TRIBUNALENS DOM (nionde avdelningen)
den 12 juli 2023(*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Slutrapport från Olafs utredning angående genomförandet av ett tjänstekontrakt som finansierats av Europeiska utvecklingsfonden (EUF) – Tillgång nekas – Undantag som rör skyddet för beslutsförfarandet – Undantag som rör skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Allmän presumtion – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑377/21,
Eurecna SpA, Venedig (Italien), företrätt av advokaten R. Sciaudone,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av C. Ehrbar och A. Spina, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen),
sammansatt av ordföranden L. Truchot samt domarna R. Frendo och T. Perišin (referent),
justitiesekreterare: V. Di Bucci,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
med beaktande av att ingen av parterna inom tre veckor efter delgivningen av underrättelsen om att den skriftliga delen av förfarandet avslutats hade inkommit med någon begäran om muntlig förhandling, och av att tribunalen, med tillämpning av artikel 106.3 i tribunalens rättegångsregler, har beslutat att avgöra målet på handlingarna,
följande
Dom
1 Sökanden, Eurecna SpA, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av det beslut som meddelades av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) den 26 april 2021, genom vilket Olaf nekade sökanden tillgång till sin slutrapport och dess bilagor efter utredning OC/2019/0766/B4 (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund
2 Sökanden är ett bolag som tillhandahåller tjänster med anknytning till informationsteknik.
3 I april 2014 undertecknade Organisationen för de utomeuropeiska länderna och territorierna (Octa), tillsammans med sökanden, i egenskap av samordnande bolag, tjänstekontraktet EUF/2014/341–873, med rubriken ”Territoriella strategier för innovation (ITS)” (nedan kallat kontraktet), till ett ursprungligt belopp på 2 900 600 euro, vilket skulle fullgöras från och med den 29 april 2014 till och med den 28 april 2020. Kontraktet finansierades av Europeiska utvecklingsfonden (EUF) och hade som övergripande mål att stärka den hållbara utvecklingen och den ekonomiska diversifieringen med hjälp av innovativa lösningar samt att förbättra de utomeuropeiska ländernas och territoriernas konkurrenskraft på regional och global nivå.
4 För att fullgöra kontraktet rekryterade sökanden flera medarbetare, däribland en gruppchef som ledande expert nr 1.
5 Den 25 april 2019 skickade gruppchefen en skrivelse till Octa och Europeiska kommissionen genom vilken de informerades om att sökanden inte hade betalat lön till vederbörande för det arbete som utförts mellan åren 2015 och 2018, det vill säga 430 326,23 euro.
6 I augusti 2019 utsåg kommissionen ett revisionsföretag (nedan kallad den oberoende revisorn) för att genomföra en oberoende kontroll av sanningshalten och korrektheten i de rapporter som sökanden hade skickat från den 29 april 2014 till den 30 april 2019. Kommissionen vände sig även till Olaf för att Olaf skulle utföra de kontroller som omfattades av dess behörighet med avseende på eventuella bedrägerier, korruption eller annan olaglig verksamhet som kunde skada Europeiska unionens ekonomiska intressen.
7 Den 15 juni 2020 lade den oberoende revisorn fram sin slutrapport, enligt vilken beloppet på 504 434,68 euro inte ansågs kunna finansieras av Europeiska utvecklingsfonden. Detta belopp motsvarade dels ett belopp på 2 034,68 euro avseende olika kostnader för vilka motsvarande verifikationer saknades eller var otillräckliga, dels ett belopp på 502 400 euro, vilket avsåg en underlåtenhet att fakturera sökandens medarbetares arvoden och skillnaderna mellan det antal arbetstimmar som dessa medarbetare deklarerat och de arbetstimmar som sökanden redovisat för Octa.
8 Den 1 juli 2020 meddelade Olaf att den skulle inleda en utredning med referensnummer OC/2019/0766/B4 avseende sökanden på grund av påstådda oegentligheter vid fullgörandet av kontraktet.
9 Genom skrivelse av den 4 december 2020 underrättade Olaf sökanden om att utredning OC/2019/0766/B4 hade avslutats och att slutrapporten från denna utredning hade överlämnats till åklagarmyndigheten i Venedig (Italien) och till kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling, för att följande åtgärder skulle vidtas: dels inledande av en brottsutredning avseende ett eventuellt bedrägeri som begåtts genom felaktiga rapporter avseende kostnadskontroll i syfte att erhålla utbetalningar från Octa trots att någon sådan rätt inte förelåg, dels återkrav av ett belopp på 504 434,68 euro, införande av sökanden i databasen i systemet för tidig upptäckt och uteslutning (Edes) och bedömning av lämpligheten av ekonomiska sanktioner i enlighet med artikel 10 i de allmänna villkor som är tillämpliga på kontraktet.
10 Den 22 januari 2021 ingav sökanden, med stöd av artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43), en ansökan till Olaf om tillgång till slutrapporten från Olafs utredning OC/2019/0766/B4 med bilagor (nedan kallade de begärda handlingarna).
11 Den 3 mars 2021 avslog Olaf ansökan om tillgång till de begärda handlingarna.
12 Den 10 mars 2021 gav sökanden in en bekräftande ansökan om tillgång till de begärda handlingarna, i enlighet med artikel 7 i förordning nr 1049/2001.
13 Genom en skrivelse med förhandsinformation av den 11 mars 2021 underrättade kommissionen sökanden om att förfarandet för återkrav av ett belopp på 417 234,68 euro hade inletts på grundval av den oberoende revisorns slutrapport och uppmanade sökanden att, i förekommande fall, inkomma med synpunkter inom 30 dagar.
14 Den 26 april 2021 antog Olaf det angripna beslutet, genom vilket den avslog den bekräftande ansökan som nämns i punkt 12 ovan.
Parternas yrkanden
15 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet,
– förplikta kommissionen att tillhandahålla de begärda handlingarna,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
16 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Yrkandena om ogiltigförklaring
17 Sökanden har i huvudsak anfört sex grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning vad gäller följderna av tillgång till de begärda handlingarna. Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 avseende undantaget som gäller skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Som tredje grund har sökanden gjort gällande åsidosättande av artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 avseende undantaget som gäller skyddet för den enskildes privatliv och integritet samt av proportionalitetsprincipen. Den fjärde grunden avser åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 vad gäller delvis tillgång till de begärda handlingarna, den femte grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten och den sjätte grunden avser felaktig rättstillämpning till följd av att Olaf inte ansåg att dess rätt till försvar utgjorde ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.
18 Det följer av fast rättspraxis att avsaknad av motivering eller brister i motiveringen innebär ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, i den mening som avses i artikel 263 FEUF, och utgör en grund avseende tvingande rätt som unionsdomstolen i förekommande fall ska pröva ex officio (se dom av den 15 juni 2017, Spanien/kommissionen, C‑279/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:461, punkt 22 och där angiven rättspraxis, och dom av den 3 maj 2018, Malta/kommissionen, T‑653/16, EU:T:2018:241, punkt 47 och där angiven rättspraxis). Därför ska den femte grunden avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten prövas.
19 Genom denna grund har sökanden gjort gällande att det angripna beslutet är otillräckligt motiverat, eftersom Olaf, i punkterna 4 och 5 i detta beslut, hänvisar till undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 avseende institutionens beslutsförfarande, utan att förklara varför detta särskilda undantag är relevant med avseende på innehållet i Olafs rapport. Sökanden saknar således möjlighet att utöva sin rätt att bestrida relevansen av detta undantag, på samma sätt som tribunalen saknar möjlighet att utöva sin egen kontroll av de skäl som föranledde Olaf att åberopa artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001.
20 Kommissionen har bestritt sökandens argument.
21 I detta avseende följer av fast rättspraxis att den motivering av Europeiska unionens institutioners rättsakter som krävs enligt artikel 296 FEUF och artikel 41.2 c i Europeiska unionens stadga för de grundläggande rättigheterna ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF och artikel 41.2 c i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2020, Ungern/kommissionen, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, punkt 57 och där angiven rättspraxis, och dom av den 3 maj 2018, Malta/kommissionen, T‑653/16, EU:T:2018:241, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
22 Det kan emellertid slås fast att motivering saknas även när det aktuella beslutet innehåller vissa uppgifter som motivering. En motsägelsefull eller obegriplig motivering är således att likställa med en avsaknad av motivering. Detsamma gäller när uppgifterna i motiveringen till det aktuella beslutet är så kortfattade att de inte på något sätt gör det möjligt för den som beslutet är riktat till att förstå hur upphovsmannen resonerat när denne antog beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2020, kommissionen/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
23 Närmare bestämt gäller att om en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut med stöd av ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 är denna enhet således enligt fast rättspraxis i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av undantaget. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (se dom av den 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
24 En unionsinstitution får, vid prövningen av en ansökan om tillgång till handlingar som finns hos institutionen, beakta flera av de grunder för avslag som anges i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 113).
25 Det ska således erinras om att även om en av grunderna för den angripna rättsakten är bristfällig på grund av bristande motivering, kan denna brist inte leda till att rättsakten ogiltigförklaras om den eller de andra grunderna i sig är tillräckligt motiverade (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2019, Pethke/EUIPO, T‑169/17, ej publicerad, EU:T:2019:135, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
26 I vissa fall står det dock denna institution, detta organ eller denna byrå fritt att grunda sig på allmänna presumtioner, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
27 Syftet med sådana presumtioner är således att ge unionsinstitutionen, unionsorganet eller unionsbyrån i fråga möjlighet att med stöd av sådana allmänna överväganden anse att utlämnande av vissa kategorier av handlingar, i princip, skadar det intresse som skyddas av det åberopade undantaget, och detta utan att vara skyldig att göra en konkret och individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna (se dom av den 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
28 Det framgår således av rättspraxis att ett beslut att inte lämna ut en handling av det skälet att handlingen omfattas av en allmän presumtion om sekretess är tillräckligt motiverat när motiveringen till detta beslut gör det möjligt för den som beslutet riktar sig till att förstå dels att den berörda institutionen åberopar att handlingen i fråga är sekretessbelagd för att vägra att lämna ut handlingen, dels att det rör sig om en handling som omfattas av denna allmänna presumtion om sekretess (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punkt 55, och dom av den 21 oktober 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:845, punkt 62).
29 Det är mot bakgrund av de principer och den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 21–28 ovan som förevarande grund ska prövas.
30 I förevarande fall vilar den huvudsakliga grunden till det angripna beslutet på den allmänna presumtion om sekretess som handlingarna rörande Olafs utredningar omfattas av, enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Det framgår nämligen av det angripna beslutet att Olaf ansåg att de begärda handlingarna omfattades av undantaget i denna bestämmelse, enligt vilket institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Olaf ansåg dessutom att de begärda handlingarna omfattades av undantaget om skydd för beslutsförfarandet, vilket regleras i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 och delvis av undantaget i artikel 4.1 b i samma förordning, enligt vilket tillgång ska vägras om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet.
Undantaget avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner
31 Vad beträffar undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, föreskrivs i denna bestämmelse att institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner.
32 Det framgår av rättspraxis att Olaf har rätt att åberopa den allmänna presumtionen om undergrävande av syftet med utredningar, inspektioner och revisioner för att vägra att lämna ut handlingar som rör en utredning när denna pågår eller just har avslutats och de behöriga myndigheterna i det sistnämnda fallet ännu inte inom rimlig tid har beslutat om vilka åtgärder som ska vidtas med anledning av utredningsrapporten (se dom av den 1 september 2021, Homoki/kommissionen, T‑517/19, ej publicerad, EU:T:2021:529, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
33 Det är nämligen riktigt att de olika handlingar som upprättas inom ramen för en utredning eller en inspektion kan fortsätta att omfattas av undantaget avseende skyddet för inspektioner, utredningar och revisioner så länge som utrednings- eller inspektionsåtgärder pågår, även om den enskilda utredning eller inspektion som har gett upphov till den rapport som begärts utlämnad är avslutad (se dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T‑391/03 och T‑70/04, EU:T:2006:190, punkt 110 och där angiven rättspraxis).
34 Att medge att de olika handlingar som har samband med inspektioner, utredningar eller revisioner omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, så länge som följderna av dessa förfaranden inte är bestämda, vore dock att låta tillgången till handlingarna vara avhängig av slumpmässiga framtida omständigheter – som eventuellt ligger långt fram i tiden – beroende på de olika myndigheternas skyndsamhet (dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T‑391/03 och T‑70/04, EU:T:2006:190, punkt 111).
35 En sådan lösning skulle strida mot syftet att säkerställa allmänhetens tillgång till handlingar som rör eventuella oegentligheter i den ekonomiska förvaltningen, för att ge medborgarna möjlighet att mer effektivt kontrollera att den offentliga makten utövas lagenligt (se dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen, T‑391/03 och T‑70/04, EU:T:2006:190, punkt 112 och där angiven rättspraxis).
36 Det framgår således av rättspraxis att den allmänna presumtionen om sekretess för handlingar som rör Olafs utredningar är tillämplig fram till dess att de myndigheter som mottar en slutrapport från Olafs utredning beslutar om vilka åtgärder som ska vidtas med anledning av rapporten, genom att ge uttryck för sin avsikt att antingen anta rättsakter som går de berörda personerna emot eller att inte anta sådana rättsakter. Om nämnda myndigheter, vid den tidpunkt då den institution som mottagit en ansökan om tillgång till handlingar ska besvara denna ansökan, emellertid inte har gett uttryck för någon avsikt, kan den allmänna presumtionen om sekretess för handlingar som rör Olafs utredningar emellertid inte vara längre än en skälig tidsfrist räknat från den dag då Olaf överlämnade denna rapport till dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 maj 2016, International Management Group/kommissionen, T‑110/15, EU:T:2016:322, punkt 35 och där angiven rättspraxis, och dom av den 1 september 2021, Homoki/kommissionen, T‑517/19, ej publicerad, EU:T:2021:529, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
37 Det är mot bakgrund av denna rättspraxis som det ska bedömas huruvida det angripna beslutet, i den mån det grundar sig på en allmän presumtion enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, är tillräckligt motiverat.
38 I enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 28 ovan ska det i synnerhet fastställas huruvida motiveringen i det angripna beslutet gjorde det möjligt för sökanden att förstå dels att kommissionen åberopade att de begärda handlingarna var sekretessbelagda för att vägra att lämna ut dem, dels att det rörde sig om handlingar som omfattades av denna allmänna presumtion om sekretess.
39 I förevarande fall konstaterar tribunalen för det första att det i det angripna beslutet anges att Olaf ansåg att de begärda handlingarna omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, på grund av en i rättspraxis erkänd allmän presumtion för att handlingar som rör Olafs utredningar inte ska vara tillgängliga.
40 Motiveringen i det angripna beslutet gjorde det således möjligt för sökanden att förstå att Olaf, för att vägra att lämna ut de begärda handlingarna, åberopade den allmänna presumtion om sekretess som handlingar rörande Olafs utredningar kan omfattas av med tillämpning av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
41 Även om det i det angripna beslutet anges att de begärda handlingarna ingår i Olafs utredningsakt OC/2019/0766, konstaterar tribunalen för det andra att Olaf i punkt 3 i det angripna beslutet i faktiskt hänseende endast konstaterade dels att utredningen avslutades i december 2020, dels att dess slutrapport har överlämnats till åklagarmyndigheten i Venedig och till kommissionen, tillsammans med rekommendationer om eventuella uppföljningsåtgärder. På samma sätt anges i punkt 5 i det angripna beslutet att Olafs slutliga rekommendation har överlämnats till kommissionens behöriga avdelningar och till de nationella rättsliga myndigheterna och att dessa myndigheter, om de avser att vidta en sanktionsåtgärd mot en person som är föremål för utredningen, ska ge vederbörande tillgång till Olafs slutrapport för att vederbörande ska kunna utöva sin rätt till försvar.
42 Tribunalen konstaterar emellertid, inledningsvis, att det i skälen i det angripna beslutet inte nämns att kommissionen, som det erinrats om i punkt 13 ovan, innan den antog nämnda beslut, den 11 mars 2021 skickade en skrivelse med förhandsinformation till sökanden i syfte att återkräva ett belopp på 417 234,68 euro och uppmanade sökanden att, i förekommande fall, inkomma med synpunkter inom 30 dagar.
43 Den omständigheten att kommissionen, efter det att Olafs rapport överlämnats, inledde förfarandet för att från sökanden återkräva merparten av de belopp som betalats ut och som på grundval av den oberoende revisorns slutrapport anses ha betalats ut felaktigt, kan anses utgöra en uppföljning av en av rekommendationerna i Olafs rapport och följaktligen ett beslut som markerar att utredningen avslutas i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 32 ovan.
44 Med hänsyn till att detta inte alls nämns i det angripna beslutet, kan det antas att Olaf ansåg att den skrivelse med förhandsinformation som skickades till sökanden den 11 mars 2021 varken hade till syfte eller verkan att avsluta utredningen.
45 Grunderna för en sådan tolkning framgår emellertid inte av skälen i det angripna beslutet.
46 Kommissionen angav således inte i det angripna beslutet huruvida den ansåg att den skrivelse med förhandsinformation som riktades till sökanden utgjorde en uppföljning av Olafs utredningsrapport och, om så var fallet, skälen till att överlämnandet av rapporten till åklagarmyndigheten i Venedig innebar att den allmänna presumtionen om sekretess som omfattade denna rapport förlängdes.
47 Vidare kan det, enligt den tolkning av det angripna beslutet som nämns i punkt 44 ovan, presumeras att Olaf ansåg att de myndigheter som slutrapporten riktade sig till, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, ännu inte inom rimlig tid hade beslutat om vilka åtgärder som skulle vidtas med anledning av utredningsrapporten.
48 Det ska emellertid påpekas att Olaf i det angripna beslutet inte nämnde det exakta datumet för överlämnandet av Olafs slutrapport till kommissionen och åklagarmyndigheten i Venedig.
49 Det är riktigt att sökanden, såsom framgår av punkt 9 ovan, underrättades om detta överlämnande genom en skrivelse från kommissionen daterad den 4 december 2020.
50 Om de handlingar som rör en av Olafs utredningar som just har avslutats omfattas av den allmänna presumtionen om sekretess enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 när de behöriga myndigheterna ännu inte har beslutat om vilka åtgärder som ska vidtas till följd av utredningsrapporten, gäller det emellertid i enlighet med den rättspraxis som angetts ovan i punkt 32 under förutsättning att den tid som förflutit sedan Olafs rapport överlämnades till de behöriga myndigheterna inte kan anses vara orimlig vid tidpunkten för beslutet att inte lämna ut handlingarna.
51 För att i förevarande fall informera sökanden om att de begärda handlingarna, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, omfattades av den allmänna presumtionen om sekretess som handlingar rörande dess utredningar kan omfattas av, borde Olaf i skälen i detta beslut ha tagit ställning till frågan huruvida den tid som förflutit mellan den dag då Olafs rapport överlämnades till kommissionen och åklagarmyndigheten i Venedig och dagen för antagandet av det angripna beslutet skulle anses vara rimlig.
52 Även om det kan antas att Olaf i förevarande fall ansåg att den tid som förflutit sedan slutrapporten överlämnades till kommissionen och åklagarmyndigheten i Venedig inte var orimlig, framgår grunderna för en sådan tolkning inte av skälen i det angripna beslutet.
53 Tribunalen konstaterar följaktligen att sökanden, i avsaknad av de uppgifter som nämns i punkterna 41–52 ovan, vid en läsning av det angripna beslutet inte hade möjlighet att förstå skälen till varför Olaf, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, ansåg att de begärda handlingarna omfattades av den allmänna presumtion om sekretess som handlingar rörande Olafs utredningar kan omfattas av.
54 För det tredje, med hänsyn till att motiveringen i det angripna beslutet är bristfällig, gör detta beslut det inte möjligt för tribunalen att pröva huruvida talan kan bifallas såvitt avser den andra grunden, avseende åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, och följaktligen inte heller att utöva sin lagenlighetsprövning, i den mån denna bestämmelse ligger till grund för det avgörande skälet i det angripna beslutet.
55 Genom den andra grunden i ansökan har sökanden nämligen gjort gällande att Olaf inte hade visat att det förelåg en presumtion om sekretess för de begärda handlingarna med stöd av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och att Olaf borde ha beviljat sökanden tillgång till de begärda handlingarna, med hänsyn till kommissionens avsikt, vilken kom till uttryck i skrivelsen med förhandsinformation av den 11 mars 2021, att återkräva ett belopp på 417 234,68 euro på ett påstått rättsstridigt sätt.
56 Kommissionen har i sitt svaromål bestritt sökandens påståenden och bland annat gjort gällande att den allmänna presumtionen om sekretess som omfattar Olafs slutrapporter var tillämplig så länge uppföljningsåtgärder med avseende på Olafs utredningar pågick och att de italienska rättsliga myndigheterna utan tvivel genomförde sådana uppföljningsåtgärder vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet.
57 Såsom framgår av punkterna 41–46 ovan framgår det emellertid inte av skälen i det angripna beslutet att Olaf, vid antagandet av detta beslut, ansåg att rekommendationerna i slutrapporten från dess utredningar hade gett upphov till uppföljningsåtgärder från kommissionens och åklagarmyndigheten i Venedigs sida. I det angripna beslutet nämns nämligen varken skrivelsen med förhandsinformation av den 11 mars 2021 eller åklagarmyndigheten i Venedigs eventuella inledande av en utredning.
58 I detta avseende ska det erinras att det varken finns någon rätt för unionsinstitutionerna att vid unionsdomstolen rätta sina beslut som är otillräckligt motiverade eller någon skyldighet för unionsdomstolen att, vid bedömningen av huruvida motiveringsskyldigheten har iakttagits, beakta de kompletterande förklaringar som den som antagit den aktuella rättsakten lämnat först under rättegången. Ett sådant rättsläge skulle nämligen riskera att undergräva befogenhetsfördelningen mellan administrationen och unionsdomstolen, försvaga prövningen av lagenligheten och äventyra utövandet av rätten att väcka talan (dom av den 11 juni 2020, kommissionen/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punkt 58).
59 Även om det antas att de kompletterande förklaringar som kommissionen har lämnat under rättegången inte kan anses utgöra en kompletterande motivering av det angripna beslutet, utan ska anses som nödvändiga klargöranden för att fullt ut förstå den bedömning som ligger till grund för Olafs resonemang, mot bakgrund av sökandens argument, konstaterar tribunalen att kommissionen varken tog ställning till frågan huruvida skrivelsen med förhandsinformation av den 11 mars 2021 utgjorde en uppföljningsåtgärd som innebar att utredningen avslutades eller, om så var fallet, redogjorde för skälen till att enbart överlämnandet av Olafs rapport till åklagarmyndigheten i Venedig medförde att den allmänna presumtionen om sekretess förlängdes. Slutligen har kommissionen i sina inlagor inte heller tagit ställning till frågan huruvida rimlig tid hade förflutit sedan de begärda handlingarna överlämnades till kommissionen och åklagarmyndigheten i Venedig när det angripna beslutet antogs.
60 Tribunalen kan följaktligen inte bedöma huruvida Olaf, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, lagligen kunde grunda sig på den allmänna presumtion om sekretess som handlingar rörande dess utredningar kan omfattas av enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
61 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att det angripna beslutet inte är tillräckligt motiverat i den mån det grundar sig på undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Motiveringen av det angripna beslutet i den mån det grundar sig på skyddet för beslutsförfarandet
62 Vad beträffar undantaget beträffande skyddet för beslutsförfarandet föreskrivs följande i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001: ”Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
63 I artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: ”Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
64 Det är följaktligen endast för vissa handlingar för internt bruk, närmare bestämt de som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen, som det enligt artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 är tillåtet att vägra tillgång även efter det att beslutet fattats, när utlämnande av dessa handlingar allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande (se dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 79 och där angiven rättspraxis; dom av den 15 januari 2013, Strack/kommissionen, T‑392/07, ej publicerad, EU:T:2013:8, punkt 235).
65 För att en institution som mottagit en ansökan om tillgång till en handling ska kunna tillämpa artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 krävs således att nämnda institution anger de särskilda skäl till varför den anser att det faktum att förfarandet är avslutat inte utesluter att det alltjämt är motiverat att vägra att lämna ut handlingarna med hänsyn till risken för att institutionens beslutsförfarande allvarligt skulle undergrävas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
66 I förevarande fall anges i det angripna beslutet att tribunalen i sin senaste praxis har erkänt en allmän presumtion för att handlingar som ingår i Olafs akter inte ska lämnas ut och att det förhållandet att handlingar rörande Olafs utredningar görs tillgängliga för allmänheten med stöd av förordning nr 1049/2001 allvarligt kan äventyra syftet med utredningsarbetet och kommissionens beslutsförfarande.
67 Enligt skälen i det angripna beslutet skulle ett utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt undergräva Olafs beslutsförfarande, eftersom utlämnandet allvarligt skulle äventyra Olafs framtida utredningars fullständiga oberoende och deras mål genom att dess strategi och arbetsmetoder röjdes.
68 Det ska i detta hänseende för det första påpekas att det i motiveringen av det angripna beslutet inte anges vilket kommissionsbeslut som gör det möjligt att anse att det administrativa förfarande som de begärda handlingarna avser var avslutat.
69 I synnerhet anges det inte i det angripna beslutet huruvida beslutet att avsluta förfarandet för utarbetande av de begärda handlingarna motsvarar skrivelsen av den 4 december 2020, genom vilken Olaf underrättade sökanden om att dessa handlingar hade överlämnats till åklagarmyndigheten i Venedig och kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling, eller motsvarar kommissionens vidtagande av en av de uppföljningsåtgärder som rekommenderades i Olafs slutrapport, såsom inledande av förfarandet för återkrav av ett belopp på 504 434,68 euro eller införande av sökanden i databasen i Edes.
70 Vidare kan det konstateras att de skäl i det angripna beslutet som återges i punkterna 66 och 67 ovan inte stöds av några närmare uppgifter, med hänsyn till det konkreta innehållet i de begärda handlingarna, som gör det möjligt att förstå skälen till varför ett utlämnande av dessa handlingar allvarligt skulle kunna undergräva kommissionens beslutsförfarande.
71 Slutligen är det möjligt att anse att kommissionen avsåg att åberopa undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 till följd av den allmänna presumtion om sekretess som följer av artikel 4.2 tredje strecksatsen i nämnda förordning, vilken kan omfatta handlingar som har samband med Olafs utredningsförfaranden.
72 I ett sådant fall kan det emellertid konstateras att eftersom det angripna beslutet inte är tillräckligt motiverat i den mån det grundar sig på undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, såsom framgår av punkt 61 ovan, är beslutet följaktligen inte heller tillräckligt motiverat i den mån det grundar sig på undantaget i artikel 4.3 andra stycket i samma förordning.
73 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att det angripna beslutet inte är tillräckligt motiverat i den mån det grundar sig på undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
Motiveringen av det angripna beslutet i den mån det grundar sig på skyddet för den enskildes privatliv och integritet
74 Vad gäller undantaget avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet, som föreskrivs i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001, framgår det av det angripna beslutet att detta skäl är av underordnad betydelse och är begränsat i förhållande till det huvudsakliga skälet i nämnda beslut som grundar sig på den allmänna presumtion om sekretess som handlingar rörande Olafs utredningar kan omfattas av. Även om detta skäl motiverar Olafs ståndpunkt att de begärda handlingarna inte kunde lämnas ut i sin helhet, innebär det således inte att det är möjligt att bedöma skälet till att Olaf nekade tillgång till delar av dessa handlingar.
75 Det skäl i det angripna beslutet som grundar sig på undantaget avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 är följaktligen inte i sig tillräckligt för att avslå ansökan om tillgång till de begärda handlingarna.
76 Av det ovan anförda följer att inget av skälen i det angripna beslutet innehåller en tillräcklig motivering för att förhindra att nämnda beslut ogiltigförklaras. Talan ska därför bifallas på förevarande grund, utan att det är nödvändigt att pröva sökandens övriga grunder.
Yrkandet att kommissionen ska förete de begärda handlingarna
77 Sökanden har yrkat att tribunalen, med tillämpning av artikel 91 c och artikel 104 i tribunalens rättegångsregler, ska förelägga kommissionen att förete Olafs slutrapport för att kontrollera bland annat huruvida undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 motiverade att tillgång nekades, även delvis, till de begärda handlingarna.
78 I artikel 91 c i rättegångsreglerna föreskrivs att åtgärder för bevisupptagning får innefatta bland annat en begäran att en institution ska förete handlingar, som den beslutat att inte lämna ut, i ett mål som rör detta besluts lagenlighet.
79 I artikel 104 i rättegångsreglerna preciseras dessutom att när en handling, som en institution har beslutat att inte lämna ut, har getts in till tribunalen till följd av en åtgärd för bevisupptagning enligt artikel 91 c i samma rättegångsregler i ett mål som rör detta besluts lagenlighet, ska handlingen inte kommuniceras med de andra rättegångsdeltagarna.
80 Det ska erinras om att tribunalen ensam är behörig att avgöra huruvida det föreligger ett eventuellt behov av att komplettera de uppgifter som den har tillgång till i anhängiggjorda mål (se dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punkt 77 och där angiven rättspraxis) och att det ankommer på tribunalen att bedöma relevansen av en begäran om åtgärder för bevisupptagning i förhållande till saken i målet och behovet av att vidta denna åtgärd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juli 2019, PT/EIB, T‑573/16, EU:T:2019:481, punkt 111 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis).
81 Visserligen är det så att när sökanden ifrågasätter lagenligheten av ett beslut att inte lämna ut handlingar med tillämpning av något av de undantag som anges i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, varvid sökanden gör gällande att det av den berörda institutionen åberopade undantaget inte är tillämpligt på den aktuella handlingen, är tribunalen i princip skyldig att förelägga institutionen att förete handlingen och skyldig att gå igenom handlingen, detta för att iaktta den partens rätt till domstolsskydd. Om tribunalen inte själv tagit del av handlingen, kan den nämligen inte i det konkreta fallet bedöma huruvida tillgång till handlingen med rätta kunde vägras med hänvisning till det åberopade undantaget och följaktligen inte pröva lagenligheten av beslutet att inte lämna ut handlingen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 november 2013, Jurašinović/rådet, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
82 I förevarande fall framgår det emellertid av sökandens argumentation att tribunalen borde besluta om begäran om bevisupptagning i syfte att kontrollera huruvida undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 motiverade beslutet att neka tillgång, även delvis, till de begärda handlingarna med stöd av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001.
83 I artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, ska övriga delar av handlingen lämnas ut.
84 Det följer emellertid av rättspraxis att när allmänna presumtioner om sekretess är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, behöver inte de handlingar som omfattas av dessa kategorier lämnas ut, varken helt eller delvis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2019, AlzChem/kommissionen, C‑666/17 P, ej publicerad, EU:C:2019:196, punkt 70 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 april 2016, Strack/kommissionen, T‑221/08, EU:T:2016:242, punkt 168 och där angiven rättspraxis).
85 Det är således endast för det fall sökanden skulle ha visat att talan ska bifallas såvitt avser den andra grunden, avseende åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, som tribunalen ska avgöra frågan huruvida undantaget i artikel 4.1 b i nämnda förordning motiverar beslutet att neka tillgång, även delvis, till de begärda handlingarna.
86 Såsom framgår av punkt 60 ovan kan tribunalen, med hänsyn till att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat, inte bedöma huruvida Olaf hade fog för att göra gällande den allmänna presumtionen om sekretess enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
87 Eftersom tribunalen inte kan avgöra frågan huruvida undantaget i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 motiverade att tillgång nekades, även delvis, till de begärda handlingarna, är den åtgärd för bevisupptagning som sökanden begärt överflödig och förevarande yrkande ska avslås.
Rättegångskostnader
88 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
89 Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen),
följande:
1) Det beslut som meddelades av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) den 26 april 2021, genom vilket Olaf nekade Eurecna SpA tillgång till sin slutrapport och dess bilagor efter utredning OC/2019/0766/B4 ogillas.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 juli 2023.
Underskrifter