GENERALINIO ADVOKATO
ATHANASIOS RANTOS IŠVADA,
pateikta 2021 m. vasario 10 d.(1)
Byla C‑718/19
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Association pour le droit des Étrangers ASBL,
Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,
Ligue des Droits de l’Homme ASBL ir
Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL
prieš
Conseil des ministres
(Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas (Belgija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Sąjungos pilietybė – SESV 20 ir 21 straipsniai – Direktyva 2004/38/EB – Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisė laisvai judėti ir gyventi valstybės narės teritorijoje – Viešosios tvarkos priežastimis grindžiamas sprendimas panaikinti teisę gyventi šalyje – Prevencinės priemonės, kuriomis siekiama išvengti pasislėpimo pavojaus laikotarpiu, per kurį nurodyta išvykti, arba pratęsus šį laikotarpį – Nacionalinės nuostatos, identiškos toms arba panašios į tas, kurios pagal Direktyvos 2008/115/EB 7 straipsnio 3 dalį taikomos trečiųjų šalių piliečiams – Sąjungos piliečio atsisakymas laikytis sprendimo panaikinti teisę gyventi šalyje dėl viešosios tvarkos ar visuomenės saugumo priežasčių – Ilgiausia sulaikymo siekiant išsiųsti trukmė“
I. Įvadas
1. Dviem prejudiciniais klausimais Belgijos Konstitucinis Teismas iš esmės prašo Teisingumo Teismo nustatyti, ar pagal SESV 20 ir 21 straipsnius bei Direktyvos 2004/38/EB(2) (toliau – Direktyva dėl gyvenimo šalyje) nuostatas draudžiama, kad valstybė narė Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, dėl kurių remiantis šia direktyva priimtas sprendimas išsiųsti, taikytų priemones, identiškas toms arba panašias į tas, kurios pagal nacionalinę teisę taikomos neteisėtai šalyje esantiems trečiųjų šalių piliečiams, vadovaujantis Direktyva 2008/115/EB(3) (toliau – Grąžinimo direktyva).
2. Šiuo aspektu primintina, kad Teisingumo Teismas yra nusprendęs, jog nedraudžiama, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas atsižvelgtų į kitos direktyvos nuostatas, „jei matyti, kad tai tikslinga, su sąlyga, kad tam netrukdytų jokia kita [Sąjungos] teisės nuostata“(4). Iš tikrųjų Sprendime Petrea(5) Teisingumo Teismas patikslino, kad „valstybės narės gali remtis [Grąžinimo direktyvos] nuostatomis, skirdamos kompetentingas institucijas ir apibrėždamos <…> sprendimo, kuris [priimamas pagal Direktyvą dėl gyvenimo šalyje] ir kuriuo įpareigojama grąžinti Sąjungos pilietį, priėmimui taikytiną procedūrą, jei tai nėra draudžiama pagal kurią nors Sąjungos teisės nuostatą“.
3. Nors pagal šią jurisprudenciją į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus šioje byloje reikėtų atsakyti neigiamai, vis dėlto reikia patikrinti, ar ji taikytina ir priemonėms, kaip antai aptariamoms pagrindinėje byloje – prevencinėms priemonėms, priimtoms siekiant išvengti pasislėpimo pavojaus, kai yra priimtas sprendimas išsiųsti, ir sulaikymo priemonėms, kuriomis siekiama užtikrinti šio išsiuntimo vykdymą, – kurios, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, daro poveikį pačiam naudojimuisi teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, todėl galėtų būti laikomos nesančiomis vien procedūrinio pobūdžio.
4. Šie klausimai leis Teisingumo Teismui pirmą kartą įvertinti nacionalinės teisės normų, kuriomis siekiama užtikrinti pagal Direktyvą dėl gyvenimo šalyje priimtų sprendimų išsiųsti vykdymą, atitiktį Sąjungos teisei.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1. Direktyva dėl gyvenimo šalyje
5. Direktyvos dėl gyvenimo šalyje 16 konstatuojamojoje dalyje pažymima, kad „[t]ol, kol turintieji teisę gyventi šalyje netampa nepagrįsta našta priimančiosios valstybės narės socialinės paramos sistemai, jie neturėtų būti išsiunčiami iš šalies“.
6. Šios direktyvos 14 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta, kad Sąjungos piliečiai ir jų šeimos nariai turi šios direktyvos 6 straipsnyje numatytą teisę gyventi šalyje iki trijų mėnesių tol, kol netampa nepagrįsta našta priimančiosios valstybės narės socialinės paramos sistemai, taip pat šios direktyvos 7, 12 ir 13 straipsniuose įtvirtintą teisę gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius ir išlaiko šią teisę tol, kol atitinka šiuose straipsniuose nustatytus reikalavimus. Nukrypstant nuo šių nuostatų, minėto 14 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad Sąjungos piliečiams jokiu atveju negali būti taikoma išsiuntimo iš šalies priemonė, jeigu jie yra darbuotojai arba atvyko į šios valstybės narės teritoriją ieškoti darbo.
7. Direktyvos dėl gyvenimo šalyje 15 straipsnio „Procedūriniai saugikliai“ 1 dalyje nurodyta, kad „30 ir 31 straipsniuose nustatytos procedūros taikomas [taikomos] analogiškai visiems sprendimams, apribojantiems Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių laisvą judėjimą dėl kitų priežasčių nei valstybinė politika [viešoji tvarka], visuomenės saugumas ar sveikatos apsauga“.
8. Šios direktyvos 27 straipsnio 1 ir 2 dalyse įtvirtinta, kad „valstybės narės gali apriboti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, neatsižvelgiant į pilietybę, judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvę dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių“ ir kad „priemonės, kurių imtasi dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos] ar visuomenės saugumo priežasčių, turi atitikti proporcingumo principą ir turi būti grindžiamos vien tik atitinkamo asmens elgesiu. <…> Atitinkamo asmens elgesys turi kelti tikrą [tuo metu esamą] ir pakankamai rimtą pavojų, kenkiantį vienam iš pagrindinių visuomenės interesų. Pateisinimai, kurie yra nesusiję su [konkretaus] atvejo aplinkybėmis arba grindžiami bendrosios prevencijos sumetimais, nėra priimtini“.
9. Direktyvos dėl gyvenimo šalyje 28 straipsnio „Apsauga nuo išsiuntimo iš šalies“ 1 dalyje nustatyta, kad „[p]rieš priimdama sprendimą dėl išsiuntimo iš šalies dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos] ar visuomenės saugumo priežasčių, priimančioji valstybė narė turi atsižvelgti [be kita ko] į tai, kiek ilgai atitinkamas asmuo gyveno jos teritorijoje, į jo amžių, sveikatos būklę, šeimyninę ir ekonominę padėtį, socialinę ir kultūrinę integraciją priimančiojoje valstybėje narėje ir jo sąsajas su kilmės šalimi [ryšių su kilmės šalimi tvirtumą]“. Be to, šio straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad „[p]riimančioji valstybė narė negali priimti išsiuntimo iš šalies sprendimo prieš Sąjungos piliečius ar jų šeimos narius, neatsižvelgiant į pilietybę, kurie turi nuolatinio gyvenimo jos teritorijoje teisę, išskyrus rimtas valstybinės politikos [viešosios tvarkos] ar visuomenės saugumo priežastis“.
10. Šios direktyvos 30 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad „[p]ranešime [apie bet kurį sprendimą, priimtą taikant Direktyvos dėl gyvenimo šalyje 27 straipsnio 1 dalį] nurodomas <…>, jei taikytina, laikas, per kurį asmuo turi palikti valstybės narės teritoriją. Išskyrus tinkamai pagrįstus neatidėliotinus atvejus, laikas, per kurį leidžiama palikti teritoriją, turi būti ne trumpesnis kaip vienas mėnuo nuo pranešimo dienos“.
11. Minėtos direktyvos 33 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „jei <…> išsiuntimo iš šalies nurodymas įvykdytas praėjus daugiau kaip dvejiems metams po jo priėmimo, valstybė narė patikrina, ar atitinkamas asmuo šiuo metu kelia rimtą [tikrą] pavojų valstybinei politikai [viešajai tvarkai] ar visuomenės saugumui, ir įvertina, ar yra esminių aplinkybių pasikeitimų nuo išsiuntimo iš šalies nurodymo priėmimo“.
2. Grąžinimo direktyva
12. Grąžinimo direktyvos 16 konstatuojamojoje dalyje pažymima, kad „[s]ulaikymo taikymas išsiuntimo tikslu turėtų būti ribojamas ir atitikti proporcingumo principą priemonių, kurių imamasi, ir siekiamų tikslų atžvilgiu. Sulaikymas yra pateisinamas tik tada, kai rengiamasi grąžinimui arba išsiuntimo procesui [arba vykdomas išsiuntimas], ir jei švelnesnių priverstinių priemonių nepakaktų“.
13. Šios direktyvos 1 straipsnyje nurodyta, kad ja nustatomi bendri standartai ir procedūros, taikomi grąžinant neteisėtai šalyje esančius trečiųjų šalių piliečius, remiantis pagrindinėmis teisėmis kaip Sąjungos ir tarptautinės teisės bendraisiais principais.
14. Minėtos direktyvos 2 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad ji netaikoma asmenims, kurie naudojasi Sąjungos teisėje nustatyta teise laisvai judėti.
15. Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 7 punkte „pasislėpimo pavojus“ apibrėžiamas taip: „tam tikru atveju esama priežasčių, kurios grindžiamos teisėje apibrėžtais konkrečiais kriterijais, manyti, kad trečiosios šalies pilietis, kuriam turi būti taikoma grąžinimo tvarka, gali pasislėpti“.
16. Šios direktyvos 6 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad valstybės narės priima sprendimą grąžinti dėl bet kurio trečiosios šalies piliečio, neteisėtai esančio jų teritorijoje.
17. Minėtos direktyvos 7 straipsnio „Savanoriškas išvykimas“ 3 dalyje numatyta, kad savanoriško išvykimo laikotarpiu, siekiant užkirsti kelią asmeniui pasislėpti, gali būti numatytos tam tikros prievolės, pavyzdžiui, prievolė reguliariai registruotis institucijose, atitinkamas piniginis užstatas, dokumentų paėmimas ar prievolė neišvykti iš tam tikros vietos.
18. Grąžinimo direktyvos IV skyriuje „Sulaikymas siekiant išsiųsti“ esančio 15 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad „[v]alstybės narės gali sulaikyti trečiosios šalies pilietį, kuriam taikoma grąžinimo tvarka, tik tam, kad parengtų grąžinimą ir (arba) įvykdytų išsiuntimo procesą (nebent konkrečiu atveju gali būti veiksmingai taikomos kitos pakankamos, tačiau švelnesnės priverstinės priemonės), visų pirma, kai: a) esama pasislėpimo pavojaus; arba b) atitinkamas trečiosios šalies pilietis vengia pasirengimo grąžinimui ar išsiuntimo proceso, arba jiems trukdo. Sulaikymas turi trukti kuo trumpiau ir būti taikomas tik tol, kol tinkamai vykdomas pasiruošimas išsiuntimui“. Šio straipsnio 5 ir 6 dalyse atitinkamai nurodyta, kad „sulaikymas trunka tol, kol tenkinamos 1 dalyje nustatytos sąlygos, ir jis yra būtinas siekiant užtikrinti sėkmingą išsiuntimą. Kiekviena valstybė narė nustato sulaikymo laikotarpio ribą [trukmę], kuri negali viršyti šešių mėnesių“, ir kad „valstybės narės negali pratęsti 5 dalyje nurodyto laikotarpio, tačiau laikydamosi nacionalinės teisės gali pratęsti ribotam laikotarpiui, neviršijančiam dar dvylikos mėnesių, tais atvejais, kai tikėtina, jog, nepaisant visų jų pagrįstų pastangų, išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau dėl to, kad: a) suinteresuotasis trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiauja; arba b) vėluojama gauti reikiamus dokumentus iš trečiųjų šalių“.
B. Belgijos teisė
19. 1980 m. gruodžio 15 d. Loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Įstatymas dėl užsieniečių atvykimo į šalies teritoriją, buvimo, įsikūrimo ir išsiuntimo)(6) buvo iš dalies pakeistas 2017 m. vasario 24 d. įstatymu, siekiant sustiprinti viešosios tvarkos ir nacionalinio saugumo apsaugą(7) (toliau – 2017 m. vasario 24 d. įstatymas). Pastaruoju įstatymu iš dalies perkeliamos, be kita ko, Direktyva dėl gyvenimo šalyje ir Grąžinimo direktyva.
20. 2017 m. vasario 24 d. įstatymo 27–32 straipsniais į 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymą buvo atitinkamai įterpti 44b–44g straipsniai.
21. 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo, iš dalies pakeisto 2017 m. vasario 24 d. įstatymu (toliau – 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymas), 44b straipsnyje nustatyta:
„Įpareigojant Sąjungos pilietį arba jo šeimos narį išvykti iš šalies nurodomas laikotarpis, per kurį jis turi išvykti iš Karalystės. Išskyrus tinkamai pagrįstus neatidėliotinus atvejus, šis laikotarpis negali būti trumpesnis kaip vienas mėnuo nuo pranešimo apie sprendimą.
1 dalyje nurodytą laikotarpį ministras arba jo įgaliotas asmuo gali pratęsti, jei: 1) per minėtą laikotarpį savanoriškai išvykti neįmanoma; arba 2) tai yra pateisinama atsižvelgiant į suinteresuoto asmens padėtį. <…>“
22. Šio įstatymo 44c straipsnyje nurodyta:
„Kol nepasibaigia 44b straipsnyje nustatytas terminas, Sąjungos pilietis arba jo šeimos narys negali būti priverstinai išsiųstas iš šalies.
Siekiant išvengti pasislėpimo per 44b straipsnyje nurodytą laikotarpį pavojaus, Sąjungos pilietis arba jo šeimos narys gali būti įpareigotas vykdyti prevencines priemones. Šios priemonės nustatomos Karaliaus dekretu, apsvarstytu Ministrų taryboje.“
23. Minėto įstatymo 44d straipsnyje įtvirtinta:
„1. Ministras arba jo įgaliotas asmuo imasi visų priemonių, kurios yra būtinos siekiant įvykdyti įpareigojimą išvykti iš šalies, jei: 1) Sąjungos piliečiui arba jo šeimos nariui nebuvo nurodytas terminas išvykti iš Karalystės teritorijos; 2) Sąjungos pilietis arba jo šeimos narys per jam nurodytą terminą neišvyko iš Karalystės teritorijos; 3) nesibaigus terminui, per kurį nurodyta išvykti iš Karalystės teritorijos, kyla pavojus, kad Sąjungos pilietis arba jo šeimos narys pasislėps, jis nevykdo nustatytų prevencinių priemonių arba kelia grėsmę viešajai tvarkai ar nacionaliniam saugumui.
2. Jei Sąjungos pilietis arba jo šeimos narys nesutinka būti išsiųstas iš šalies arba gali kelti pavojų vykdant išsiuntimo procedūrą, jis grąžinamas priverstinai, prireikus jį palydint. Tokiu atveju jam gali būti taikomos priverstinės priemonės. <…>
3. Dekretu, apsvarstytu Ministrų taryboje, Karalius paskiria instituciją, kuri turi užtikrinti priverstinių grąžinimų kontrolę, ir nustato šios kontrolės vykdymo tvarką. Ši institucija yra nepriklausoma nuo išsiuntimo iš šalies klausimus kompetentingų spręsti valdžios institucijų.“
24. 1980 m. gruodžio 15 d. 44e straipsnis suformuluotas taip:
„Ministras arba jo įgaliotas asmuo gali laikinai atidėti išsiuntimą iš šalies, jei tai yra pagrįsta atsižvelgiant į konkretaus atvejo aplinkybes.
Siekiant užkirsti kelią Sąjungos piliečiui arba jo šeimos nariui slėptis, jis gali būti įpareigotas vykdyti prevencines priemones. Šios priemonės nustatomos Karaliaus dekretu, apsvarstytu Ministrų taryboje.
Tokiais pačiais atvejais ministras arba jo įgaliotas asmuo gali Sąjungos piliečiui arba jo šeimos nariui skirti namų areštą laikotarpiu, kurio reikia šiai priemonei įvykdyti.“
25. Šio įstatymo 44f straipsnyje nurodyta:
„1. Siekiant užtikrinti išsiuntimo iš šalies priemonės vykdymą, Sąjungos pilietis ir jų šeimų nariai gali, jei tai būtina dėl viešosios tvarkos, nacionalinio saugumo arba visuomenės sveikatos užtikrinimo priežasčių ir jei nėra galimybės veiksmingai taikyti kitų, švelnesnių, priverstinių priemonių, būti sulaikyti tik tiek laiko, kiek reikia priemonei įvykdyti, tačiau ne ilgiau kaip du mėnesius.
Vis dėlto ministras arba jo įgaliotas asmuo gali pratęsti šį sulaikymą dviem mėnesiams, jei per septynias darbo dienas nuo Sąjungos piliečio arba jo šeimos nario sulaikymo yra imtasi užsieniečio išsiuntimui būtinų priemonių, jos vykdomos deramai kruopščiai ir vis dar yra galimybė per protingą terminą suinteresuotą asmenį išsiųsti iš šalies.
Kartą pratęsus sulaikymo laikotarpį, tik ministras gali priimti sprendimą šį laikotarpį pratęsti.
Praėjus penkiems mėnesiams Sąjungos pilietis arba jo šeimos narys turi būti paleistas į laisvę. Sulaikymas gali būti kaskart pratęstas vienam mėnesiui, jei tai būtina siekiant užtikrinti viešąją tvarką arba nacionalinį saugumą, tačiau bendras sulaikymo laikotarpis negali viršyti aštuonių mėnesių.
2. 1 dalyje nurodytas Sąjungos pilietis arba jo šeimos narys gali apskųsti sprendimą dėl jo sulaikymo, remdamasis 71 ir paskesniais straipsniais.“
26. Šio įstatymo 44g straipsnyje nustatyta:
„Negali būti laikomi sulaikyti, kaip tai suprantama pagal 74/8 straipsnio 2 dalį, šie asmenys: 1) nelydimi nepilnamečiai Sąjungos piliečiai; 2) nelydimi nepilnamečiai Sąjungos piliečio šeimos nariai; 3) Sąjungos piliečių šeimos, jeigu jose yra bent vienas nepilnametis.“
27. Minėto įstatymo 74/5 straipsnio 3 dalis suformuluota taip:
„Sulaikymo pasienyje esančioje nustatytoje vietoje trukmė negali viršyti dviejų mėnesių. Vis dėlto ministras arba jo įgaliotas asmuo gali pratęsti 1 dalyje nurodytą užsieniečio sulaikymą dviem mėnesiams, jei: 1) užsieniečiui taikoma priverstinė grąžinimo priemonė; ir 2) per septynias darbo dienas nuo 1 dalyje nurodytos priemonės taikymo yra imtasi užsieniečio išsiuntimui būtinų priemonių, jos vykdomos deramai kruopščiai ir vis dar yra galimybė per protingą terminą suinteresuotąjį asmenį išsiųsti iš šalies.
Kartą pratęsus sulaikymo laikotarpį, pirmesnėje šio straipsnio dalyje nurodytą sprendimą gali priimti tik ministras. Bendra sulaikymo trukmė bet kuriuo atveju negali viršyti penkių mėnesių.
Pasibaigus pirmesnėje šio straipsnio dalyje nurodytam terminui, sulaikymas gali būti kaskart pratęstas vienam mėnesiui, jei tai būtina siekiant užtikrinti viešąją tvarką arba nacionalinį saugumą, tačiau bendras sulaikymo laikotarpis negali viršyti aštuonių mėnesių. <…>“
III. Pagrindinė byla, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
28. Belgijos Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) buvo pateikti du skundai dėl 2017 m. vasario 24 d. įstatymo panaikinimo: vieną jų pateikė Ordre des barreaux francophones et germanophone [Prancūziškai ir vokiškai kalbančių bendruomenių advokatų taryba](8), o kitą – keturios pelno nesiekiančios asociacijos (ASBL) (toliau – pareiškėjos pagrindinėje byloje)(9). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šias dvi bylas sujungė.
29. Nagrinėjant šiuos skundus Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) kyla klausimas dėl 2017 m. vasario 24 d. įstatymo tam tikrų nuostatų, susijusių su Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių išsiuntimu, suderinamumo su Sąjungos teise. Konkrečiau kalbant, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla abejonių dėl dviejų šio įstatymo nuostatų – kuriose numatyta galimybė Sąjungos piliečiui arba jo šeimos nariui, dėl kurio priimtas sprendimas išsiųsti, taikyti, viena vertus, prevencines priemones laikotarpiu, per kurį jam nurodyta išvykti iš Belgijos teritorijos, siekiant išvengti pasislėpimo pavojaus, ir, kita vertus, sulaikymo priemonę, t. y. laikyti jį sulaikytą (toliau – sulaikymo priemonė), pasibaigus šiam laikotarpiui, siekiant užtikrinti išsiuntimo priemonės vykdymą – suderinamumo su SESV 20 ir 21 straipsniais bei Direktyva dėl gyvenimo šalyje.
30. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šias abejones pagrindžia taip.
31. Viena vertus, dėl prevencinių priemonių prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad Direktyvoje dėl gyvenimo šalyje nėra nuostatų, susijusių su priemonėmis, kurias būtų galima taikyti Sąjungos piliečiams arba jų šeimos nariams, dėl kurių priimtas sprendimas išsiųsti, siekiant išvengti pasislėpimo pavojaus, ir kad, nesant suderinimo Sąjungos teisėje, tokias priemones gali nustatyti nacionalinės teisės aktų leidėjas, kuriam iš esmės niekas netrukdo to padaryti remiantis panašiomis nacionalinės teisės nuostatomis, taikomomis trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai esantiems šalyje, pagal Grąžinimo direktyvą. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuoja, jog Teisingumo Teismas Sprendime Petrea(10) jau yra nusprendęs, kad valstybės narės gali remtis Grąžinimo direktyvos nuostatomis, skirdamos kompetentingas institucijas ir apibrėždamos sprendimo, kuriuo įpareigojama grąžinti Sąjungos pilietį, priėmimui taikytiną procedūrą, jei tai nėra draudžiama pagal kurią nors Sąjungos teisės nuostatą. Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar ši jurisprudencija taikytina nagrinėjamu atveju, nes jis iš esmės mano, kad prevencinės priemonės, kurios būtinai daro poveikį pačiam naudojimuisi teise laisvai judėti ir gyventi šalyje, negali būti laikomos procedūrinėmis nuostatomis.
32. Kita vertus, dėl sulaikymo priemonės prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuoja, kad 2017 m. vasario 24 d. įstatymu į Sąjungos piliečius ir jų šeimos narius įvirtinamas toks pat požiūris kaip į bet kuriuos kitus užsieniečius, laukiančius išsiuntimo į bet kurią pasaulio valstybę, pirmiausia, kiek tai susiję su ilgiausia – aštuonių mėnesių – sulaikymo trukme. Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui iš esmės kyla klausimas dėl šios ilgiausios trukmės proporcingumo, pirmiausia atsižvelgiant į tai, jog iš Grąžinimo direktyvos matyti, kad sulaikymas turi tęstis tik tiek, kiek būtina siekiant įvykdyti sprendimą dėl išsiuntimo(11).
33. Šiomis aplinkybėmis Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar Sąjungos teisė, konkrečiai [SESV] 20 ir 21 straipsniai ir [Direktyva dėl gyvenimo šalyje], turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais Sąjungos piliečiams ir jų šeimų nariams taikomos nuostatos, panašios į tas, kuriomis trečiųjų šalių piliečių atžvilgiu į nacionalinę teisę perkelta [Grąžinimo direktyvos] 7 straipsnio 3 dalis, t. y. nuostatos, pagal kurias leidžiama Sąjungos piliečiui arba jo šeimos nariui taikyti prevencines priemones, siekiant išvengti pasislėpimo pavojaus per išvykimo iš šalies laikotarpį, jam nustatytą dėl viešosios tvarkos priežasčių priimtame sprendime panaikinti teisę gyventi šalyje, arba šį laikotarpį pratęsus?
2. Ar Sąjungos teisė, konkrečiai [SESV] 20 ir 21 straipsniai ir [Direktyva dėl gyvenimo šalyje], turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, kurie nesilaiko viešosios tvarkos arba visuomenės saugumo pagrindais priimto sprendimo panaikinti teisę gyventi šalyje, taikoma tokia pati nuostata, kokia taikoma trečiųjų valstybių piliečiams, esantiems tokioje pačioje padėtyje, kiek tai susiję su maksimalia, t. y. aštuonių mėnesių, sulaikymo trukme, siekiant išsiųsti iš šalies?“
34. Rašytines pastabas pateikė pareiškėjos pagrindinėje byloje, Belgijos, Danijos, Ispanijos ir Lenkijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija. Išskyrus Ispanijos ir Lenkijos vyriausybes, šios šalys per 2020 m. lapkričio 16 d. vykusį posėdį pateikė ir žodines pastabas.
IV. Analizė
A. Pirminės pastabos
35. Pagrindinis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kilęs klausimas – ar pagal Sąjungos teisę draudžiama, kad valstybė narė Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, dėl kurių remiantis Direktyva dėl gyvenimo šalyje priimtas sprendimas išsiųsti iš jos teritorijos, taikytų tokias pačias arba panašias vykdymo priemones, kaip taikomos neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių išsiuntimui pagal Grąžinimo direktyvą, jei šios priemonės gali paveikti patį naudojimąsi teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje.
36. Prieš pradedant analizę, mano manymu, reikėtų pateikti taikytinų teisės aktų ir reikšmingos jurisprudencijos apžvalgą (1 skirsnis) ir patikslinti prejudicinių klausimų, kaip jie yra suformuluoti, apimtį (2 skirsnis).
1. Dėl taikytinų teisės aktų ir reikšmingos jurisprudencijos
37. Pirmiausia pažymėtina, kad Sąjungos pilietybė – nustatyta Mastrichto sutartyje(12) – kiekvienam Sąjungos piliečiui suteikia pagrindinę ir individualią teisę laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, laikantis Sutartyse ir joms įgyvendinti priimtose nuostatose nurodytų apribojimų bei sąlygų. Ši teisė dabar Sąjungos piliečiams suteikiama SESV 21 straipsnio 1 dalyje ir yra patvirtinta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 45 straipsnyje.
38. Direktyva dėl gyvenimo šalyje, kuria reglamentuojamos, be kita ko, Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių naudojimosi teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje sąlygos, siekiama palengvinti ir sustiprinti naudojimąsi šia teise(13). Tačiau šioje direktyvoje ne tik nustatyta įvairių joje nurodytų teisių gyventi šalyje įgijimo tvarka, bet ir įtvirtinta grupė nuostatų, kuriomis siekiama reglamentuoti situaciją, susidariusią dėl kurios nors iš šių teisių praradimo.
39. Šiuo atžvilgiu Direktyvoje dėl gyvenimo šalyje numatyti du atvejai, kai valstybės narės gali priimti sprendimus, kuriais ribojama Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių laisvė judėti ir gyventi šalyje, be kita ko, „sprendimus išsiųsti“, t. y. kai šie sprendimai priimami „dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių“ (šios direktyvos 27 straipsnio 1 dalis) arba „dėl kitų priežasčių nei valstybinė politika [viešoji tvarka], visuomenės saugumas ar sveikatos apsauga“ (šios direktyvos 15 straipsnio 1 dalis)(14).
40. Be atvejų, kai sprendimai išsiųsti gali būti priimti dėl Sąjungos piliečių arba jų šeimos narių, Direktyvoje dėl gyvenimo šalyje nustatytos tam tikros taisyklės ir procedūrinės garantijos, kurių reikia paisyti, t. y. pirmiausia nustatytosios šios direktyvos 15, 30, 31 ir 33 straipsniuose. Viena iš šių taisyklių yra įtvirtinta šios direktyvos 30 straipsnio 3 dalyje ir pagal ją laikas, per kurį asmuo turi išvykti iš valstybės narės teritorijos priėmus sprendimą išsiųsti, išskyrus tinkamai pagrįstus neatidėliotinus atvejus, turi būti ne trumpesnis kaip vienas mėnuo nuo pranešimo apie šį sprendimą dienos.
41. Vis dėlto, išskyrus šias nuostatas, Direktyvoje dėl gyvenimo šalyje nėra nustatyta konkrečios sprendimų išsiųsti įgyvendinimo ar vykdymo tvarkos ir a fortiori nėra nuostatų, kurios būtų susijusios su prevencinėmis priemonėmis, priimamomis siekiant išvengti pasislėpimo pavojaus savanoriško išvykimo laikotarpiu, arba nuostatų dėl sulaikymo siekiant įvykdyti tokį išsiuntimą. Šioje direktyvoje nėra ir jokios nuostatos, pagal kurią būtų aiškiai draudžiama valstybėms narėms priimti tokias priemones.
42. Nesant šią sritį reglamentuojančių Sąjungos taisyklių, pagal valstybių narių procesinės autonomijos principą sprendimų išsiųsti vykdymo tvarka turi būti nustatyta kiekvienos valstybės narės nacionalinės teisės sistemoje, su sąlyga, kad ji nebūtų mažiau palanki nei tvarka, panašioms situacijoms taikoma pagal nacionalinę teisę (lygiavertiškumo principas), ir kad dėl jos netaptų praktiškai neįmanoma ar pernelyg sudėtinga pasinaudoti Sąjungos teisės suteiktomis teisėmis (veiksmingumo principas)(15).
43. Dėl naudojimosi šia nacionaline kompetencija, susijusia su sprendimų išsiųsti vykdymo tvarkos nustatymu, primintina, kad Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog pagal Sąjungos teisę iš esmės nedraudžiama nustatant Sąjungos piliečiams taikytiną sistemą perimti taisykles, susijusias su trečiųjų šalių piliečiais, nors Direktyva dėl gyvenimo šalyje ir Gražinimo direktyva nebūtinai siekiama tokio paties tikslo(16). Iš tikrųjų Sprendime Petrea Teisingumo Teismas nusprendė, kad „valstybės narės gali remtis [Grąžinimo direktyvos, kuri susijusi su neteisėtai šalyje esančiais trečiosios šalies piliečiais] nuostatomis, skirdamos kompetentingas institucijas ir apibrėždamos [sprendimo išsiųsti Sąjungos pilietį] priėmimui taikytiną procedūrą, jei tai nėra draudžiama pagal kurią nors Sąjungos teisės nuostatą“(17).
44. Tai reiškia: kadangi Direktyvoje dėl gyvenimo šalyje nenustatytos sprendimų išsiųsti vykdymo taisyklės, kalbant apie šią bylą valstybės narės iš esmės turi galėti remtis Grąžinimo direktyva, kuri buvo priimta vėliau ir kurioje yra šiuo klausimu reikšmingų nuostatų.
45. Kalbant, viena vertus, apie prevencines priemones, Grąžinimo direktyvos 7 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad „savanoriško išvykimo laikotarpiu, siekiant užkirsti kelią asmeniui pasislėpti, gali būti numatytos tam tikros prievolės, pavyzdžiui, prievolė reguliariai registruotis institucijose, atitinkamas piniginis užstatas, dokumentų paėmimas ar prievolė neišvykti iš tam tikros vietos“(18). Be to, kalbant, kita vertus, apie galimybę sulaikyti Sąjungos pilietį arba jo šeimos narį siekiant užtikrinti sprendimo išsiųsti vykdymą, Grąžinimo direktyvos IV skyriuje „Sulaikymas siekiant išsiųsti“ yra išsamiai apibrėžtos sulaikymo siekiant išsiųsti sąlygos.
46. Taigi iš esmės niekas netrukdo valstybėms narėms sprendimams grąžinti trečiųjų šalių piliečius skirtų nuostatų mutatis mutandis taikyti Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, dėl kurių priimtas sprendimas išsiųsti.
47. Tokiomis aplinkybėmis tam, kad, vadovaujantis Sprendimu Petrea, su trečiųjų šalių piliečiais susijusios nuostatos galėtų būti veiksmingai taikomos Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, tai neturi būti draudžiama pagal jokią Sąjungos teisės nuostatą. Šiuo klausimu primintina, kad pagal SESV 21 straipsnį teisė gyventi valstybių narių teritorijoje suteikiama kiekvienam Sąjungos piliečiui, „laikantis Sutartyse ir joms įgyvendinti priimtose nuostatose nustatytų apribojimų bei sąlygų“(19). Vadinasi, taip pat reikia patikrinti, ar prevencinės ir sulaikymo priemonės pačios gali reikšti priemones, galinčias riboti šių piliečių teisę laisvai judėti ir gyventi šalyje. Šiuo aspektu, nors pagal Sąjungos teisę valstybėms narėms nedraudžiama nustatyti savo pačių tvarkos dėl sprendimų išsiųsti vykdymo, dar reikia, kad tokia tvarka nepakenktų Sąjungos teisės veiksmingumui(20).
48. Į tai atsižvelgiant reikia išnagrinėti klausimą, ar ir kokiomis sąlygomis Sprendime Petrea įtvirtinta jurisprudencija gali būti taikoma kiekvienai iš pagrindinėje byloje aptariamų priemonių.
2. Dėl prejudicinių klausimų apimties
49. Siekiant išsklaidyti bet kokias abejones dėl abiejų prejudicinių klausimų reikšmės ir apimties, mano manymu, būtina pateikti paaiškinimų.
50. Pirma, mano nuomone, reikia pateikti terminologinio pobūdžio patikslinimą, susijusį su formuluotės „sprendimas panaikinti teisę gyventi šalyje“ vartojimu. Iš tikrųjų konstatuotina, kad abiejuose prejudiciniuose klausimuose, kaip juos suformulavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kalbama atitinkamai apie „prevencinių priemonių“ priėmimą arba „sulaikymą“, kai dėl Sąjungos piliečių ar jų šeimos narių yra priimtas „sprendimas panaikinti teisę gyventi šalyje“. Tačiau reikia patikslinti, kad nors „sprendimas panaikinti teisę gyventi šalyje“ iš esmės reiškia prievolę išvykti iš šalies teritorijos, tai nebūtinai reiškia, kad yra priimta išsiuntimo priemonė, t. y. nustatytas „įpareigojimas išvykti iš šalies“, kaip tai suprantama pagal 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 7 straipsnio 1 dalį(21). Kadangi abiejuose prejudiciniuose klausimuose kalbama apie situacijas, susijusias su išsiuntimo priemonės priėmimu, mano nuomone, juos reikia suprasti kaip susijusius su Sąjungos piliečiais arba jų šeimos nariais, dėl kurių priimtas ne tik sprendimas panaikinti teisę gyventi šalyje, bet ir sprendimas išsiųsti.
51. Antra, reikia konstatuoti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmajame klausime mini tik galimybę Sąjungos piliečiams taikyti „prevencines priemones“, panašias į tas, kurios taikomos trečiųjų šalių piliečiams, kai sprendimas išsiųsti priimtas „viešosios tvarkos pagrindais“. Tačiau toks klausimo apimties apribojimas nėra aiškiai išplaukiantis iš nacionalinės teisės nuostatų, būtent 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 44c, 44d ir 44e straipsnių. Iš tikrųjų, kaip savo pastabose patvirtino Belgijos vyriausybė, tokios „prevencinės priemonės“ gali būti priimtos kaskart, kai dėl Sąjungos piliečio arba jo šeimos narių yra priimta išsiuntimo priemonė ir esama pavojaus, kad jie pasislėps(22), vadinasi, kalbama apie situacijas, kurios nereiškia pavojaus viešajai tvarkai, t. y. pavojaus dėl „visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos dėl gyvenimo šalyje 27 straipsnio 1 dalį, taip pat pavojaus „dėl kitų priežasčių [nei nurodytos šios direktyvos 27 straipsnio 1 dalyje]“, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 15 straipsnio 1 dalį.
52. Tiesa, pagal suformuotą jurisprudenciją, Teisingumo Teismui ir nacionaliniams teismams bendradarbiaujant pagal SESV 267 straipsnį, tik bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas, atsakingas už sprendimo priėmimą, atsižvelgdamas į bylos aplinkybes turi įvertinti tai, ar jo sprendimui priimti būtinas prejudicinis sprendimas, ir Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą(23). Todėl, kadangi pateiktuose klausimuose apsiribojama sprendimais išsiųsti, priimtais dėl priežasčių, susijusių su viešąja tvarka, Teisingumo Teismas iš esmės turi nuspręsti tik dėl šio aspekto.
53. Vis dėlto nagrinėjamu atveju, viena vertus, iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą nematyti, kodėl šias prevencines priemones reikėtų nagrinėti atsižvelgiant vien į sprendimus išsiųsti, priimtus dėl viešosios tvarkos priežasčių. Kita vertus, „pasislėpimo pavojus“ išlieka esant sprendimams išsiųsti, priimtiems tiek dėl viešosios tvarkos priežasčių, tiek dėl „visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos“ priežasčių, kaip tai suprantama pagal Direktyvos dėl gyvenimo šalyje 27 straipsnio 1 dalį, ir net „dėl kitų priežasčių nei valstybinė politika [viešoji tvarka], visuomenės saugumas ar sveikatos apsauga“, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 15 straipsnio 1 punktą. Todėl, siekiant išsamiai atsakyti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, siūlau išplėsti pirmojo prejudicinio klausimo apimtį, įtraukiant visus sprendimus išsiųsti, priimtus remiantis Direktyva dėl gyvenimo šalyje.
54. Trečia, konstatuotina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas antrajame prejudiciniame klausime mini tik galimybę numatyti ilgiausią sulaikymo siekiant išsiųsti laikotarpį, identišką taikomam trečiųjų šalių piliečiams, kai sprendimas išsiųsti priimtas „viešosios tvarkos arba visuomenės saugumo pagrindais“. Tačiau 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 44f straipsnyje numatyta galimybė sulaikyti, „jei tai būtina dėl viešosios tvarkos, nacionalinio saugumo arba visuomenės sveikatos užtikrinimo priežasčių“(24). Taigi būtų galima išplėsti šio klausimo apimtį, įtraukiant su visuomenės sveikata susijusias priežastis. Vis dėlto šiuo atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo daromas apribojimas, mano manymu, yra pagrįstas, nes antrasis prejudicinis klausimas aiškiai siejamas su šio straipsnio nuostata, leidžiančia pratęsti sulaikymą iki aštuonių mėnesių tik „jei tai būtina siekiant užtikrinti viešąją tvarką arba nacionalinį saugumą“.
55. Galiausiai, ketvirta, pabrėžtina, jog Belgijos vyriausybė siūlo performuluoti antrąjį klausimą taip, kad sulaikymo priemonė būtų atsieta nuo aplinkybės, kad atitinkamas asmuo per nurodytą laiką neišvyko iš šalies. Ši vyriausybė paaiškina, kad pagal Belgijos teisę joks užsienietis – neatsižvelgiant į tai, ar jis yra Sąjungos pilietis, jo šeimos narys ar trečiosios šalies pilietis – negali būti sulaikytas vien dėl to, kad nevykdė sprendimo panaikinti teisę gyventi šalyje, grindžiamo viešosios tvarkos ar visuomenės saugumo priežastimis. Sulaikymas gali būti pateisinamas tik pasirengimu grąžinimui ir išsiuntimo vykdymu, jei suinteresuotojo asmens veiksmai gali trukdyti įvykdyti sprendimą išsiųsti.
56. Šiuo klausimu pažymėtina, kad iš tikrųjų Belgijos vyriausybės analizę, atrodo, patvirtina 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 44f straipsnio formuluotė. Vis dėlto mano manymu, antrasis klausimas, kaip jį suformulavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, yra suderinamas su Belgijos vyriausybės požiūriu, nes atitinkamas asmuo, per nurodytą laiką neįvykdęs pagal sprendimą išsiųsti jam tenkančių įpareigojimų, įrodė, kad savo veiksmais trukdo vykdyti šį sprendimą, taigi tuo pateisinamas jo laisvės apribojimas sulaikant, siekiant priverstinai išsiųsti iš šalies. Todėl siūlau neperformuluoti antrojo klausimo taip, kaip siūlo Belgijos vyriausybė.
57. Abiejų prejudicinių klausimų analizę siūlau pradėti atsižvelgiant į šiuos patikslinimus.
B. Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
58. Pirmuoju klausimu, kurį siūlau performuluoti atsižvelgdamas į šios išvados 53 punkte pateiktus argumentus, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar SESV 20 ir 21 straipsniai bei Direktyva dėl gyvenimo šalyje turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais remiantis Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, dėl kurių vadovaujantis Direktyva dėl gyvenimo šalyje priimtas sprendimas išsiųsti, taikomos „prevencinės priemonės“, panašios į tas, kuriomis trečiųjų šalių piliečių atžvilgiu perkelta Grąžinimo direktyvos 7 straipsnio 3 dalis, siekiant, kad per laikotarpį, per kurį nurodyta išvykti iš atitinkamos valstybės narės teritorijos, būtų išvengta pasislėpimo pavojaus.
59. Pareiškėjos pagrindinėje byloje mano, kad į šį klausimą reikia atsakyti teigiamai, nes tokiomis prevencinėmis priemonėmis pažeidžiami SESV 20 ir 21 straipsniai bei Direktyva dėl gyvenimo šalyje. Belgijos, Danijos, Ispanijos ir Lenkijos vyriausybės, priešingai, pateikdamos iš esmės tokius pačius argumentus, siūlo į šį klausimą atsakyti neigiamai, daugiausia remdamosi Sprendimo Petrea taikymu pagal analogiją. Komisija savo ruožtu patikslina, kad tokias prevencines priemones turi būti galima taikyti net nepasibaigus savanoriško išvykimo terminui, nurodytam Direktyvos dėl gyvenimo šalyje 30 straipsnio 3 dalyje, su sąlyga, kad šios priemonės grindžiamos objektyviomis priežastimis ir yra proporcingos.
1. Dėl prevencinių priemonių identifikavimo ir teisinio kvalifikavimo
60. 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 44c straipsnyje numatyta galimybė taikyti „prevencines priemones“ Sąjungos piliečiui arba jo šeimos nariui, dėl kurio priimtas sprendimas išsiųsti, kol nepasibaigė terminas, iki kurio jis turi išvykti iš šalies, siekiant „išvengti pasislėpimo pavojaus“. Tokios priemonės taip pat gali būti taikomos laikinai atidėjus išsiuntimą iš šalies pagal šio įstatymo 44e straipsnį. Prevencinių priemonių nevykdymo atveju minėto įstatymo 44d straipsnyje nurodyta, kad gali būti imamasi „visų priemonių, kurios yra būtinos“, siekiant įvykdyti įpareigojimą išvykti iš šalies, net nepasibaigus savanoriško išvykimo terminui, jei kyla pavojus, kad atitinkamas asmuo pasislėps.
61. Šiuo klausimu pažymėtina, kad šios „prevencinės priemonės“ nacionalinės teisės aktuose nėra apibrėžtos, išskyrus galimybę skirti namų areštą, jei išsiuntimas laikinai atidėtas, kaip tai suprantama pagal 1980 m. gruodžio 15 d. 44e straipsnį. Be to, šiame įstatyme nurodyta, kad „šios priemonės nustatomos Karaliaus dekretu, apsvarstytu Ministrų taryboje“ (44c ir 44e straipsniai), nepatikslinant šių priemonių turinio. Belgijos vyriausybė savo rašytinėse pastabose pažymėjo, kad šiuo metu šios priemonės jokiame dekrete nėra nustatytos(25).
62. Vis dėlto pažymėtina, kad išdėstant motyvus, susijusius su aptariamomis nuostatomis, nurodoma, kad jos yra „didele dalimi įkvėptos“ Grąžinimo direktyvos nuostatų(26). Todėl, atsižvelgiant į „panašias“ nuostatas, taikomas trečiųjų šalių piliečiams, įtvirtintas šios direktyvos 7 straipsnio 3 dalyje, tokias priemones galėtų reikšti, be kita ko, „prievolė reguliariai registruotis institucijose, atitinkamas piniginis užstatas, dokumentų paėmimas ar prievolė neišvykti iš tam tikros vietos“. Taigi analizę reikia atlikti remiantis prielaida, kad tokios priemonės iš tikrųjų gali reikšti „prevencines priemones“, kaip tai suprantama pagal pagrindinėje byloje aptariamus nacionalinės teisės aktus.
63. Kalbant apie šių prevencinių priemonių teisinį kvalifikavimą, galimi du skirtingi požiūriai.
64. Viena vertus, Lenkijos vyriausybė, kuriai pritaria Belgijos ir Danijos vyriausybės, teigia, kad šios prevencinės priemonės iš esmės reiškia paprastas administracines priemones, papildančias priimtą sprendimą išsiųsti, kuriomis siekiama tik užtikrinti jo vykdymą ir kurios nebūtų taikomos, jei nebūtų šio sprendimo. Taigi šiomis priemonėmis negali būti labiau ribojama judėjimo ir apsigyvenimo laisvė, jomis tik siekiama užtikrinti sprendimo išsiųsti vykdymą, o šis sprendimas neginčijamai yra laisvę judėti ribojanti priemonė, kaip tai suprantama pagal Direktyvos dėl gyvenimo šalyje 15 straipsnio 1 dalį ar 27 straipsnio 1 dalį(27).
65. Pritarus šiam, pirmajam, požiūriui, „prevencinės priemonės“ galėtų būti laikomos procedūrinėmis priemonėmis, visiškai patenkančiomis į valstybių narių procesinės autonomijos sritį, jei laikomasi lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų.
66. Kita vertus, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir Komisija pažymi, kad šios prevencinės priemonės, nors yra papildomojo pobūdžio, būtinai daro poveikį atitinkamo Sąjungos piliečio arba jo šeimos nario teisėms ir laisvėms, nes šiomis priemonėmis būtent siekiama sutrukdyti jam pasislėpti, o tai galėtų jam sutrukdyti prireikus išvykti į kitą valstybę narę.
67. Pritarus šiam, antrajam, požiūriui „prevencinės priemonės“ būtų laikomos ne paprastomis procedūrinėmis priemonėmis, o priemonėmis, kuriomis nustatomas naujas judėjimo laisvės apribojimas, kaip tai suprantama pagal SESV 21 straipsnį. Taigi pagal suformuotą jurisprudenciją reikėtų patikrinti, ar šios prevencinės priemonės pateisinamos, nes yra grindžiamos objektyviomis priežastimis ir proporcingos nacionaline teise siekiamam teisėtam tikslui(28).
2. Dėl apribojimo buvimo
68. Dėl toliau nurodytų priežasčių siūlau laikytis antrojo požiūrio, pagal kurį „prevencinės priemonės“ turi būti laikomos ne paprastomis procedūrinėmis nuostatomis, o priemonėmis, galinčiomis reikšti judėjimo laisvės apribojimą, kaip tai suprantama pagal SESV 21 straipsnį.
69. Pirma, mano manymu, pirmiausia pabrėžtina, jog tai, kad dėl Sąjungos piliečio arba jo šeimos nario buvo priimtas sprendimas išsiųsti, nereiškia, kad šis asmuo nebegali naudotis teise laisvai judėti Sąjungos teritorijoje. Tiesa, šis asmuo turi išvykti iš priimančiosios valstybės narės, kurioje priimtas sprendimas išsiųsti, teritorijos, bet jis ir toliau gali naudotis pagrindine teise laisvai judėti ir gyventi likusioje Sąjungos teritorijos dalyje. Taigi reikia atmesti teiginį, pagal kurį „prevencinės priemonės“, papildančios sprendimus išsiųsti, pačios negali paveikti atitinkamo asmens, dėl kurio priimtas sprendimas išsiųsti, teisės laisvai judėti. Be to, šios išvados negali paneigti tai, kad prevencinėmis priemonėmis siekiama palengvinti atitinkamo asmens išsiuntimą iš priimančiosios valstybės narės, o ne apriboti jo teisę laisvai judėti ir gyventi kitose valstybėse narėse.
70. Antra, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, nors 1980 m. gruodžio 15 d. įstatyme nėra patikslintas „prevencinių priemonių“ turinys, mano manymu, neatmestina galimybė, kad šios priemonės gali tiesiogiai paveikti Direktyva dėl gyvenimo šalyje suteiktą judėjimo ir apsigyvenimo laisvę. Tai akivaizdu tuo atveju, kai, kaip prevencinė priemonė, skiriamas „namų areštas“, pagal esmę reiškiantis teisės laisvai judėti apribojimą ne tik atitinkamos valstybės narės teritorijoje, bet ir visoje Sąjungos teritorijoje. Be to, tokios priemonės, kaip antai prievolė reguliariai registruotis institucijose, sumokėti piniginį užstatą, pateikti dokumentus ar neišvykti iš tam tikros vietos, taip pat gali turėti įtakos atitinkamo asmens galimybei ne tik judėti ir net apsigyventi kitoje valstybėje narėje, bet ir pasiruošti savanoriškam išvykimui. Konkrečiau kalbant, tokios prevencinės priemonės gali trukdyti veiksmingai naudotis teise į vieno mėnesio laikotarpį, numatytą Direktyvos dėl gyvenimo šalyje 30 straipsnio 3 dalyje, be kita ko, tam, kad būtų galima pasiruošti savanoriškam išvykimui į kitą valstybę narę, taigi galiausiai paveikia teisę laisvai judėti(29). Taip būtų pirmiausia tuo atveju, jei atitinkamos prevencinės priemonės būtų taikomos pačiomis pirmomis dienomis po pranešimo apie sprendimą išsiųsti. Iš tikrųjų pažymėtina, kad, sprendžiant iš 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 44b straipsnio formuluotės, atrodo, neatmetama galimybė taikyti prevencines priemones nepraėjus vienam mėnesiui(30).
71. Trečia, iš šios analizės matyti, kad „prevencinėmis priemonėmis“ nesiekiama tiesiog organizuoti procedūras, susijusias su sprendimo išsiųsti vykdymu. Iš tikrųjų vykdant tokį sprendimą iš esmės nebūtina, kad iš anksto būtų nustatytos prevencinės priemonės. Taigi šios priemonės tikrai yra administracinės priemonės, bet jos reiškia daug daugiau nei vien organizacinio ar procedūrinio pobūdžio priemones, kokios buvo nagrinėjamos Sprendime Petrea. Todėl nemanau, kad reikėtų jas laikyti vien procedūrinėmis taisyklėmis ir vertinti atsižvelgiant į jų atitiktį lygiavertiškumo ir veiksmingumo principams(31).
72. Remiantis šiais argumentais konstatuotina, kad, nors pagal Sprendime Petrea įtvirtintą jurisprudenciją pripažįstama galimybė valstybėms narėms siekiant priimti sprendimų išsiųsti vykdymo priemones, taikomas vadovaujantis Direktyva dėl gyvenimo šalyje, atsižvelgti į Grąžinimo direktyvą, nagrinėjamu atveju ši jurisprudencija negali būti visiškai taikoma, nes, priešingai nei vien organizacinio ir procedūrinio pobūdžio priemonės, šios priemonės gali paveikti patį naudojimąsi teisėmis, kurias suteikia Direktyva dėl gyvenimo šalyje, būtent apriboti teisę laisvai judėti ir gyventi šalyje. Taigi siekiant nuspręsti, ar minėtos priemonės atitinka Sąjungos teisę, reikia patikrinti, ar jos gali būti pateisinamos.
3. Dėl pateisinimo buvimo
73. Pagal suformuotą jurisprudenciją teisės norma, lemianti asmenų laisvo judėjimo apribojimą, pagal Sąjungos teisę gali būti pateisinama tik jeigu ji yra pagrįsta objektyviais bendrojo intereso pagrindais, nepriklausančiais nuo atitinkamų asmenų pilietybės, ir yra proporcinga nacionaline teise siekiamam teisėtam tikslui(32).
74. Atsižvelgiant į šiuos reikalavimus reikia išnagrinėti klausimą, ar prevencinės priemonės, nepaisant jų ribojamojo poveikio, kiek tai susiję su teise laisvai judėti ir gyventi šalyje, gali būti pateisinamos.
75. Pirma, dėl objektyvių pagrindų Belgijos vyriausybė teigia, kad aptariamos prevencinės priemonės pateisinamos Belgijos teisės aktų leidėjo siekiu išvengti Sąjungos piliečio arba jo šeimos nario, dėl kurio priimtas spendimas išsiųsti, „pasislėpimo pavojaus“. Iš tikrųjų šis tikslas aiškiai matyti iš pačios 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 44c ir 44d straipsnių formuluotės ir atitinka iš šio įstatymo aiškinamąjį raštą(33).
76. Toks pateisinimas, mano nuomone, laikytinas teisėtu ir leidžiančiu pateisinti pagrindinę laisvę, kaip antai įtvirtintą SESV 21 straipsnyje, ribojančią priemonę(34). Iš tikrųjų aptariamomis prevencinėmis priemonėmis siekiama užtikrinti pagal Direktyvą dėl gyvenimo šalyje priimto sprendimo išsiųsti vykdymą, kai kompetentingos valdžios institucijos, be kita ko, mano, jog esama pavojaus, kad atitinkamas asmuo per nustatytą terminą savanoriškai neįvykdys šio sprendimo. Taigi galiausiai minėtomis priemonėmis siekiama užtikrinti Direktyvos dėl gyvenimo šalyje veiksmingumą ir tinkamai vykdyti Sąjungos piliečio arba jo šeimos narių išsiuntimą, kai to reikalaujama pagal šią direktyvą. Be to, apskritai pažymėtina, kad, siekiant skaidrumo, teisinio saugumo ir nuspėjamumo, valstybės narės turi teisėtą interesą nustatyti sistemą, susijusią su sprendimų išsiųsti vykdymu, įskaitant taisykles dėl pasislėpimo pavojaus.
77. Antra, kalbant apie šių priemonių proporcingumo kontrolę, pažymėtina, kad pagal reikšmingą jurisprudenciją priemonė yra proporcinga, jei būdama tinkama siekiamam tikslui įgyvendinti neviršija to, kas būtina jam pasiekti(35).
78. Siekiant įvertinti prevencinių priemonių proporcingumą, reikia išnagrinėti ir pasverti įvairias teisines ir faktines aplinkybes, susijusias su atitinkama valstybe nare, ir tai geriau nei Teisingumo Teismas gali padaryti pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, pirmiausia todėl, kad šių priemonių turinys dar nėra apibrėžtas (žr. šios išvados 61 punktą). Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi atsižvelgti į institucinį kontekstą ir tai, kaip kompetentingos valdžios institucijos taiko minėtas priemones. Atliekant šį proporcingumo vertinimą, mano manymu, svarbu atkreipti dėmesį į toliau nurodytus dalykus.
79. Pirma, mano nuomone, sistemingas prevencinių priemonių taikymas remiantis aplinkybėmis, tiesiogiai nesusijusiomis su pasislėpimo pavojumi, kaip antai išsiuntimą pagrindžiančiu pagrindu, reikštų teisės judėti ir gyventi šalyje apribojimą, kuriuo viršijama tai, kas būtina siekiant tikslo išvengti pasislėpimo pavojaus. Iš tikrųjų prevencinė priemonė negali būti pagrįsta vien išsiuntimo pagrindu, net jei kalbama apie pavojų viešajai tvarkai ar visuomenės saugumui. Tačiau, mano manymu, akivaizdu, kad atitinkamų asmenų veiksmai iki sprendimo išsiųsti priėmimo yra lemiamas veiksnys nustatant pasislėpimo pavojų, į kurį turi atsižvelgti kompetentingos valdžios institucijos. Pavyzdžiui, vertinant priemonės proporcingumą neabejotinai būtina atsižvelgti į pavojaus viešajai tvarkai, kuriuo grindžiamas išsiuntimas, pobūdį(36).
80. Antra, esu tos nuomonės, kad siekiamiems tikslams proporcingas prevencinių priemonių taikymas turi reikšti, kad šios priemonės priimamos tik jei yra tikras pasislėpimo pavojus. Taigi kompetentingos valdžios institucijos turėtų taikyti šias priemones išimtiniais atvejais ir remdamosi atskiru atitinkamo asmens pasislėpimo pavojaus vertinimu. Vadinasi, tam, kad prevencinės priemonės būtų laikomos proporcingomis, kiekviena priemonė turi būti pasirinkta atsižvelgiant į pasislėpimo pavojaus laipsnį. Pavyzdžiui, prievolė „neišvykti iš tam tikros vietos“, reiškianti akivaizdų teisės laisvai judėti ir gyventi šalyje ribojimą, gali būti pateisinama tik jei pasislėpimo pavojus yra itin didelis. Todėl kompetentingos valdžios institucijos kiekvienu konkrečiu atveju turėtų patikrinti, ar tarp prevencinių priemonių yra mažiau ribojančių naudojimąsi SESV 21 straipsniu suteikiamomis teisėmis, tinkamų siekti tikslo užtikrinti veiksmingą sprendimo išsiųsti vykdymą. Be to, kaip pažymi Komisija, priemonė, paprasčiausiai trukdanti Sąjungos piliečiui ar jo šeimos nariui laikytis išsiuntimo sprendimo per savanoriško išvykimo laikotarpį, yra neproporcinga ir duoda priešingų rezultatų.
81. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau į pirmąjį prejudicinį klausimą atsakyti, kad SESV 20 ir 21 straipsniai bei Direktyva dėl gyvenimo šalyje turi būti aiškinami taip, jog pagal juos iš esmės nedraudžiama, kad valstybės narės taikytų nacionalinės teisės aktus, kuriuose Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, dėl kurių pagal Direktyvą dėl gyvenimo šalyje priimtas sprendimas išsiųsti, yra numatytos „prevencinės priemonės“, panašios į tas, kuriomis trečiųjų šalių piliečių atžvilgiu perkelta Grąžinimo direktyvos 7 straipsnio 3 dalis, siekiant, kad laikotarpiu, per kurį nurodyta išvykti iš atitinkamos valstybės narės teritorijos, būtų išvengta pasislėpimo pavojaus, su sąlyga, kad šios priemonės grindžiamos objektyviomis priežastimis ir proporcingos.
C. Dėl antrojo prejudicinio klausimo
82. Antruoju klausimu, kurį siūlau performuluoti atsižvelgiant į argumentus, išdėstytus šios išvados 50 punkte, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar SESV 20 ir 21 straipsniai bei Direktyva dėl gyvenimo šalyje turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais remiantis Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, dėl kurių priimtas sprendimas išsiųsti, grindžiamas viešosios tvarkos ar visuomenės saugumo priežastimis, ir kurie per šiame sprendime nurodytą terminą neišvyko iš atitinkamos valstybės narės, taikoma sulaikymo daugiausia aštuoniems mėnesiams priemonė, identiška tai, kuri numatyta dėl neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių.
83. Pareiškėjos pagrindinėje byloje siūlo į šį klausimą atsakyti teigiamai, iš esmės tvirtindamos, kad tokia priemonė gali lemti neproporcingus sulaikymus, viršijant išsiuntimui tikrai būtiną trukmę, be galimos veiksmingos sulaikymo trukmės kontrolės. Belgijos vyriausybė, kurios požiūriui iš esmės pritaria Danijos ir Ispanijos vyriausybės, teigia, kad į šį klausimą reikia atsakyti neigiamai, jį performulavus (žr. šios išvados 55 punktą). Komisija savo ruožtu taip pat siūlo atsakyti neigiamai, pažymėdama, kad valstybės narės turi galėti numatyti ilgiausią sulaikymo laikotarpį, identišką tam, kuris numatytas dėl neteisėtai šalyje esančių trečiosios šalies piliečių, su sąlyga, kad šis laikotarpis kiekvienu konkrečiu atveju būtų kiek galima trumpesnis ir netruktų ilgiau nei būtinai reikia siekiant įvykdyti išsiuntimo priemonę.
1. Dėl sulaikymo priemonės identifikavimo ir teisinio kvalifikavimo
84. 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 44f straipsnyje numatyta galimybė „sulaikyti“, t. y. laikyti sulaikytus, Sąjungos piliečius ir jų šeimos narius siekiant užtikrinti išsiuntimo priemonės įvykdymą, nebent būtų galima veiksmingai taikyti kitas, mažiau ribojančias priemones. Šis sulaikymas gali trukti tik tiek, kiek būtinai reikia išsiuntimo priemonei įvykdyti ir iš esmės negali viršyti dviejų mėnesių. Šioje nuostatoje taip pat numatytos galimybės pratęsti sulaikymo laikotarpį, identiškos toms, kurios 1980 m. gruodžio 15 d. 74/5 straipsnio 3 dalyje numatytos dėl trečiosios šalies piliečių, t. y. daugiausia penkiems mėnesiams arba iki aštuonių mėnesių tuo atveju, jei remiamasi viešosios tvarkos ar nacionalinio saugumo pagrindais. Būtent šis pratęsimas ilgiausiam, aštuonių mėnesių, laikotarpiui, kelia abejonių prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui ir jis bus nagrinėjamas toliau.
85. Pirmiausia primintina, kad, kaip minėta šios išvados 41–46 punktuose, Direktyvoje dėl gyvenimo šalyje nėra nustatyta konkrečios sprendimų išsiųsti įgyvendinimo ar vykdymo tvarkos ir a fortiori nėra nuostatų, kurios būtų susijusios su sulaikymu siekiant išsiųsti. Šioje direktyvoje nėra ir jokios nuostatos, pagal kurią būtų aiškiai draudžiama valstybėms narėms priimti tokias priemones. Taigi, nesant šią sritį reglamentuojančių Sąjungos taisyklių, sprendimų išsiųsti vykdymo tvarka turi būti nustatyta kiekvienos valstybės narės nacionalinės teisės sistemoje, prireikus atsižvelgiant į Grąžinimo direktyvos, susijusios su trečiųjų šalių piliečiais, nuostatas.
86. Iš tikrųjų galimybė sulaikyti siekiant išsiųsti yra numatyta Grąžinimo direktyvos 15 straipsnyje „tam, kad [valstybė narė] parengtų grąžinimą ir (arba) įvykdytų išsiuntimo procesą <…>, visų pirma, kai: a) esama pasislėpimo pavojaus; arba b) atitinkamas trečiosios šalies pilietis vengia pasirengimo grąžinimui ar išsiuntimo proceso, arba jiems trukdo“. Dėl šio sulaikymo trukmės šio straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad sulaikymas „turi trukti kuo trumpiau ir būti taikomas tik tol, kol <…> vykdomas pasiruošimas išsiuntimui“, o šio straipsnio 5 dalyje patikslinama, kad „[k]iekviena valstybė narė nustato sulaikymo laikotarpio ribą [trukmę], kuri negali viršyti šešių mėnesių“. Be to, šio straipsnio 6 dalyje numatyta galimybė pratęsti sulaikymą laikotarpiui, neviršijančiam dar dvylikos mėnesių, tais atvejais, kai išsiuntimo procedūra užtrunka ilgiau, nes atitinkamas trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiauja arba vėluojama gauti reikiamus dokumentus iš trečiųjų šalių.
87. Vis dėlto tam, kad šias Grąžinimo direktyvos nuostatas būtų galima taikyti Sąjungos piliečiams, reikia, kad jos pačios nelemtų šių piliečių teisės laisvai judėti ir gyventi šalyje apribojimų, nebent tai būtų pateisinama ir nekenktų Sąjungos teisės veiksmingumui.
2. Dėl apribojimo buvimo
88. Šiuo klausimu manau, kad, remiantis tokiais pačiais argumentais, kurie buvo pateikti dėl „prevencinių priemonių“ (žr. šios išvados 68–72 punktus), sulaikymo priemonė negali reikšti paprastos procedūrinės priemonės, nes ji gali tapti kliūtimi Sąjungos piliečiui naudotis judėjimo ir apsigyvenimo laisve. Iš tikrųjų toks „sulaikymas“ ipso facto yra laisvo judėjimo apribojimas, nes neleidžia atitinkamam asmeniui laisvai judėti, taip pat valstybėje narėje, priėmusioje sprendimą išsiųsti(37).
3. Dėl pateisinimo buvimo
89. Vis dėlto toks apribojimas gali būti pateisinamas, jeigu jis yra pagrįstas objektyviomis priežastimis ir proporcingas nacionaline teise siekiamam teisėtam tikslui (žr. šios išvados 73 punktą).
90. Šiuo klausimu, kalbant, pirma, apie objektyvias priežastis, pažymėtina, kad, kitaip nei Grąžinimo direktyvos 15 straipsnio nuostatose, 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 44f straipsnio formuluotėje nėra jokios nuorodos į pagrindus, kuriais būtų galima pateisinti sulaikymo priemonės taikymą, tik pažymėta, kad šis sulaikymas turi būti „būtina[s]“ dėl viešosios tvarkos, nacionalinio saugumo arba visuomenės sveikatos užtikrinimo priežasčių ir kad juo siekiama „užtikrinti išsiuntimo iš šalies priemonės vykdymą“. Šiuo klausimu Belgijos vyriausybė savo pastabose paaiškino, kad sulaikymas gali būti pateisinamas tik siekiant pasirengti grąžinimui ir vykdyti išsiuntimą ir kad jis taikomas tik tuo atveju, jei atitinkamo asmens veiksmai gali trukdyti įvykdyti sprendimą išsiųsti. Su sąlyga, kad šį aiškinimą patvirtins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, darytina išvada, kad priemonė, kuria iš esmės siekiama užtikrinti sprendimo išsiųsti vykdymą ir galiausiai – tam tikrų Direktyvos dėl gyvenimo šalyje nuostatų veiksmingumą, mano manymu, yra teisėta ir ja galima pateisinti teisės laisvai judėti apribojimą.
91. Antra, esu tos nuomonės, kad nors pateisinamas ir valstybių narių noras nustatyti ilgiausią sulaikymo laikotarpį, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti šio laikotarpio proporcingumą, prireikus atsižvelgdamas į administracinę patirtį, susijusią su 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 74/5 straipsnio 3 dalies įgyvendinimu, taip pat į sprendimų priėmimo praktiką, susijusią su laiku, kurio paprastai reikia siekiant įvykdyti Sąjungos piliečio išsiuntimo į kitą valstybę narę priemonę. Tai leis nuspręsti, ar aštuoni mėnesiai neproporcingai viršija laiką, kuris tikrai būtinas išsiuntimo priemonei įvykdyti. Šiuo klausimu gali būti reikšmingos toliau nurodytos aplinkybės.
92. Pirma, ilgiausias sulaikymo laikotarpis turėtų būti vertinamas ne atskirai, o atsižvelgiant į platesnį 1980 m. gruodžio 15 d. 44f straipsnio taikymo kontekstą. Iš tikrųjų, remiantis tokia kontekstine analize, pratęsimas ilgiausiam, aštuonių mėnesių, laikotarpiui, mano manymu, būtų pateisinamas tik išimtiniais atvejais. Visų pirma minėtame 44f straipsnyje aiškiai nurodyta, kad sulaikymo priemonė priimama, „jei nėra galimybės veiksmingai taikyti kitų, švelnesnių, priverstinių priemonių“. Be to, tokio sulaikymo laikotarpio pratęsimas dviem mėnesiams numatytas tik tuo atveju, jei per septynias darbo dienas nuo sulaikymo yra imtasi išsiuntimui būtinų priemonių, o tai paprastai turėtų jas pagreitinti. Po šio pirmojo pratęsimo laikotarpio sprendimą dėl tolesnio sulaikymo pratęsimo gali priimti tik ministras – daugiausia penkių mėnesių laikotarpiui, kuriam praėjus atitinkamas asmuo turi būti paleistas į laisvę. Galiausiai sulaikymas gali būti kaskart pratęstas vienam mėnesiui, tik jei tai būtina siekiant užtikrinti viešąją tvarką arba nacionalinį saugumą, tačiau bendras sulaikymo laikotarpis negali viršyti aštuonių mėnesių.
93. Antra, pažymėtina, kad per teismo posėdį Belgijos vyriausybė paaiškino, jog šis ilgiausias, aštuonių mėnesių, laikotarpis buvo pasirinktas, nes Direktyvoje dėl gyvenimo šalyje neatmetama galimybė priimti sprendimą išsiųsti dėl trečiųjų šalių piliečių, jeigu jie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai. Būtent į tai atsižvelgiant buvo apskaičiuotas ilgiausias laikotarpis, pagal ilgiausią laikotarpį, taikytiną trečiųjų šalių piliečiams remiantis 1980 m. gruodžio 15 d. 74/5 straipsnio 3 dalimi.
94. Vis dėlto, išskyrus šiuos labai ypatingus atvejus ir atsižvelgiant į tai, kad 1980 m. gruodžio 15 d. įstatymo 44f straipsnis susijęs su pasirengimu grąžinimui ir išsiuntimo vykdymu, išsiuntimui būtinas laikas paprastai galėtų būti daug trumpesnis tais atvejais, kai Sąjungos piliečiai ir jų šeimos nariai yra kurios nors valstybės narės piliečiai, nes grąžinant į kilmės šalį reikėtų bendradarbiauti ne su trečiąja šalimi, o su valstybe nare. Iš tikrųjų, mano manymu, taikant ilgiausią laikotarpį, identišką tam, kuris numatytas dėl neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių, neatsižvelgiama į tam tikrus dalykus, dėl kurių Sąjungos piliečio situacija skiriasi nuo trečiųjų šalių piliečių situacijos: viena vertus, Sąjungoje nustatyta valstybių narių bendradarbiavimo sistema, kuri nebūtinai egzistuoja trečiųjų šalių atveju, ir, kita vertus, Sąjungos piliečių atveju jų tapatybė paprastai žinoma ir nėra jokių abejonių dėl jų pilietybės (pastarąja aplinkybe trečiųjų šalių piliečių atveju dažnai galima pateisinti ilgesnį laikotarpį, siekiant patikrinti jų pilietybę).
95. Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į antrąjį prejudicinį klausimą reikia atsakyti, kad SESV 20 ir 21 straipsnis bei Direktyva dėl gyvenimo šalyje turi būti aiškinami taip, jog pagal juos iš esmės nedraudžiama, kad valstybės narės nustatytų ilgiausią sulaikymo laikotarpį, identišką numatytajam dėl neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių, su sąlyga, kad sulaikymo laikotarpis kiekvienu konkrečiu atveju būtų kuo trumpesnis ir ne ilgesnis nei laikas, kurio būtinai reikia siekiant įvykdyti išsiuntimo priemonę ir kuris paprastai trumpesnis nei būtinas išsiuntimo priemonei, susijusiai su neteisėtai šalyje esančiais trečiųjų šalių piliečiais, įvykdyti.
V. Išvada
96. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas, Belgija) pateiktus prejudicinius klausimus:
1. SESV 20 ir 21 straipsniai bei 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičianti Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinanti [d]irektyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, iš dalies pakeista 2011 m. balandžio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 492/2011, turi būti aiškinami taip, jog pagal juos iš esmės nedraudžiama, kad Sąjungos piliečiui ar jo šeimos nariui, dėl kurio pagal Direktyvą 2004/38 priimtas sprendimas išsiųsti, valstybės narės prieš pasibaigiant savanoriško išvykimo terminui, nustatytam šios direktyvos 30 straipsnio 3 dalyje, taikytų prevencines priemones, kuriomis siekiama išvengti pasislėpimo pavojaus, kaip antai nurodytas 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse 7 straipsnio 3 dalyje, su sąlyga, kad šios priemonės grindžiamos objektyviomis priežastimis ir proporcingos.
2. SESV 20 ir 21 straipsniai bei Direktyva 2004/38/EB, iš dalies pakeista Reglamentu Nr. 492/2011, turi būti aiškinami taip, jog pagal juos iš esmės nedraudžiama, kad Sąjungos piliečiui arba jo šeimos nariui, dėl kurio pagal šią direktyvą priimtas sprendimas išsiųsti, valstybės narės, pasibaigus savanoriško išvykimo terminui, nustatytam šios direktyvos 30 straipsnio 3 dalyje, numatytų sulaikymo priemonę, kuria siekiama įvykdyti šį sprendimą išsiųsti ir kurios ilgiausias laikotarpis yra identiškas numatytajam dėl neteisėtai šalyje esančių trečiųjų šalių piliečių, su sąlyga, kad šis laikotarpis kiekvienu konkrečiu atveju būtų kiek galima trumpesnis ir ne ilgesnis nei laikas, kurio būtinai reikia siekiant įvykdyti išsiuntimo priemonę ir kuris paprastai trumpesnis nei būtinas išsiuntimo priemonei, susijusiai su neteisėtai šalyje esančiais trečiųjų šalių piliečiais, įvykdyti.