyjä määräaikoja on pidettävä sovellettavina periaatteina myös silloin, kun ennakkoilmoitusta ei ole annettu. Kyseisen asetuksen 25 artiklaa on siis komission mukaan sovellettava analogisesti silloin, kun ennakkoilmoitusta ei ole annettu, kuten komissio on selittänyt vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kysymykseen. Näin ollen komission mukaan silloin, kun tarkastuksia on useita, Tšekin tasavalta on rikkonut mainitun asetuksen 25 artiklaa, kun se ei ole tehnyt kaikkia tarkastuksia mainitussa säännöksessä säädetyissä ennakkoilmoitusta koskevissa määräajoissa eli kun se on sallinut sen, että ensimmäisen ja viimeisen tarkastuksen välinen aika ylittää 14 päivää tai 48 tuntia siltä osin kuin on kyse eläintukihakemuksia koskevista paikalla tehtävistä tarkastuksista.
27 Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa tältä osin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussäännön tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, johon oikeussääntö kuuluu (tuomio 9.3.2017, Puola v. komissio, C‑105/16 P, ei julkaistu, EU:C:2017:191, 38 kohta; tuomio 7.8.2018, Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, 35 kohta, ja tuomio 15.5.2019, Kreikka v. komissio, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, 46 kohta).
28 Ensinnäkin täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklan sanamuodosta on todettava, ettei mainitussa säännöksessä säädetä, että ensimmäistä paikalla tehtävää tarkastusta olisi pidettävä ennakkoilmoituksena tulevista tarkastuksista. Siinä ei myöskään säädetä, että siinä tapauksessa, että tarkastuksia on useita, ne olisi kaikki tehtävä 14 päivän kuluessa ensimmäisestä tarkastuksesta tai tapauksen mukaan 48 tunnissa siltä osin kuin on kyse eläintukihakemuksista. Mihinkään muuhun täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 säännökseen ei sisälly mainitunlaista sääntöä, kuten Tšekin tasavalta on aivan oikein huomauttanut.
29 Komission väitteestä, jonka mukaan täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklaa on mahdollista soveltaa analogisesti, on todettava, että mainittu artikla sääntelee mahdollisuutta antaa ennakkoilmoitus ennen paikalla tehtävää tarkastusta. Kuten Tšekin tasavalta tuo esiin, sana ennakkoilmoitus merkitsee, että tarkastuksen kohteena olevalle tuensaajalle ilmoitetaan siitä etukäteen. Ennakkoilmoitus siis tapahtuu ennen konkreettista tarkastuspäivää, kuten mainitun säännöksen sanamuodosta selvästi ilmenee, sillä sen mukaan ”paikalla tehtävistä tarkastuksista voidaan ilmoittaa etukäteen”. Ennakkoilmoituksessa on lisäksi yleensä ilmoitettava tuensaajalle tarkastuspäivä ja tarkastettavat seikat, jotta voidaan varmistua mainitun tuensaajan etukäteisestä myötävaikutuksesta silloin, kun mainitunlainen myötävaikutus on tarpeen tarkastuksen tehokkuuden takaamiseksi (ks. myös jäljempänä 37 ja 38 kohta). Pelkästään se seikka, että tuensaaja on ollut ensimmäisen tarkastuksen kohteena, ei sellaisenaan ilmoita sille, että siihen kohdistetaan väistämättä lisätarkastuksia, koska tapauksesta riippuen yksi tarkastus saattaa riittää, eikä myöskään myöhempien tarkastusten tarkkaa päivämäärää eikä niitä tehtäessä tarkastettavia seikkoja. Vaikka oletettaisiin, että ennakkoilmoitus voisi olla implisiittinen, ensimmäistä tarkastusta ei näin ollen voida automaattisesti rinnastaa implisiittiseen ennakkoilmoitukseen, josta lukien samassa 25 artiklassa säädetyt määräajat voivat alkaa kulua.
30 Täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklan analogisen soveltamisen niin, että kaikki myöhemmät tarkastukset on tehtävä 14 päivän ja eläintukihakemusten osalta 48 tunnin kuluessa, kuten komissio on väittänyt, osoittaa lisäksi vääräksi kyseisen asetuksen 26 artiklan 4 kohdan lopun nimenomainen sanamuoto, jonka mukaan jos lisäkäyntejä tarvitaan, 25 artiklaa ”sovelletaan kuhunkin lisäkäyntiin”. Vaikka siis oletettaisiin, että ensimmäinen paikalla tehtävä tarkastus merkitsee implisiittistä ennakkoilmoitusta, mainitunlainen ennakkoilmoitus siihen sovellettavine määräaikoineen koskisi vain kutakin lisäkäyntiä eikä, kuten komissio tuo esiin, kaikkia kyseisentyyppisiä käyntejä siten, että kaikki tarkastukset olisi tehtävä täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädetyissä määräajoissa. Mainitun artiklan analoginen soveltaminen, jonka komissio on tuonut esiin, ei siis ole perusteltua.
31 Toiseksi asiayhteydestä, johon täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artikla kuuluu, ja mainitun asetuksen systematiikasta on todettava, että säännös, joka sääntelee paikalla tehtävien tarkastusten ajoitusta, on täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 26 artikla, jonka 2 kohdassa säädetään, että maaseudun kehittämistoimenpiteitä koskevat yhdennetyn järjestelmän puitteissa paikalla tehtävät tarkastukset on jaettava koko vuodelle kuhunkin toimenpiteeseen liittyviä eri sitoumuksia koskevan riskianalyysin perusteella. Kansallisilla valvontaviranomaisilla on siis oikeus määrittää se ajankohta tai ne ajankohdat vuodessa, jolloin mainittujen tarkastusten toteuttaminen ja niiden tehokkuus on parasta. Tarkastettavien seikkojen luonteen tai kyseessä olevan maanviljelyssyklin vuoksi voi olla, että käynti paikalla on mahdollista tai tehokasta vain tiettyyn aikaan vuodesta. Juuri tästä syystä mainitun asetuksen 26 artiklan 4 kohdassa annetaan nimenomaan lupa lisäkäynteihin myöhempänä ajankohtana.
32 Tältä osin on todettava, että Tšekin tasavalta on esittänyt kannekirjelmän liitteenä A 9 yksityiskohtaisen taulukon, jossa on tehty yhteenveto optimaalisista ajankohdista tehdä tarkastuksia paikalla tarkastettavien seikkojen luonteen ja kyseessä olevan maanviljelyssyklin mukaan, ja kyseisestä taulukosta ilmenee, että useiden tarkastusten tehokkuus voidaan todellakin taata vain, jos ne tehdään tiettynä aikana vuodesta, ja että joskus mainittu aika saattaa olla usean kuukauden päässä optimaalisesta ajankohdasta tarkastaa jokin toinen seikka, joka saattaa olla tarkastuksen kohteena saman tuensaajan luona. Kun komissiolta kysyttiin tästä istunnossa, komissio vahvisti, ettei se kiistä kyseisten tietojen paikkansapitävyyttä.
33 Tästä on pääteltävä, että komission väite, jonka mukaan eri tarkastukset on kaikki tehtävä täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa ennakkoilmoitukselle säädetyissä määräajoissa, eli 14 päivässä ja 48 tunnissa, ja ensimmäinen tarkastus on implisiittinen ennakkoilmoitus tulevista tarkastuksista, on ristiriidassa myös sen asiayhteyden, johon mainittu 25 artikla kuuluu, ja mainitun asetuksen systematiikan kanssa.
34 Kolmanneksi täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklan taustalla oleva tavoite tukee tätä päätelmää. Tältä osin on nimittäin korostettava, että saman asetuksen 24 artiklan 1 kohdan mukaan paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että voidaan tarkastaa tehokkaasti tarkastuksen kohteena olevat seikat. Ennakkoilmoitus annetaan siis vain, jos ilmoitus ei uhkaa mitätöidä tarkastuksia (mainitun asetuksen johdanto-osan 27 perustelukappale) ja ”jollei se vaikuta tarkastuksen tarkoitukseen tai tehokkuuteen” (mainitun asetuksen 25 artiklan ensimmäinen kohta). Näiden säännösten tarkoituksena on siis varmistaa tarkastusten tehokkuus asettamalla yllätysvaikutus etusijalle suorittamalla odottamattomia tarkastuksia (ilman ennakkoilmoitusta) tai jos se on tarpeen, ennakkoilmoituksella kuitenkin melko lyhyellä määräajalla (14 päivää tai 48 tuntia eläintukihakemusten osalta).
35 On kuitenkin todettava Tšekin tasavallan tavoin, ettei pelkästään se, että samaan tuensaajaan on kohdistettu useita tarkastuksia eri viranomaisten toimesta eri aikaan vuodesta, ja että siis väistämättä kaikki tarkastukset eivät ole tapahtuneet täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädetyissä ennakkoilmoitusta koskevissa määräajoissa, ei sellaisenaan ole omiaan vaarantamaan tarkastusten tehokkuutta.
36 Yhtäältä tuensaaja, johon on kohdistettu ensimmäinen tarkastus, ei nimittäin voi ilman nimenomaista ennakkoilmoitusta olla varma, että kyseiset viranomaiset kohdistavat siihen väistämättä muita tarkastuksia, eikä etenkään tietää, minä tarkkana päivänä ja mitkä seikat myöhemmin tarkastetaan. Tällainen ensimmäinen tarkastus ei siis välttämättä poista edellä 34 kohdassa siteeratuilla säännöksillä tavoiteltua yllätysvaikutusta. Tosiasiassa, kuten Tšekin tasavalta on korostanut, komission esittämällä tulkinnalla voisi olla sivuvaikutuksena poistaa kaikki tulevien tarkastusten yllätysvaikutus, koska jos ensimmäistä tarkastusta olisi aina pidettävä implisiittisenä ennakkoilmoituksena, tuensaaja olisi tällöin varma siitä, että seuraavien 14 päivän (tai tapauksen mukaan 48 tunnin) kuluessa tulee lisäkäyntejä, mikä siis mahdollistaisi tuensaajan valmistautumisen niihin.
37 Toisaalta komission esittämä tulkinta ei myöskään sovellu takaamaan täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädetyn ennakkoilmoituksen tehokasta vaikutusta. Tältä osin asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että ennakkoilmoitus voi olla tarpeen muun muassa silloin, kun tuensaajan etukäteinen myötävaikutus on välttämätöntä tarkastusten tehokkaaksi sujumiseksi (esimerkiksi keräämällä eläimet yhteen ennen käyntiä paikalla). Jos kuitenkin ensimmäinen tarkastus merkitsisi implisiittistä ennakkoilmoitusta, kuten komissio väittää, se ei takaisi tuensaajan etukäteistä myötävaikutusta, koska kun kyseinen oletettu ennakkoilmoitus olisi implisiittinen, tuensaaja ei tietäisi minä päivänä ja minkä seikkojen osalta sitä vielä tarkastetaan, jotta se voisi tarvittaessa tarjota etukäteistä myötävaikutustaan toimivaltaisille viranomaisille.
38 Ei toki voida sulkea pois sitä, että kokemuksensa perusteella tuensaaja pystyisi ennakoimaan ensimmäisen tarkastuksen jälkeen, voiko se vielä odottaa joutuvansa tarkastetuksi ja milloin ja minkä seikkojen osalta näin tapahtuu. Esillä olevassa asiassa komissio ei kuitenkaan moiti Tšekin tasavaltaa siitä, että se on tehnyt tarkastuksia paikalla tietyissä konkreettisissa tapauksissa sellaisella tavalla, että tuensaajien on ollut mahdollista varmuudella ennakoida myöhempien tarkastusten ajoitus ja ulottuvuus ja valmistautua niihin vahingoittaen näin tarkastusten tehokkuutta, eikä komissio myöskään etenkään esitä mitään todistelua tältä osin. Ainoa asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin lainsäädännön vastaisuus, jonka vuoksi nyt käsiteltävässä asiassa riitautettu kiinteämääräinen korjaus on määrätty, sellaisena kuin se ilmenee virallisesta tiedonannosta ja kuten komissio on sen istunnossa vahvistanut, muodostuu nimittäin siitä, ettei Tšekin tasavalta ole tehnyt kaikkia tarkastuksia täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädettyjen ennakkoilmoitusta koskevien määräaikojen puitteissa.
39 Yleisemmin, kuten edellä 31 kohdassa on täsmennetty ja kuten komissiokin myöntää, voi olla, ettei kaikkia tarvittavia tarkastuksia ole mahdollista tehdä samanaikaisesti tai lyhyessä määräajassa, koska tiettyjä tarkastuksia voidaan täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 26 artiklan 2 ja 4 kohdan mukaan tehdä vain tiettynä aikana vuodesta tarkastettavien seikkojen luonteen tai kyseisen maanviljelysyklin vuoksi. Se, että mainitunlaiset tarkastukset tehtäisiin pakosta mainitun asetuksen 25 artiklassa säädetyissä ennakkoilmoitusta koskevissa määräajoissa, kuten komissio esittää, saattaisi vaarantaa niiden tehokkuuden, koska näin määritetty tarkastusajanjakso saattaisi olla sopimaton mainitunlaisten tarkastusten tekemiselle.
40 Neljänneksi on korostettava, että kaikkien jäsenvaltioille asetettujen velvollisuuksien, joista voi olla niille taloudellisia seurauksia, on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta jäsenvaltiot voivat ymmärtää niiden ulottuvuuden ja noudattaa niitä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate, joka kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä ja että niiden vaikutukset ovat ennakoitavissa, jotta ne, joita asia koskee, tietäisivät, miten niiden tulee toimia niissä tilanteissa ja oikeudellisissa suhteissa, joihin unionin oikeusjärjestystä sovelletaan (ks. tuomio 5.5.2015, Espanja v. komissio, C-147/13, EU:C:2015:299, 79 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41 Esillä olevassa asiassa velvollisuus, jonka komissio pyrkii asettamaan jäsenvaltioille, eli kaikkien merkityksellisten tarkastusten tekeminen täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklassa säädetyissä ennakkoilmoitusta koskevissa määräajoissa, ei kuitenkaan seuraa sovellettavista oikeussäännöistä sellaisella oikeusvarmuuden periaatteen edellyttämällä selvyydellä, täsmällisyydellä ja ennakoitavuudella, että jäsenvaltiot voisivat ymmärtää kyseisten sääntöjen ulottuvuuden ja noudattaa niitä. Näin on etenkin määräaikoja koskevan säännöksen osalta, koska määräajat on määritelmän mukaan määriteltävä selvästi ja etukäteen, jotta sekä jäsenvaltiot että maatalousrahastojen tuensaajat voivat yksiselitteisesti tietää mainitun säännöksen ulottuvuuden.
42 Näin ollen komission väite, jonka mukaan ensimmäinen tarkastus merkitsee implisiittistä ennakkoilmoitusta ja näin ollen kaikki myöhemmät tarkastukset on tehtävä 14 päivän tai 48 tunnin, siltä osin kuin on kyse eläintukihakemuksista, kuluessa on ristiriidassa sekä täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklan sanamuodon ja tavoitteen että sen asiayhteyden, johon kyseinen säännös kuuluu, mainitun asetuksen systematiikan ja oikeusvarmuuden periaatteen kanssa.
43 Tästä seuraa, että täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 25 artiklan rikkomista, joka on ainoa asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin lainsäädännön rikkominen, johon komissio on vedonnut perusteena nyt käsiteltävän riidan kohteena olevalle rahoitusta koskevalle korjaukselle hakuvuoden 2016 osalta, ei ole tapahtunut.
44 Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä ilman, että on tarpeen tutkia toista ja kolmatta kanneperustetta, ja riidanalainen päätös on näin ollen kumottava siltä osin kuin komissio on siinä jättänyt Tšekin tasavallan maaseuturahaston lukuun suorittamia maksuja unionin rahoituksen ulkopuolelle 151 116,65 euron edestä.
Oikeudenkäyntikulut
45 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
46 Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut Tšekin tasavallan vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 13.6.2018 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2018/873 kumotaan siltä osin kuin Euroopan komissio on siinä jättänyt yhteensä 151 116,65 euron suuruiset Tšekin tasavallan maaseuturahaston lukuun suorittamat maksut rahoituksen ulkopuolelle.
2) Komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Julistettiin Luxemburgissa 19 päivänä joulukuuta 2019.
Allekirjoitukset