Sag T-376/13
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig-Holstein
mod
Den Europæiske Centralbank (ECB)
»Aktindsigt – afgørelse 2004/258/EF – udvekslingsaftale af 15. februar 2012 mellem Grækenland og Den Europæiske Centralbank og Eurosystemets nationale centralbanker – bilag A og B – delvist afslag på aktindsigt – offentlighedens interesse – Unionens eller en medlemsstats valutapolitik – ECB eller Eurosystemets nationale centralbankers interne finanser – stabiliteten af det finansielle system i Unionen«
Sammendrag – Rettens dom (Niende Afdeling) af 4. juni 2015
1. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – en institutions afgørelse om afslag på aktindsigt i dokumenter – begæring om aktindsigt fra sagsøger, som er blevet afvist – ingen betydning for søgsmålets realitetsbehandling
(Art. 263 TEUF; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, som ændret ved afgørelse 2011/342)
2. Retslig procedure – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand – kort fremstilling af søgsmålsgrundene
[Statutten for Domstolen, art. 21, stk. 1, og art. 53, stk. 1; Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]
3. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – vurdering af begrundelsespligten i lyset af den konkrete sags omstændigheder
(Art. 296, stk. 2, TEUF)
4. EU’s institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258 – undtagelser til retten til aktindsigt – begrundelsespligt – rækkevidde
[Art. 296, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, som ændret ved afgørelse 2011/342, art. 4, stk. 1, litra a), andet, tredje og syvende led]
5. EU’s institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik og økonomiske politik, ECB’s og de nationale centralbankers interne finanser – beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til stabiliteten af det finansielle system i Unionen eller i en medlemsstat – den Europæiske Centralbanks skønsmargen – domstolskontrol – grænser – begrundelse af generel karakter med henblik på at beskytte følsomme oplysninger – lovlig
[Art. 296, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, som ændret ved afgørelse 2011/342, art. 4, stk. 1, litra a), andet, tredje og syvende led]
6. EU’s institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik og økonomiske politik eller ECB’s og de nationale centralbankers interne finanser – rækkevidde – anvendelse af en aftale om udveksling af statsobligationer mellem den pågældende medlemsstat og ECB og Eurosystemets nationale centralbanker – omfattet
[Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, som ændret ved afgørelse 2011/342, art. 4, stk. 1, litra a), andet og tredje led]
7. EU’s institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258 – undtagelser til retten til aktindsigt – indskrænkende fortolkning og anvendelse – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde
(Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, som ændret ved afgørelse 2011/342, art. 2, stk. 1, og art. 4, stk. 1)
8. Annullationssøgsmål – legalitetskontrol – kriterier – hensyntagen til de faktiske og retlige forhold, som fandtes på det tidspunkt, da den omtvistede retsakt blev vedtaget
(Art. 263 TEUF)
1. I sin egenskab af adressat for en afgørelse om afslag på aktindsigt i dokumenter i henholdt til afgørelse 2004/258 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks (ECB) dokumenter, som ændret ved afgørelse 2011/342, er den berørte part berettiget til at anlægge sag til prøvelse af denne. I den henseende, kan sagsøgerens ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af de nævnte afgørelser ikke påvirkes af et muligt afslag på begæringen til den Europæiske Centralbank.
(jf. præmis 20)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 23)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 32 og 33)
4. En afgørelse fra Den Europæiske Centralbank om afslag på aktindsigt i dokumenter i henhold til afgørelse 2004/258 om aktindsigt i den nævnte banks dokumenter, som ændret ved afgørelse 2011/342, som gør det muligt for ansøgeren at få kendskab til det retsgrundlag, som ligger til grund for ECB’s afslag på ansøgerens begæring om aktindsigt og grundene til, at den fandt, at en udbredelse af de nævnte dokumenters indhold kunne skade Unionens og medlemsstaternes valutapolitik, ECB’s og Eurosystemets nationale centralbankers interne finanser og stabiliteten af det finansielle system i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), andet, tredje og syvende led, i afgørelse 2004/258 opfylder kravene til begrundelsespligten i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF.
I den henseende er ECB ikke forpligtet til at forklare anvendelsen af udtryk som »de dårligt fungerende relevante markedssegmenter« og »transmissionsmekanisme« i forbindelse med begrundelsen. Det er nemlig offentlig kendt, at Unionen siden starten af 2010 har været ramt af statsgældskrise, og at der er opstået spændinger på visse statsgældsmarkeder i eurozonen, især på grund af de stigende bekymringer på markedet med hensyn til holdbarheden af de offentlige finanser i forhold til meget store budgetunderskud, navnlig i Grækenland. Det er ligeledes kendt, at disse spændinger har spredt sig til andre segmenter af de finansielle markeder, og at ECB har offentliggjort programmet for værdipapirmarkeder med henblik på at forbedre effektiviteten af den pengepolitiske transmissionsmekanisme. For så vidt i øvrigt angår en afgørelse rettet til en ansøger, der har erhvervet græske statsobligationer i sin funktion som institutionel investor, skal denne ansøger anses for at have kendskab til betydningen af begrebet »transmissionsmekanisme« eller være i stand til nemt at finde den, f.eks. ved at konsultere ECB’s websted.
(jf. præmis 39, 40 og 50)
5. For så vidt angår aktindsigt i dokumenter råder den Europæiske Centralbank over en vid skønsmargen for så vidt angår spørgsmålet, om udbredelsen af indholdet i de dokumenter, som der er begæret aktindsigt i, kunne skade offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik og økonomiske politik, ECB’s og Eurosystemets nationale centralbankers interne finanser og stabiliteten af det finansielle system i Unionen eller i en medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), andet, tredje og syvende led, i afgørelse 2004/258 om aktindsigt i den nævnte banks dokumenter, som ændret ved afgørelse 2011/342, og dermed skal den kontrol, som Unionens retsinstanser kan udøve i denne forbindelse, begrænses til en efterprøvelse af, om procedureregler er overholdt, og at begrundelsen om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, samt om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning.
På grund af den begrænsede domstolsprøvelse ved Unionens retsinstanser er det i denne henseende så meget desto mere væsentligt, at ECB overholder sin forpligtelse til at forsyne sine afgørelser med en tilstrækkelig begrundelse. Kun under disse omstændigheder kan Unionens retsinstanser efterprøve, om de faktiske og retlige omstændigheder, der har betydning ved udøvelsen af skønnet, forelå. For så vidt angår aktindsigt i bilag til en udvekslingsaftale mellem Grækenland og ECB og Eurosystemets nationale centralbanker, hvorefter græske statsobligationer, som sidstnævnte var indehavere af, var blevet udvekslet med nye græske statsobligationer, er begrundelsespligten ikke til hinder for, at ECB støtter sig på betragtninger, der tager hensyn til den hypotetiske adfærd, som aktørerne på markedet kunne have haft efter udbredelsen af indholdet i bilag A og B til udvekslingsaftalen, og på de virkninger, som en sådan adfærd kunne have på fremtidige interventioner. Under disse omstændigheder er ECB’s anvendelse af en begrundelse af generel karakter begrundet i interessen i ikke at blotlægge oplysninger, hvis beskyttelse er omfattet af undtagelserne i afgørelse 2004/258.
(jf. præmis 53-55)
6. Retten til aktindsigt i den Europæiske Centralbanks dokumenter er underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser. Nærmere bestemt fastsætter artikel 4, stk. 1, litra a), andet og tredje led, i afgørelse 2004/258 om aktindsigt i ECB’s dokumenter, som ændret ved afgørelse 2011/342, undtagelser til adgangen til aktindsigt i det tilfælde, hvor udbredelsen ville skade beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til Unionen eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik og ECB’s eller Eurosystemets nationale centralbankers (NCB) interne finanser.
ECB’s afslag på aktindsigt i bilagene til en aftale om udveksling af statsobligationer mellem en medlemsstat og ECB og Eurosystemets NCB, indgået inden for rammerne af en ordning om intervention på et marked, der er udløbet og baseret på en betragtning, hvorefter udbredelsen af oplysningerne i de nævnte bilag kunne give aktørerne på markedet et incitament til at forudsige den strategi, taktik og metode, der kunne vedtages af ECB eller Eurosystemets NCB i fremtidige interventioner, er begrundet i henhold til den nævnte artikel 4, stk. 1, litra a), andet og tredje led, i afgørelse 2004/258. Når en intervention indebærer ECB’s og Eurosystemets NCB’s erhvervelse af statsobligationer, foreligger der en risiko for, at aktørerne på markedet baserer sig på oplysninger vedrørende sådanne tidligere erhvervelser for med rette eller med urette at fastsætte ECB’s og Eurosystemets NCB’s præferencer for bestemte typer statsobligationer, som de mener finder anvendelse uafhængigt af det formål, der forfølges med erhvervelsen af statsobligationer.
I et sådant tilfælde kan udbredelse af oplysningerne i bilagene til udvekslingsaftalen imidlertid skade effektiviteten af ECB’s interventionsforanstaltninger og ECB eller Eurosystemets NCB’s interne finanser, eftersom en sådan udbredelse for det første vil kunne medføre en risiko for en prisstigning for den type af statsobligationer, som aktørerne på markedet mener kan gøres til genstand for ECB’s og Eurosystemets NCB’s erhvervelse. Sidstnævnte kunne blive nødt til enten at købe disse obligationer til en højere pris eller købe andre obligationer, der i mindre grad svarer til deres præferencer. For det andet kunne ECB og Eurosystemets NCB være nødt til at købe en anden type af obligationer i den pågældende kategori for at give aktørerne på markedet incitament til at investere i samtlige obligationer i den nævnte kategori i stedet for at fokusere på en bestemt type af obligationer.
Eftersom ECB i øvrigt råder over en meget vid skønsbeføjelse med hensyn til valget og fastlæggelsen af de foranstaltninger, den vedtager som led i udførelsen af dens opgaver, når den undersøger, om aktindsigt kan påvirke Unionens valutapolitik eller ECB’s og Eurosystemets NCB’s interne finanser, kan den med føje tage hensyn til samtlige de foranstaltninger, den kan blive nødt til at træffe i fremtiden, og er ikke forpligtet til kun at tage hensyn til de foranstaltninger, der fastsætter betingelsen som nævnt i pressemeddelelser angående dens markedsinterventionsprogram.
(jf. præmis 72, 78, 80, 87, 96, 97 og 102)
7. For så vidt angår undtagelser til offentlighedens ret til aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter i artikel 2, stk. 1, i afgørelse 2004/258 om aktindsigt i ECB’s dokumenter, som ændret ved afgørelse 2011/342, skal de, i betragtning af, at disse undtagelser afviger fra den nævnte ret, fortolkes og anvendes indskrænkende. Når ECB således beslutter at give afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument i henhold til den nævnte afgørelses artikel 4, stk. 1, skal den i princippet angive grundene til, at offentliggørelse af det pågældende dokument specifikt og reelt kan skade den interesse, som beskyttes af undtagelsen, blandt dem, der er omhandlet i den artikel, som den påberåber sig.
I henhold til bestemmelserne i artikel 4 i afgørelse 2004/258 er ECB i den henseende forpligtet til at foretage en sammenligning af på den ene side den aktuelle situation, hvor der (endnu) ikke er givet aktindsigt, og på den anden side en hypotetisk situation, hvor der gives aktindsigt. Den omstændighed alene, at ECB i sin afgørelse om delvist afslag på aktindsigt har taget hensyn til den hypotetiske situation, hvor den giver aktindsigt i dokumenter, kan ikke i sig selv rejse tvivl om rigtigheden af dens afgørelse.
(jf. præmis 73 og 75)
8. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 84)