Cause riunite T‑254/00, T‑270/00 e T‑277/00
Hotel Cipriani SpA e altri
contro
Commissione delle Comunità europee
«Aiuti di Stato — Sgravi degli oneri sociali in favore delle imprese insediate nei territori di Venezia e di Chioggia — Decisione che dichiara il regime di aiuti incompatibile con il mercato comune e che impone il recupero degli aiuti erogati — Ricevibilità — Nesso individuale — Condizioni relative all’incidenza sugli scambi intracomunitari e sulla concorrenza — Deroghe ai sensi degli artt. 87, n. 3, lett. b)‑e), CE e 87, n. 2, lett. b), CE — Qualificazione come aiuto nuovo o come aiuto esistente — Principi di certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento, parità di trattamento e proporzionalità — Obbligo di motivazione»
Massime della sentenza
1. Ricorso di annullamento — Persone fisiche o giuridiche — Atti che le riguardano direttamente e individualmente — Possibilità di essere individualmente interessato da una decisione di carattere generale
(Art. 230, quarto comma, CE)
2. Aiuti concessi dagli Stati — Lesione della concorrenza — Misure statali dirette a ravvicinare le condizioni di concorrenza, in un certo settore economico, a quelle prevalenti in altri Stati membri — Esclusione della qualificazione come aiuto — Presupposti
(Art. 87, n. 1, CE)
3. Aiuti concessi dagli Stati — Esame da parte della Commissione — Esame di un regime di aiuti considerato globalmente — Ammissibilità
(Art. 88 CE)
4. Aiuti concessi dagli Stati — Decisione della Commissione che constata l’incompatibilità di un regime di aiuti con il mercato comune — Obbligo di motivazione — Limiti
(Artt. 87 CE e 88, n. 2, CE)
5. Aiuti concessi dagli Stati — Divieto — Deroghe — Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune
[Artt. 87, n. 3, lett. c), CE e 88 CE]
6. Aiuti concessi dagli Stati — Aiuti esistenti e aiuti nuovi — Qualificazione quale aiuto nuovo
(Art. 87 CE)
1. Una decisione della Commissione relativa a un regime di aiuti di Stato illegittimo, che imponga il recupero degli aiuti versati, è di portata generale nei confronti dei beneficiari effettivi di detto regime, in quanto si applica a situazioni determinate oggettivamente e produce effetti giuridici nei confronti dei beneficiari del citato regime, individuati in via generale ed astratta. Infatti, la mera circostanza che i beneficiari effettivi di un siffatto regime siano identificabili non fa sorgere nessun obbligo in capo alla Commissione di prendere in considerazione la loro posizione specifica. Pertanto, una decisione relativa a un regime di aiuti si basa, in linea di principio, su un controllo generale ed astratto del regime di aiuti in questione, il quale costituisce esso stesso un atto di portata generale.
Tuttavia, non è escluso che, in determinate circostanze, le disposizioni di un atto di portata generale possano riguardare individualmente determinate persone fisiche o giuridiche, in base all’art. 230, quarto comma, CE, quando queste ultime risultano coinvolte a causa di determinate qualità loro peculiari o di una situazione di fatto che le contraddistingue rispetto a qualsiasi altro soggetto.
Quando dunque la Commissione accerta l’incompatibilità con il mercato comune di un regime di aiuti illegittimo e impone la restituzione degli aiuti corrisposti, tutti i beneficiari effettivi di questo regime sono individualmente interessati dalla decisione della Commissione. Il fatto di appartenere alla cerchia chiusa dei beneficiari effettivi di un regime di aiuti, colpiti in modo speciale dall’obbligo di recupero degli aiuti versati imposto dalla Commissione allo Stato membro interessato, basta a contrassegnare tali beneficiari rispetto a qualsiasi altro soggetto. In tali circostanze, l’individuazione deriva dalla lesione speciale recata dall’ordine di recupero agli interessi dei membri perfettamente identificabili di tale cerchia chiusa.
(v. punti 73‑74, 77, 84)
2. La circostanza che uno Stato membro cerchi di ravvicinare, attraverso misure unilaterali, le condizioni di concorrenza di un determinato settore economico a quelle prevalenti in altri Stati membri non può togliere a tali misure il carattere di aiuti di Stato.
Analogamente al diritto comunitario della concorrenza nel suo complesso, le norme del Trattato relative agli aiuti mirano a garantire non una concorrenza perfetta, bensì una concorrenza effettiva o efficace.
Su queste basi, la compensazione di svantaggi strutturali consente unicamente di escludere la qualifica di aiuto in determinate situazioni specifiche. Così, un vantaggio conferito ad un’impresa per correggere una situazione concorrenziale sfavorevole non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE quando esso è giustificato da criteri economici e non introduce discriminazioni tra gli operatori economici stabiliti nei diversi Stati membri. In situazioni di questo genere, il giudice comunitario applica in realtà il criterio dell’operatore privato in un’economia di mercato. Parimenti, non costituisce aiuto di Stato, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, un beneficio attribuito a un’impresa, che riduca gli oneri gravanti normalmente sul suo bilancio, quando tale beneficio mira a porre rimedio al fatto che l’impresa avvantaggiata sia esposta ad aggravi supplementari derivanti da un regime di deroga, ai quali sfuggono le imprese concorrenti soggette alla normativa ordinaria nelle normali condizioni di mercato.
(v. punti 182,184‑186)
3. In presenza di un regime di aiuti di Stato, in linea di principio la Commissione non è obbligata ad effettuare un’analisi degli aiuti concessi in casi individuali. Essa può limitarsi a studiare le caratteristiche generali del regime preso in considerazione, senza essere tenuta ad esaminare ogni singolo caso di applicazione.
Tuttavia, nell’interesse di una corretta applicazione delle norme fondamentali del Trattato in materia di aiuti di Stato, la Commissione è tenuta a procedere, ex art. 88 CE, a un esame diligente ed imparziale del provvedimento di aiuti preso in considerazione. In particolare, nel contesto di un procedimento d’indagine formale, il principio di buon andamento dell’amministrazione, che rientra tra i principi generali dello Stato di diritto comuni alle tradizioni costituzionali degli Stati membri, impone alla Commissione di rispettare il principio della parità di trattamento nei confronti degli interessati.
In questa cornice giuridica, l’eventuale riconoscimento di un obbligo della Commissione di valutare individualmente la posizione di taluni beneficiari, in sede di esame di un regime di aiuti, è collegato, da un lato, all’osservanza degli obblighi procedurali gravanti rispettivamente sulla Commissione e sullo Stato membro interessato e, dall’altro, al contenuto delle informazioni specifiche concernenti tali beneficiari trasmesse dalle autorità nazionali o dai terzi interessati alla Commissione.
(v. punti 209‑211)
4. I requisiti riguardanti la motivazione e l’analisi, da parte della Commissione, dell’incidenza di una misura di aiuti di Stato sugli scambi tra gli Stati membri e sulla concorrenza variano, com’è del tutto logico, in funzione della natura, individuale o generale, di tale misura.
Per quanto concerne i regimi multisettoriali di aiuto, la Commissione può limitarsi a studiare le caratteristiche di un programma onde stabilire se, a causa degli importi o delle percentuali elevate degli aiuti, delle caratteristiche degli investimenti sostenuti o di altre modalità previste dal programma, quest’ultimo dia un notevole vantaggio ai beneficiari rispetto ai loro concorrenti e sia tale da favorire essenzialmente le imprese che partecipano agli scambi fra Stati membri. Quindi, nel caso di un regime di aiuti applicabile a tutte le imprese insediate su un determinato territorio, non si può pretendere dalla Commissione che essa dimostri, in base ad un esame anche solo sommario della situazione dei mercati, la prevedibile incidenza di detto regime sugli scambi intracomunitari e sulla concorrenza nel complesso dei settori di attività interessati.
A tale riguardo, spetta allo Stato membro interessato, in forza del dovere di collaborazione con la Commissione ad esso incombente, ed ai terzi interessati debitamente invitati a presentare le loro osservazioni in osservanza dell’art. 88, n. 2, CE, illustrare i loro argomenti e fornire alla Commissione tutte le informazioni che possano far luce sul complesso dei dati del caso.
In presenza di un regime di aiuti multisettoriale, la Commissione è obbligata unicamente a controllare, in base ad elementi concreti, se, in alcuni settori determinati, il provvedimento preso in considerazione soddisfi i due presupposti per l’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE – vale a dire se esso possa incidere sugli scambi intracomunitari e sulla concorrenza – quando le siano state fornite sufficienti informazioni rilevanti a tal fine nel corso del procedimento amministrativo.
La portata dell’obbligo di motivazione gravante sulla Commissione, in presenza di un regime di aiuti multisettoriale, dipende, in particolare per quanto riguarda l’incidenza di detto regime sugli scambi intracomunitari e sulla concorrenza, dai dati e dagli elementi comunicati a questa istituzione in occasione del procedimento amministrativo.
(v. punti 227, 230‑231, 233, 235, 237)
5. Ai fini dell’applicazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale, il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario.
Dalla formulazione stessa degli artt. 87, n. 3, lett. c), CE e 88 CE risulta che la Commissione «può» considerare compatibili con il mercato comune gli aiuti contemplati dalla prima di queste due disposizioni. Pertanto la Commissione, pur dovendo sempre pronunciarsi sulla compatibilità con il mercato comune degli aiuti di Stato sui quali essa esercita il suo controllo, quand’anche questi non le siano stati notificati, non è tenuta a dichiarare tali aiuti compatibili con il mercato comune.
La Commissione può imporsi determinati criteri per l’esercizio dei suoi poteri discrezionali mediante atti quali discipline quadro, comunicazioni oppure orientamenti, introducendo con detti atti norme indicative sull’orientamento che essa deve seguire, le quali non violino le norme del Trattato. Quando la Commissione adotta atti di tal genere finalizzati a precisare, nel rispetto del Trattato, i criteri che essa pensa di applicare nell’esercizio del suo potere discrezionale, ciò comporta un’autolimitazione di detto potere in quanto la Commissione è obbligata a conformarsi alle norme indicative che essa stessa si è imposta. In ipotesi di tal genere, spetta al giudice comunitario verificare il rispetto di dette norme da parte della Commissione.
(v. punti 290‑292)
6. I provvedimenti diretti ad istituire o modificare aiuti di Stato costituiscono aiuti nuovi. In particolare, quando la modifica incide sulla sostanza stessa del regime iniziale, questo regime si trova trasformato in un regime di aiuti nuovo. Viceversa, quando la modifica non è sostanziale, è solo la modifica in quanto tale che può essere qualificata come aiuto nuovo.
Quindi, l’estensione alle imprese insediate su un territorio delle esenzioni dagli oneri sociali previste per un altro territorio istituisce un regime di aiuti nuovo. Anche qualora un nuovo regime si limiti ad estendere un regime di aiuti esistente a nuovi beneficiari, senza apportare peraltro modifiche sostanziali al regime esistente, questa estensione separabile dal regime iniziale costituisce un aiuto nuovo, soggetto all’obbligo di notifica.
(v. punti 358‑359, 362)