Gevoegde zaken T‑254/00, T‑270/00 en T‑277/00
Hotel Cipriani SpA e.a.
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen
„Staatssteun – Verlagingen van sociale bijdragen ten behoeve van ondernemingen op grondgebied van Venetië en Chioggia – Beschikking waarbij steunregeling onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard en waarbij terugvordering van betaalde steun wordt gelast – Ontvankelijkheid – Individuele band – Voorwaarden betreffende ongunstige beïnvloeding van intracommunautair handelsverkeer en invloed op mededinging – Afwijkingen krachtens artikel 87, lid 3, sub b tot en met e, EG en artikel 87, lid 2, sub b, EG – Kwalificatie als nieuwe steun dan wel als bestaande steun – Beginselen van rechtszekerheid, bescherming van gewettigd vertrouwen, gelijke behandeling en evenredigheid – Motiveringsplicht”
Samenvatting van het arrest
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Mogelijkheid om individueel te zijn geraakt door besluit van algemene strekking
(Art. 230, vierde alinea, EG)
2. Steunmaatregelen van de staten – Aantasting van mededinging – Overheidsmaatregelen om mededingingsvoorwaarden in bepaalde economische sector aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen – Uitsluiting van kwalificatie als steun – Voorwaarden
(Art. 87, lid 1, EG)
3. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Onderzoek van steunregeling in haar geheel – Toelaatbaarheid
(Art. 88 EG)
4. Steunmaatregelen van de staten – Beschikking van Commissie waarbij wordt vastgesteld dat steunregeling onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt – Motiveringsplicht – Grenzen
(Art. 87 EG en 88, lid 2, EG)
5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd
(Art. 87, lid 3, sub c, EG en 88 EG)
6. Steunmaatregelen van de staten – Bestaande en nieuwe steunmaatregelen – Kwalificatie als nieuwe steun
(Art. 87 EG)
1. Een beschikking van de Commissie betreffende een onwettige staatssteunregeling, waarbij terugvordering van de betaalde steun wordt gelast, is algemeen van strekking ten aanzien van de daadwerkelijke begunstigden van deze regeling, aangezien zij van toepassing is op objectief vastgestelde situaties en rechtsgevolgen teweegbrengt ten aanzien van de algemeen en abstract beschouwde begunstigden van die regeling. De enkele omstandigheid dat de daadwerkelijke begunstigden van een dergelijke regeling identificeerbaar zijn, leidt immers niet tot een verplichting voor de Commissie om hun individuele situatie in aanmerking te nemen. Bijgevolg is een beschikking betreffende een steunregeling in beginsel gebaseerd op een algemene en abstracte controle van de betrokken steunregeling, die zelf een besluit van algemene strekking vormt.
Het is echter niet uitgesloten dat de bepalingen van een handeling van algemene strekking, in bepaalde omstandigheden, bepaalde natuurlijke of rechtspersonen individueel kunnen raken in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG, wanneer zij hen treffen uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert.
Wanneer de Commissie de onverenigbaarheid van een onwettige steunregeling met de gemeenschappelijke markt vaststelt en terugvordering van de betaalde steun gelast, worden alle daadwerkelijke begunstigden van deze regeling individueel geraakt door de beschikking van de Commissie. Het feit dat de begunstigden deel uitmaken van de besloten kring van daadwerkelijke begunstigden van een steunregeling die bijzonder zwaar worden geraakt door de door de Commissie aan de betrokken lidstaat opgelegde verplichting tot terugvordering van de betaalde steun, volstaat opdat zij ten opzichte van ieder ander worden gekarakteriseerd. De individualisering vloeit in casu voort uit het feit dat de zeer goed te identificeren leden van deze besloten kring bijzonder zwaar worden geraakt door het bevel tot terugvordering.
(cf. punten 73‑74, 77, 84)
2. Het feit dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, ontneemt aan die maatregelen niet het karakter van steun.
De verdragsbepalingen inzake steun, evenals het gehele communautaire mededingingsrecht, zijn niet bedoeld om een perfecte mededinging te verzekeren, maar een daadwerkelijke en doeltreffende mededinging.
In die omstandigheden kan de compensatie van structurele nadelen uitsluitend in bepaalde specifieke situaties ontsnappen aan de kwalificatie als steun. Zo vormt een aan een onderneming verleend voordeel om een ongunstige concurrentiepositie te corrigeren, geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG wanneer het op economische gronden gerechtvaardigd is en geen discriminatie tussen de marktdeelnemers in de verschillende lidstaten oplevert. In dit soort situaties past de gemeenschapsrechter in werkelijkheid het criterium van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie toe. Zo vormt ook geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, een voordeel dat wordt toegekend aan een onderneming ter verlichting van de normalerwijze op haar begroting drukkende lasten, wanneer dit voordeel bedoeld is om het hoofd te bieden aan het feit dat de begunstigde onderneming is blootgesteld aan bijkomende lasten ten gevolge van een afwijkingsregeling, terwijl concurrerende ondernemingen die aan het gemeen recht zijn onderworpen, daaraan onder normale marktvoorwaarden ontkomen.
(cf. punten 182,184-186)
3. Wanneer er sprake is van een staatssteunregeling, is de Commissie in beginsel niet gehouden om een onderzoek te verrichten van de in de individuele gevallen toegekende steun. Zij kan zich ertoe beperken de algemene kenmerken daarvan te onderzoeken, zonder dat zij verplicht is elk afzonderlijk geval waarin die regeling is toegepast, te onderzoeken.
De Commissie moet echter in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake staatssteun, in het kader van artikel 88 EG een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek van de betrokken steunmaatregel verrichten. In het bijzonder gebiedt het beginsel van behoorlijk bestuur, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van de rechtsstaat die gemeen zijn aan de constitutionele tradities van de lidstaten, dat de Commissie in een formele onderzoeksprocedure het beginsel van gelijke behandeling van alle belanghebbenden eerbiedigt.
Binnen dit juridische kader houdt de eventuele erkenning dat de Commissie verplicht is om bij het onderzoek van een steunregeling de situatie van bepaalde begunstigden individueel te onderzoeken, enerzijds verband met de eerbiediging van op respectievelijk de Commissie en de betrokken lidstaat rustende procedurele verplichtingen en anderzijds met de inhoud van de specifieke informatie betreffende deze begunstigden, die door de nationale autoriteiten of door belanghebbende derden aan de Commissie is meegedeeld.
(cf. punten 209‑211)
4. De vereisten betreffende de motivering en het onderzoek door de Commissie van de invloed van een staatssteunmaatregel op het handelsverkeer tussen de lidstaten en op de mededinging, variëren zeer logischerwijs naargelang van de – individuele dan wel algemene – aard van deze maatregel.
Wat multisectorale steunregelingen betreft, behoeft de Commissie slechts de kenmerken van een programma te onderzoeken om te kunnen beoordelen of dit op grond van de hoge steunbedragen of ‑percentages, de kenmerken van de gesteunde investeringen of andere erin vastgestelde modaliteiten de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar zijn aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer. Zo kan in het geval van een steunregeling die van toepassing is op alle ondernemingen op een bepaald grondgebied, van de Commissie niet worden vereist dat zij op basis van een – zelfs maar beknopt – onderzoek van de situatie van de markten aantoont dat deze regeling in alle betrokken activiteitensectoren een voorzienbare invloed op het handelsverkeer en de mededinging heeft.
In dit verband staat het aan de betrokken lidstaat, uit hoofde van zijn plicht tot samenwerking met de Commissie, en aan de belanghebbende derden die overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG naar behoren zijn uitgenodigd om hun opmerkingen in te dienen, om hun argumenten naar voren te brengen en om de Commissie alle informatie te verschaffen om haar over alle gegevens van de zaak in te lichten.
Wanneer er sprake is van een multisectorale steunregeling is de Commissie enkel gehouden om op basis van concrete gegevens te controleren of de betrokken maatregel in bepaalde sectoren voldoet aan de twee criteria voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG, te weten of deze maatregel het intracommunautaire handelsverkeer nadelig kan beïnvloeden en invloed op de mededinging kan hebben, wanneer haar daarvoor toereikende relevante informatie is verstrekt gedurende de administratieve procedure.
De omvang van de motiveringsplicht die op de Commissie rust, is in het geval van een multisectorale steunregeling, in het bijzonder wat de invloed van deze regeling op het intracommunautaire handelsverkeer en de mededinging betreft, afhankelijk van de gegevens en elementen die in de context van de administratieve procedure aan deze instelling zijn meegedeeld.
(cf. punten 227, 230-231, 233, 235, 237)
5. De Commissie beschikt voor de toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG over een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan het gebruik een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in een communautair kader dient plaats te vinden.
Uit de bewoordingen van artikel 87, lid 3, sub c, EG en artikel 88 EG volgt dat de Commissie de door eerstgenoemde bepaling beoogde steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt „kan” beschouwen. Derhalve moet de Commissie weliswaar altijd een oordeel geven over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van staatssteun waarover zij toezicht uitoefent, zelfs indien deze staatssteun niet bij haar is aangemeld, maar is zij niet verplicht dergelijke steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren.
De Commissie kan voor zichzelf uitgangspunten voor de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid vaststellen door middel van handelingen als kaderregelingen, mededelingen of richtsnoeren, mits deze handelingen indicatieve regels voor het door haar te volgen beleid bevatten en niet afwijken van de verdragsregels. Indien de Commissie dergelijke handelingen vaststelt teneinde in overeenstemming met het Verdrag de criteria te preciseren die zij bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid voornemens is toe te passen, impliceert dat een zelfbeperking van die bevoegdheid in de zin dat zij zich behoort te voegen naar de indicatieve regels die zij zichzelf heeft opgelegd. In dit kader staat het aan de gemeenschapsrechter na te gaan of de Commissie deze regels heeft nageleefd.
(cf. punten 290‑292)
6. Maatregelen tot invoering of wijziging van staatssteunmaatregelen vormen nieuwe steun. In het bijzonder wanneer de wijziging de kern van de oorspronkelijke regeling raakt, wordt die regeling in een nieuwe steunregeling omgezet. Wanneer de wijziging daarentegen niet substantieel is, kan alleen de wijziging als zodanig als nieuwe steun worden gekwalificeerd.
De uitbreiding van de vrijstellingen van sociale bijdragen die zijn voorzien voor een bepaald grondgebied, tot bedrijven in een ander grondgebied, stelt een nieuwe steunregeling in. Zelfs indien een nieuwe steunregeling enkel een bestaande steunregeling uitbreidt tot nieuwe begunstigden, zonder overigens de bestaande regeling wezenlijk te wijzigen, dan vormt deze uitbreiding, die los kan worden gemaakt van de aanvankelijke regeling, nieuwe steun, die moet worden aangemeld.
(cf. punten 358‑359, 362)