Yhdistetyt asiat T-254/00, T-270/00 ja T-277/00

Hotel Cipriani SpA ym.

vastaan

Euroopan yhteisöjen komissio

Valtiontuet – Sosiaaliturvamaksujen alentaminen Venetsian ja Chioggian alueelle sijoittautuneiden yritysten hyväksi – Päätös, jolla tukijärjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään maksettujen tukien takaisinperimisestä – Tutkittavaksi ottaminen – Se, että toimi koskee kantajaa erikseen – Vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vaikutusta kilpailuun koskevat edellytykset – EY 87 artiklan 3 kohdan b–e alakohdan ja EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaiset poikkeukset – Luonnehtiminen uudeksi tueksi tai olemassa olevaksi tueksi – Oikeusvarmuuden, luottamuksensuojan ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet sekä suhteellisuusperiaate – Perusteluvelvollisuus

Tuomion tiivistelmä

1.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Yleisesti sovellettava päätös koskee mahdollisesti henkilöä erikseen

(EY 230 artiklan 4 kohta)

2.      Valtiontuki – Kilpailua rajoittava vaikutus – Valtion toimenpiteet, joilla pyritään lähentämään kilpailuolosuhteita tietyllä talouden alalla toisissa jäsenvaltioissa vallitseviin edellytyksiin – Tueksi luonnehtimisen poissulkeminen – Edellytykset

(EY 87 artiklan 1 kohta)

3.      Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Kokonaisuutena tarkasteltavan tukijärjestelmän tutkinta – Sallittavuus

(EY 88 artikla)

4.      Valtiontuki – Komission päätös, jolla tukijärjestelmä todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi – Perusteluvelvollisuus – Rajat

(EY 87 artikla ja EY 88 artiklan 2 kohta)

5.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille

(EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohta ja EY 88 artikla)

6.      Valtiontuki – Olemassa olevat tuet ja uudet tuet – Luonnehtiminen uudeksi tueksi

(EY 87 artikla)

1.      Komission päätös, joka koskee lainvastaista valtiontukijärjestelmää ja jossa määrätään maksetut tuet perittäviksi takaisin, on yleisesti sovellettava tämän järjestelmän tosiasiallisiin edunsaajiin nähden, koska sitä sovelletaan objektiivisesti määriteltyihin tilanteisiin ja sillä on oikeusvaikutuksia kyseisen järjestelmän edunsaajiin yleisesti ja abstraktisti tarkasteltuina. Pelkästään se, että tällaisen järjestelmän edunsaajat voidaan yksilöidä, ei nimittäin aiheuta komissiolle velvollisuutta ottaa huomioon niiden yksilöllistä tilannetta. Tämän vuoksi tukijärjestelmää koskeva päätös perustuu lähtökohtaisesti kyseisen tukijärjestelmän yleiseen ja abstraktiin tutkintaan, joka on yleisesti sovellettava toimenpide.

Ei kuitenkaan ole mahdotonta, että tietyissä olosuhteissa yleisesti sovellettavan toimen säännökset voivat koskea EY 230 artiklan neljännen kohdan nojalla erikseen tiettyjä luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, kun se vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella nämä erottuvat kaikista muista.

Kun komissio toteaa, että lainvastainen tukijärjestelmä ei sovellu yhteismarkkinoille, ja määrää maksetut tuet perittäviksi takaisin, komission päätös koskee erikseen kaikkia tämän järjestelmän tosiasiallisia edunsaajia. Se, että edunsaajat kuuluvat tukijärjestelmän tosiasiallisten edunsaajien suljettuun piiriin, johon komission kyseessä olevalle jäsenvaltiolle asettama takaisinperintävelvollisuus vaikutti erityisesti, riittää siihen, että nämä edunsaajat erottuvat kaikista muista toimijoista. Yksilöinti johtuu käsiteltävänä olevassa asiassa takaisinperintämääräyksen erityisestä vaikutuksesta tämän suljetun piirin täysin yksilöitävissä olevien jäsenten etuihin.

(ks. 73, 74, 77 ja 84 kohta)

2.      Se, että jäsenvaltio pyrkii yksipuolisin toimin lähentämään kilpailuolosuhteita tietyllä talouden alalla toisissa jäsenvaltioissa vallitseviin edellytyksiin, ei muuta sitä, että toimet ovat tukea.

Koko yhteisön kilpailuoikeuden tapaan tukea koskevilla perustamissopimuksen määräyksillä ei pyritä takaamaan täydellistä kilpailua vaan toimiva tai tehokas kilpailu.

Näissä olosuhteissa luonnehdinta tueksi voidaan välttää rakenteellisten haittojen korvaamisen perusteella yksinomaan tietyissä erityistilanteissa. EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena ei pidetä sellaista epäedullisen kilpailutilanteen korjaamiseksi yritykselle myönnettyä etua, joka on perusteltu taloudellisista syistä ja joka ei johda eri jäsenvaltioissa toimivien yritysten syrjintään. Tällaisessa tilanteessa yhteisöjen tuomioistuin soveltaa tosiasiallisesti markkinataloudessa toimivan yksityisen toimijan kriteeriä. Myöskään yritykselle myönnetty etu, joka alentaa sen talousarviota normaalisti rasittavia maksuja, ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, kun tällä edulla pyritään korvaamaan se, että edunsaajana olevan yrityksen on maksettava lisämaksuja, jotka johtuvat poikkeusjärjestelmästä ja joita kilpailevien yritysten, jotka toimivat yleisesti sovellettavien oikeussääntöjen mukaisesti normaaleissa markkinaolosuhteissa, ei tarvitse maksaa.

(ks. 182 ja 184–186 kohta)

3.      Kun kyse on tukijärjestelmästä, komission ei lähtökohtaisesti tarvitse analysoida yksittäistapauksissa myönnettyjä tukia. Se voi tyytyä tutkimaan asianomaisen järjestelmän yleispiirteitä ilman velvollisuutta tutkia jokaista yksittäistä soveltamistapausta.

Komissiolla on kuitenkin perustamissopimukseen sisältyviin valtiontukimääräyksiin perustuvan hallinnollisen menettelyn asianmukaisen kulun turvaamiseksi velvollisuus EY 88 artiklan yhteydessä tutkia tarkasteltava tukitoimenpide huolellisesti ja puolueettomasti. Erityisesti hyvän hallinnon periaate, joka on osa jäsenvaltioiden perustuslaillisille perinteille yhteisiä oikeusvaltion yleisiä periaatteita, asettaa muodollisessa tutkintamenettelyssä komissiolle velvollisuuden noudattaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta niiden kesken, joita asia koskee.

Tässä oikeudellisessa kehyksessä sen myöntäminen, että komissiolla on velvollisuus arvioida erikseen tiettyjen edunsaajien tilannetta, kun se tutkii tukijärjestelmää, on sidottu yhtäältä siihen, että komissiota ja kyseessä olevaa jäsenvaltiota velvoittavia menettelyllisiä velvoitteita noudatetaan, ja toisaalta kyseisiä edunsaajia koskevien niiden erityisten tietojen sisältöön, joita kansalliset viranomaiset tai kolmannet henkilöt, joita asia koskee, toimittavat komissiolle.

(ks. 209–211 kohta)

4.      Vaatimukset, jotka koskevat niitä perusteluja ja analyysiä, jotka komissio tekee valtiontukitoimenpiteen vaikutuksista jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun, vaihtelevat erittäin loogisesti tämän toimenpiteen yksilöllisen tai yleisen luonteen mukaan.

Useaa alaa koskevien tukijärjestelmien osalta komissio voi tutkia ainoastaan tukijärjestelmän ominaispiirteitä arvioidakseen, annetaanko tässä järjestelmässä tukien suurten määrien tai prosenttiosuuksien, tuettujen investointien ominaispiirteiden tai muiden tätä järjestelmää koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi edunsaajille olennaista etua verrattuna niiden kilpailijoihin ja voiko tuki hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. Tilanteessa, jossa tukijärjestelmää sovelletaan kaikkiin tietylle alueelle sijoittautuneisiin yrityksiin, komission ei voida edellyttää osoittavan markkinatilanteen edes tiivistetyn tutkinnan perusteella tämän järjestelmän ennakoitavissa olevaa vaikutusta yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun kaikilla kyseessä olevilla liiketoiminnan aloilla.

Tältä osin kyseessä olevan jäsenvaltion on asiana sen velvollisuuden nojalla, joka sillä on yhteistyössä komission kanssa toimimiseen, ja kolmansien henkilöiden asiana, joita asia koskee ja joita on asianmukaisesti pyydetty esittämään huomautuksensa EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisesti, on esittää perustelunsa ja toimittaa komissiolle kaikki tiedot, jotka voivat valaista kaikkia asiaa koskevia tietoja.

Kun kyse on useaa alaa koskevasta tukijärjestelmästä, komissiolla on yksinomaan velvollisuus, kun sille on toimitettu tätä varten riittävästi merkityksellisiä tietoja hallinnollisen menettelyn aikana, valvoa konkreettisten seikkojen perusteella, täyttääkö tarkasteltu toimenpide tietyillä aloilla kaksi EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytystä eli onko se omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun.

Kun kyse on useaa alaa koskevasta tukijärjestelmästä, komission perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu erityisesti tämän järjestelmän yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun kohdistuvan vaikutuksen osalta komissiolle hallinnollisen menettelyn yhteydessä toimitetuista tiedoista ja seikoista.

(ks. 227, 230, 231, 233, 235 ja 237 kohta)

5.      Komissiolla on EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa soveltaessaan laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää koko yhteisöä silmällä pitäen tehtävää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten monitahoista arviointia.

EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja EY 88 artiklan sanamuodosta seuraa, että komissio ”voi” pitää ensin mainitussa määräyksessä tarkoitettuja tukia yhteismarkkinoille soveltuvina. Näin ollen, vaikka komission on aina ratkaistava, soveltuvatko ne valtiontuet, joita se valvoo, yhteismarkkinoille myös silloin, kun niistä ei ole ilmoitettu komissiolle, sillä ei kuitenkaan ole velvollisuutta todeta tällaisia tukia yhteismarkkinoille soveltuviksi.

Komissio voi hyväksyä harkintavaltansa käyttämistä koskevia toimintaohjeita yhteisön puitteiden, tiedonantojen tai suuntaviivojen kaltaisten toimien muodossa, jos nämä toimet sisältävät ohjeellisia sääntöjä kyseisen toimielimen toimintaa varten eivätkä ole perustamissopimuksen määräysten vastaisia. Silloin kun komissio tekee tällaisia toimia, joilla se pyrkii täsmentämään perustamissopimuksen määräyksiä noudattaen perusteet, joita se aikoo soveltaa harkintavaltaansa käyttäessään, se rajoittaa itse harkintavaltaansa, koska sen on noudatettava ohjeellisia sääntöjä, jotka se on itselleen asettanut. Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuinten on tarkistettava, onko komissio noudattanut näitä sääntöjä.

(ks. 290–292 kohta)

6.      Toimenpiteet, joilla otetaan käyttöön tai muutetaan valtiontukia, ovat uusia tukia. Erityisesti silloin, kun muutos vaikuttaa alkuperäisen järjestelmän olennaiseen sisältöön, alkuperäinen järjestelmä muuttuu uudeksi tukijärjestelmäksi. Sen sijaan kun muutos ei ole olennainen, ainoastaan muutos sellaisenaan voidaan luokitella uudeksi tueksi.

Tietylle alueelle myönnettyjen sosiaaliturvamaksuvapautusten ulottaminen toiselle alueelle sijoittautuneisiin yrityksiin muodostaa uuden tukijärjestelmän. Vaikka uudella järjestelmällä ainoastaan laajennetaan olemassa olevaa tukijärjestelmää koskemaan uusia edunsaajia, ilman että olemassa olevaa järjestelmää lisäksi muutettaisiin olennaisesti, tämä alkuperäisestä järjestelmästä erotettavissa oleva laajennus merkitsee uutta tukea, jota koskee ilmoitusvelvollisuus.

(ks. 358, 359 ja 362 kohta)