STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 3. prosince 2020(1)
Věc C‑705/19
Axpo Trading Ag
proti
Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb zboží – Podpora využívání energie vyrobené z obnovitelných zdrojů – Dovoz elektřiny pocházející ze Švýcarska – Vnitrostátní předpisy o povinnosti nákupu zelených certifikátů – Poplatek s účinkem rovnocenným clu – Diskriminační vnitrostátní zdanění – Opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu – Státní podpora – Převod státních prostředků – Selektivnost podpory – Dohoda mezi Evropskou unií a Švýcarskem“
1. Směrnice 2009/28/ES(2), která bude ode dne 1. července 2021 nahrazena směrnicí (EU) 2018/2001(3), dala velký impuls k využívání energie pocházející z obnovitelných zdrojů. Jedním z mechanismů nebo „režimů podpory“, které stanovila za účelem podpořit výrobu tohoto typu energie, jsou zelené certifikáty (dále jen „ZC“)(4).
2. Když v roce 2005 hodnotila Komise mechanismy podpory elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů (dále jen „EOZE“), souhrnně systém ZC používaný členskými státy, mimo jiné Itálií, popsala těmito slovy: „v rámci programu zelených osvědčení […], se EOZE prodává za běžné ceny na trhu s elektřinou. Za účelem financování dodatečných nákladů výroby ekologické elektřiny a za účelem zajištění výroby žádoucí ekologické elektřiny jsou všichni spotřebitelé (nebo v některých zemích výrobci) povinni kupovat určitý počet zelených osvědčení [zelených certifikátů] od výrobců EOZE ve výši pevně stanoveného procentuálního podílu či kvóty z jejich celkové spotřeby/výroby elektřiny […]“(5).
3. Soudní dvůr se již vyslovil k ZC, konkrétně z hlediska volného pohybu zboží(6). Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce mu umožňuje rozvinout svou judikaturu a zahrnout do ní slučitelnost italské právní úpravy ZC s unijním právem.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Dohoda o volném obchodu EHS-Švýcarsko(7)
4. Článek 2 stanoví:
„Tato dohoda se použije na produkty pocházející ze Společenství a ze Švýcarska
i) kapitol 25 až 97 harmonizovaného systému popisování a číselného označování zboží s výjimkou produktů uvedených v příloze I,
ii) uvedené v příloze II,
iii) uvedené v protokolu č. 2 s patřičným ohledem na tento protokol.“
5. Článek 6 odst. 1 stanoví:
„V obchodu mezi Společenstvím a Švýcarskem se nezavedou žádné nové poplatky s účinkem rovnocenným dovoznímu clu.“
6. Podle znění čl. 13 odst. 1 platí:
„V obchodu mezi Společenstvím a Švýcarskem se nezavedou žádná nová množstevní omezení dovozu ani opatření s rovnocenným účinkem.“
2. Směrnice 2009/28
7. V bodech 15, 25, 52 a 56 odůvodnění je uvedeno:
„(15) Výchozí pozice, možnosti energie z obnovitelných zdrojů a skladby zdrojů energie každého členského státu se liší. Je proto nezbytné převést celkový 20 % cíl Společenství na jednotlivé cíle pro každý členský stát se spravedlivým a náležitým rozdělením, které zohledňuje odlišné výchozí pozice jednotlivých členských států a jejich možnosti, včetně stávajícího podílu energie z obnovitelných zdrojů a skladby zdrojů energie. […]
[…]
(25) Členské státy mají různý potenciál, pokud jde o energii z obnovitelných zdrojů, a na vnitrostátní úrovni používají odlišné režimy podpory pro energii z obnovitelných zdrojů. Většina členských států uplatňuje režimy podpory, které poskytují výhody výhradně v případě energie z obnovitelných zdrojů vyrobené na jejich území. K tomu, aby vnitrostátní režimy podpory náležitě fungovaly, je nezbytné, aby členské státy mohly kontrolovat dopad a náklady svých vnitrostátních režimů podpory na základě svých odlišných potenciálů. Důležitým prostředkem k dosažení cíle této směrnice je zajistit řádné fungování vnitrostátních režimů podpory podle směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2001/77/ES [ze dne 27. září 2001 o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou (Úř. věst. 2001, L 283, s. 33; Zvl. vyd. 12/02, s. 121)] tak, aby byla zachována důvěra investorů a členské státy mohly přijmout účinná vnitrostátní opatření v zájmu splnění cíle. Cílem této směrnice je usnadnit poskytování přeshraniční podpory energie z obnovitelných zdrojů, aniž by tím byly dotčeny vnitrostátní režimy podpory. Zavádí mechanismy dobrovolné spolupráce mezi členskými státy, která jim umožní dohodnout se na rozsahu, v jakém by jeden členský stát podporoval výrobu energie v jiném členském státě, a na rozsahu, v jakém by se měla výroba energie z obnovitelných zdrojů započítávat do jejich příslušných celkových národních cílů. V zájmu zajištění účinnosti obou opatření pro splnění cíle, tj. vnitrostátních režimů podpory a mechanismů spolupráce, je zásadní, aby členské státy byly schopny určit, zda a v jakém rozsahu se jejich vnitrostátní režimy podpory vztahují na energii z obnovitelných zdrojů vyrobenou v jiných členských státech, a aby byly schopny se na tom dohodnout prostřednictvím mechanismů spolupráce stanovených v této směrnici.
[…]
(52) Jediným účelem záruk původu vydaných pro účely této směrnice je poskytnout doklad konečnému zákazníkovi, že daný podíl či dané množství energie bylo vyrobeno z obnovitelných zdrojů. Záruka původu může být bez ohledu na energii, k níž se vztahuje, převedena z jednoho držitele na jiného. Aby bylo zajištěno, že informace týkající se jedné jednotky elektrické energie vyrobené z obnovitelných zdrojů byla spotřebiteli poskytnuta pouze jednou, neměly by být jednotky započítávány dvakrát a záruky původu by neměly být dvakrát oznamovány. Pokud výrobce prodal záruku původu odděleně, neměla by být příslušná energie z obnovitelných zdrojů oznámena nebo prodána koncovému spotřebiteli jako energie vyrobená z obnovitelných zdrojů. Je důležité rozlišovat mezi zelenými certifikáty používanými u režimů podpory a zárukami původu.
[…]
(56) Pouhé záruky původu nezakládají právo na čerpání výhod z vnitrostátních režimů podpory.“
8. Směrnice 2009/28 podle článku 1 stanoví společný rámec pro podporu energie z obnovitelných zdrojů, a mimo jiných otázek stanoví závazné národní cíle, pokud jde o celkový podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie a podíl energie z obnovitelných zdrojů v dopravě.
9. Článek 3 odst. 1 a 2 se zmiňuje o celkových národních cílech pro podíl energie z obnovitelných zdrojů a opatření k zajištění tohoto podílu.
10. Článek 3 odst. 3 uvádí:
„Za účelem dosažení cílů uvedených v odstavcích 1 a 2 tohoto článku mohou členské státy použít mimo jiné tato opatření:
a) režimy podpory;
b) opatření v podobě spolupráce mezi jednotlivými členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi za účelem dosažení celkových národních cílů podle článků 5 až 11.
Aniž jsou dotčeny články 87 a 88 Smlouvy, členské státy mají právo rozhodnout podle článků 5 až 11 této směrnice o rozsahu, v jakém podpoří energii z obnovitelných zdrojů vyrobenou v jiném členském státě.“
11. Článek 7 odst. 1 stanoví:
„Dva nebo více členských států mohou spolupracovat na jakémkoli typu společných projektů v souvislosti s výrobou elektřiny a energie pro vytápění nebo chlazení z obnovitelných zdrojů energie. Do této spolupráce mohou být zapojeni i soukromí provozovatelé.“
12. Článek 9 odst. 1 zní:
„Jeden nebo více členských států mohou spolupracovat s jednou nebo více třetími zeměmi na všech typech společných projektů v souvislosti s výrobou elektřiny z obnovitelných zdrojů energie. Do této spolupráce mohou být zapojeni i soukromí provozovatelé.“
13. Článek 15 upřesňuje:
„1. Členské státy zajistí, aby pro účely poskytnutí dokladu koncovému spotřebiteli o podílu nebo množství energie z obnovitelných zdrojů na skladbě zdrojů energie dodavatele podle čl. 3 odst. 6 směrnice 2003/54/ES, mohl být původ elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie zaručen ve smyslu této směrnice, a to v souladu s objektivními, transparentními a nediskriminačními kritérii.
2. Za tím účelem členské státy zajistí, aby byla na základě žádosti výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů energie vydána záruka původu. […]
Záruka původu nemá žádný význam z hlediska dodržování článku 3 členským státem. […]
[…]
9. Členské státy uznají záruky původu vydané jinými členskými státy v souladu s touto směrnicí, a to výhradně jako prokázání údajů a skutečností uvedených v odstavci 1 a v odst. 6 písm. a) až f). Členský stát může odmítnout uznání záruky původu pouze v případě, že má důvodné pochybnosti o její přesnosti, spolehlivosti či pravosti. Toto odmítnutí a jeho odůvodnění oznámí členský stát Komisi.
[…]“
B. Italské právo
1. Právní předpisy zpřed roku 2011
14. V příslušných bodech rozsudku Green Network se systém ZC platný v Itálii před reformou z roku 2011 popisuje takto:
„12 Článek 11 odst. 1 legislativního nařízení č. 79 o provedení směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 96/92/ES [ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (Úř. věst. 1997, L 27, s. 20; Zvl. vyd. 12/02, s. 3)] (dále jen ‚legislativní nařízení č. 79/1999‘), ukládá provozovatelům, kteří vyrobili nebo dovezli elektřinu, aby následující rok dodali do vnitrostátní distribuční soustavy stanovené množství elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie (dále jen ‚zelená elektřina‘) a pocházející ze zařízení, která zahájila provoz nebo zvýšila svoji výrobní kapacitu po nabytí účinnosti uvedeného nařízení. Tuto povinnost je podle odstavce 3 téhož článku možné splnit – za předpokladu, že elektřina dodávaná do vnitrostátní distribuční soustavy je zelená – zejména nabytím celého nebo části tohoto množství od jiných výrobců, nebo nákupem zelených osvědčení u správce vnitrostátní distribuční soustavy, kterým je od 1. listopadu 2005 společnost Gestore dei Servizi Energetici – GSE SpA (dále jen ‚GSE‘). Dotyční výrobci a dovozci tedy musí buď předložit osvědčení, že stanovené množství vyrobené nebo dovezené elektřiny pochází z obnovitelných zdrojů energie, nebo musí nakoupit zelená osvědčení.
13 Článek 4 odst. 6 nařízení ministerstva o prováděcích pravidlech k normám upravujícím odvětví elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie stanoveným v čl. 11 odst. 1, 2 a 3 legislativního nařízení č. 79 ze dne 16. března 1999 ([…] dále jen ‚ministerské nařízení ze dne 11. listopadu 1999‘) stanoví:
‚Povinnost stanovená v čl. 11 odst. 1 a odst. 2 legislativního nařízení [č. 79/1999] může být splněna dovozem celé nebo části elektřiny vyrobené v zařízeních, která zahájila provoz po 1. dubnu 1999 a která využívají obnovitelné zdroje, pokud se tato zařízení nacházejí v cizích státech, které přijmou obdobné nástroje k podpoře a rozvoji obnovitelných zdrojů energie, jež se zakládají na tržních mechanismech, které přiznávají stejnou možnost zařízením nacházejícím se v Itálii. V takovém případě předkládá povinný subjekt žádost uvedenou v odstavci 3 společně se smlouvou o koupi elektřiny vyrobené tímto zařízením a s povolením k dodání této elektřiny do vnitrostátní distribuční soustavy. Veškeré údaje musí být potvrzeny orgánem určeným na základě čl. 20 odst. 3 směrnice [96/92] ve státě, kde se dotyčné zařízení nachází. Nejsou-li uvedené státy členskými státy Evropské unie, je přijetí žádosti podmíněno uzavřením dohody mezi správcem vnitrostátní distribuční soustavy a obdobným místním orgánem, která stanoví způsoby nezbytných ověření.‘
14 Podle čl. 20 odst. 3 legislativního nařízení č. 387 o provedení směrnice [2001/77] o podpoře elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie na vnitřním trhu s elektřinou ([…], dále jen ‚legislativní nařízení č. 387/2003‘) mohou hospodářské subjekty, které vyrábějí nebo dovážejí elektřinu vyrobenou v jiných členských státech Evropské unie, požádat GSE o zproštění povinnosti nákupu zelených osvědčení stanovené v článku 11 legislativního nařízení č. 79/1999 pro část dovezené zelené elektřiny, tím, že předloží ověřenou kopii záruky původu vydané v souladu s článkem 5 směrnice 2001/77. V případě dovozu elektřiny vyrobené ve třetím státě je toto zproštění podmíněno podle uvedeného článku 20 uzavřením dohody mezi Italskou republikou a dotyčným třetím státem, v níž bude stanoveno, že dotyčná elektřina je vyrobena z obnovitelných zdrojů energie a podle způsobů totožných se způsoby uvedenými v článku 5 směrnice 2001/77 je jako taková zaručena.
15 Taková dohoda byla uzavřena dne 6. března 2007 mezi příslušnými italskými ministerstvy a švýcarským federálním ministerstvem životního prostředí, dopravy, energetiky a spojů. Tato dohoda stanoví vzájemné uznávání záruk původu u elektřiny dovezené od roku 2006, během něhož Švýcarská konfederace přijala právní úpravu, jež je v souladu s ustanoveními směrnice 2001/77.
16 Podle článku 4 legislativního nařízení č. 387/2003 přísluší společnosti GSE kontrolovat dodržování povinnosti stanovené v článku 11 legislativního nařízení č. 79/1999 a její nedodržování oznámit AEEG [Autorità per l’energia elettrica e il gas (úřad pro elektrárenství a plynárenství, Itálie)], jež je v takovém případě příslušná uložit sankce uvedené v zákoně č. 481 o pravidlech hospodářské soutěže a regulaci služeb veřejného zájmu – Zřízení regulačních orgánů pro služby veřejného zájmu […]“.
2. Legislativní nařízení č. 28/2011(8)
15. Podle čl. 25 odst. 2 „[e]lektřina dovezená od 1. ledna 2012 nepodléhá povinnosti stanovené v čl. 11 odst. 1 a 2 legislativního nařízení [č. 79/1999] pouze v případě, že přispívá k dosažení vnitrostátních cílů stanovených článkem 3“.
16. Tentýž čl. 25 odst. 11 písm. a) stanovil zrušení čl. 20 odst. 3 legislativního nařízení č. 387/2003 ode dne 1. ledna 2012. Od tohoto data dovozci elektrické energie z jiných členských států nemohou požádat GSE o osvobození od povinnosti získat ZC.
II. Skutkové okolnosti, původní řízení a předběžná otázka
17. Axpo Trading AG (dále jen „Axpo“)(9) je švýcarská společnost, která podniká v oblasti elektřiny. Dováží do Itálie energii vyrobenou ve Švýcarsku (a v menší míře ve Francii) z obnovitelných zdrojů a z fosilních paliv.
18. GSE vydala dvě rozhodnutí, ze dne 8. dubna 2014 a ze dne 10. července 2016, v nichž konstatovala, že společnost Axpo dovezla do Itálie v průběhu let 2012 a 2014 elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů, aniž nabyla příslušné ZC, čímž porušila legislativní nařízení č. 79/1999 v jeho znění změněném legislativním nařízením č. 28/2011, a uložila jí proto povinnost nakoupit ZC ve lhůtě 30 dnů.
19. Společnost Axpo rozhodnutí GSE napadla před Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie).
20. Tento soud v rozsudku ze dne 18. září 2017 žalobu společnosti Axpo zamítl, a odkázal přitom zejména na rozsudek Ålands Vindkraf. Dospěl k závěru, že italská právní úprava nezavádí poplatek s rovnocenným účinkem ani státní podporu, protože nemá selektivní charakter a nenarušuje hospodářskou soutěž, a je slučitelná se směrnicí 2009/28.
21. Kromě soudní žaloby se společnost Axpo dne 29. října 2014 obrátila se stížností na generální ředitelství Komise pro hospodářskou soutěž (GŘ COMP).
22. Dopisem ze dne 21. prosince 2017 vzalo GŘ COMP na vědomí, že společnost Axpo napadla rozsudek prvního stupně a navrhla odvolacímu soudu předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Také uvedlo, že italský režim ZC mu nebyl oznámen a vysvětlil argumentaci použitou v jeho předchozích rozhodnutích za účelem analýzy ZC v jiných členských státech(10).
23. Dne 2. února 2015 se společnost Axpo obrátila s další stížností na generální ředitelství Komise pro daně a celní unii (GŘ TAXUD). To jí odpovědělo, že prověří možnost zahájit řízení pro nesplnění povinnosti proti Italské republice.
24. Společnost Axpo napadla rozsudek ze dne 18. září 2017 před Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) a navrhovala nepoužití sporných italských právních předpisů. Na podporu svých návrhů v zásadě tvrdí, že povinnost zakoupení ZC za účelem dovozu EOZE je v rozporu s ustanoveními SFEU v oblasti státní podpory, celní unie, volného pohybu zboží a rovného zacházení, jakož i Dohody EHS-Švýcarsko.
25. Komise se zúčastnila řízení před Consiglio di Stato (Státní rada) a upřesnila, že v rozsudku Ålands Vindkraft Soudní dvůr rozhodl pouze o neslučitelnosti švédských norem se zákazem opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením vývozu. Navíc argumentovala, že vnitrostátní soud může vyloučit existenci státní podpory, avšak pokud usoudí na její existenci, nepřísluší mu posuzovat její slučitelnost s unijním právem, což je výlučnou výsadou Komise.
26. Ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Consiglio di Stato (Státní rada) usuzuje, že italské právní předpisy jsou v souladu s ustanoveními SFEU, směrnicí 2009/28 a Dohodou EHS-Švýcarsko. Zejména je toho názoru, že vnitrostátní režim ZC:
– je v souladu s normami SFEU v oblasti státní podpory, neboť nedošlo k žádnému převodu státních prostředků. Dokonce i za předpokladu, že by se o veřejné prostředky jednalo, byla by právní úprava v souladu se směrnicí 2009/28, která podporuje státní pobídková opatření k výrobě zelené energie, a s ochranou životního prostředí. V každém případě opatření nemůže být kvalifikováno jako selektivní, neboť selektivní by byl samotný mechanismus stanovený ve směrnici 2009/28, protože zvýhodňuje výrobce EOZE v každém členském státě;
– nepředstavuje poplatek s rovnocenným účinkem ani opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením vývozu, a to s ohledem na účel směrnice 2009/28;
– je slučitelný s články 18 i 110 SFEU, neboť přiznává stejné zacházení všem hospodářským subjektům v odvětví elektřiny, které dodávají EOZE do italské soustavy.
27. Nicméně Consiglio di Stato (Státní rada) považovala za nutné položit Soudnímu dvoru tuto předběžnou otázku:
„Brání:
– článek 18 SFEU v části, ve které zakazuje jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti v rámci působnosti Smluv;
– články 28 a 30 SFEU, jakož i článek 6 dohody o volném obchodu mezi Evropským hospodářským společenstvím a Švýcarskou konfederací v části, ve které stanoví zrušení dovozních cel a opatření s rovnocenným účinkem;
– článek 110 SFEU v části, ve které zakazuje vyšší zdanění dovozu, než je to, jemuž jsou přímo nebo nepřímo podrobeny podobné výrobky domácí;
– článek 34 SFEU, jakož i článek 13 dohody o volném obchodu mezi Evropským hospodářským společenstvím a Švýcarskou konfederací v části, ve které zakazují přijetí opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu;
– články 107 a 108 SFEU v části, ve které zakazují provedení opatření spočívajícího ve státní podpoře, které nebylo oznámeno Komisi a je neslučitelné s vnitřním trhem;
– směrnice 2009/28 v části, ve které stanoví cíl podpory obchodu se zelenou elektřinou uvnitř Společenství a rovněž podpory výrobních kapacit jednotlivých členských států,
takové vnitrostátní právní úpravě, jako je výše uvedená právní úprava, která ukládá dovozcům zelené elektřiny finanční zatížení, jež se nevztahuje na domácí výrobce téhož výrobku?“
III. Řízení před Soudním dvorem
28. Předběžná otázka došla soudní kanceláři Soudního dvora dne 23. září 2019.
29. Písemná vyjádření předložily společnosti Axpo, GSE, Fallimento Esperia (dále jen „Esperia“)(11), italská vláda a Komise. S výjimkou společnosti GSE se všechny strany zúčastnily ústního jednání, které se konalo dne 23. září 2020.
IV. Posouzení
30. Začnu souhrnným popisem italského režimu zelených certifikátů, abych následně přezkoumal jeho soulad se směrnicí 2009/28. Nakonec se budu zabývat problémy, které tento režim vyvolává s ohledem na primární právo Unie a Dohodu EHS-Švýcarsko.
A. Italský režim ZC
31. Prostřednictvím legislativního nařízení č. 79/1999 Itálie zavedla systém ZC. Jím se snažila, jak jsem již předeslal(12), podporovat rozvoj EOZE tím, že jejím výrobcům přidělovala certifikáty (ZC), které tito výrobci mohli obchodovat na trhu a prodávat je těm, kteří vyrábějí elektřinu z neobnovitelných zdrojů(13).
32. Přidělování ZC se provádělo zdarma každému výrobci EOZE, který požádal GSE, úměrně množství elektřiny, kterou vyrobil, po ověření tohoto údaje(14).
33. Prodej jim přidělených ZC mohli výrobci EOZE využít k „financování dodatečných náklady výroby ekologické elektřiny a […] zajištění výroby žádoucí ekologické elektřiny“(15).
34. Za účelem splnění cílů legislativního nařízení č. 79/1999 a předpisů jej provádějících byli všichni výrobci nebo dovozci elektřiny povinni buď dodat do vnitrostátní distribuční soustavy určité procento EOZE (které mohli buď sami vyrobit, nebo nabýt od italského výrobce), nebo koupit ZC.
35. Výrobci nebo dovozci elektřiny v Itálii tedy museli předložit osvědčení, že: a) část jejich elektřiny (vyrobené nebo dovezené) byla vyrobena z obnovitelných zdrojů energie, nebo b) případně, že nakoupili příslušné ZC.
36. Pokud se výrobce nebo dovozce konvenční elektřiny rozhodl zvýšit svůj podíl EOZE zakoupením ZC, byl povinen předložit GSE výroční prohlášení o vyrobené elektřině a množství ZC odpovídajícím jeho podílu.
37. Po ověření GSE zneplatnila ty ZC, které výrobce nebo dovozce předložil(16). Pokud jich bylo méně než podíl výrobce nebo dovozce, pak museli tito výrobci nebo dovozci rozdíl vyrovnat nákupem zbývajících ZC a jejich zasláním GSE(17).
38. Od těchto povinností byli nicméně osvobozeni, pokud bylo prokázáno, že elektřina dovezená do Itálie pocházela z obnovitelných zdrojů. V této souvislosti podle čl. 20 odst. 3 legislativního nařízení č. 387/2003:
– dovozci EOZE vyrobené v jiných členských státech Unie mohli požádat GSE o osvobození od povinnosti nakoupit ZC za podíl dovezené elektřiny, pokud jí předložili kopii záruky původu;
– pokud se naopak jednalo o dovoz EOZE vyrobené ve třetím státě, osvobození bylo podmíněno podpisem dohody mezi Itálií a tímto státem, která by stanovila, že elektřina byla vyrobena z obnovitelných zdrojů a jako taková ověřena.
39. Jak je konstatováno v rozsudku Green Network(18), Itálie a Švýcarská konfederace dospěly dne 6. března 2007 k dohodě v tomto smyslu. V ní bylo zahrnuto vzájemné uznávání záruk původu elektřiny u elektřiny dovezené od roku 2006, kdy Švýcarská konfederace přijala právní úpravu slučitelnou se směrnicí 2001/77, později nahrazenou směrnicí 2009/28.
40. V rozsudku Green Network Soudní dvůr konstatoval, že členské státy nemohly uzavírat tento typ dohod, neboť jejich uzavírání bylo ve výlučné pravomoci Unie. Zároveň uvedl, že unijní právo není slučitelné s italskou normou, která umožňovala osvobození od povinnosti nakoupit ZC pro elektřinu dovezenou ze třetích zemí(19).
41. Ministerská vyhláška č. 28/2011 změnila režim podpory EOZE stanovený legislativním nařízením č. 79/1999, když zvolila postupné opouštění ZC a jejich nahrazení jiným režimem podpory. Navíc, jak jsem již připomněl, zrušila ode dne 1. ledna 2012 možnost dovozců EOZE být zproštěni povinnosti nákupu italských ZC(20).
42. A právě změna právní úpravy z roku 2011 vyvolala spor, v jehož rámci byla vznesena předběžná otázka.
B. Slučitelnost italského režimu se směrnicí 2009/28
43. Společnost Axpo je toho názoru, že tento režim je v rozporu se směrnicí 2009/28, neboť penalizuje dovozy EOZE tím, že dovozcům ukládá povinnost podporovat vnitrostátní výrobu, když tato směrnice obsahuje mechanismy spolupráce.
44. Předkládající soud, GSE, Itálie a Komise naopak tvrdí, že tento režim je v souladu se směrnicí 2009/28.
45. Domnívám se, že je namístě zmínit především body 26 až 29 rozsudku Elecdey Carcelen a další(21), v nichž Soudní dvůr učinil v souvislosti se směrnicí 2009/28 tato konstatování:
„26 […] směrnice 2009/28, jak vyplývá z jejího článku 1, má za cíl stanovit společný rámec pro podporu energie z obnovitelných zdrojů tím, že stanoví závazné národní cíle, pokud jde o celkový podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie.
27 Členské státy tak mají podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/28 povinnost zajistit, aby se v roce 2020 podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie rovnal alespoň celkovému národnímu cíli, který je uveden v příloze I části A této směrnice a který musí být v souladu s cílem, jenž spočívá v dosažení nejméně 20% podílu energie z obnovitelných zdrojů.
28 Členské státy jsou kromě toho podle čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice povinny zavést opatření, která účinným způsobem zajistí, aby se podíl energie z obnovitelných zdrojů rovnal podílu uvedenému v ‚orientačním plánu‘ stanoveném v příloze I části B směrnice nebo ho překračoval.
29 Za účelem dosažení těchto cílů mohou členské státy podle čl. 3 odst. 3 směrnice 2009/28 použít ‚režimy podpor‘ ve smyslu čl. 2 druhého pododstavce písm. k) této směrnice, a poskytnout tak zejména investiční pomoc, osvobození od daně nebo snížení daně, vrácení daně nebo stanovit povinnost využívat energii z obnovitelných zdrojů.“
46. Italský mechanismus ZC je tedy režimem podpory, který svou povahou spadá pod směrnici 2009/28. Navíc je podobný tomu, který byl posuzován v rozsudku Ålands Vindkraft, v němž bylo výslovně řečeno, že „[u]stanovení článku 2 druhého pododstavce písm. k) a l) směrnice 2009/28 také hovoří o vnitrostátních režimech podpor využívajících ‚zelené certifikáty‘ “(22).
47. Rozsudek Ålands Vindkraft uznal platnost švédského režimu podpory, který k tíži dodavatelů elektřiny a určitých spotřebitelů stanovil povinnost využívat zelené certifikáty „ke splnění jejich povinnosti zahrnout určité množství zelené elektřiny do jejich dodávky nebo spotřeby“(23).
48. Směrnice 2009/28 nezavádí rámec vnitrostátních režimů podpory EOZE jednotný pro celou Unii, nýbrž přiznává členským státům široký prostor pro jejich úpravu.
49. Soudní dvůr zdůraznil, že „[j]ak vyplývá ze samotného znění čl. 3 odst. 3 směrnice 2009/28, a zejména z výrazu ‚mohou‘, nejsou členské státy vůbec povinny zavést za účelem podpory využívání energie z obnovitelných zdrojů režimy podpory, a a fortiori, pokud se rozhodnou takovéto režimy zavést, nemusí to být to být formou osvobození od daně nebo snížení daně“(24).
50. Členské státy jsou povinny „dosáhnout závazných národních cílů stanovených v čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice 2009/28 ve spojení s přílohou I této směrnice“(25). Jak informuje Komise, Italská republika dosáhla svého celkového národního cíle pro zelenou energii pro rok 2020.
51. Prostor pro uvážení, který směrnice 2009/28 svěřuje členským státům k vytváření svých režimů podpory EOZE, umožňuje čistě vnitrostátní model těchto režimů fungující ve prospěch rovněž vnitrostátní výroby EOZE a vylučující EOZE dovezenou z jiných členských států nebo ze třetích zemí(26).
52. Zcela jasně to vyjádřil Soudní dvůr, podle kterého „unijní zákonodárce nehodlal uložit členským státům, které zvolily režim podpory využívající zelené certifikáty, povinnost vztáhnout tento režim i na zelenou elektřinu vyrobenou na území jiného členského státu“(27).
53. Členské státy jsou tedy oprávněny k tomu, aby se rozhodly, zda se jejich vnitrostátní režimy podpory vztahují na EOZE vyrobenou v jiných členských státech (a tím spíše ve třetích zemích), či nikoli. Pokud jsou nakloněny tomu, aby tuto možnost zavedly, mohou stále ještě rozhodovat o tom, jakým způsobem tak učiní.
54. Je pravda, že směrnice 2009/28 zahrnuje mechanismy spolupráce mezi členskými státy, které jsou odlišné od záruk původu vydaných podle této směrnice (jež z povahy věci nezakládají nárok na využití vnitrostátních režimů podpory)(28). Tyto mechanismy jsou nicméně fakultativní, nepovinné, takže státy mohou bez dalšího omezit své režimy podpory na EOZE vyrobenou v tuzemsku.
55. Pokud italská právní úprava zvolila od roku 2012 podporu pouze výrobě EOZE vyrobené v Itálii, není v rozporu se směrnicí 2009/28.
C. Italský režim ZC a ustanovení SFEU o celní unii a volném pohybu zboží
56. Podle ustálené judikatury Soudního dvora „každé vnitrostátní opatření v oblasti, jež byla předmětem úplné harmonizace na unijní úrovni, musí být posuzováno vzhledem k ustanovením tohoto harmonizačního předpisu, a nikoliv vzhledem k ustanovením primárního práva“(29).
57. Směrnice 2009/28 neprovedla úplnou harmonizaci mechanismů podpory energií pocházející z obnovitelných zdrojů. V rozsudku Ålands Vindkraft(30) jsou předloženy argumenty, které potvrzují, že směrnice 2009/28 úplnou harmonizaci neprovedla, a které nepokládám za potřebné zde opakovat.
58. Na základě tohoto předpokladu je třeba slučitelnost vnitrostátních režimů podpory s unijním právem analyzovat vzhledem ke směrnici 2009/28 a k primárnímu právu.
59. Předkládající soud se ptá konkrétně na slučitelnost italského systému ZC se zákazem poplatků s účinkem rovnocenným dovoznímu clu (článek 30 SFEU), diskriminačního vnitrostátního zdanění (článek 110 SFEU) a opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu (článek 34 SFEU).
60. Není nezbytné analyzovat italské právo ve světle článku 18 SFEU, neboť ten se použije jen tehdy, když neexistují konkrétnější normy, které by reflektovaly zásadu zákazu diskriminace(31). V oblasti volného pohybu zboží (do níž spadá dovoz elektřiny) tomu tak je, protože články 30, 34 a 110 SFEU upřesňují zásadu nediskriminace, kterou obecně zakotvuje článek 18 SFEU.
61. Vzhledem k tomu, že zákaz opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu má reziduální charakter ve vztahu k ostatním zákazům podle SFEU v oblasti volného pohybu zboží(32), je nutno zabývat se v prvé řadě slučitelností italského režimu se zákazem poplatků s účinkem rovnocenným dovoznímu clu a se zákazem diskriminačního vnitrostátního zdanění.
1. Zákaz poplatků s účinkem rovnocenným dovoznímu clu (články 28 a 30 SFEU)
62. Clo je nepřímá daň, která zatěžuje dovoz zboží ze třetích zemí (výjimečně vývoz do nich) sazbami stanovenými v celním sazebníku Unie.
63. Systém ZC v části týkající se dovozu EOZE do Itálie nemá s ohledem na své charakteristiky povahu cla (kromě toho, že má dopad na dovozy nejen ze třetích zemí, nýbrž také z jiných členských států).
64. Společnost Axpo nicméně tvrdí, že tento systém může být kvalifikován jako poplatek s účinkem rovnocenným dovoznímu clu, což vyžaduje podrobnější analýzu.
65. Přestože primární právo neobsahuje definici tohoto typu poplatků, Soudní dvůr ji rozvinul ve své judikatuře: „každá jednostranně uložená finanční zátěž, byť minimální, bez ohledu na svůj název nebo způsob výběru, vztahující se na zboží z důvodu skutečnosti, že překračuje hranici, pokud není clem ve vlastním smyslu, představuje poplatek s účinkem rovnocenným clu“(33). Je tomu tak i tehdy, když není vybíráno ve prospěch státu, nemá žádný diskriminační nebo ochranářský účinek a když jím zatížený výrobek nekonkuruje domácí výrobě(34).
66. Zákaz poplatků s účinkem rovnocenným dovoznímu clu je absolutní a primární právo nestanoví omezení. Soudní dvůr nicméně stanovil tři omezení tohoto zákazu, který se nevztahuje na:
– finanční poplatky vybírané za určitých podmínek z důvodu kontrol uskutečněných za účelem splnění povinností uložených unijním právem(35);
– finanční poplatky, které představují odměnu za službu skutečně poskytnutou hospodářskému subjektu, který je povinen ji zaplatit ve výši přiměřené k uvedené službě(36);
– režimy zdanění, které de facto zatěžují pouze dovoz(37).
67. S ohledem na judikaturu Soudního dvora jsem toho názoru, že ani italský systém ZC uplatňovaný vůči dovozcům EOZE není poplatkem s účinkem rovnocenným dovoznímu clu.
68. Mohu připustit, že povinnost nákupu italských ZC má na dovozce elektřiny do Itálie určité dopady podobné finančním poplatkům jednostranně uloženým italským státem. Nedomnívám se nicméně, že by se tato povinnost dala postavit na roveň té, která vyplývá z daňového odvodu nebo parafiskálního poplatku, což je nezbytná podmínka, aby finanční poplatek spadal pod zákaz podle článků 28 a 30 SFEU.
69. Navíc se povinnost nakoupit ZC neváže na překročení hranic, neboť není uložena jako reakce bránící dovozu elektrické energie, nýbrž za účelem respektování vnitrostátního režimu podpory EOZE.
70. Podle tohoto režimu bylo od roku 2012 zrušeno osvobození, které umožňovalo dovozcům prokázat zelený původ jejich elektřiny ve státě jejího původu. Jak jsem již vysvětlil, byli v této souvislosti povinni nakoupit italské ZC, přičemž italský stát podporoval jen domácí výrobu EOZE a nezvýhodňoval již dovezenou EOZE.
71. Změnou těchto parametrů právní úpravy týkající se vnitrostátního režimu podpory využití obnovitelných energií italský stát ve skutečnosti nezavedl žádný poplatek vázaný na samotné dovezení (to znamená na překročení hranic), nýbrž změnu ve svém vnitrostátním režimu, ke které jej opravňovala směrnice 2009/28(38).
72. Vnitrostátní norma s těmito charakteristikami tedy nezavádí poplatek s účinkem rovnocenným clu(39).
2. Zákaz diskriminačního vnitrostátního zdanění
73. Soudní dvůr rozhodl, že „na finanční zátěž vyplývající z obecného režimu vnitrostátního zdanění postihujícího systematicky, podle stejných objektivních kritérií, kategorie produktů nezávisle na jejich původu nebo jejich určení, se vztahuje článek 110 SFEU, který zakazuje diskriminační vnitrostátní zdanění“(40).
74. Jak jsem již vysvětlil, povinnost nakoupit italské ZC nemá povahu daňového odvodu nebo parafiskálního poplatku, a proto pro ni neplatí zákaz stanovený v článku 110 SFEU.
75. Shoduji se s Komisí v tom, že opatření jako toto nepředstavuje daň, to znamená, že z něj nevyplývá zátěž povahy daňového odvodu, přičemž tomuto závěru nebrání ani skutečnost, že bylo (stejně jako mnoho jiných podobných opatření) zavedeno vnitrostátním právem.
3. Zákaz opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu (článek 34 SFEU)
76. Článek 34 SFEU „zakazuje zavádět mezi členskými státy opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu, a vztahuje se tedy na jakékoli vnitrostátní opatření způsobilé narušit přímo nebo nepřímo a skutečně nebo potenciálně obchod uvnitř Společenství“(41).
77. Povinnost nákupu ZC uložená Itálií na dovozy EOZE do roku 2016 je opatřením s rovnocenným účinkem, které spadá pod zákaz podle článku 34 SFEU.
78. Jedná se o opatření, které se použije pouze na dovozy EOZE, a nikoli na vnitrostátní výrobu téhož zboží. Domácím výrobcům EOZE se ZC přidělují bezplatně, kdežto dovozci stejné elektřiny je musí povinně nabýt (nakoupit je od domácích výrobců nebo na digitální platformě provozované společností GME) v závislosti na elektřině, kterou dovážejí do Itálie.
79. Tato situace, která ztěžuje dovoz, začala dnem 1. ledna 2012 v důsledku legislativního nařízení č. 28/2011 a trvala, jak jsem již zmínil, až do roku 2016(42). V průběhu tohoto období osoby, které dovážely EOZE, aby ji dodávaly do italské soustavy, musely i navzdory předložení záruky jejího původu nakupovat italské ZC.
80. Soudní dvůr dospěl k názoru, že švédský režim ZC, podobný italskému, byl opatřením s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu(43). Vyslovil se rovněž k jeho odůvodnění, s ohledem na jeho cíle(44), důvody shrnutými v bodě 82 rozsudku Ålands Vindkraft: „cíl spočívající v podpoře využívání obnovitelných zdrojů energie pro výrobu elektřiny […] je v zásadě s to odůvodnit případné překážky volnému pohybu zboží“.
81. V témže rozsahu je italský režim ZC způsobilý k ochraně týchž cílů, neboť také podporuje výrobu EOZE(45).
82. Přímé spojení ZC s výrobou EOZE se projevuje mimo jiné v čl. 11 odst. 3 legislativního nařízení č. 79/1999, který stanoví, že ZC jsou přidělovány v závislosti na elektřině vyrobené z obnovitelných zdrojů(46).
83. Navíc čistě vnitrostátní charakter italského režimu podpory výroby EOZE není překážkou tomu, aby tento mechanismus přispíval k zajištění obecných zájmů na ochraně životního prostředí, jakož i zdraví a života lidí, zvířat a rostlin.
84. Co se týče proporcionality, Soudní dvůr rozhodl, že švédský systém ZC „má vést k tomu, že vyšší náklady spojené s výrobou zelené elektřiny ponese trh, tj. dodavatelé a uživatelé elektřiny, kteří musí splnit určitou kvótu, a v konečném důsledku i spotřebitelé. […] Členský stát volbou tohoto mechanismu nepřekračuje meze pravomoci, kterou má při plnění legitimního cíle spočívajícího ve zvýšení výroby zelené elektřiny“(47).
85. Následně nicméně Soudní dvůr připomněl, že:
„řádné fungování takového režimu nutně implikuje existenci tržních mechanismů, které by provozovatelům, kteří musí dodržet určitou kvótu a dosud nemají certifikáty potřebné ke splnění uvedené povinnosti, umožnily získat certifikáty efektivním způsobem a za rovnocenných podmínek. […] Je tedy třeba, aby byly zavedeny mechanismy zajišťující zřízení skutečného trhu s certifikáty, na němž se bude moci účinně střetávat nabídka s poptávkou a který bude směřovat k rovnovážnému stavu, tak aby si dotčení dodavatelé a uživatelé mohli takové certifikáty opatřit za rovnocenných podmínek“(48).
86. Tatáž kritéria a podmínky jsou splněny u italských ZC:
– jednak byl tento režim zaveden s týmž cílem jako švédský mechanismus, který byl posuzován v rozsudku ve věci Ålands Vindkraft,
– a jednak mohou dovozci elektřiny do Itálie splnit svou povinnost nákupem ZC přímo od výrobců usazených v této zemi nebo na trhu s certifikáty (digitální platforma provozovaná společností GME).
87. Lze tedy dospět k závěru, že italský systém ZC je navzdory tomu, že může být kvalifikován jako opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu, odůvodněn obecnými cíli ochrany životního prostředí, jakož i zdraví a života lidí, zvířat a rostlin.
D. Italský systém ZC a články 107 a 108 SFEU
88. Podle společností Axpo a Esperia italský systém představuje státní podporu ve prospěch italských výrobců EOZE. Vzhledem k tomu, že nebyl oznámen Komisi, je podle nich v rozporu s článkem 108 SFEU.
89. GSE a italská vláda jsou naopak toho názoru, že tento systém nezahrnuje státní podporu, neboť v jeho rámci nedochází k převodu státních prostředků a není selektivní.
90. Podle Komise „pouhá skutečnost, že provozovatelům, kteří dovážejí energii, je uložena povinnost nakoupit ZC, nepředstavuje podle všeho sama o sobě podporu financovanou ze státních prostředků, neboť tyto subjekty musí zakoupit ZC za své vlastní finanční prostředky“. S ohledem na povahu a funkce GSE v řízení systému ZC je třeba objasnit, jakou míru zásahu a kontroly provádí stát nad tímto systémem, avšak na základě předložených informací „nic nenasvědčuje tomu, že by v tomto případě byly splněny podmínky nutné k tomu, aby se jednalo o užití státních prostředků“(49).
91. Komise dodává, že vzhledem k tomu, že předkládací usnesení přináší nedostatečná vysvětlení, jež neumožňují definitivně určit, že má povahu státní podpory, „se analýza systému ZC jako celku nejeví pro účely sporu projednávaného předkládajícím soudem jako relevantní“(50).
92. V případě připuštění pohledu Komise by celé část žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která se týká kvalifikace italského systému ZC jakožto státní podpory, měla být prohlášena nepřípustnou z důvodu absence kritérií pro posouzení(51).
93. Já se ovšem domnívám, že Soudní dvůr může poskytnout Consiglio di Stato (Státní rada) užitečnou odpověď s ohledem na dodatečné informace, které k této otázce při absenci obšírnějších informací v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložili účastníci řízení písemně nebo ústně ve svých vyjádřeních před Soudním dvorem.
94. Tato odpověď v každém případě závisí na tom, že předkládající soud ověří níže popsané charakteristiky systému ZC.
1. Obecný nástin
95. Článek 107 odst. 1 SFEU prohlašuje za neslučitelné s vnitřním trhem podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
96. Jsou tedy čtyři podmínky, které musí být splněny, aby byla konstatována neslučitelnost státní podpory: a) musí se jednat o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků; b) tento zásah musí být způsobilý ovlivnit obchod mezi členskými státy; c) musí zvýhodňovat svého příjemce a d) musí narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže(52).
97. Není zpochybňováno, zda sporný systém splňuje druhou (způsobilost ovlivnit obchod mezi členskými státy) a čtvrtou podmínku (narušení nebo hrozící narušení hospodářské soutěže). Sporné je ovšem splnění dalších dvou podmínek, takže je nutné objasnit, zda tento systém poskytuje selektivní výhodu podnikům, které jsou jeho příjemci, a především určit, zda je opatření přičitatelné státu a předpokládá použití státních prostředků.
2. Zásah státu a převod státních prostředků
98. Podle judikatury Soudního dvora platí, že k tomu, aby mohlo být selektivní zvýhodnění kvalifikováno jako podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být poskytnuta přímo nebo nepřímo za použití státních prostředků, a přičitatelná státu(53). Jde o dvě kumulativní(54) podmínky, které ovšem při posuzování určitého opatření vzhledem k uvedenému ustanovení bývají posuzovány společně.
99. Společnost Axpo tvrdí, že italský systém obnáší převod státních prostředků, a to v důsledku bezplatnosti ZC přidělovaných italským výrobcům EOZE, zpětného odkupu přebývajících ZC společností GSE a státní kontroly nad příjmy společnosti GME.
100. Podle společnosti Axpo dostávají italští výrobci ZC bezplatně v závislosti na podílu množství EOZE, kterou vyrobí, a mohou je prodat italským výrobcům konvenční elektřiny a dovozcům všech typů elektřiny. Společnost GSE navíc zajišťuje existenci trhu ZC tím, že dodává na trh jejich větší množství, když je poptávka zvýšená, a stahuje ZC z tohoto trhu, když je poptávka příliš nízká.
101. Italská vláda, GSE a předkládající soud jsou naproti tomu toho názoru, že ZC nevyžadují použití veřejných prostředků. Nákup ZC je financován podniky povinnými je získat a zpětný odkup přebývajících ZC společností GSE je financován koncovými spotřebiteli, přičemž stát nemá nad těmito prostředky kontrolu.
102. Komise se vyjadřuje pouze k povinnosti nakoupit ZC, kterou nepovažuje za podporu financovanou ze státních prostředků(55).
a) Přičitatelnost opatření státu
103. Za účelem posouzení přičitatelnosti opatření státu je třeba zkoumat, zda se orgány veřejné moci podílely na přijímání tohoto opatření.
104. Tak tomu zjevně je tehdy, když jsou selektivní výhody pro určitou kategorii podniků zavedeny zákonem(56). To je i případ systému italských ZC upraveného předpisy přijatými italským státem, z nichž některé mají právní sílu zákona.
105. Společnost GSE nicméně jako argument proti přičitatelnosti italskému státu uvádí, že nemá kontrolu nad všemi prvky, které dohromady tvoří právní režim ZC, a poukazuje zejména na to, že zpětný odkup ZC zajišťuje GSE, tedy společnost soukromého práva.
106. Zásah státu nebo ze státních prostředků zahrnuje jak podpory poskytované přímo státem, tak podpory poskytované veřejnoprávními nebo soukromoprávními subjekty, které byly zřízeny nebo určeny státem za účelem správy podpory(57). Unijní právo nemůže připustit, aby pouhé vytvoření autonomních institucí pověřených rozdělováním těchto výhod umožňovalo obcházet předpisy týkající se státních podpor(58).
107. Povaha GSE coby společnosti soukromého práva nebrání tomu, aby bylo státu přičteno vytvoření a právní regulace systému ZC, který je pro tuto společnost závazný.
108. Povinnost přidělovat italským výrobcům EOZE ZC, zpětně odkupovat přebývající ZC v závislosti na poptávce a určovat referenční cenu za účelem nabídky ZC je totiž společnosti GSE uložena italským zákonem a jeho prováděcími předpisy. Nic nenasvědčuje tomu, že by GSE disponovala autonomií k tomu, aby přestala plnit tyto závazky.
109. Navíc společnost GSE, ačkoli má formu společnosti soukromého práva, je zcela kontrolována italskou vládou a plní funkce veřejné povahy v odvětví energetiky.
110. V důsledku toho je sporné opatření přičitatelné italskému státu.
b) Převod státních prostředků
111. Ve svém stanovisku ve věci Georgsmarienhütte a další(59) jsem popsal stav judikatury ke kvalifikaci některých režimů podpory EOZE jakožto státní podpory, kterou znovu připomenu(60).
112. K tomu, aby opatření mohlo být považováno za státní podporu, je kromě přičitatelnosti státu třeba, aby zahrnovalo převod státních prostředků podnikům-příjemcům.
113. Soudní dvůr vyložil pojem „státní prostředky“ široce, takže zahrnuje nejen prostředky veřejného sektoru v úzkém slova smyslu, ale za určitých okolností také prostředky některých soukromých subjektů.
114. Nepřímé snížení příjmů státu způsobené přijetím vnitrostátních právních předpisů či opatření, pokud je jim takový důsledek vlastní, není převodem státních prostředků(61).
115. Velké obtíže pro určení, zda jde o převod státních prostředků, nastávají, když státy schválí mechanismy zásahů do hospodářského života, v jejichž důsledku mohou určité podniky získat selektivní výhodu. Konkrétně spadají do šedé zóny případy zásahu státu, které jdou nad rámec přijetí pouhého obecného regulačního předpisu pro odvětví, avšak neprojeví se přímým převodem prostředků. V projednávané věci jde o takový případ, pro jehož řešení je nutné nejprve věnovat pozornost složité (a nikoli vždy lineární) judikatuře Soudního dvora v této oblasti.
116. Státní opatření, které upřednostňuje určité podniky nebo určité produkty, neztrácejí povahu bezplatné výhody tím, že je zcela nebo zčásti financováno z poplatků uložených orgánem veřejné moci a uplatňovaných na dotčené podniky(62).
117. Článek 107 odst. 1 SFEU totiž zahrnuje veškeré finanční prostředky, které mohou orgány veřejné moci skutečně použít k podpoře podniků, aniž je rozhodné, zda tyto prostředky trvale patří do majetku státu, či nikoli. I když částky odpovídající podpoře nejsou trvale ve vlastnictví státní pokladny, skutečnost, že zůstávají neustále pod veřejnou kontrolou, a tudíž jsou k dispozici příslušným vnitrostátním orgánům, stačí k tomu, aby byly kvalifikovány jako „státní prostředky“(63).
118. Pokud jde o odvětví elektrické energie, v rozsudku ze dne 19. prosince 2013, Association Vent De Colère! a další, Soudní dvůr potvrdil, že „finanční prostředky pocházející z povinných příspěvků uložených právními předpisy členského státu, které jsou spravované a rozdělované v souladu s těmito právními předpisy, lze považovat za státní prostředky ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, i když jsou spravovány subjekty, které jsou od veřejné moci oddělené“(64).
119. Z uvedené judikatury plyne, že rozhodující skutečností pro potvrzení, zda jsou sporné prostředky státní ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je míra zásahu a kontroly nad uvedenými prostředky ze strany orgánů veřejné moci.
120. Neexistence kontroly ze strany orgánů veřejné moci vysvětluje, proč Soudní dvůr nepovažuje za podporu například případy, kdy jsou prostředky členů stavovské organizace určeny k financování konkrétního účelu v zájmu uvedených členů, o kterém rozhoduje soukromá organizace a který má čistě obchodní záměr, přičemž ve vztahu k těmto prostředkům stát funguje pouze jako prostředek k zajištění závazné povahy příspěvků zavedených obchodními organizacemi. Příklady takových případů jsou věci Pearle a další(65) a Doux Élevage a Coopérative agricole UKL-ARREE(66).
121. Neexistence státní kontroly nad převody finančních prostředků také vysvětluje, proč Soudní dvůr nepovažuje za podporu případy předpisů, které vedou k přerozdělování finančních prostředků od jednoho soukromého subjektu na jiný, bez dodatečného zásahu státu. V zásadě nedochází k použití státních prostředků, pokud peníze plynou převedeny od jednoho soukromého subjektu přímo k jinému, aniž jdou přes orgán veřejné moci či soukromou organizaci pověřenou státem k řízení převodu(67).
122. K použití státních prostředků nedochází ani v případech, kdy podniky, většinou soukromé, nejsou státem zmocněny k tomu, aby spravovaly státní prostředky, ale mají jen povinnost výkupu za použití vlastních finančních prostředků(68). To je případ v rozsudku PreussenElektra, podle kterého povinnost uložená členským státem soukromým dodavatelům elektřiny vykoupit elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů energie za minimální stanovené ceny nezpůsobuje žádný přímý ani nepřímý převod státních prostředků ve prospěch podniků, které vyrábějí tento typ elektřiny; tento závěr nemůže být vyvrácen okolností, že nižší zisky podniků podřízených této povinnosti pravděpodobně způsobí snížení daňových příjmů, neboť tento následek je takovému opatření vlastní(69). V uvedeném případě dotčené podniky (tedy soukromí dodavatelé elektřiny) byly vázány povinností vykupovat určitý druh elektřiny z vlastních finančních prostředků, ale nebyly určeny státem ke správě režimu podpor.
123. Soudní dvůr neměl ani za to, že existuje státní kontrola (a tudíž použití státních prostředků) v polském mechanismu, který ukládal dodavatelům elektřiny povinnost prodat konečným odběratelům podíl elektřiny vyráběné kogenerací představující 15 % jejich ročního prodeje elektřiny(70).
124. O státní kontrolu a převod státních prostředků se však jedná v případě, kdy poplatky hrazené soukromými osobami procházejí veřejnoprávním nebo soukromým subjektem, který je určen k jejich rozdělování příjemcům. Tak tomu bylo ve věci Essent Netwerk Noord, v níž soukromý subjekt dostal na základě zákona povinnost vybírat jménem příplatek k ceně (sazbě) za elektřinu a měl povinnost jej přerozdělovat příjemcům, aniž byl oprávněn použít jej k jiným účelům, než byly určeny zákonem. Celková částka uvedeného příplatku (který Soudní dvůr kvalifikoval jako daň) byla pod veřejnou kontrolou, což stačilo k jeho kvalifikaci jako státního prostředku(71).
125. Soudní dvůr rovněž konstatoval státní kontrolu ve věci Vent de Colère! a další, v níž existoval mechanismus financovaný všemi konečnými spotřebiteli, který plně kompenzoval dodatečné náklady podniků podřízených povinnosti vykupovat elektrickou energii z větrných elektráren (za cenu vyšší, než je tržní cena). Docházelo k zásahu za použití státních prostředků, a to i když se uvedený mechanismus zčásti zakládal na přímém převodu prostředků mezi soukromými subjekty(72).
126. Stejné logiky se drží usnesení Soudního dvora ve věci Elcogás, v níž šlo o to, „zda [se] částky poskytnuté soukromému podniku na výrobu elektrické energie, které jsou financovány všemi konečnými uživateli elektrické energie nacházejícími se na vnitrostátním území […] považují za podporu poskytovanou státy nebo ze státních prostředků“(73).
127. Odpověď Soudního dvora byla, že mechanismus kompenzace dodatečných nákladů, z něhož měl prospěch uvedený podnik (financovaný prostřednictvím konečné ceny elektřiny uplatňované vůči všem španělským spotřebitelům a uživatelům přenosové a distribuční soustavy na vnitrostátním území), je třeba považovat za zásah státu či zásah za použití státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V této souvislosti nebylo „podstatné, že částky určené ke kompenzaci dodatečných nákladů nepocházejí ze zvláštního navýšení sazby za elektřinu a že podle vnitrostátního práva nespadá předmětný mechanismus financování v úzkém slova smyslu do kategorií daně, daňového odvodu nebo parafiskálního poplatku“(74).
128. Z rozsudků Soudního dvora o systémech podpory EOZE vynesených po stanovisku ve věci Georgsmarienhütte a další je třeba poukázat především na rozsudky ze dne 28. března 2019, Německo v. Komise(75), a ze dne 15. května 2019, Achema a další(76), které akcentují zejména státní kontrolu nad částkami, z nichž mají prospěch podniky vyrábějící elektřinu.
129. V prvním z těchto rozsudků Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu ze dne 10. května 2016, Německo v. Komise(77), jakož i rozhodnutí Komise o německém režimu podpory EOZE(78), které jím bylo potvrzeno.
130. Podle Soudního dvora Komise „neprokázala, že výhody stanovené v zákoně EEG [(zákon k nové úpravě právního rámce podpory elektřiny z obnovitelných energií)] z roku 2012, a sice režim podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a zemního plynu, který je financován z příplatku EEG, a zvláštní režim vyrovnání týkající se snížení tohoto příplatku uživatelům s vysokou spotřebou energie, zahrnuje státní prostředky, a tudíž představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU“(79).
131. V tomto rozsudku Soudní dvůr kromě jiných argumentů zohlednil následující:
– „[…] skutečnost, že prostředky pocházející z příplatku EEG jsou výlučně určeny k financování režimů podpory a vyrovnání podle ustanovení zákona EEG z roku 2012, neznamená, že stát může ve smyslu [citované] judikatury […] s těmito prostředky disponovat. Tato právní zásada výlučného určení prostředků pocházejících z příplatku EEG spíše ukazuje, v případě neexistence jakékoli jiné skutečnosti, která by prokazovala opak, že stát právě s těmito prostředky disponovat nemohl, tj. nemohl rozhodnout o jiném určení, než které stanoví zákon EEG z roku 2012“;
– PPS (provozovatelé meziregionální přenosové soustavy vysokého a velmi vysokého napětí), pověření správou systému podpory výroby elektřiny EEG [(z obnovitelných zdrojů energie a zemního plynu)], nezůstávají neustále pod veřejnou kontrolou ani nepodléhají veřejné kontrole. Je pravda, že PPS nemohou použít prostředky pocházející z příplatku EEG k jiným účelům nežli k těm stanoveným zákonodárcem, že mají povinnost spravovat uvedené prostředky na zvláštním společném účtu a plnění této povinnosti podléhá kontrole státních orgánů podle § 61 zákona EEG z roku 2012 a že státní orgány vykonávají nad jednáním PPS striktní kontrolu na několika úrovních, přičemž dohlížejí zejména na to, aby PPS obchodovali s elektřinou EEG v souladu s § 37 zákona EEG z roku 2012;
– Soudní dvůr nicméně shledal, že i když „uvedené skutečnosti umožňují skutečně konstatovat, že orgány veřejné moci vykonávají kontrolu řádného plnění zákona EEG z roku 2012, nemohou naproti tomu vést k závěru o existenci veřejné kontroly nad prostředky získanými samotným příplatkem EEG“(80).
132. V rozsudku Achema a další Soudní dvůr potvrdil svou dřívější judikaturu a zdůraznil, že „[…] se na opatření spočívající zejména v povinnosti vykupovat elektřinu může vztahovat pojem ‚podpora‘, i když nezahrnuje převod státních prostředků […]“, a že „[i] když částky odpovídající dotyčné podpoře nejsou trvale ve vlastnictví státní pokladny, skutečnost, že zůstávají neustále pod veřejnou kontrolou, a tudíž jsou k dispozici příslušným vnitrostátním orgánům, stačí k tomu, aby byly kvalifikovány jako ‚státní prostředky‘ “(81).
133. V témže rozsudku Soudní dvůr zopakoval, že rozhodující je v tomto ohledu skutečnost, že podniky oddělené od veřejné moci „jsou státem zmocněny k tomu, aby spravovaly státní prostředky, a nemají jen povinnost výkupu za použití vlastních finančních prostředků“(82).
134. Při použití této judikatury na projednávaný spor se budu nejprve zabývat režimem nákupu ZC podle postavení příjemců a osob povinných je nabýt, a poté stupněm kontroly GSE nad mechanismem ZC.
1) Povinnost nákupu ZC
135. Pokud jde o příjemce (italské výrobce EOZE), ti nezískávají finanční prostředky od státu, nýbrž od dovozců elektřiny do Itálie nebo od dalších domácích výrobců elektřiny v Itálii, kteří jsou povinni nakoupit ZC přidělené prvně zmíněným.
136. Převod prostředků od jednoho soukromého subjektu na jiný, přestože by byl splněním zákonného zmocnění, v zásadě předpokládá, že převedené finanční částky (v tomto případě, kupní cena mezi soukromými hospodářskými subjekty) nemají povahu státních prostředků. Povinnost soukromých subjektů k nákupu s využitím vlastních finančních prostředků je jako pravidlo článku 107 odst. 1 SFEU cizí.
137. To je ve své podstatě hledisko, které převážilo v rozsudku PreussenElektra, v rozsudku Uteca(83) a nejnověji v rozsudku ze dne 28. března 2019, Německo v. Komise(84).
138. Pokud jde o osoby povinné nakoupit ZC (to znamená druhá strana nákupní transakce), její platba se provádí, opakuji, z vlastních prostředků nabyvatelů.
139. Lze tvrdit, že se stát vzdává(85) získávání veřejných prostředků, když bezplatně přiděluje ZC výrobcům EOZE usazeným v Itálii?
140. Kladná odpověď na tuto otázku by se dala podepřít rozsudkem ze dne 8. září 2011, Komise v. Nizozemsko, neboť bezplatné přidělení některých emisních povolenek bylo považováno za indicii o státním charakteru příslušných prostředků(86). Po tomto rozsudku změnila Komise svůj přístup, neboť do té doby prostředky, které odpovídaly ZC, za státní nepovažovala(87).
141. Nicméně se domnívám, že provedení takové analogie není namístě. Samotná povaha ZC vyžaduje jejich přidělování výrobcům EOZE bezplatně, aby je tito prodali na trhu a získali prospěch prostřednictvím příjmu z tohoto prodeje. Pokud by bezplatnost zanikla a výrobci EOZE by za ZC museli platit (přímo GSE nebo v dražbě), ztratila by tato pobídka smysl.
142. ZC vznikly jako způsob financování dodatečných nákladů, které pro výrobce představuje výroba EOZE. Toto financování by se ztratilo (a ZC by byl zbytečný), pokud by výrobce EOZE, který jej získá, musel vynaložit své prostředky. Kdyby tomu tak bylo, přibyly by k těmto dodatečným nákladům ještě i náklady na ZC, a tento mechanismus by nesloužil k podpoře výroby EOZE. Právě zvýšené výrobní náklady (alespoň v tehdejší době) v porovnání s konvenční elektřinou(88) odůvodňovaly bezplatné přidělování pobídky(89).
143. Jak konstatoval Soudní dvůr, „režim podpory, který […] využívá zelené certifikáty, má vést k tomu, že vyšší náklady spojené s výrobou zelené elektřiny ponese trh, tj. dodavatelé a uživatelé elektřiny […] a v konečném důsledku i spotřebitelé“(90).
144. Z těchto závěrů podle mého názoru vyplývá, že dodatečné náklady na výrobu EOZE, které se odrážejí v ZC, nese trh, a nikoli státní orgány, a že ZC jsou obchodovatelnými cennými papíry, jejichž hodnotu zajišťuje existence osob povinných k jejich nákupu ze zákona.
145. Stejně tak není italský rozpočet dotčen bezplatným přidělením ZC, které, opakuji, nepředstavuje samo o sobě převod státních prostředků(91).
146. Tak to chápe také Consiglio di Stato (Státní rada), když uvádí, že „v tomto případě nejsou dotčeny státní prostředky, neboť podle všeho nedochází k žádnému přímému ani nepřímému převodu státních prostředků ve prospěch výrobců zelené energie působících v Itálii“(92).
147. Státní rozpočet tedy nepřichází o příjmy bezplatným přidělováním ZC, které je vlastní, jak jsem již uvedl, povaze této pobídky.
148. I kdybych – z čistě dialektických důvodů – připustil, že by toto bezplatné přidělování představovalo nepřímou ztrátu pro italský stát, nemuselo by nutně jít o státní podporu, protože podle Soudního dvora nepřímé snížení příjmů státu způsobené přijetím vnitrostátních právních předpisů či opatření není převodem státních prostředků, pokud je jim takový důsledek vlastní(93).
2) Státní kontrola prostředků určených na zpětný odkup ZC
149. Omezil-li by se spor, při jehož projednávaní vyvstala tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, na povinnost společnosti Axpo coby dovozce EOZE do Itálie nakoupit ZC, postačily by pro účely odpovědi předkládajícímu soudu shora rozvedené úvahy k neexistenci státních prostředků, jak navrhuje i Komise ve svém vyjádření.
150. Nicméně tento postup by nemusel být úplný, neboť by nedošlo k analýze kontroly italského státu nad dalšími prvky systému ZC a jeho praktickým prováděním. Konkrétně by mohl stát vykonávat kontrolu nad finančními prostředky určenými na ZC, nad rámec soukromých převodů mezi výrobci EOZE na jedné straně a domácími výrobci a dovozci konvenční elektřiny na straně druhé.
151. Jak jsem již vysvětlil, italský zákonodárce zavedl mechanismus k zachování tržní hodnoty ZC. Zelené certifikáty zajisté mohou být předmětem přímých převodů mezi výrobci EOZE a domácími výrobci nebo dovozci konvenční elektřiny, italská úprava však zavedla také digitální platformu pro směnu ZC, spravovanou společností GME, dceřinou společností GSE.
152. V předkládacím usnesení ani na jednání nebyly předloženy důkazy potvrzující, že by GME využívala své prostředky způsobem, který by zahrnoval převod státních prostředků ve prospěch domácích výrobců EOZE. Vše v podstatě nasvědčuje tomu, že se GME omezuje na provozování zprostředkovatelské platformy mezi osobami kupujícími a prodávajícími ZC. Nicméně přísluší předkládajícímu soudu tuto skutečnost ověřit.
153. Použití státních prostředků (ve prospěch výrobců EOZE) by naproti tomu mohl zahrnovat jiný prvek italského systému ZC, a sice zásah GSE na trhu za účelem zpětného odkupu přebývajících certifikátů k zachování jejich ceny.
154. Prostředky, jimiž GSE disponuje pro účely zpětného odkupu přebývajících ZC, pocházejí ze zisků získaných z titulu tarifní složky A3, kterou platí italští spotřebitelé ve svých fakturách za elektřinu. Výši částky A3 stanoví Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (Regulační úřad pro energetiku, sítě a životní prostředí)(94).
155. Tarifní složka A3 tvoří součást takzvaných všeobecných nákladů energetické sítě(95), jejichž částky jsou stanoveny v čl. 39 odst. 3 nařízení s mocí zákona č. 83/2012. Subjekty, které používají služby elektrické sítě, mají právní povinnost odvádět tyto částky do Vyrovnávacího fondu pro odvětví elektřiny(96) a přenést je konečné spotřebitele (kteří je, opakuji, zaplatí ve svých fakturách).
156. Částky požadované k pokrytí všeobecných nákladů energetické sítě jsou určeny k financování cílů obecného zájmu podle kritérií pro rozdělování zavedených orgány veřejné moci. Jedním z těchto cílů je podpora obnovitelných energií a energetické účinnosti, k čemuž je určena tarifní složka A3(97).
157. Částky vybrané k pokrytí všeobecných nákladů energetické sítě nevstupují do státního rozpočtu, nýbrž se odvádějí na režijní účty veřejnoprávního hospodářského subjektu (Vyrovnávacího fondu pro odvětví elektřiny), který je redistribuuje určitým kategoriím provozovatelů za konkrétními účely. Výjimkou z tohoto pravidla je tarifní složka A3, jejíž příjmy se odvádějí z 98 % na účty GSE(98).
158. Tarifní složka A3 je tedy finanční poplatek stanovený italskými právními předpisy k financování cíle obecného zájmu podporovat výrobu EOZE. Mezi činnostmi, které tyto právní předpisy obsahují k dosažení tohoto cíle, se nachází zpětný odkup ZC, který provádí GSE.
159. Příjmy pocházející z tarifní složky A3 mohou být i přesto, že nevstupují do státního rozpočtu, považovány za státní prostředky, které se nacházejí pod nepřímou kontrolou italských orgánů, neboť GSE jakožto společnost ze 100 % vlastněná italským ministerstvem hospodářství a financí dostává od něj a od ministerstva hospodářského rozvoje pokyny, jimiž se musí řídit(99).
160. Shrnuto, prostředky složky A3 určené GSE ke zpětnému odkupu ZC mohou být považovány za státní prostředky, pokud a) pocházejí z finančního zatížení uloženého italskými právními předpisy, b) jsou placeny konečnými spotřebiteli elektřiny a c) jsou spravovány veřejnou společností (GSE), která je řízena italským státem a pověřena přidělováním ZC italským výrobcům EOZE, přičemž zpětně odkupuje ZC na směnné platformě spravované GME, když jejich cena poklesne(100).
161. Tarifní složka A3 by tedy vytvářela příjmy kvalifikovatelné jako státní prostředky nepřímo převáděné italským výrobcům EOZE prostřednictvím zpětného odkupu ZC ze strany GSE coby subjektu, který má formu obchodní společnosti a patří státu(101). V téže míře by šlo o převod státních prostředků, který představuje státní podporu(102).
162. V každém případě přísluší předkládajícímu soudu, který disponuje potřebnými informacemi, aby a) posoudil zásah GSE při zpětném odkupu ZC financovaném z tarifní složky A3, b) objasnil, zda prostřednictvím tohoto zásahu dochází k převodu státních prostředků ve prospěch italských výrobců EOZE, a c) ověřil, v jaké míře jsou v praxi prostředky, které GSE využívá ke zpětnému odkupu ZC, pod státní kontrolou.
3. Selektivnost výhody
163. Výrobci EOZE usazení v Itálii jsou zvýhodněni ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, když obdrží ZC, neboť tyto jsou jim přidělovány bezplatně a zmínění výrobci je mohou později prodat – přímo nebo na digitální platformě spravované GME – za cenu, kterou je GSE zavázána držet na rozumné úrovni(103).
164. Toto zvýhodnění se přiznává pouze domácím výrobcům EOZE, kteří jsou tak privilegovaní ve srovnání s dovozci elektřiny (ať už EOZE nebo konvenční) a s domácími výrobci konvenční elektřiny. Na první pohled by se tedy jednalo o selektivní výhodu(104).
165. Podle Soudního dvora je při posuzování podmínky selektivity zvýhodnění třeba objasnit, zda v rámci daného právního režimu může vnitrostátní opatření zvýhodňovat „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci, a se kterými je tímto zacházeno odlišně, což lze v zásadě kvalifikovat jako diskriminaci(105).
166. V případě, že jde o režim podpory, a nikoli o individuální podporu, bude nutno vyřešit, zda tento vnitrostátní režim, ačkoli stanoví obecnou výhodu, přináší prospěch pouze určitým podnikům nebo určitým odvětvím činnosti(106).
167. Podle metody obecně přijímané judikaturou v této oblasti se zkoumání selektivity opatření provádí ve třech etapách, a sice a) identifikací referenčního právního režimu, b) srovnáním skutkové a právní situace hospodářských subjektů, kteří jsou příjemci opatření, a c) případným odůvodněním výhodnějšího zacházení v povaze nebo systematice referenčního režimu(107).
168. Pokud jde o identifikaci referenčního právního režimu, na jednání prezentovali účastníci naprosto rozdílné pohledy, neboť podle některých jím musí být obecný režim výroby elektřiny v Itálii, kdežto podle jiných jím musí být režim upravující výrobu EOZE.
169. Podle mého názoru je referenčním právním režimem v této věci právě jeden z těch, které zavedla směrnice 2009/28. Ztotožňuji se s Consiglio di Stato (Státní rada), která konstatuje, že tento režim je „sám o sobě výslovně a úmyslně selektivní, neboť jeho účelem je zvýhodnit výrobu zelené energie v každém členském státě […]“(108).
170. Sdílím tedy s předkládajícím soudem jeho právní názor, že takový vnitrostátní režim podpory EOZE, jako je režim využívající ZC (který směrnice 2009/28 obsahuje a má v úmyslu zaručit), nepředstavuje odchylku od referenčního režimu, nýbrž tvoří jeho součást(109).
171. Pokud by se naopak za referenční považoval právní režim, který v Itálii obecně upravuje trh s elektřinou (z něhož by byl mechanismus ZC výjimkou), bylo by třeba vyhodnotit srovnatelnost situace jedněch a druhých hospodářských subjektů s cílem objasnění dopadů tohoto režimu podpory(110).
172. Italský stát chce pomocí ZC podporovat výrobu EOZE a jedinečnost tohoto typu energie způsobuje, že situace výrobců elektřiny z obnovitelných zdrojů v Itálii nebude z povahy věci srovnatelná se situací subjektů, které ji získávají z fosilních nebo konvenčních zdrojů. Jejich rozdílné náklady brání tomu, aby jejich situace byly kvalifikovány jako srovnatelné.
173. Pro účely dosahování tohoto cíle by v zásadě nebyl brán ohled na místo výroby EOZE, neboť relevantní by bylo, opakuji, výlučně její vyrobení z obnovitelných zdrojů. Z tohoto pohledu by situace italských výrobců EOZE a situace dovozců stejné EOZE pocházející z jiných členských států nebo třetích zemí byla podobná. Dovozci EOZE by tedy vůči výrobcům EOZE byli diskriminováni a výhoda výrobců EOZE usazených v Itálii by byla selektivní.
174. V této souvislosti nelze zapomínat, že směrnice 2009/28, tak jak byla vyložena Soudním dvorem v rozsudku Ålands Vindkraft, dává oprávnění konkrétně k tomu, aby režimy podpory výroby EOZE byly postaveny na národním základě.
175. K tomu může dojít jen za předpokladu, že částka z prodeje ZC nebude předimenzovaná, to znamená, že nesmí přesáhnout ekvivalent zvýšených nákladů, které pro výrobce EOZE znamená tento způsob výroby elektřiny. Kdyby cena ZC byla uměle navýšena nad rámec těchto nákladů, nebylo by možné popřít selektivitu opatření (ani skutečnost, že není objektivně odůvodněno).
176. Právě v souvislosti s odůvodněním opatření mám za to, že povaha, resp. obecná systematika poskytují režimu ZC(111) potřebnou oporu. Pokud je základem pro režim podpory směrnice 2009/28, pak je tomu za účelem podpory ochrany životního prostředí, jakož i zdraví a života lidí, zvířat a rostlin. Jsou-li tedy dodrženy požadavky této směrnice, otevírá se možnost považovat podporu za slučitelnou s čl. 107 odst. 3 SFEU.
177. Analýza slučitelnosti podpory s vnitřním trhem nicméně nepřísluší vnitrostátním soudům, nýbrž Komisi, a to případ od případu, po předchozím oznámení, které jí zašle příslušný členský stát(112), a v souladu s pokyny, které sama přijala(113).
E. Dohoda EHS-Švýcarsko
178. Dohoda EHS-Švýcarsko je v zásadě použitelná na dovozy elektřiny mezi Švýcarskem a členskými státy Unie(114). Podle společnosti Axpo by povinnost nakoupit italské ZC při dovozu EOZE ze Švýcarska do Itálie byla v rozporu s články 6 a 13 této dohody.
179. Dovolání se těchto ustanovení Dohody by vyžadovalo především to, aby společnost Axpo prokázala, že elektřina, kterou dováží do Itálie ze Švýcarska, byla vyrobena z obnovitelných zdrojů. K tomu je nezbytné, aby si Unie a Švýcarsko sjednaly mechanismus, který by zaručil a osvědčil tento původ.
180. Jak informuje Komise a jak se potvrdilo na jednání, Unie neuzavřela se Švýcarskem žádnou dohodu za účelem harmonizace záruk původu EOZE ve smyslu ustanovení článku 15 směrnice 2009/28. Dvoustranná vyjednávání zahájená v této oblasti byla přerušena.
181. Je pravda, že Itálie a Švýcarsko uzavřely dne 6. března 2007 dohodu, která stanovila vzájemné uznávání záruk původu pro elektřinu dováženou od roku 2006(115). Tato dvoustranná dohoda se ovšem neuplatní na vzájemné uznání záruk původu EOZE, jak jsem vysvětlil výše(116).
182. I kdyby společnost Axpo mohla prokázat obnovitelný původ elektřiny, kterou dováží ze Švýcarska, domnívám se, že by články 6 a 13 Dohody EHS-Švýcarsko(117) nebránily italskému systému nakupování ZC, který je pro dovozce povinný.
183. Co se týče čl. 6 odst. 1 (který zakazuje poplatky s účinkem rovnocenným dovoznímu clu v obchodu mezi Společenstvím a Švýcarskem, podobně jako články 28 a 30 SFEU), již jsem upozornil(118) na to, že předmětná povinnost nemá povahu daňového odvodu nebo parafiskálního poplatku, což brání tomu, aby byla kvalifikována jako poplatek s účinkem rovnocenným dovoznímu clu.
184. Co se týče čl. 13 odst. 1 (který zakazuje množstevní omezení dovozu a opatření s rovnocenným účinkem v obchodu mezi Společenstvím a Švýcarskem), je tento zákaz podobný zákazu stanovenému v článku 34 SFEU. Jak jsem již také vysvětlil(119), italský mechanismus ZC je – přestože představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu – odůvodněn ochranou životního prostředí, jakož i života a zdraví lidí, zvířat a rostlin, a proto není v rozporu se zákazem podle článku 34 SFEU. Totéž odůvodnění je přenositelné na zákaz podle článku 13 Dohody EHS-Švýcarsko.
V. Závěry
185. Ve světle výše uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) takto:
„1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES nebrání právní úpravě, podle které se členský stát rozhodne neosvobodit dovozce elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů v jiných členských státech nebo ve třetích zemích od povinnosti nakoupit zelené certifikáty vázané výhradně na domácí výrobu tohoto typu elektřiny.
2) Takový režim podpory prostřednictvím zelených certifikátů, jako je režim dotčený v projednávaném sporu, není ani dovozním clem či poplatkem s rovnocenným účinkem, které jsou v rozporu s články 28 a 30 SFEU, ani diskriminačním vnitrostátním zdaněním neslučitelným s článkem 110 SFEU. Tento režim ovšem představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu, které je sice v zásadě v rozporu se zákazem podle článku 34 SFEU, avšak je odůvodněno naléhavým požadavkem na zachování životního prostředí a důvodem obecného zájmu na ochraně života a zdraví lidí, zvířat a rostlin, které připouští článek 36 SFEU.
3) Povinnost zakoupit zelené certifikáty uložená italským státem dovozcům elektřiny, jakož i bezplatné přidělování těchto certifikátů domácím výrobcům elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů nepředstavuje převod státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Nicméně povinnost zpětného odkupu přebývajících zelených certifikátů, kterou má společnost s veřejným kapitálem Gestore servizi energetici (správa energetických služeb), financovaného z tarifní složky A3 by mohla představovat převod státních prostředků, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu. Tento převod nelze kvalifikovat jako státní podporu neslučitelnou s čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud neposkytuje selektivní výhodu italským výrobcům elektřiny získané z obnovitelných zdrojů.
4) Povinnost nabýt vnitrostátní zelené certifikáty uložená vnitrostátními předpisy dovozcům elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů ve třetí zemi, jako je Švýcarsko, není v rozporu s čl. 6 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 Dohody mezi Evropským hospodářským společenstvím a Švýcarskou konfederací z roku 1972.“