SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
de 29 de septiembre de 2021 (*)
«Agricultura — Reglamento (UE) 2016/2031 — Medidas de protección contra las plagas de los vegetales — Lista de las plagas reguladas no cuarentenarias de la Unión — Umbral a partir del cual la presencia de una plaga regulada no cuarentenaria de la Unión en los vegetales para plantación tiene un impacto económico inaceptable — Reglamento de Ejecución (UE) 2019/2072 — Asociaciones profesionales — Recurso de anulación — Legitimación — Admisibilidad — Proporcionalidad — Obligación de motivación»
En el asunto T‑116/20,
Società agricola Vivai Maiorana Ss, con domicilio social en Curinga (Italia),
Confederazione Italiana Agricoltori — CIA, con domicilio social en Roma (Italia),
MIVA — Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati, con domicilio social en Faenza (Italia),
representadas por los Sres. E. Scoccini y G. Scoccini, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. B. Eggers y F. Moro, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. S. Emmerechts y A. Vitro y por la Sra. S. Barbagallo, en calidad de agentes,
y por
Parlamento Europeo, representado por la Sra. L. Knudsen y el Sr. G. Mendola, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso de anulación del anexo IV, partes A, B, C, F, I y J del Reglamento de Ejecución (UE) 2019/2072 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2019, por el que se establecen condiciones uniformes para la ejecución del Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales, se deroga el Reglamento (CE) n.º 690/2008 de la Comisión y se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2019 de la Comisión (DO 2019, L 319, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena),
integrado por la Sra. M. J. Costeira, Presidenta, el Sr. D. Gratsias (Ponente) y la Sra. M. Kancheva, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de junio de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El Reglamento (UE) 2016/2031 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016, relativo a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 228/2013, (UE) n.º 652/2014 y (UE) n.º 1143/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan las Directivas 69/464/CEE, 74/647/CEE, 93/85/CEE, 98/57/CE, 2000/29/CE, 2006/91/CE y 2007/33/CE del Consejo (DO 2016, L 317, p. 4), tiene por objeto establecer medidas que permitan determinar el riesgo fitosanitario presentado por las plagas que amenacen la salud de los vegetales y reducir ese riesgo a un nivel aceptable.
2 A tenor del artículo 36 del Reglamento 2016/2031:
«Una plaga regulada no cuarentenaria de la Unión es aquella que cumpla todas las condiciones indicadas a continuación y esté incluida en la lista a que se hace referencia en el artículo 37:
a) su identidad está establecida de acuerdo con la sección 4, punto 1, del anexo I;
b) está presente en el territorio de la Unión;
c) no es una plaga cuarentenaria de la Unión ni una plaga sujeta a las medidas adoptadas de conformidad con el artículo 30, apartado 1;
d) se transmite principalmente a través de vegetales para plantación específicos, de conformidad con la sección 4, punto 2, del anexo I;
e) su presencia en los vegetales para plantación tiene un impacto económico inaceptable, teniendo en cuenta el uso previsto de dichos vegetales, de conformidad con la sección 4, punto 3, del anexo I;
f) existen medidas factibles y eficaces para evitar su presencia en los vegetales para plantación en cuestión.»
3 El artículo 37, apartado 2, del Reglamento 2016/2031 establece, en esencia, que la Comisión Europea elaborará, mediante un acto de ejecución, la lista de plagas reguladas no cuarentenarias de la Unión (en lo sucesivo, «PRNC») y de los vegetales específicos para plantación. Según el artículo 37, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento 2016/2031, «los operadores profesionales no introducirán ni trasladarán [PRNC] en el territorio de la Unión en los vegetales para plantación a través de los cuales se transmitan, tal como se especifican en la lista mencionada en el apartado 2».
4 El artículo 37, apartado 8, del Reglamento 2016/2031 dispone que, si el requisito que figura en el artículo 36, letra e), del mismo Reglamento se cumple únicamente si la presencia de la plaga en cuestión en un caso supera un determinado umbral superior a cero, la lista mencionada en el artículo 37, apartado 2, establecerá dicho umbral precisando que la prohibición de introducción y traslado se aplica solo si se supera dicho umbral. No obstante, para que la Comisión establezca tal umbral, es preciso, además, según la misma disposición, que los operadores profesionales puedan garantizar que la incidencia de las PRNC sobre estos vegetales para plantación no supere ese umbral y que sea posible comprobar que dicho umbral no se supera en los lotes de los vegetales de que se trata.
5 El concepto de «operador profesional» se define en el artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031 en el sentido de que incluye a cualquier persona física o jurídica, de Derecho público o privado, que participe profesionalmente en, y sea legalmente responsable de, una o varias de las actividades indicadas a continuación en relación con los vegetales, productos vegetales y otros objetos:
– plantación;
– mejora;
– producción, incluidos el cultivo, la multiplicación y el mantenimiento;
– introducción y traslado en el territorio de la Unión y salida del mismo;
– comercialización;
– almacenamiento, recolección, envío y transformación.
6 Sobre la base, en particular, del artículo 37, apartado 2, del Reglamento 2016/2031 (véase el apartado 3 anterior), la Comisión adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/2072, de 28 de noviembre de 2019, por el que se establecen condiciones uniformes para la ejecución del Reglamento 2016/2031, en lo relativo a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales, se deroga el Reglamento (CE) n.º 690/2008 de la Comisión y se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/2019 de la Comisión (DO 2019, L 319, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento de Ejecución impugnado»).
7 El artículo 5 del Reglamento de Ejecución impugnado dispone:
«En el anexo IV del presente Reglamento figura la lista de las [PRNC] y de los vegetales para plantación específicos, con categorías y umbrales, contemplada en el artículo 37, apartado 2, del Reglamento (UE) 2016/2031. Esos vegetales para plantación no se introducirán ni se trasladarán en el territorio de la Unión si la presencia en ellos de [PRNC], o de síntomas causados por ellas, supera dichos umbrales.
La prohibición de la introducción y el traslado establecida en el párrafo primero se aplicará únicamente a las categorías de vegetales para plantación contempladas en el anexo IV.»
8 El anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado establece la lista de las PRNC relativas a doce vegetales específicos. Así, el anexo en cuestión se divide en doce partes, entre A y L, entre ellas:
– la parte A, que menciona dos combinaciones de PRNC y semillas de plantas forrajeras;
– la parte B, que menciona dos combinaciones de PRNC y semillas de cereales;
– la parte C, que menciona nueve combinaciones de PRNC y materiales de multiplicación de la vid;
– la parte F, que menciona trece combinaciones de PRNC y semillas de plantas hortícolas;
– la parte I, que menciona quince combinaciones de PRNC y plantones de hortalizas y materiales de multiplicación de hortalizas distintos de las semillas;
– la parte J, que menciona 155 combinaciones de PRNC y materiales de multiplicación de frutales y los plantones de frutal destinados a la producción frutícola.
9 En virtud de esas partes del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, la Comisión estableció, con cuatro excepciones, el umbral de presencia de las PRNC en el 0 %.
Procedimiento y pretensiones de las partes
10 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 20 de febrero de 2020, las demandantes, Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori — CIA (en lo sucesivo, «CIA») y MIVA — Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati (en lo sucesivo, «MIVA») interpusieron el presente recurso.
11 Mediante escritos separados presentados en la Secretaría del Tribunal el 11 y el 27 de mayo de 2020, respectivamente, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea solicitaron intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante decisiones de 8 y 22 de julio de 2020, respectivamente, el Presidente de la Sala Novena del Tribunal admitió dichas intervenciones. Los coadyuvantes presentaron sus escritos de formalización de la intervención y las partes principales presentaron sus observaciones sobre ellos dentro de los plazos señalados.
12 Las demandantes solicitan al Tribunal que:
– Anule el anexo IV, partes A, B, C, F, I y J del Reglamento de Ejecución impugnado en la medida en que, en virtud de estas, se establecen umbrales de presencia de las PRNC en los vegetales de que se trata.
– Declare la invalidez del artículo 36, del artículo 37, apartado 2, y del anexo I, sección 4, punto 3, del Reglamento 2016/2031.
– Condene en costas a la Comisión.
13 La Comisión, el Parlamento y el Consejo solicitan al Tribunal que:
– Desestime el recurso en parte por inadmisible y en parte por infundado.
– Condene en costas a las demandantes.
14 En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, este formuló a las demandantes unas preguntas escritas el 8 de febrero y el 30 de abril de 2021. Las demandantes dieron cumplimiento a dichas diligencias mediante escritos de 24 de febrero y 14 de mayo de 2021, respectivamente. Mediante escrito de 17 de mayo de 2021, la Comisión presentó sus observaciones sobre los elementos presentados por las demandantes el 24 de febrero de 2021.
15 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Novena) decidió abrir la fase oral del procedimiento.
16 Por impedimento del Juez Ponente inicialmente designado para participar en la vista y deliberación, el presente asunto se atribuyó a un nuevo Juez Ponente, adscrito a la Sala Novena, mediante decisión del Presidente del Tribunal de 8 de junio de 2021. Además, mediante decisión de 8 de junio de 2021, la Presidenta de la Sala Novena designó a otro juez para completar la Sala.
Fundamentos de Derecho
17 En apoyo de su recurso, las demandantes invocan cuatro motivos basados, respectivamente, en:
– La infracción del artículo 36, letras e) y f), del Reglamento 2016/2031, la vulneración del principio de proporcionalidad y el incumplimiento de la obligación de motivación.
– La violación del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura (en lo sucesivo, «Tirfaa»), cuya celebración fue aprobada, en nombre de la Comunidad Europea, mediante la Decisión 2004/869/CE del Consejo, de 24 de febrero de 2004 (DO 2004, L 378, p. 1).
– La infracción del Reglamento (UE) 2018/848 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 834/2007 del Consejo (DO 2018, L 150, p. 1).
– La incompatibilidad de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado con la política agrícola común.
18 Antes de rebatir la fundamentación del recurso, la Comisión expresa sus dudas en cuanto a la admisibilidad del recurso a la luz del interés en ejercitar la acción y de la legitimación activa de las demandantes, así como de la claridad de los motivos invocados. El Parlamento y el Consejo, por su parte, consideran que la excepción de ilegalidad invocada contra el Reglamento 2016/2031 no pone de manifiesto con la claridad requerida los motivos en los que se basa, por lo que debe declararse su inadmisibilidad.
Sobre la admisibilidad
Sobre la legitimación activa
19 En primer lugar, la Comisión señala que el Reglamento de Ejecución impugnado constituye un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. De ello se deduce que, para que el recurso controvertido sea admisible, es necesario que dicho Reglamento afecte directamente a las demandantes en el sentido de esta última disposición.
20 La Comisión objeta que no sucede así en el caso de Società agricola Vivai Maiorana, viverista vitícola y primera demandante, en la medida en que esta no alega ser un operador profesional afectado por el anexo IV, partes A, B, F, I y J del Reglamento de Ejecución impugnado. Así pues, como viverista vitícola, la primera demandante solo resulta directamente afectada por la parte C de dicho anexo.
21 Por lo que respecta a las dos asociaciones demandantes, a saber, CIA y MIVA, la Comisión alega que solo estarían legitimadas para solicitar la anulación del Reglamento de Ejecución impugnado en tres supuestos: en primer lugar, cuando la ley les confiere expresamente tal derecho; en segundo lugar, cuando algunos de los miembros a los que representan están legitimados individualmente o, en tercer lugar, cuando pueden invocar un interés propio.
22 La Comisión objeta, en primer lugar, que estas demandantes no alegan que el primero de estos supuestos se cumpla en el caso de autos.
23 En segundo lugar, las asociaciones demandantes no precisan quiénes de sus miembros constituyen operadores profesionales activos en la producción y comercialización de los vegetales afectados por las partes del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado cuya anulación solicitan. Esta información no se desprende de los estatutos de CIA y de MIVA ni puede extraerse de los documentos aportados como anexo a la réplica. Por otra parte, dado que la primera demandante interpuso el recurso en nombre propio, MIVA no puede basar su legitimación activa en el hecho de que la demandante en cuestión forme parte de sus miembros. Por lo que se refiere a los operadores citados en la respuesta de las demandantes de 24 de febrero de 2021, estas no demostraron que estuvieran inscritos en el registro oficial de operadores profesionales que los Estados miembros debían mantener y actualizar conforme al artículo 65 del Reglamento 2016/2031. Además, la Comisión niega la pertinencia de las facturas presentadas por las demandantes. A este respecto, la Comisión alega, según el operador profesional de que se trate, bien que no se refieren a los vegetales que figuran en las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, bien que se refieren únicamente a algunos de esos vegetales, bien que llevan una fecha posterior a la de interposición del recurso. La Comisión añade que las dudas que persisten en cuanto a la legitimación activa de las demandantes hacen incierto el alcance del recurso y pueden vulnerar su derecho de defensa.
24 En tercer lugar, en la medida en que CIA invoca un interés propio para acreditar su legitimación activa, la Comisión señala que las partes del anexo IV del Reglamento impugnado cuya anulación se solicita no modifican los derechos o las obligaciones de CIA como asociación, de modo que las partes de que se trata no le afectan directamente.
25 Las demandantes, por su parte, también consideran que el Reglamento de Ejecución impugnado constituye un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución, pero estiman que las disposiciones de este les afectan directamente. A este respecto, las demandantes replican, en primer lugar, que los miembros de CIA son operadores que cubren todo el espectro de las actividades agrícolas, mientras que los de MIVA son exclusivamente productores de material de multiplicación de la vid. De ello se deduce que todos los miembros de las asociaciones demandantes están legitimados para interponer un recurso de anulación contra las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado como productores o compradores de las semillas a que se refieren dichas partes. A este respecto, en respuesta a una diligencia de ordenación del procedimiento, las asociaciones demandantes han aportado pruebas que demuestran, según ellas, que tenían en su seno al menos un operador profesional cuya actividad estaba comprendida en el anexo IV, partes A, B, C, F, I o J, del Reglamento de Ejecución impugnado.
26 Por otra parte, habida cuenta del número de sus miembros, CIA es una asociación particularmente representativa. En el caso de autos, CIA pretende proteger un interés colectivo conforme a su objeto estatutario relativo al desarrollo y a la valorización del mundo rural, al desarrollo de la agricultura y a la promoción de la biodiversidad.
27 Es preciso recordar de entrada que el Reglamento de Ejecución impugnado se adoptó sobre la base, en particular, del artículo 37, apartado 2, del Reglamento 2016/2031. En la medida en que pretende aplicar esta última disposición, el Reglamento de Ejecución impugnado tiene por objeto, según sus considerandos 2, 14 y 15, clasificar las PRNC y las categorías específicas de vegetales para plantación, estableciendo al mismo tiempo umbrales de presencia máxima de PRNC, si se cumplen los requisitos para ello (véanse los apartados 3, 4 y 6 anteriores).
28 En este contexto, el anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado contiene la lista de las PRNC y de los vegetales específicos para plantación en la que se especifican categorías y umbrales. Según el artículo 5 del Reglamento de Ejecución impugnado, esos vegetales para plantación no se introducirán ni se trasladarán en el territorio de la Unión si la presencia en ellos de PRNC, o de síntomas causados por PRNC en vegetales para plantación, supera dichos umbrales (véanse los apartados 7 a 9 anteriores).
29 A este respecto, como alegan las demandantes y la Comisión (véanse los apartados 19 y 25 anteriores), como acto de alcance general no legislativo, el Reglamento de Ejecución impugnado constituye un acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE (véase, en este sentido, el auto de 6 de septiembre de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, T‑18/10, EU:T:2011:419, apartado 56).
30 Además, procede señalar, siempre como exponen las demandantes y la Comisión, que, en la medida en que establecen los umbrales de presencia de PRNC en los vegetales para plantación de que se trata, las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado no incluyen medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Asimismo, el artículo 5 de este último Reglamento establece una prohibición de entrada y traslado en la Unión si la presencia de las PRNC o de los síntomas causados por las PRNC en esos vegetales para plantación es superior a tales umbrales, prohibición que tampoco incluye medidas de ejecución.
31 Por consiguiente, para que las demandantes estén legitimadas para recurrir, basta con demostrar que resultan directamente afectadas, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, por las disposiciones cuya anulación solicitan.
32 El requisito de que la decisión objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, tal como se establece en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige que se cumplan cumulativamente dos requisitos. Por una parte, la medida impugnada debe surtir efectos directos en la situación jurídica del particular. Por otra parte, dicho acto no debe dejar ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartado 42 y jurisprudencia citada).
33 Sin proponer una excepción de inadmisibilidad mediante escrito separado, la Comisión niega que el primer requisito, relativo a la afectación de la situación jurídica de las demandantes, se cumpla en el caso de autos respecto a todas las demandantes y en lo que atañe a todas las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado (véanse los apartados 19 a 24 anteriores).
34 Procede señalar que la prohibición que se deriva del artículo 5 del Reglamento de Ejecución impugnado de introducir y trasladar vegetales para plantación, si la presencia de PRNC o de síntomas causados por las PRNC es superior a los umbrales establecidos por las partes controvertidas del anexo IV de dicho Reglamento, afecta directamente a los «operadores profesionales» en el sentido del artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031 (véase el apartado 5 anterior). En efecto, con arreglo al artículo 37, apartado 1, del Reglamento 2016/2031, son dichos operadores quienes están sujetos a la prohibición de que se trata (véase el apartado 3 anterior). Esta prohibición no deja ninguna facultad de apreciación a los Estados miembros encargados de su aplicación. Por consiguiente, la situación jurídica de un operador profesional, en el sentido del artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031, que ejerce sus actividades en relación con la categoría de vegetales afectada por una o varias de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, se ve directamente afectada por la prohibición que establece este último Reglamento.
35 A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que el Reglamento 2016/2031 distingue, por un lado, los «operadores profesionales», tal como los define su artículo 2, punto 9, y, por otro lado, los «operadores registrados» que, según el artículo 2, punto 10, del mismo Reglamento, son los operadores profesionales registrados de conformidad con el artículo 65 de este. Esta última disposición prevé esencialmente que la autoridad nacional competente mantenga y actualice un registro en el que se consignarán los operadores profesionales que cumplan determinados requisitos. Sin embargo, del artículo 65, apartado 3, del Reglamento 2016/2031 se desprende que los operadores profesionales que reúnan determinados criterios vinculados al riesgo fitosanitario que presenten los vegetales que cultivan no están obligados a inscribirse en el registro de que se trata.
36 Por consiguiente, la prohibición de introducir y trasladar vegetales para plantación si la presencia de PRNC o de síntomas causados por las PRNC es superior a los umbrales establecidos por las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado se refiere a los operadores profesionales en el sentido del artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031, y no solo a los operadores registrados en el sentido del artículo 2, punto 10, del mismo Reglamento. Por lo tanto, debe desestimarse la alegación de la Comisión basada en que no hay certeza de que los operadores miembros de la segunda y de la tercera demandante sean operadores registrados.
37 En segundo lugar, según el artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031, el concepto de «operador profesional» incluye a toda persona de Derecho público o privado que participe profesionalmente en una o varias actividades citadas en el anterior apartado 5, vinculadas en particular a los vegetales.
38 Pues bien, el término «vegetales» se define en el artículo 2, punto 1, del Reglamento 2016/2031 en el sentido de que incluye las plantas vivas y las partes vivas de las plantas, tales como, en particular, las semillas, frutos, hortalizas, tubérculos, esquejes, púas e injertos.
39 Además, del artículo 37, apartados 1 y 2, del Reglamento 2016/2031 se desprende que la lista de las PRNC y de los vegetales específicos para plantación, que la Comisión elabora mediante un reglamento de ejecución como el Reglamento de Ejecución impugnado, no incluye necesariamente todos los vegetales para plantación, sino únicamente los vegetales para plantación «a través de los cuales se transmitan [las PRNC]». En particular, como se ha expuesto en el anterior apartado 8, el anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado se divide en doce partes, que van de A a L, cada una de las cuales menciona varias combinaciones de vegetales y de PRNC.
40 Así, a modo de ejemplo, la Directiva 66/401/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1966, relativa a la comercialización de las semillas de plantas forrajeras (DO 1966, P 125, p. 2298; EE 03/01, p. 174), enumera, en su artículo 2, apartado 1, letra A), 87 géneros o especies de plantas forrajeras. Sin embargo, la parte A del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, titulada «Plagas reguladas no cuarentenarias de la Unión en relación con las semillas de plantas forrajeras» solo enumera la especie de alfalfa (Medicago sativa L.), a través de la cual se transmiten las dos PRNC mencionadas en ella (Clavibacter michiganensis y Ditylenchus dipsaci).
41 De ello se deduce que el concepto de «operador profesional» incluye a todos los operadores que participen en una o varias de las actividades enumeradas en el artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031 y relacionadas con los «vegetales», tal como se definen en el artículo 2, punto 1, del Reglamento 2016/2031 y se enumeran en cada una de las Directivas relativas a su comercialización.
42 Así pues, es cierto que la prohibición que se deriva del artículo 5 del Reglamento de Ejecución impugnado, en relación con el artículo 37, apartado 1, del Reglamento 2016/2031, de introducir y trasladar PRNC en el territorio de la Unión se refiere, ratione materiae, a los vegetales para plantación enumerados en el anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado. No obstante, a esta prohibición están sujetos, ratione personae, todos los operadores profesionales en el sentido del artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031.
43 De este modo, el legislador quiso limitar el riesgo de transmisión de PRNC emanado no solo de los «operadores registrados» o de los operadores que hubieran ejercido actividades vinculadas específicamente a los vegetales que figuran en el anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, sino de cualquier operador profesional que opere en el ámbito de los vegetales, el cual, por ello, puede ejercer actividades relacionadas con los vegetales a través de los cuales se transmitan las PRNC enumeradas en el citado anexo IV.
44 De ello se deduce que no puede acogerse el enfoque de la Comisión, según el cual solo se ve afectada la situación jurídica de los operadores profesionales que hayan ejercido su actividad en relación únicamente con los vegetales enumerados en los anexos controvertidos del Reglamento de Ejecución impugnado. Además del hecho de que el enfoque en cuestión es contrario a las disposiciones aplicables (véanse los apartados 35 a 41 anteriores) se basa en la premisa de que la prohibición que se deriva del artículo 5 del Reglamento de Ejecución impugnado no se impone a todos los operadores profesionales en el sentido del artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031, sino únicamente a los que hubieran ejercido su actividad en el pasado en relación con los vegetales a través de los cuales se transmiten las PRNC. Pues bien, aceptar esta tesis tendría la consecuencia de comprometer gravemente el efecto útil de la política dirigida a prevenir la transmisión de PRNC en la Unión.
45 En este contexto, es preciso señalar que, como empresa arboricultora vitícola activa en el sector de los materiales de multiplicación de la vid, la primera demandante es un operador profesional en el sentido del artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031. No obstante, en esta condición y, como alega la Comisión, la situación jurídica de la demandante se ve únicamente afectada por la parte C del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, relativa a las PRNC con respecto a los materiales de multiplicación de la vid. Por lo tanto, la primera demandante solo tiene legitimación activa en la medida en que solicita la anulación de esa parte del Reglamento de Ejecución impugnado.
46 Por lo que respecta a las dos asociaciones demandantes, CIA y MIVA, procede recordar que una asociación encargada de defender los intereses colectivos de sus miembros está legitimada para interponer un recurso de anulación por la afectación de sus propios intereses en tanto que asociación o cuando las personas a las que representa o algunas de ellas están legitimadas individualmente (sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 20).
47 En lo que atañe al primero de los requisitos invocados por CIA (véase el apartado 26 anterior), procede señalar, como observa la Comisión, que las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado no modifican los derechos o las obligaciones de esta asociación como tal, de modo que no afectan a su posición jurídica. De ello se deduce que CIA no puede alegar válidamente que tiene legitimación activa porque sus propios intereses se vean afectados.
48 Por lo que respecta a la legitimación activa de las personas que representa CIA, es preciso indicar, de entrada, que, según el artículo 3, décimo octavo guion, de sus estatutos, esta organización tiene por objeto promover los intereses de sus miembros. Las demandantes adjuntaron a la réplica una lista que contenía los nombres y direcciones de 584 842 miembros de esta. En respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento (véase el apartado 14 anterior), las demandantes han aportado pruebas que demuestran que ocho miembros de CIA son operadores profesionales activos en los sectores de las semillas de plantas forrajeras, semillas de cereales, materiales de multiplicación de la vid, semillas de hortalizas, plantones de hortalizas y plantones de frutal. Estos sectores están comprendidos en el anexo IV, partes A, B, C, F, I y J, del Reglamento de Ejecución impugnado.
49 Por lo que se refiere a MIVA, del artículo 8 de los estatutos de dicha asociación se desprende que tiene como miembros operadores profesionales en el sentido del artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031 en lo que respecta a los materiales de multiplicación de la vid. Este es ciertamente el caso de la primera demandante. Sin embargo, esta circunstancia no puede dar lugar a la admisibilidad del recurso en la medida en que ha sido interpuesto por MIVA, ya que la primera demandante interpuso el recurso en su propio nombre (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartados 25 a 27).
50 Pues bien, en respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento adoptada el 8 de febrero de 2021, las demandantes aportaron pruebas que demostraban que tres miembros de MIVA, distintos de la primera demandante, son operadores profesionales activos en los sectores de los materiales de multiplicación de la viña, de los plantones de hortalizas y de los plantones de frutal. Estos sectores están comprendidos en el anexo IV, partes C, I y J, del Reglamento de Ejecución 2019/2072. A este respecto, procede añadir que, según el artículo 3 de sus estatutos, esta asociación tiene por objeto promover los intereses relativos a las actividades de sus miembros, sin excluir de ellas actividades agrícolas en relación con vegetales distintos de los materiales de multiplicación de la vid.
51 En cuanto a la alegación de la Comisión según la cual algunas facturas aportadas por las demandantes llevan fecha posterior a la fecha de interposición del recurso, no puede acogerse. En efecto, la condición de «operador profesional» en el sentido del artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031 se demuestra, por su naturaleza, recurriendo a un conjunto de indicios concordantes. En efecto, seguir la lógica de la Comisión implicaría que solo las pruebas que llevaran como fecha la de interposición del recurso podrían demostrar la condición de operador profesional, puesto que, por ejemplo, facturas anteriores a esa fecha no permitirían excluir que el operador en cuestión no hubiera abandonado entretanto la actividad relativa a los vegetales de que se trata.
52 Pues bien, en el caso de autos, las demandantes han presentado varias facturas, por cantidades no desdeñables, de las que se desprende que sus emisores, miembros de las asociaciones demandantes, son operadores profesionales en el sentido del artículo 2, punto 9, del Reglamento 2016/2031. Además, como alegaron las demandantes en la vista, la comercialización de los vegetales para plantación requiere la realización de toda una serie de acciones previas que, según el vegetal de que se trate, se llevan a cabo en períodos más o menos largos. De ello se deduce que el hecho de haber presentado facturas con fecha posterior a la de interposición del recurso para demostrar que los miembros de las demandantes segunda y tercera tienen la condición de operadores profesionales, en el sentido antes mencionado, no permite, por sí solo, excluir la pertinencia de esos medios de prueba.
53 Por último, dado que se dio a la Comisión la posibilidad de presentar eficazmente, por escrito y oralmente, sus observaciones sobre todos los elementos aportados por las demandantes en relación con su legitimación activa, no puede apreciarse vulneración alguna de su derecho de defensa.
54 De ello se deduce que las demandantes han demostrado su legitimación activa según las precisiones siguientes:
– La primera demandante está legitimada para solicitar la anulación del anexo IV, parte C, del Reglamento de Ejecución impugnado.
– CIA está legitimada para solicitar la anulación del anexo IV, partes A, B, C, F, I y J, del Reglamento de Ejecución impugnado.
– MIVA está legitimada para solicitar la anulación del anexo IV, partes C, I y J, del Reglamento de Ejecución impugnado.
Sobre el interés en ejercitar la acción
55 La Comisión alega que la eventual anulación del anexo IV, partes A, B, C, F, I y J del Reglamento de Ejecución impugnado invalidaría los umbrales de presencia de las PRNC fijados en virtud de las partes en cuestión, de modo que los vegetales de que se trata ya no estarían sujetos a la prohibición de introducción y traslado en el territorio de la Unión. Sin embargo, esa anulación no afectaría a las obligaciones de saneamiento que recaen sobre los operadores profesionales, tal como resultan de las diversas directivas que regulan la comercialización de los mismos vegetales. La Comisión añade que esas directivas constituyen actos autónomos que simplemente tienen en cuenta los umbrales de presencia de las PRNC establecidos por las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado. Así pues, no pueden calificarse de actos de ejecución del Reglamento de Ejecución impugnado cuya validez se fuera a ver afectada por la eventual anulación de este último. De ello se deduce que, aun cuando las demandantes obtuvieran la anulación solicitada en el caso de autos, los operadores profesionales afectados estarían siempre obligados a respetar las prescripciones fitosanitarias previstas por dichas Directivas en lo que atañe al saneamiento, tanto al poco oneroso en la fase de producción como al necesario para la comercialización de los vegetales de que se trata. Por último, la Comisión afirma que el interés de las demandantes consistente en la protección de la biodiversidad se basa en meras hipótesis.
56 Es jurisprudencia reiterada que un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica únicamente es admisible en la medida en que esta tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Un interés de este tipo presupone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, apartado 55 y jurisprudencia citada).
57 A este respecto, la Comisión alega que las demandantes no obtendrían ningún beneficio de la eventual anulación de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, porque tal anulación dejaría intactas las obligaciones de saneamiento de los vegetales para plantación de que se trata, tal como dichas obligaciones resultan de las respectivas Directivas que regulan la comercialización de esos vegetales.
58 Para apreciar el fundamento de esta alegación de la Comisión, procede exponer los elementos básicos del régimen fitosanitario de la Unión relativos a las PRNC, tal como estos elementos se desprenden del Reglamento 2016/2031, del Reglamento de Ejecución impugnado y de las directivas que regulan la comercialización de los vegetales a los que se refiere el presente recurso.
59 En particular, por un lado, como se desprende del artículo 36 del Reglamento 2016/2031, las PRNC son plagas, presentes en el territorio de la Unión, que se transmiten principalmente a través de determinados vegetales para plantación y cuya presencia en dichos vegetales tiene un impacto económico inaceptable teniendo en cuenta el uso previsto de los vegetales en cuestión.
60 Según el considerando 23 del Reglamento 2016/2031, con el fin de limitar la presencia de las PRNC, debe prohibirse su introducción o traslado en el territorio de la Unión en los vegetales para plantación de que se trate, cuando dichas plagas estén presentes por encima de un determinado umbral.
61 Como se ha expuesto en los anteriores apartados 3 y 4, la Comisión elabora la lista de las PRNC y de los vegetales específicos para plantación, acompañada, en su caso, de unos umbrales superiores a cero a partir de los cuales la presencia de una PRNC en los vegetales para plantación tiene un impacto económico inaceptable. Esa lista figura en el anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado (véase el apartado 8 anterior).
62 Por otro lado, las normas que regulan la comercialización de cada vegetal para plantación comprendido en una parte del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado se establecen en virtud de directivas. La correspondencia entre las PRNC enumeradas en cada parte controvertida del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado y las directivas de comercialización correspondientes figura en el cuadro que sigue:
Parte del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado | Directiva sobre la comercialización |
Parte A PRNC en relación con las semillas de plantas forrajeras | Directiva 66/401 |
Parte B PRNC en relación con las semillas de cereales | Directiva 66/402/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1966, relativa a la comercialización de las semillas de cereales (DO 1966, 125, p. 2309; EE 03/01, p. 185) |
Parte C PRNC en relación con los materiales de multiplicación de la vid | Directiva 68/193/CEE del Consejo, de 9 de abril de 1968, referente a la comercialización de los materiales de multiplicación vegetativa de la vid (DO 1968, L 93, p. 15; EE 03/02, p. 124) |
Parte F PRNC en relación con las semillas de plantas hortícolas | Directiva 2002/55/CE del Consejo, de 13 de junio de 2002, referente a la comercialización de semillas de plantas hortícolas (DO 2002, L 193, p. 33) |
Parte I PRNC en relación con plantones de hortalizas y materiales de multiplicación de hortalizas distintos de las semillas | Directiva 2008/72/CE del Consejo, de 15 de julio de 2008, relativa a la comercialización de plantones de hortalizas y de materiales de multiplicación de hortalizas, distintos de las semillas (DO 2008, L 205, p. 28) Directiva 93/61/CEE de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por la que se establecen las fichas que contienen las condiciones que deben cumplir los plantones y materiales de multiplicación de hortalizas, distintos de las semillas, de conformidad con la Directiva 92/33/CEE del Consejo (DO 1993, L 250, p. 19) |
Parte J PRNC en relación con los materiales de multiplicación de frutales y los plantones de frutal destinados a la producción frutícola | Directiva 2008/90/CE del Consejo, de 29 de septiembre de 2008, relativa a la comercialización de materiales de multiplicación de frutales y de plantones de frutal destinados a la producción frutícola (DO 2008, L 267, p. 8) Directiva de Ejecución 2014/98/UE de la Comisión, de 15 de octubre de 2014, que desarrolla la Directiva 2008/90/CE en lo que respecta a los requisitos específicos para los géneros y las especies de plantones de frutal contemplados en su anexo I, los requisitos específicos que deben cumplir los proveedores y las inspecciones oficiales (DO 2014, L 298, p. 22) |
63 Las directivas que regulan la comercialización establecen las medidas fitosanitarias que deben adoptarse para gestionar el riesgo de presencia de PRNC y garantizar que los vegetales introducidos y trasladados en la Unión se ajusten a las prescripciones de la parte pertinente del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado por lo que respecta a la presencia de PRNC.
64 Así, a raíz de la adopción del Reglamento de Ejecución impugnado, las directivas que regulan la comercialización de los vegetales fueron modificadas por la Directiva de Ejecución (UE) 2020/177 de la Comisión, de 11 de febrero de 2020, que modifica las Directivas 66/401, 66/402, 68/193, 2002/55, 2002/56/CE y 2002/57/CE del Consejo, las Directivas 93/49/CEE y 93/61, y las Directivas de Ejecución 2014/21/UE y 2014/98/UE de la Comisión, por lo que respecta a las plagas de los vegetales en semillas y otros materiales de reproducción vegetal (DO 2020, L 41, p. 1).
65 En particular, de los considerandos 5, 6, 8, 10 a 12, 14 y 19 a 23 de la Directiva de Ejecución 2020/177 se desprende que las Directivas que regulan la comercialización de los vegetales afectados por las partes controvertidas del Reglamento de Ejecución impugnado tuvieron que modificarse para establecer medidas para que los materiales de reproducción de los vegetales comprendidos en su ámbito de aplicación cumplieran los requisitos relativos, en particular, a las PRNC que figuran en las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado. La Directiva 66/401, relativa a la comercialización de las semillas de plantas forrajeras, constituye una excepción parcial, en el sentido de que fue modificada para indicar que las semillas de que se trata también debían cumplir los requisitos relativos a las PRNC establecidas en virtud del anexo IV, parte A, del Reglamento de Ejecución impugnado, sin establecer, no obstante, requisitos adicionales respecto de los vigentes antes de la adopción de la Directiva de Ejecución 2020/177.
66 Esta relación sistemática entre el Reglamento de Ejecución impugnado, por un lado, y las directivas que regulan la comercialización de los vegetales para plantación comprendidos en las partes controvertidas del anexo IV de dicho Reglamento, por otro lado, queda expresamente afirmada por la Comisión en los apartados 24 a 27 del escrito de contestación y 68 y 70 de la dúplica.
67 De estas apreciaciones se desprende que, aunque, como expone la Comisión, las Directivas en cuestión no constituyen actos de ejecución del Reglamento de Ejecución impugnado, establecen, a cargo de los operadores, obligaciones que tienen en cuenta las normas de presencia de PRNC determinadas por este último Reglamento y que pretenden garantizar que los operadores en cuestión cumplan dichas normas. Esta conclusión es igualmente válida para la Directiva 66/401, que prevé en lo sucesivo que el cultivo y las semillas de plantas forrajeras también deben cumplir los requisitos relativos a la presencia de PRNC establecidos en virtud del anexo IV, parte A, del Reglamento de Ejecución impugnado, aun cuando no haya adoptado medidas adicionales a este respecto.
68 Por lo tanto, la Comisión no puede sostener válidamente que una eventual anulación de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado no podría procurar en ningún caso beneficio a la primera demandante o a los miembros de CIA y de MIVA. En efecto, habida cuenta de la coherencia interna del régimen fitosanitario de la Unión, caracterizado por la relación sistemática entre el Reglamento de Ejecución impugnado y las directivas que regulan la comercialización de los vegetales para plantación correspondientes, en caso de anulación parcial de dicho Reglamento de Ejecución, el legislador podría verse obligado, en función de los motivos de anulación y de las medidas que debieran adoptarse de conformidad con el artículo 266 TFUE, a revisar las Directivas en cuestión, por haber perdido estas su sustrato normativo en su versión actual.
69 Por consiguiente, las disposiciones de las Directivas sobre la comercialización de los vegetales para plantación no desvirtúan el interés de las demandantes en solicitar la anulación de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, que afectan directamente a su situación jurídica, según las precisiones expuestas en los anteriores apartados 34 a 54. De ello se deduce, por otra parte, que, a efectos de la admisibilidad del recurso desde el punto de vista del interés en ejercitar la acción, no es necesario que las demandantes demuestren un interés propio específico en la protección de la biodiversidad, de modo que la alegación de la Comisión basada en el carácter supuestamente hipotético de tal interés debe desestimarse por inoperante.
Sobre la claridad del recurso
70 Apoyada por el Parlamento y por el Consejo, en primer lugar, la Comisión alega que la exposición de los motivos del recurso no permite determinar las normas jurídicas infringidas por el artículo 36, por el artículo 37, apartado 2, y por el anexo I, sección 4, punto 3, del Reglamento 2016/2031 y cuya infracción acarrea la invalidez de estas disposiciones conforme a las pretensiones de las demandantes. En segundo lugar, la Comisión expone que las demandantes formulan alegaciones específicas que permiten comprender la ilegalidad imputada únicamente en relación con el anexo IV, parte C, del Reglamento de Ejecución impugnado. En cambio, la pretensión de anulación de las demás partes controvertidas del anexo IV de dicho Reglamento se basa únicamente en generalidades que carecen de la precisión exigida por el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, incluso teniendo en cuenta las explicaciones dadas en la réplica. En cualquier caso, el Reglamento 2016/2031 no adolece, a su juicio, de ninguna de las ilegalidades que podrían considerarse formuladas en su contra.
71 Es cierto que la demanda no contiene argumentos que puedan motivar de manera detallada la supuesta ilegalidad del Reglamento 2016/2031 y tampoco ningún análisis particular relativo a las demás partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado distintas de la parte C del anexo en cuestión. También es cierto que varias alegaciones de las demandantes se presentan en forma de pretensiones cuya relación con las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado a menudo no es evidente.
72 Sin embargo, en primer lugar, las demandantes incluyeron en la réplica alegaciones relativas a algunas partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, distintas de la parte C. Tales alegaciones, recogidas en los motivos invocados en la demanda, constituyen una ampliación admisible de estos. En segundo lugar, aun cuando la relación entre algunas alegaciones expuestas en apoyo de los motivos invocados no resulta siempre evidente, el estudio detallado del marco jurídico globalmente considerado permite comprender el alcance de las imputaciones que formulan las demandantes. En tercer lugar, las referencias a la supuesta violación, por el Reglamento 2016/2031, del principio de proporcionalidad permiten al Tribunal, habida cuenta de la argumentación expuesta por las demandantes en su conjunto, ejercer su control sobre este.
73 En consecuencia, debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad relativa a la claridad del recurso.
Sobre el fondo
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 36, letras e) y f), del Reglamento 2016/2031, en la violación del principio de proporcionalidad y en el incumplimiento de la obligación de motivación
74 Las demandantes recuerdan que, en virtud del artículo 36 del Reglamento 2016/2031, una plaga solo puede incluirse en la lista de las PRNC si cumple los requisitos establecidos en dicha disposición. Entre estos requisitos figuran los relativos al impacto económico inaceptable que ocasiona la presencia de la plaga, en el sentido del anexo I, sección 4, punto 3, de dicho Reglamento, y a la existencia de medidas factibles y eficaces para evitar dicha presencia en esos vegetales [artículo 36, letras e) y f), del Reglamento 2016/2031]. Pues bien, los umbrales establecidos en virtud de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado no están motivados por un análisis detallado del impacto económico que tiene la presencia de PRNC en los vegetales de que se trata, ni se basan en la existencia de medidas factibles y eficaces para evitar dicha presencia. Además, el establecimiento de los umbrales de presencia de PRNC en el 0 % conlleva obligaciones de saneamiento fitosanitario, mediante selección genética, de las variedades de que se trata, lo que, a su vez, destruye definitivamente la diversidad de variedades de categoría «estándar», que actualmente no se sanean, y hace desaparecer la diferenciación entre las variedades pertenecientes a las categorías «estándar», por una parte, y «certificada», por otra.
75 Las demandantes añaden que, por ejemplo, los umbrales establecidos en virtud del anexo IV, parte C, del Reglamento de Ejecución impugnado conllevan la prohibición de comercializar, a falta de clones que puedan garantizar la observancia del umbral de presencia nula de las PRNC, el 57,7 % de las cepas inscritas en el registro italiano de vides destinadas a la producción de vino. Esta prohibición hará imposible, durante al menos una década, renovar o hacer nuevas plantaciones de variedades autóctonas cubiertas por denominaciones de origen o indicaciones geográficas y tendrá por efecto simplificar radicalmente determinados biotipos de variedades. La notable reducción de la biodiversidad entre variedades será, sobre todo, el resultado de las medidas de saneamiento necesarias para luchar contra los virus, los viroides y las enfermedades afines a las víricas. Sin embargo, estos efectos nefastos no se asocian a beneficio alguno ni garantizan que los vegetales saneados no vayan a infectarse, a través de insectos vectores, con posterioridad a su plantación. Pues bien, la Comisión debería haber tenido en cuenta estos efectos al apreciar el impacto económico inaceptable de las PRNC en los vegetales para plantación. En cambio, la situación actual muestra que la presencia de las PRNC que son objeto de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado no afectó a la rentabilidad de las explotaciones agrícolas de que se trata, de modo que no puede considerarse que de esta presencia resulte ningún impacto económico inaceptable en el sentido del artículo 36, letra e), del Reglamento 2016/2031.
76 En estas circunstancias, las demandantes consideran oportuno manifestar que el estudio de la Organización Europea y del Mediterráneo para la Protección de las Plantas (en lo sucesivo, «OEPP»), en el que se basó la Comisión para adoptar las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, adolece de errores y lagunas en la medida en que concluyó que se habían establecido umbrales de presencia del 0 % respecto de las PRNC con incidencia en Europa desde hacía mucho tiempo sin que estuvieran asociadas a un impacto económico negativo.
77 Las demandantes añaden que el saneamiento impuesto implica un coste de 120 000 euros para cada variedad y diez años de trabajo en estructuras especializadas, sin perspectiva de recuperación de dichos gastos. Esta carga financiera no puede soportarse cuando la superficie cultivada es inferior a unas 1 000 hectáreas por variedad, lo que sucede en el caso de las variedades autóctonas de difusión reducida. En los raros casos en que el saneamiento en cuestión fuera económicamente interesante, reduciría la dotación genética de la variedad de origen. Pues bien, la Comisión no tuvo en cuenta estas repercusiones antes de fijar los umbrales de presencia de las PRNC en virtud de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, de modo que no se cumple el requisito establecido en el artículo 36, letra f), del Reglamento 2016/2031.
78 En este contexto, es preciso señalar que el hecho de que los artículos 36 y 37 del Reglamento 2016/2031 no establecieran umbrales de presencia proporcionados, por un lado, al riesgo que representan las PRNC para los terrenos específicos y, por otro, a los costes de saneamiento, constituye una vulneración del principio de proporcionalidad y un incumplimiento de la obligación de proteger la identidad de dichos terrenos.
79 Por último, las demandantes alegan que las consecuencias del establecimiento de un umbral de presencia de las PRNC en un 0 % para la biodiversidad y para los costes de saneamiento por selección genética que se requieran en lo sucesivo deberían haber sido objeto de una evaluación de impacto conforme al acuerdo interinstitucional entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión sobre la «Mejora de la Legislación» (DO 2016, L 123, p. 1). La falta de tal análisis hace que las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado adolezcan de falta de motivación e incurran en una violación del principio de proporcionalidad.
80 La Comisión, por su parte, rebate estas apreciaciones.
81 En el marco del primer motivo, las demandantes alegan, en esencia, que la Comisión infringió el artículo 36, letras e) y f), del Reglamento 2016/2031. En apoyo de esta pretensión, las demandantes formulan esencialmente tres imputaciones.
82 La primera imputación se basa en las supuestas consecuencias nefastas que tendría para la biodiversidad el establecimiento del umbral de presencia de las PRNC en el 0 %. En el marco de esta imputación, las demandantes alegan que el establecimiento de dicho umbral de presencia en el 0 % tiene por efecto imponer obligaciones de saneamiento por selección genética, lo que reduciría drásticamente la diversidad de vegetales de categoría «estándar» para plantación, que, sin embargo, son muy numerosos actualmente. Esta circunstancia también eliminaría la distinción entre las categorías de materiales «estándar» y «certificados» (véase el apartado 92 siguiente) y tendría consecuencias nefastas para el sector vitícola. Según las demandantes, la Comisión debería haber tenido en cuenta estos elementos no solo para apreciar si la menor presencia de PRNC en los vegetales para plantación tenía un impacto económico inaceptable con arreglo al artículo 36, letra e), del Reglamento 2016/2031, sino también para comprobar que existían medidas factibles y eficaces para evitar esa presencia con arreglo al artículo 36, letra f), del mismo Reglamento. En este contexto, las demandantes añaden que la propagación de las PRNC puede realizarse a través de insectos vectores y que el análisis del impacto económico de las PRNC realizado por la OEPP es deficiente (véanse los apartados 74 a 76 anteriores).
83 La segunda imputación se basa en que la Comisión no tuvo en cuenta el coste de las medidas de saneamiento necesarias a raíz de la determinación del umbral de presencia de las PRNC enumeradas en el 0 %, lo que constituye una infracción del artículo 36, letra f), del Reglamento 2016/2031 (véase el apartado 77 anterior). Por otra parte, las demandantes alegan que, al permitir tal planteamiento, los artículos 36 y 37 del Reglamento 2016/2031 vulneran el principio de proporcionalidad e incumplen la obligación de «proteger la identidad del terreno» (véase el apartado 78 anterior).
84 La tercera imputación se basa en que la Comisión no procedió a un análisis de impacto ambiental social y económico previamente a la adopción del Reglamento de Ejecución impugnado. En este contexto, las demandantes alegan también una falta de motivación y una violación del principio de proporcionalidad (véase el apartado 79 anterior).
85 Todas estas alegaciones se basan en una premisa única. Se trata de la afirmación de que la fijación del umbral de presencia de las PRNC enumeradas en las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado en el 0 % implica una obligación de saneamiento mediante selección genética de los vegetales para plantación a los que se refieren las partes de que se trata. Esta obligación tiene consecuencias nefastas para la biodiversidad, por un lado, e implica costes de saneamiento exorbitantes para los operadores profesionales, por otro. El hecho de que la Comisión no tuviera en cuenta estas circunstancias al establecer los umbrales de presencia de las PRNC en los vegetales para plantación constituye, principalmente, una infracción del artículo 36, letras e) y f), del Reglamento 2016/2031. Si se concluyera que el artículo 36, letras e) y f), del Reglamento 2016/2031 no obligaba a tener en cuenta estas circunstancias, esta disposición infringiría, según las demandantes, el principio de proporcionalidad e incumpliría la obligación de «proteger la identidad del terreno».
86 En primer lugar, procede señalar que, como se expone en el considerando 12 del Reglamento de Ejecución impugnado, la OEPP procedió a una nueva evaluación de las plagas enumeradas hasta entonces en la Directiva 2000/29/CE del Consejo, de 8 de mayo de 2000, relativa a las medidas de protección contra la introducción en la Comunidad de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales y contra su propagación en el interior de la Comunidad (DO 2000, L 169, p. 1), por un lado, y en las directivas de comercialización de los vegetales para plantación, por otro.
87 Según el considerando 13 del Reglamento de Ejecución impugnado, esta nueva evaluación era necesaria para actualizar la situación fitosanitaria de estas plagas de conformidad con los avances técnicos y científicos más recientes, así como para evaluar si se cumplían los criterios establecidos respectivamente en el artículo 36 del Reglamento 2016/2031, en lo que respecta al territorio de la Unión, y en el anexo I, sección 4, de dicho Reglamento (véase el apartado 2 anterior).
88 Al término de este reexamen, se concluyó que determinadas plagas cumplían los requisitos establecidos en el artículo 36 del Reglamento 2016/2031 en lo que respecta al territorio de la Unión y, por tanto, debían figurar en la lista de las PRNC (considerando 14 del Reglamento de Ejecución impugnado). También se tuvieron en cuenta los requisitos establecidos en el artículo 37, apartado 8, del mismo Reglamento en lo que atañe al posible establecimiento de umbrales de presencia de PRNC superiores al 0 % (considerando 15 del Reglamento de Ejecución impugnado).
89 Este proceso dio lugar a la adopción del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, que establece las normas de presencia de PRNC en los vegetales para plantación para que estos últimos puedan introducirse y trasladarse en la Unión.
90 En segundo lugar, el presente motivo se basa, en su totalidad, en una percepción errónea de las obligaciones que conlleva, para los operadores profesionales afectados, el establecimiento en el 0 % del umbral de presencia de las PRNC enumeradas en las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado.
91 En particular, como se ha expuesto en el anterior apartado 63, las directivas que regulan la comercialización de los vegetales para plantación establecen las medidas que deben adoptarse para gestionar el riesgo y garantizar que los vegetales que son introducidos y trasladados en la Unión se ajusten a las prescripciones de la parte pertinente del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado por lo que respecta a la presencia de PRNC.
92 En este contexto, algunas de estas Directivas dividen los vegetales para plantación en categorías. A modo de ejemplo, la Directiva 68/193, referente a la comercialización de los materiales de multiplicación vegetativa de la vid, en la que las demandantes centran su análisis, reparte, en su artículo 2, apartado 1, letras D, E, F y G, los materiales de multiplicación comprendidos en su ámbito de aplicación en materiales «iniciales», materiales «de base», materiales «certificados» y materiales «estándar», respectivamente.
93 A este respecto, el octavo considerando de la Directiva 68/193 tenía el siguiente tenor:
«considerando que es deseable limitar la comercialización a los materiales de reproducción certificados de la vid obtenidos mediante selección clonal, que, sin embargo, actualmente resulta imposible alcanzar dicho objetivo considerando que las necesidades de la Comunidad no podrían cubrirse en su totalidad por dichos materiales; que, en consecuencia, resulta conveniente admitir provisionalmente la comercialización de materiales autorizados controlados que igualmente poseen la identidad y la pureza en las variedades pero que no siempre ofrecen la misma garantía que los materiales de multiplicación obtenidos por selección clonal; que no obstante, dicha categoría debe desaparecer progresivamente[.]»
94 Pues bien, del artículo 2, apartado 1, letra G, y del anexo I, sección 8, punto 6), letra c), de la Directiva 68/193, en su versión modificada por la Directiva de Ejecución 2020/177, se desprende que la categoría «estándar» de materiales de multiplicación de la vid sigue comercializándose (véase el apartado 101 siguiente). En particular, el cuadro que figura en el anexo IV, parte C, del Reglamento de Ejecución impugnado establece un umbral de presencia de PRNC para los materiales de multiplicación «iniciales», «de base» y «certificados», por un lado, y un umbral para los materiales «estándar», por otro.
95 Las demandantes consideran, por su parte, que los efectos derivados del establecimiento de los umbrales de presencia de las PRNC en el 0 % afectan sobre todo a las categorías «estándar» de los vegetales para plantación. Según las demandantes, estas categorías contienen materiales autóctonos, que son objeto de una comercialización limitada a territorios específicos.
96 En cuanto a los efectos de los umbrales de presencia de las PRNC, es cierto que las directivas sobre comercialización, en sus versiones modificadas por la Directiva de Ejecución 2020/177 (véanse los apartados 64 y 65 anteriores), prevén determinadas medidas de saneamiento de los materiales de multiplicación a tal fin. No obstante, como expone la Comisión, ninguna de estas Directivas obliga a los operadores profesionales interesados a proceder a un saneamiento mediante selección genética que pueda influir en la biodiversidad de las maneras descritas por las demandantes.
97 En concreto:
– La Directiva 66/401, relativa a la comercialización de las semillas de plantas forrajeras, fue modificada con el fin de disponer que el cultivo y las semillas de plantas forrajeras también debían cumplir los requisitos relativos a la presencia de PRNC establecidos en virtud del anexo IV, parte A, del Reglamento de Ejecución impugnado, aunque no se impusiera ningún requisito adicional para las PRNC específicas (véanse el considerando 8, el artículo 1 y el anexo I de la Directiva de Ejecución 2020/177).
– La Directiva 66/402, relativa a la comercialización de las semillas de cereales, fue modificada con el fin de conseguir que la presencia de PRNC en los cultivos y las semillas cumpliera las prescripciones establecidas en virtud del anexo IV, parte B, del Reglamento de Ejecución impugnado. Además, la versión modificada de esta Directiva precisa el número máximo de plantas sintomáticas observadas en las inspecciones sobre una muestra representativa para que el cultivo se considere «prácticamente libre» del hongo Gibberella fujikuroi Sawada [GIBBFU], tal como exige la parte B del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado (véanse el considerando 10, el artículo 2 y el anexo II de la Directiva de Ejecución 2020/177).
– La Directiva 68/193, referente a la comercialización de los materiales de multiplicación vegetativa de la vid, fue modificada para establecer, en esencia, que los campos de cepas madres y los viveros debían ser inspeccionados visualmente y, en su caso, sometidos a muestreo y ensayo para asegurarse de que estaban libres de las PRNC enumeradas en el anexo IV, parte C, del Reglamento de Ejecución impugnado. Si se comprueba la presencia de PRNC o de síntomas compatibles, el anexo I de la Directiva 68/193, en su versión modificada, prevé, en función de la PRNC y de la categoría del material de multiplicación, la adopción de medidas como el arranque y la destrucción de las vides de que se trate, la exclusión de estas de la multiplicación, el tratamiento de agua caliente, el tratamiento con un bactericida y el mantenimiento en instalaciones a prueba de insectos vectores, el injerto apropiado o la fumigación (véanse el considerando 11, el artículo 3 y el anexo III de la Directiva de Ejecución 2020/177).
– La Directiva 2002/55, relativa a la comercialización de semillas de plantas hortícolas, fue modificada para prever que la presencia de PRNC en las semillas de hortalizas no superara, al menos sobre la base de una inspección visual, los umbrales respectivos fijados en el anexo IV, parte F, del Reglamento de Ejecución impugnado (véanse el considerando 14, el artículo 6 y el anexo VI de la Directiva de Ejecución 2020/177).
– La Directiva 93/61, relativa a la comercialización de plantones de hortalizas y los materiales de multiplicación de hortalizas distintos de las semillas, fue modificada para establecer que la presencia de PRNC en dichos vegetales no superara, al menos sobre la base de una inspección visual, los umbrales establecidos en el anexo IV, parte I, del Reglamento de Ejecución impugnado (véanse el considerando 12, el artículo 5 y el anexo V de la Directiva de Ejecución 2020/177).
– La Directiva de Ejecución 2014/98, que establece prescripciones específicas relativas, en particular, a la comercialización de materiales de multiplicación de frutales y de plantones de frutal destinados a la producción frutícola, fue modificada para establecer que las plantas madre iniciales, el material inicial, las plantas madre de base, el material de base, las plantas madre certificadas y el material certificado debían, mediante una inspección visual y, en caso de duda, un muestreo y un ensayo, ser identificados como libres de las PRNC enumeradas en el anexo IV, parte J, del Reglamento de Ejecución impugnado. Si se comprueba la presencia de PRNC o de síntomas compatibles, el anexo IV de la Directiva 2014/98, en su versión modificada, prevé, en función de la PRNC y de la categoría del material de multiplicación, la adopción de medidas como el arranque y la destrucción de materiales de multiplicación y de plantas de que se trate, así como el análisis de una muestra representativa de los materiales de multiplicación y de las plantas asintomáticas (véanse los considerandos 19 a 23, el artículo 10 y el anexo X de la Directiva de Ejecución 2020/177).
98 De estos elementos se desprende que, como observa la Comisión, los umbrales de presencia de PRNC establecidos en virtud de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado implican, ciertamente, la obligación de adoptar determinadas medidas consistentes en la observación visual de los vegetales y, en caso de aparición de síntomas atribuibles a las PRNC, en la aplicación de medidas de higiene o de tratamientos adecuados. Sin embargo, ni de las disposiciones controvertidas del Reglamento de Ejecución impugnado ni de las Directivas sobre la comercialización de los vegetales de que se trata se desprende obligación alguna para los operadores profesionales de proceder a un saneamiento mediante selección genética.
99 Además, las demandantes no invocan ninguna disposición que imponga tal obligación.
100 A este respecto, las demandantes se centran (véase el apartado 75 anterior) en los supuestos efectos que produciría el anexo IV, parte C, del Reglamento de Ejecución impugnado sobre la diversidad de materiales de multiplicación de la vid infectados por virus, viroides o enfermedades afines a las víricas. Las demandantes alegan que, a falta de medidas de higiene o de productos antivirales adecuados, las variedades afectadas por dichas enfermedades solo pueden ser saneadas mediante métodos como la termoterapia, el cultivo de meristemos apicales o la embriogénesis somática, que implican, según ellas, una reducción notable de la biodiversidad entre variedades.
101 No obstante, basta con observar que, según el anexo I, sección 2, puntos 2 y 3, y sección 8, punto 6, letra c), de la Directiva 68/193, en su versión modificada por la Directiva de Ejecución 2020/177, a raíz de una inspección visual, los síntomas de esas PRNC son tolerables como máximo en un 10 % de las vides madres destinadas a la producción de material de categoría «estándar», debiendo excluirse de la multiplicación las vides afectadas. En cambio, de la sección 8, punto 5, letra c), del mismo anexo se desprende que los materiales de multiplicación «iniciales», «de base» y «certificados» (véase el apartado 93 anterior) obedecen a normas más estrictas por lo que respecta a los síntomas en cuestión, sin que, no obstante, en este caso se prevea una selección genética.
102 Por otra parte, las demandantes no sostienen que todos los materiales de categoría «estándar» estén por su naturaleza afectados por las PRNC, de modo que la aplicación de un umbral de presencia del 0 % conlleve automáticamente la obligación de excluirlos en su totalidad de la multiplicación. La propia previsión del límite máximo del 10 % en el anexo I, sección 8, punto 6, letra c), de la Directiva 68/193, en su versión modificada por la Directiva de Ejecución 2020/177 (véase el apartado 101 anterior) muestra más bien lo contrario.
103 Por consiguiente, como observa la Comisión, el anexo IV, parte C, del Reglamento de Ejecución impugnado no tiene por objeto ni por efecto imponer a los operadores profesionales la obligación de aplicar métodos de saneamiento mediante selección genética, como los mencionados en el anterior apartado 100, ni prohibir la comercialización del material de multiplicación de la vid perteneciente a la categoría «estándar».
104 En el mismo contexto procede añadir, como expone la Comisión, que varias directivas que regulan la comercialización de los vegetales para plantación contienen disposiciones que establecen excepciones que tienen precisamente por objeto promover la diversidad genética.
105 Se trata, en particular:
– del artículo 3, apartado 3, letra c), de la Directiva 68/193, relativa a la comercialización de materiales de multiplicación vegetativa de la vid;
– del artículo 8, apartado 2, letra c), de la Directiva 2008/72, relativa a la comercialización de plantones de hortalizas y de materiales de multiplicación de hortalizas distintos de las semillas, y
– del artículo 3, apartado 4, letra c), de la Directiva 2008/90, relativa a la comercialización de materiales de multiplicación de frutales y de plantones de frutal destinados a la producción frutícola.
106 Estas disposiciones tienen por objeto permitir la comercialización de determinadas cantidades de vegetales para plantación a pesar de que no cumplan los requisitos fitosanitarios correspondientes, cuando dicha comercialización tenga por objeto contribuir a la conservación de la diversidad genética.
107 A este respecto, procede referirse también al artículo 44, apartado 2, letra a), de la Directiva 2002/55, relativa a la comercialización de semillas de plantas hortícolas, sobre cuya base se adoptó la Directiva 2009/145/CE de la Comisión, de 26 de noviembre de 2009, por la que se establecen determinadas excepciones para la aceptación de razas y variedades autóctonas de plantas hortícolas que hayan sido tradicionalmente cultivadas en localidades y regiones concretas y se vean amenazadas por la erosión genética, y de variedades vegetales sin valor intrínseco para la producción de cultivos comerciales, pero desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas, así como para la comercialización de semillas de dichas razas y variedades autóctonas (DO 2009, L 312, p. 44).
108 También debe desestimarse la alegación de las demandantes basada en la supuesta ineficacia de establecer umbrales de presencia de las PRNC en un 0 % debido a que estos organismos pueden ser propagados mediante insectos vectores. En efecto, como precisa la Comisión, el hecho de prever que todo material vegetal para plantación debe estar libre de PRNC según las previsiones de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado puede prevenir la propagación de los organismos de que se trata a través de insectos vectores.
109 En cuanto a la alegación basada en el análisis supuestamente deficiente del impacto económico de las PRNC efectuado por la OEPP (véase el apartado 76 anterior), procede señalar que la comercialización de materiales de multiplicación de la vid de categoría «estándar» desde hace muchos años no puede desvirtuar la existencia de un impacto económico inaceptable en el uso previsto de los vegetales para plantación debido a la presencia de PRNC en el sentido del artículo 36, letra e), del Reglamento 2016/2031. En efecto, como se desprende del estudio que presenta en resumen los trabajos efectuados en el seno de la OEPP, el hecho de que una PRNC ya esté presente en el territorio de la Unión implica que ese impacto pudo apreciarse sobre la base de información detallada de primera mano ya disponible.
110 También se desprende a este respecto que, en la medida en que las PRNC ya están sujetas a regímenes de certificación que limitan el impacto económico de su presencia, el análisis correspondiente debe tener en cuenta el impacto que se produciría si se suprimieran las restricciones existentes. Así pues, la evaluación del impacto económico se basó en información facilitada por las autoridades nacionales de protección de los vegetales y por las partes interesadas que intervinieron en el procedimiento de evaluación.
111 En la medida en que se cuestiona el análisis de la OEPP por razón de la supuesta falta de consideración de la desaparición inminente de materiales de multiplicación comprendidos en la categoría «estándar» debido a los costes de saneamiento exorbitantes, esta alegación debe desestimarse por los motivos expuestos en los anteriores apartados 90 a 108.
112 En consecuencia, no procede estimar la solicitud de las demandantes de que se acuerde la diligencia de prueba relativa a la designación de un experto.
113 De estas apreciaciones se desprende que la primera imputación de las demandantes, basada en la infracción del artículo 36, letras e) y f), del Reglamento 2016/2031, debido a las supuestas consecuencias nefastas que tendría para la biodiversidad el establecimiento del umbral de presencia de las PRNC en el 0 %, se basa en la premisa errónea de que el umbral en cuestión obliga a aplicar los métodos de saneamiento mediante selección genética de los vegetales para plantación. Por ello, debe desestimarse esta imputación.
114 Por las mismas razones, también debe desestimarse la segunda imputación, basada en que la Comisión no tuvo en cuenta el coste de las medidas de saneamiento necesarias a raíz de la determinación del umbral de presencia de las PRNC enumeradas en el 0 %, lo que constituye una infracción del artículo 36, letra f), del Reglamento 2016/2031 (véase el apartado 83 anterior).
115 En efecto, por un lado, las alegaciones de las demandantes relativas a los costes supuestamente exorbitantes de las medidas de saneamiento causadas por la fijación del umbral de presencia de las PRNC en el 0 % también se basan en la premisa de que el saneamiento en cuestión debe realizarse mediante selección genética. Pues bien, como se desprende de los anteriores apartados 90 a 113, esta premisa es errónea.
116 Por otro lado, como alega la Comisión, del artículo 36, letras e) y f), en relación con el artículo 37, apartado 8, del Reglamento 2016/2031, se desprende que la existencia de medidas factibles y eficaces para evitar la presencia de una plaga en los vegetales para plantación constituye un requisito para que dicha plaga sea incluida en la lista de las PRNC y no se refiere a la posibilidad de establecer un umbral de presencia de este organismo superior al 0 %. Ahora bien, las demandantes no solicitan la anulación de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado en la medida en que, en virtud de estas, la Comisión elaboró la lista de las PRNC, sino únicamente en la medida en que las partes en cuestión fijaron umbrales de presencia de dichos organismos en el 0 %.
117 Del carácter erróneo de la premisa en la que se basa la primera imputación de este motivo también se desprende que debe desestimarse la excepción de ilegalidad invocada contra los artículos 36 y 37 del Reglamento 2016/2031. En efecto, en apoyo de dicha excepción, las demandantes alegan, en esencia, que estas disposiciones incurren en una violación del principio de proporcionalidad, ya que no impidieron a la Comisión imponer, al establecer el umbral de presencia de las PRNC en el 0 %, obligaciones desproporcionadas en relación con el saneamiento por selección genética. Pues bien, dado que el Reglamento de Ejecución impugnado no tiene por objeto ni como efecto imponer tales obligaciones, la imputación basada en que las disposiciones en cuestión del Reglamento 2016/2031 incurren en una violación del principio de proporcionalidad o en el incumplimiento de cualquier obligación de «protección del terreno» debe, en cualquier caso, desestimarse por inoperante (véase el apartado 78 anterior).
118 En cuanto a la tercera imputación, basada en la falta de análisis de impacto (véase el apartado 79 anterior), también está abocada al fracaso, ya que se apoya en las supuestas consecuencias nefastas para la biodiversidad y en los costes supuestamente exorbitantes de las medidas de saneamiento por selección genética requeridas por la fijación del umbral de presencia de las PRNC en el 0 %, alegaciones que, sin embargo, carecen de fundamento (véanse los apartados 90 a 113 anterior).
119 En cuanto a la alegación basada en el incumplimiento de la obligación de motivación, procede recordar que la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional de la Unión pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. A este respecto, cuando se trata, como en el presente asunto, de un acto de aplicación general, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar (sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, C‑310/04, EU:C:2006:521, apartados 57 y 58).
120 Pues bien, es preciso señalar que los considerandos 12 a 15 del Reglamento de Ejecución impugnado (véanse los apartados 86 a 88 anteriores) indican con claridad el contexto de su adopción y los objetivos que se propone alcanzar. Además, el contenido de la Directiva de Ejecución 2020/177 acredita que las prescripciones sanitarias recomendadas por la OEPP para la comercialización de los vegetales para plantación tras la fijación del umbral de presencia de las PRNC en un 0 % no preveían saneamiento por selección genética. Por consiguiente, la Comisión no estaba obligada a motivar la adopción de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado en relación con el coste de tales métodos de saneamiento o con las supuestas consecuencias de estos sobre la biodiversidad.
121 En consecuencia, debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la violación del Tirfaa
122 Las demandantes alegan que el establecimiento de un umbral de presencia de PRNC del 0 % en las variedades autóctonas de vegetales infringe el artículo 9, apartado 3, del Tirfaa. Esta disposición garantiza a los agricultores los derechos de conservar, utilizar, intercambiar y vender material de siembra o propagación. Pues bien, la selección genética impuesta por las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado para el saneamiento exigido compromete la conservación de la dotación genética de los recursos vegetales hasta el punto de privar de su sustancia los derechos de los que deberían disfrutar los agricultores en virtud de la disposición antes mencionada.
123 Al igual que el primer motivo, el segundo se basa en la premisa errónea de que la determinación del umbral de presencia de las PRNC enumeradas en las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado en el 0 % implica una obligación de saneamiento mediante selección genética de los vegetales para plantación afectados por las partes en cuestión. Por consiguiente, debe desestimarse este motivo por esa razón.
124 En cualquier caso, el examen de la validez de un acto del Derecho de la Unión en relación con un tratado internacional requiere, en particular, que la disposición invocada contenga una obligación clara y precisa que no está subordinada, en su ejecución o en sus efectos, a la adopción de acto ulterior alguno (sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros, C‑366/10, EU:C:2011:864, apartado 55).
125 A este respecto, el artículo 9 del Tirfaa establece que cada Parte contratante deberá adoptar, «según proceda y con sujeción a su legislación nacional», medidas pertinentes para proteger y promover los derechos del agricultor.
126 El apartado 2 de dicho artículo establece, en particular, que, de acuerdo con sus necesidades y prioridades, cada Parte contratante deberá adoptar, «según proceda y con sujeción a su legislación nacional», medidas para proteger y promover los derechos del agricultor, en particular:
– la protección de los conocimientos tradicionales de interés para los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura;
– el derecho a participar en la distribución de los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura;
– el derecho a participar en la adopción de decisiones, a nivel nacional, sobre asuntos relativos a la conservación y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura.
127 En este contexto, el artículo 9, apartado 3, del Tirfaa, invocado por las demandantes, establece que nada de lo que se dice en el artículo 9 se interpretará en el sentido de que limita cualquier derecho que tengan los agricultores a conservar, utilizar, intercambiar y vender material de siembra o propagación, «con arreglo a la legislación nacional y según proceda».
128 Es cierto que el artículo 9, apartado 3, del Tirfaa tiene por objeto excluir que este mismo artículo 9 se interprete de modo que limite los derechos que los agricultores pueden tener de conservar, utilizar, intercambiar y vender material de siembra o propagación. Sin embargo, estos últimos derechos no están garantizados por el artículo 9, apartado 3, del Tirfaa. En efecto, como prevé expresamente el artículo 9, apartado 3, del Tirfaa, estos derechos, en la medida en que vienen conferidos por la legislación nacional, deben ejercerse con arreglo a las disposiciones de esta.
129 Por consiguiente, el artículo 9, apartado 3, del Tirfaa no impone ninguna obligación a la Unión, de modo que la legalidad del Reglamento 2016/2031 o de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado no puede, en ningún caso, apreciarse a la luz de dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, apartados 90 a 92).
130 Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del Reglamento 2018/848
131 Las demandantes exponen que el establecimiento de un umbral de presencia del 0 % de PRNC en las variedades autóctonas de vegetales infringe el artículo 13 del Reglamento 2018/848. Añaden que, con el fin de preservar la variabilidad fitogenética, esta disposición permite comercializar materiales de reproducción vegetal de material heterogéneo ecológico sin cumplir los requisitos de registro y las categorías de certificación de los materiales «iniciales», «de base» y «certificados», ni los requisitos para las demás categorías, que figuran en las Directivas que regulan la comercialización de los vegetales para plantación.
132 Procede comenzar señalando que, dado que el Reglamento 2016/2031 tiene el mismo rango que el Reglamento 2018/848, este último no puede invocarse para impugnar la validez del primero. Por lo tanto, este motivo solo puede entenderse en el sentido de que se refiere exclusivamente al Reglamento de Ejecución impugnado.
133 A continuación, es cierto que el considerando 18 del Reglamento 2018/848 se refiere a la necesidad de hacer hincapié en los resultados agronómicos, la diversidad genética, la resistencia a las enfermedades, la longevidad y la adaptación a condiciones climáticas y edafológicas locales diversas y de respetar las limitaciones del cruce natural.
134 Así, según el considerando 36 del Reglamento 2018/848, la investigación en la Unión sobre el material de reproducción vegetal que no cumple la definición de variedad en lo que se refiere a la uniformidad demuestra que pueden derivarse beneficios de la utilización de ese tipo de material diverso, especialmente en lo que atañe a la producción ecológica, por ejemplo, para reducir la propagación de enfermedades, mejorar la resiliencia y aumentar la biodiversidad.
135 En este contexto, el considerando 37 del Reglamento 2018/848 expone que debe haber a disposición de la producción ecológica materiales de reproducción vegetal que no pertenecen a una variedad, sino que pertenecen a un conjunto de plantas de un solo taxón botánico con un alto grado de diversidad genética y fenotípica entre unidades reproductivas individuales. Por esta razón, según ese mismo considerando, el legislador autorizó a los operadores a comercializar material de reproducción vegetal de material heterogéneo ecológico sin necesidad de cumplir los requisitos de registro y las categorías de certificaciones de materiales «iniciales», «de base» y «certificados» ni los requisitos concebidos para las demás categorías enunciadas en las Directivas que regulan la comercialización.
136 A este respecto, el artículo 13 del Reglamento 2018/848 tiene el siguiente tenor:
«1. Los materiales de reproducción vegetal de material heterogéneo ecológico podrán comercializarse sin cumplir los requisitos de registro ni las categorías de certificación de materiales iniciales, de base y certificados, ni los requisitos concebidos para otras categorías, que figuran en las Directivas [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/CE, 2002/53/CE, 2002/54/CE, [2002/55], 2002/56/CE, 2002/57/CE, [2008/72] y [2008/90], o en actos adoptados en virtud de dichas Directivas.
2. Los materiales de reproducción vegetal de material heterogéneo ecológico a que se refiere el apartado 1 podrán comercializarse tras la notificación del material heterogéneo ecológico por parte del proveedor a los organismos oficiales competentes a que se refieren las Directivas [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/CE, 2002/53/CE, 2002/54/CE, [2002/55], 2002/56/CE, 2002/57/CE, [2008/72] y [2008/90] […]».
137 El artículo 13, apartado 2, del Reglamento 2018/848 establece también el contenido esencial de la notificación mencionada en esa misma disposición, así como las correspondientes normas de procedimiento, mientras que el apartado 3 del mismo artículo faculta a la Comisión para establecer normas que regulen la producción y la comercialización de material de reproducción vegetal de material heterogéneo ecológico de géneros o especies particulares.
138 Así pues, en lugar de poner en duda la legalidad del establecimiento de los umbrales de presencia de PRNC en virtud de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, el artículo 13 del Reglamento 2018/848 permite, como excepción y dentro de un marco estrictamente definido, comercializar material de reproducción vegetal de material heterogéneo ecológico sin cumplir los requisitos establecidos en las directivas que regulan la comercialización. De ello se deduce que no puede invocarse esta disposición para cuestionar la legalidad de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado, en la medida en que, en virtud de estas, los umbrales de presencia de PRNC en los vegetales para plantación se establecieron en el 0 %.
139 Por consiguiente, procede desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la incompatibilidad de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado con la política agrícola aomún
140 Las demandantes alegan que la determinación de los umbrales de presencia de PRNC en el 0 % en virtud de las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado:
– Hace imposible, debido al proceso de selección genética de un reducido número de especies que impone, cumplir la obligación de prevenir la introducción de especies no autóctonas, impuesta en virtud de disposiciones específicas de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7).
– Va en contra de la política de conservación de los recursos vegetales autóctonos no saneados, aplicada en virtud del Reglamento (UE) n.º 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios (DO 2012, L 343, p. 1).
– Vulnera los principios de desarrollo agrícola sostenible y de mejora de la biodiversidad vegetal, financiados en virtud de instrumentos contemplados en el Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 487).
– No es coherente, en primer lugar, con las normas de Derecho internacional y del Derecho de la Unión destinadas a preservar la biodiversidad agrícola; en segundo lugar, con las normas del Derecho de la Unión destinadas a preservar los hábitats seminaturales y el desarrollo rural, y, en tercer lugar, con las directivas que regulan la comercialización de las semillas y del material de reproducción de los frutales.
141 De entrada, es preciso señalar que, al tener el mismo rango que el Reglamento 2016/2031, los Reglamentos a los que se ha hecho referencia en el anterior apartado 140, guiones primero a tercero, no pueden invocarse para impugnar la validez del primer Reglamento. Por lo tanto, este motivo solo puede entenderse en el sentido de que se refiere exclusivamente al Reglamento de Ejecución impugnado.
142 Pues bien, del conjunto de las alegaciones formuladas en apoyo de este motivo se desprende que también se basa en la hipótesis de que el establecimiento del umbral de presencia de las PRNC enumeradas en las partes controvertidas del anexo IV del Reglamento de Ejecución impugnado en un 0 % conlleva una obligación de saneamiento por selección genética de los vegetales para plantación, afectados por las partes en cuestión, lo que provocaría consecuencias nefastas para la biodiversidad. Pues bien, como se desprende del análisis expuesto en relación con el primer motivo (véanse los apartados 90 a 113 anteriores), esta premisa es errónea.
143 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el cuarto motivo y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
Costas
144 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que vea desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de las demandantes, procede condenarlas a cargar con las costas de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta última.
145 Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, procede resolver que el Parlamento y el Consejo carguen cada uno con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori — CIA y MIVA — Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati cargarán con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
3) El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de septiembre de 2021.
Firmas