RETTENS DOM (Tredje Afdeling)
15. juli 2015 (*)
»Konkurrence – administrativ procedure – det europæiske marked for autoglas – offentliggørelse af en beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81 EF – afslag på begæring om fortrolig behandling af oplysninger, der angiveligt er dækket af forretningshemmeligheden – begrundelsespligt – fortrolighed – tjenestehemmelighed – berettiget forventning«
I sag T-462/12,
Pilkington Group Ltd, St Helens (Det Forenede Kongerige), ved solicitors J. Scott, S. Wisking og K. Fountoukakos-Kyriakakos samt advokat C. Puech Baron,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved M. Kellerbauer, P. Van Nuffel og G. Meessen, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens afgørelse K(2012) 5718 endelig af 6. august 2012 om afslag på en begæring om fortrolig behandling indgivet af Pilkington Group Ltd i medfør af artikel 8 i afgørelse 2011/695/EU vedtaget af formanden for Europa-Kommissionen af 13. oktober 2011 om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (sag COMP/39 125 – Autoglas),
har
RETTEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas, og dommerne N.J. Forwood (refererende dommer) og E. Bieliūnas,
justitssekretær: fuldmægtig L. Grzegorczyk,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 28. januar 2015,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Den 12. november 2008 vedtog Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber beslutning K(2008) 6815 endelig om en procedure efter artikel 81 [EF] og artikel 53 i EØS-aftalen i forhold til flere producenter af autoglas, herunder sagsøgeren, Pilkington Group Ltd (sag COMP/39 125 – Autoglas) (herefter »autoglasbeslutningen«).
2 Kommissionen fastslog bl.a., at modtagerne af autoglasbeslutningen havde overtrådt artikel 81 EF og EØS-aftalens artikel 53 ved i forskellige perioder i tidsrummet fra marts 1998 til marts 2003 at have deltaget i et kompleks af konkurrencebegrænsende aftaler og samordnet praksis inden for autoglassektoren i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS).
3 Ifølge autoglasbeslutningen var der tale om en samlet og vedvarende overtrædelse, der bestod i en aftalt fordeling af kontrakter om levering af autoglas og/eller sæt heraf, som generelt omfatter forrude, bagrude og sideruder, til de største bilproducenter i EØS. Ifølge Kommissionen foregik denne praksis ved samordning af prispolitikkerne og af strategierne for forsyning af kunderne med henblik på at sikre, at de i kartellet deltagende parters stilling på det pågældende marked samlet betragtet forblev stabil. Denne stabilitet blev bl.a. søgt opnået ved korrigerende foranstaltninger, som blev iværksat, når samordningen ikke førte til de forventede resultater.
4 Ved skrivelse af 25. marts 2009 oplyste Kommissionens Generaldirektorat (GD) »Konkurrence« (herefter »GD Konkurrence«) bl.a. sagsøgeren om sin hensigt til i overensstemmelse med artikel 30 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT 2003 L 1, s. 1) at offentliggøre en ikke-fortrolig udgave af autoglasbeslutningen på sin hjemmeside på de autentiske sprog i nærværende sag, nemlig engelsk, fransk og nederlandsk. Endvidere opfordrede GD Konkurrence sagsøgeren til at identificere de oplysninger, der var fortrolige eller udgjorde forretningshemmeligheder, og om at begrunde sin vurdering i den henseende.
5 Efter en brevveksling med sagsøgeren vedtog GD Konkurrence i februar 2012 en ikke-fortrolig udgave af autoglasbeslutningen, som skulle offentliggøres på Kommissionens hjemmeside. Det fremgår af denne brevveksling, at GD Konkurrence ikke tiltrådte sagsøgerens begæringer om at skjule de oplysninger, der fremgår af 202 betragtninger til og 53 fodnoter i autoglasbeslutningen.
6 Ifølge GD Konkurrence kan disse oplysninger inddeles i tre kategorier. Den første kategori indeholder navnene på kunderne og beskrivelsen af de pågældende varer samt alle oplysninger, der kan identificere en kunde (herefter »kategori I-oplysninger«). Den anden kategori indeholder mængden af de leverede elementer, tildelingen af kvoter hos hver bilproducent, prisaftalerne, prisernes beregning og variationer samt endelig de tal og procentdele, der er forbundet med tildelingen af kunder mellem kartellets medlemmer (herefter »kategori II-oplysninger«). Den tredje kategori indeholder oplysninger forbundet med de fysiske personer, der er ansat hos sagsøgeren (herefter »kategori III-oplysninger«).
7 Sagsøgeren har den 30. juni 2011 henvist sagen til høringskonsulenten i overensstemmelse med artikel 9 i Kommissionens afgørelse 2001/462/EF, EKSF af 23. maj 2001 om høringskonsulentens kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (EFT L 162, s. 21), idet virksomheden har modsat sig offentliggørelsen af alle de omtvistede oplysninger.
Den anfægtede afgørelse
8 Høringskonsulenten traf afgørelse om sagsøgerens begæring ved Kommissionens afgørelse K(2012) 5718 endelig af 6. august 2012 om afslag på begæringen om fortrolig behandling, som var indgivet af Pilkington Group, i medfør af artikel 8 i afgørelse 2011/695/EU vedtaget af formanden for Kommissionen af 13. oktober 2011 om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (sag COMP/39 125 – Autoglas) (herefter »den anfægtede afgørelse«).
9 Det fremgår af 18. betragtning til den anfægtede afgørelse, at afgørelsen grundlæggende er støttet på undersøgelsen af to argumenter fremsat af sagsøgeren. Det første argument, som er undersøgt i 19.-42. betragtning til den anfægtede afgørelse, vedrører kategori I- og II-oplysningerne, mens det andet argument, som er undersøgt i 43.-48. betragtning til den anfægtede afgørelse, vedrører kategori III-oplysninger.
10 Hvad angår det første argument fandt høringskonsulenten for det første, at kategori I- og II-oplysningerne som følge af deres art og henset til særegenhederne ved autoglasmarkedet var kendt af andre end sagsøgeren, for det andet, at de var historiske, og for det tredje, at de vedrørte selve kernen i overtrædelsen, hvorfor deres udbredelse var påbudt af de skadelidte personers interesser (19.-32. betragtning til den anfægtede afgørelse). For så vidt som sagsøgeren har fremført argumenter med henblik på at godtgøre, at disse oplysninger var fortrolige på trods af deres generelle kendetegn som beskrevet ovenfor, konkluderede høringskonsulenten endvidere, at 198., 208., 367., 383. og 393.-397. betragtning til autoglasbeslutningen undtagelsesvis kunne være begunstiget af fortrolig behandling i det omfang, de indeholdt kategori I- og II-oplysninger (sidste punktum i 32. betragtning til 42. betragtning til den anfægtede afgørelse og artikel 1 og 2 heri).
11 Hvad angår det andet argument støttede høringskonsulenten sig på artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT L 8, s. 1) og accepterede fortrolig behandling af oplysningerne i 98., 132., 160. og 163. betragtning til og fodnote 282 og 410 i autoglasbeslutningen (43.-47. betragtning til og artikel 3 i den anfægtede afgørelse).
12 I øvrigt afviste høringskonsulenten sagsøgerens begæring (den anfægtede afgørelses artikel 4).
Retsforhandlinger og parternes påstande
13 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. oktober 2012 har sagsøgeren anlagt denne sag.
14 Ved kendelse afsagt den 11. marts 2013 bestemte Rettens præsident, at gennemførelse af den anfægtede afgørelse skulle udsættes delvist. Ved kendelse af 10. september 2013, Kommissionen mod Pilkington Group (C-278/13 P(R), Sml., EU:C:2013:558), forkastede vicepræsidenten for Den Europæiske Unions Domstol Kommissionens appel af kendelsen afsagt af præsidenten for Retten.
15 Ved kendelse af 27. november 2013 gav formanden for Rettens Tredje Afdeling afslag på begæringerne om at intervenere til støtte for Kommissionens påstande, som blev indgivet af fire assurandører, der virker i autoglassektoren.
16 Som foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten stillet en række spørgsmål til Kommissionen. Denne har besvaret disse spørgsmål ved skrivelser af 7. oktober og 18. december 2014.
17 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse, navnlig dens artikel 4, annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
18 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
19 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremført seks anbringender om henholdsvis:
– manglende begrundelse og en fejl begået i forhold til 115. betragtning til autoglasbeslutningen
– tilsidesættelse af artikel 339 TEUF og artikel 28 i forordning nr. 1/2003 og artikel 8 i afgørelse 2011/695/EU vedtaget af formanden for Europa-Kommissionen af 13. oktober 2011 om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (EUT L 275, s. 29)
– tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
– tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
– tilsidesættelse af principperne for beskyttelse af enkeltpersoners identitet
– tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og principperne for aktindsigt i institutionernes dokumenter.
Det første anbringende om en manglende begrundelse og en fejl begået i forhold til 115. betragtning til autoglasbeslutningen
20 Sagsøgeren har gjort gældende, at høringskonsulenten afviste virksomhedens begæring med en summarisk og overordnet begrundelse, som var støttet på irrelevante kriterier. Endvidere anførte den pågældende begrundelse ikke klart den anvendte retsregel, besvarede ikke flere argumenter om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og begrundede heller ikke en særlig modsigelse i forhold til GD Konkurrences indstilling. Først og fremmest begrundede sagsøgeren sin begæring med selvstændig henvisning til hver berørt betragtning. Endvidere er en overordnet begrundelse af natur utilstrækkelig, eftersom de omtvistede oplysninger – selv de oplysninger, der er omfattet af én og samme kategori – er af meget forskellig karakter, hvilket bevises af den omstændighed, at visse af dem er blevet behandlet fortroligt, hvorimod andre ikke er. Endelig betyder den overordnede henvisning til begrebet faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelsen, som et selvstændigt kriterium, og til den ikke-fortrolige karakter af de oplysninger, der blev forelagt Kommissionen som led i anmodningen om bødefritagelse, samt de usammenhængende definitioner af fortroligheden, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel. På den baggrund har Kommissionen tilsidesat artikel 296 TEUF og princippet om god forvaltningsskik, der er knæsat i artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
Om klagepunktet angående begrundelsesmangel
21 Forpligtelsen til at begrunde en individuel afgørelse har, ud over at give mulighed for en domstolskontrol, til formål at give de berørte parter tilstrækkelige oplysninger til at vide, om denne afgørelse eventuelt er behæftet med en mangel, som rejser tvivl om dens gyldighed. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Endvidere skal begrundelsen for en retsakt være logisk og må navnlig ikke indeholde selvmodsigelser, der gør det vanskeligt at forstå de underliggende motiver for denne retsakt (dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen, C-521/09 P, Sml., EU:C:2011:620, præmis 148, 150 og 151).
22 I henhold til artikel 8, stk. 2, i afgørelse 2011/695 kan høringskonsulenten fastslå, at oplysninger kan videregives, fordi de ikke udgør forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, eller fordi der er en tungtvejende interesse i meddelelsen heraf. Følgelig skal en konklusion om, at de omtvistede oplysninger kan videregives, begrundes med henvisning til de betragtninger, der fik høringskonsulenten til at finde, at oplysningerne ikke udgjorde forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, eller at meddelelsen heraf, selv om dette var tilfældet, var en tungtvejende interesse.
23 I den sammenhæng er den omstændighed, at et eller flere argumenter, der understøtter afslaget på at indrømme fortrolig behandling, påberåbes i forhold til en række oplysninger, der efter høringskonsulentens opfattelse fremviser fælles kendetegn, uden betydning for, om begrundelsen er fuldstændig, for så vidt som den anfægtede afgørelse giver mulighed for at få kendskab til høringskonsulentens konklusioner. Såfremt de pågældende grunde ikke er gyldige i forhold til en eller flere oplysninger, rejses der tvivl om begrundelsens velbegrundethed, og ikke om den er tilstrækkelig som et væsentligt formkrav (jf. i denne retning dom af 22.3.2001, Frankrig mod Kommissionen, C-17/99, Sml., EU:C:2001:178, præmis 35).
24 I nærværende sag fremgår det af 19.-32. betragtning til den anfægtede afgørelse, at høringskonsulenten først fremlagde visse fælles kendetegn for kategori I- og II-oplysningerne, i betragtning af hvilke disse oplysninger ifølge høringskonsulenten ikke kan kvalificeres som fortrolige. Det drejer sig for det første om, at de pågældende oplysninger i kraft af deres art er kendt af tredjemand, for det andet at de er historiske, og for det tredje at de udgør selve kernen i overtrædelsen.
25 I den sammenhæng undersøgte høringskonsulenten efterfølgende, om sagsøgeren på trods af disse kendetegn havde påberåbt sig specifikke argumenter, der godtgjorde, at de pågældende oplysninger var fortrolige, idet de kun var en begrænset personkreds bekendt, idet deres udbredelse kunne medføre et alvorligt tab, og idet de interesser, der kunne skades ved udbredelsen, var objektivt beskyttelsesværdige. Høringskonsulenten konkluderede i den forbindelse, at alene 198., 208., 367., 383. og 393.-397. betragtning til autoglasbeslutningen indeholdt oplysninger, der ikke måtte udbredes (33.-42. betatragtning til den anfægtede afgørelse).
26 Endelig har høringskonsulenten, hvad angår kategori III-oplysningerne, i 46. og 47. betragtning til den anfægtede afgørelse anført, at alene 98., 132., 160. og 163. betragtning til og fodnote 282 og 410 i autoglasbeslutningen indeholdt oplysninger, der med rimelig sandsynlighed gav anledning til identificering af en fysisk person. Ifølge 48. betragtning til den anfægtede afgørelse indebar de øvrige betragtninger til autoglasbeslutningen, der ifølge sagsøgeren indeholdt kategori III-oplysninger, derimod ikke elementer, som med rimelig sandsynlighed gav anledning til identificering af en fysisk person.
27 For så vidt som den anfægtede afgørelse indeholder sådanne grunde, indeholder den oplysninger, der giver såvel Retten som sagsøgeren mulighed for at identificere årsagerne til, at høringskonsulenten konkluderede, at de omtvistede oplysninger ikke var fortrolige, at disse grunde var kendetegnende for en særlig oplysning, eller at de omtalte kendetegnene for en række oplysninger. Den omstændighed, at høringskonsulenten ikke har affattet en separat vurdering af hver enkelt betragtning til autoglasbeslutningen, der er berørt af sagsøgerens begæring, medfører således ikke, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel. Sagsøgeren er således blevet givet mulighed for at kunne anfægte lovligheden af høringskonsulentens analyse, og Retten har alle de oplysninger, der er nødvendige for at kunne foretage sin vurdering i den forbindelse.
28 Klagepunkterne udledt af den omstændighed, at de anvendte retsregler ikke er anført, at de fremsatte grunde ikke er tilpasset alle de omtvistede oplysninger, at begrebet faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelsen, ikke er relevant, at kategori II-oplysningerne som følge af deres karakter ikke er kendt uden for sagsøgeren, og at de i den anfægtede afgørelse fastsatte definitioner af fortrolighed ikke er sammenhængende, vedrører alle den anfægtede afgørelses materielle lovlighed og er gengivet og undersøgt inden for rammerne af det andet og tredje anbringende.
29 Hvad angår klagepunktet om, at høringskonsulenten ikke har besvaret det argument, der er udledt af en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, er det ikke begrundet. Hvis det forudsættes, at denne undersøgelse hører under høringskonsulentens forpligtelser, opfyldte denne dette i 14. og 15. betragtning til den anfægtede afgørelse, idet han for det første anførte, at Kommissionens tilgang som led i de forudgående undersøgelser kunne ændres ved at foretage en ny, mere fuldstændig offentliggørelse af den beslutning, der fastslog overtrædelsen, og for det andet at det ikke kunne formodes, at alle forhold, der var udeladt i den offentliggjorte udgave af en sådan beslutning, var omfattet af tavshedspligten. Spørgsmålet, om denne begrundelse er korrekt, er omfattet af begrundelsens velbegrundethed og undersøges som led i det tredje anbringende.
Klagepunktet om en fejl begået i forhold til 115. betragtning til autoglasbeslutningen
30 Det forekommer derimod, at sagsøgeren med føje kunne påberåbe sig den omstændighed, at høringskonsulenten udtrykkeligt afviste dens begæring om fortrolig behandling hvad angår 115. betragtning til den anfægtede afgørelse, skønt GD Konkurrence allerede havde accepteret denne begæring.
31 Særligt følger det af artikel 8, stk. 2, i afgørelse 2011/695, at den pågældende virksomhed, hvis den »modsætter sig videregivelsen af oplysningerne«, kan henvise sagen til høringskonsulenten. Når videregivelsen planlægges foretaget, meddeler Kommissionen den først til virksomheden i henhold til denne afgørelses artikel 8, stk. 1. Det følger af disse bestemmelser, at høringskonsulentens kompetence er begrænset af den begæring, som han er forelagt, og at han ikke har beføjelser til at bestride afgørelser truffet af GD Konkurrence, når disse vedrører accept af en begæring om fortrolig behandling.
32 I nærværende sag fremgår det af fjerde afsnit i Kommissionens skrivelse af 1. februar 2012, at GD Konkurrence accepterede at slette navnene på sagsøgerens kunder, som var nævnt i 115. betragtning til autoglasbeslutningen, fra denne beslutning med henblik på at beskytte identiteten på visse af dens ansatte. I den forbindelse forkastes Kommissionens teori om, at opfattelsen udtrykt i skrivelsen af 1. februar 2012 blot var midlertidig og ikke påvirkede høringskonsulentens endelige afgørelse. Som bemærket ovenfor i præmis 31, henvises høringskonsulenten nemlig kun sager, hvor virksomheder modsætter sig en planlagt videregivelse. Når videregivelse ikke planlægges, er der derimod ikke grundlag for høringskonsulentens indgreb. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, viser skrivelsen af 1. februar 2012 denne realitet i sit niende afsnit, for så vidt som sagsøgeren opfordres til at henvende sig til høringskonsulenten, såfremt det ikke var enig i omfanget af den planlagte offentliggørelse (»[s]hould you not agree with the scope of the disclosure as described in this letter […]«).
33 Selv om det er korrekt, at sagsøgeren inkluderede 115. betragtning til autoglasbeslutningen i sine skrivelser af 30. juni og 7. november 2011 til høringskonsulenten, følger det ikke desto mindre heraf, at denne inkludering kan forklares ved, at GD Konkurrence først accepterede at undlade at offentliggøre den relevante del af denne 115. betragtning ved skrivelse af 1. februar 2012, dvs. efter henvisningen til høringskonsulenten. På trods af denne situation afviste høringskonsulenten udtrykkeligt begæringen om fortrolig behandling vedrørende 115. betragtning til autoglasbeslutningen (48. betragtning til den anfægtede afgørelse), skønt det påhvilede ham at fastslå, at begæringen allerede var tiltrådt af GD Konkurrence, og afholde sig fra at fremsætte en vurdering i den henseende.
34 Følgelig annulleres den anfægtede afgørelse, for så vidt som den vedrører afslaget på sagsøgerens begæring om fortrolig behandling hvad angår 115. betragtning til autoglasbeslutningen. I øvrigt forkastes det første anbringende.
Det andet anbringende om en tilsidesættelse af artikel 339 TEUF, artikel 28 i forordning nr. 1/2003 og artikel 8 i afgørelse 2011/695
35 Ifølge sagsøgeren omfatter begrebet fortrolige oplysninger forretningshemmeligheder, andre oplysninger, hvis videregivelse skader en virksomheds kommercielle interesser alvorligt, og endelig oplysninger af personlig art. En oplysning ville efter sin natur være fortrolig, hvis den var et begrænset antal personer bekendt, og hvis dens videregivelse kunne medføre en skade. En oplysning, der opfylder disse kumulative betingelser, må kun videregives, hvis der foreligger en vigtigere interesse, som skal konstateres efter en interesseafvejning inden for rammerne af en snæver fortolkning. Høringskonsulenten har imidlertid ikke på grundlag af de fastsatte kriterier konkret vurderet, om de omtvistede forhold var fortrolige, inden han tog stilling til, om der forelå en vigtigere interesse, der nødvendiggjorde deres videregivelse.
36 Hvad navnlig angår kategori I-oplysningerne afslører offentliggørelsen af autoglasbeslutningen i den udgave, der følger af den anfægtede afgørelse, i konsolideret form sagsøgerens væsentligste kunder samt de pågældende bilmodeller og de produkter, der blev leveret i de konkrete perioder. Denne videregivelse svarer til en offentliggørelse af en kundeliste med detaljer om kundeforholdene, dvs. oplysninger af fortrolig art. Såfremt den blotte omstændighed, at sagsøgerens kunder besad en oplysning, var tilstrækkelig til at udelukke denne fra enhver fortrolig behandling, ville ingen oplysninger om kundeforhold kunne kvalificeres som fortrolige, hvilket ville være absurd. Det samme gælder for oplysninger udvekslet blandt kartellets medlemmer. Hvad angår kategori II-oplysningerne har sagsøgeren gjort gældende, at de fortrinsvis indeholder forretningshemmeligheder, som selv ikke specialiserede miljøer har adgang til. Høringskonsulenten har imidlertid ikke begrundet sin vurdering om, at disse fortrolige oplysninger, der ligeledes vedrører løbende kommercielle forhold, som 36. betragtning til den anfægtede afgørelse vidner om, er kendte uden for sagsøgeren. Denne betragtning er endvidere behæftet med en selvmodsigelse, for så vidt som den ikke giver mulighed for at forstå grunden, der understøtter høringskonsulentens sondring mellem oplysninger, der skal beskyttes som fortrolige, og dem, der kan offentliggøres.
37 Sagsøgeren har ligeledes bestridt, at kategori I- og II-oplysningerne er historiske. Alle de pågældende kunder er nemlig i dag fortsat kunder for de bilmodeller, der er nævnt i autoglasbeslutningen. De vurderinger, der fremgår af 37. betragtning til den anfægtede afgørelse, beviser, at der vil påføres en skade ved videregivelsen af kategori I-oplysningerne. Henset til kendetegnene ved leveringsaftalerne, som forhandles flere år i forvejen og gennemføres over en lang periode, kan det endvidere ikke antages, at kategori II-oplysninger, der er ældre end fem år, er historiske, idet videregivelsen af dem kan afsløre identiteten på nuværende kunder og gøre et marked, som er kendetegnet ved bilaterale forhandlinger, gennemsigtigt. Sagsøgeren har endvidere anført konkrete grunde, der godtgør, at disse oplysninger fortsat er relevante og derfor er følsomme. Den kombinerede videregivelse af kategori I- og II-oplysningerne giver således offentligheden et ekstremt deltaljeret overblik over sagsøgerens nuværende forhold med sine kunder, hvilket den anfægtede afgørelse allerede anerkendte i forhold til visse betragtninger til autoglasbeslutningen.
38 Sagsøgeren har tilføjet, at den anfægtede afgørelse afviger fra den faste praksis, som Kommissionen har iværksat i forhold til fortrolig behandling af oplysninger af lignende art tidligere, og skader den effektive virkning af bestemmelserne om aktindsigt i institutionernes dokumenter.
39 Sagsøgeren har endvidere bestridt høringskonsulentens anvendelse i nærværende sag af begrebet faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelsen. Dette begreb omfatter ifølge sagsøgeren mødeafholdelse i kartellet, identiteten på de deltagende virksomheder og typen af udvekslinger, uden at det er nødvendigt med navn at henvise til kunderne eller beskrive de produkter, der konkret var omfattet af hvert møde. Selv om kategori I- og II-oplysningerne anses for at høre under dette begreb, mister de under alle omstændigheder ikke deres fortrolige karakter, eftersom de opfylder de relevante kriterier, der er anført ovenfor i præmis 35. Forskellen i den behandling, der er foretaget i 207. betragtning på den ene side og 394. betragtning til autoglasbeslutningen på den anden side, bekræfter, at denne tilgang er velbegrundet, og viser ligeledes, at det er umuligt at vurdere, om anvendelsen af dette begreb vedrører alle eller alene en del af kategori I- og II-oplysningerne. Der skal således konstateres en manglende begrundelse i den henseende.
40 Høringskonsulenten har ligeledes foretaget en urigtig anvendelse af kriterierne forbundet med tavshedspligten hvad angår de oplysninger, der er indeholdt i en bødefritagelseserklæring, hvis fortrolige karakter hverken påvirkes af åbenhedsprincippet, der gælder for Kommissionens handlinger, eller af de angiveligt skadede personers interesser.
41 Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at fortrolige oplysninger alene kan videregives, når dette er nødvendigt med henblik på at forfølge en almen interesse eller de af overtrædelsen skadelidtes interesse. I nærværende sag er videregivelsen af de omtvistede, fortrolige oplysninger imidlertid ikke nødvendig for at forfølge sådanne interesser. Disse oplysninger vedrører nemlig ikke den ulovlige adfærd i sig selv, hvilket ses af den omstændighed, at høringskonsulenten tiltrådte sagsøgerens begæring i forhold til flere oplysninger. Endvidere gav den allerede offentliggjorte, ikke-fortrolige udgave offentligheden mulighed for at blive bekendt med de grunde, der understøttede Kommissionens handlinger, ligesom de angiveligt skadelidte parter fik mulighed for at påberåbe sig deres rettigheder for de kompetente retsinstanser.
42 Det bemærkes i den forbindelse, at Kommissionen i henhold til artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 bl.a. offentliggør afgørelser, hvorved fastslås en overtrædelse og pålægges bøder eller tvangsbøder. I henhold til bestemmelsens stk. 2 omtaler offentliggørelsen de berørte parters navne og det væsentlige i afgørelsen, herunder de pålagte sanktioner. Kommissionen skal tage hensyn til virksomhedernes berettigede interesse i, at deres forretningshemmeligheder ikke afsløres.
43 I artikel 28 i forordning nr. 1/2003 bestemmes, at de oplysninger, som er indhentet i henhold til samme forordnings artikel 17-22, kun må bruges til det formål, hvortil de er indhentet, og at personer, der hører under de kompetente myndigheder, ikke må videregive oplysninger, som er undergivet deres tavshedspligt.
44 Det fremgår endvidere af artikel 8, stk. 2, i afgørelse 2011/695, at høringskonsulenten kan fastslå, at oplysninger kan videregives, fordi de ikke udgør forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, eller fordi der er en tungtvejende interesse i meddelelsen heraf.
45 Tavshedspligten omfatter ud over forretningshemmeligheder oplysninger, der kun er kendt af et begrænset antal personer, og hvis udbredelse kan påføre den person, der har afgivet dem, eller tredjemand alvorlig skade. Endelig kræves det, at de interesser, som vil kunne skades ved offentliggørelsen af de pågældende oplysninger, objektivt set er beskyttelsesværdige. Vurderingen af den fortrolige karakter af en oplysning forudsætter, at der foretages en afvejning mellem de berettigede interesser mod en offentliggørelse og den almene interesse, som fordrer, at EU-institutionernes handlinger foretages så åbent som muligt (jf. i denne retning dom af 30.5.2006, Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, T-198/03, sml., EU:T:2006:136, præmis 29 og 71).
46 Det følger ganske vist af præmis 75 i dom Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 45 (EU:T:2006:136), og præmis 64 i dom af 12. oktober 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen (T-474/04, Sml., EU:T:2007:306), at for så vidt som visse oplysningers fortrolighed beskyttes af en undtagelse til aktindsigten fastsat i artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43), er en sådan beskyttelse relevant med henblik på at vurdere, om Kommissionen har overholdt dens forbud mod i henhold til artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 at udbrede oplysninger, som i kraft af deres natur er undergivet tavshedspligt.
47 Efter afsigelsen af disse domme har Domstolen imidlertid fortolket artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 således, at institutionerne i den forbindelse kan støtte sig på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages at være til hinder for udbredelse af dokumenter af tilsvarende karakter. Denne fortolkning gælder, når de retsforskrifter, der regulerer proceduren, ligeledes fastsætter strenge regler for behandlingen af de oplysninger, der indhentes eller nedfældes inden for rammerne af en sådan procedure (jf. i denne retning dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacobe, C-404/10 P, sml., EU:C:2012:393, præmis 108, 116 og 118). Dette er netop tilfældet med artikel 27, stk. 2, og artikel 28 i forordning nr. 1/2003 samt artikel 6, 8, 15 og 16 i Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til [artikel 101 TEUF og 102 TEUF] (EUT L 123, s. 18), der restriktivt regulerer anvendelsen af dokumenter i sagsakterne vedrørende en procedure i henhold til artikel 101 TEUF (dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, Sml., EU:C:2014:112, præmis 86). I denne sammenhæng ville artikel 30 i forordning nr. 1/2003 i det væsentlige blive frataget sin virkning, hvis artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 antages at forbyde Kommissionen at offentliggøre alle oplysninger, som den har ret til at nægte aktindsigt i i medfør af sidstnævnte bestemmelse under påberåbelse af en generel formodning. En sådan fortolkning ville hindre Kommissionen i at offentliggøre selv afgørelsens hovedindhold, idet dette nødvendigvis må fremgå af oplysningerne i undersøgelsens akter. Det ville endvidere i praksis medføre omvendt bevisbyrde, som hvad angår fortrolig behandling påhviler den, der begærer en sådan behandling, eftersom denne blot kunne påberåbe sig den generelle formodning, som institutionerne kan gøre gældende på ovennævnte betingelser, og faktisk forpligte Kommissionen til at godtgøre, at de omtvistede oplysninger kan omfattes af afgørelsens offentliggjorte udgave. Følgelig påvirker den omstændighed, hvorefter Kommissionen, når den er forelagt en begæring om aktindsigt i en samling af dokumenter, der er angivet i generelle vendinger, i sagsakterne, kan påberåbe sig en generel formodning om beskyttelse af en af de interesser, der er nævnt i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, EU:C:2014:112, præmis 65-69), på ingen måde omfanget af den offentliggørelse, som denne institution kan foretage inden for rammerne af artikel 30 i forordning nr. 1/2003.
48 Hvad angår kategori I-oplysningerne har høringskonsulenten i nærværende sag bemærket, at de vedrørte kundernes navne, produkternes navne og beskrivelser samt alle andre oplysninger, der kan identificere en kunde (21. betragtning til den anfægtede afgørelse).
49 For det første er disse oplysninger som følge af deres natur kendte af tredjemand. Desuden indeholder autoglasbeslutningen ikke en liste over kunder eller forhandlere, men foretager en henvisning ved navn til kunderne som led i beskrivelsen af en overtrædelse. Identiteten på en autoglasproducents kunde mister i øvrigt sin fortrolige karakter ved henvisningen til producenten på de installerede ruder (22. betragtning til den anfægtede afgørelse).
50 For det andet og eftersom de pågældende oplysninger vedrører faktiske forhold inden den 3. september 2002, kan de ikke længere kvalificeres som fortrolige, medmindre det godtgøres, at de uanset deres historiske karakter stadig udgør væsentlige oplysninger om sagsøgerens forretningsmæssige stilling. Hverken den generelle beskrivelse af autoglasmarkedet med langvarige kontrakter eller konstateringen af muligheden for at ekstrapolere fra de historiske prisoplysninger kunne ophæve de virkninger, der var skabt af forløbet af tid i nærværende sag (25.-28. betragtning til den anfægtede afgørelse).
51 For det tredje har høringskonsulenten fremhævet de skadelidte personers interesse i at gøre deres rettigheder gældende over for overtrædelens ophavsmænd og har i den forbindelse bemærket, at kategori I-oplysningerne hørte under kategorien faktiske omstændigheder, der udgør den nævnte overtrædelse (første punktum i 29. betragtning til 31. betragtning til den anfægtede afgørelse).
52 Hvad angår kategori II-oplysningerne har høringskonsulenten bemærket, at de vedrørte mængden af de leverede elementer, tildelingen af kvoter hos hver bilproducent, prisaftalerne, prisernes beregning og variationer samt endelig de tal og procentdele, der er forbundet med tildelingen af kunder mellem kartellets medlemmer (21. betragtning til den anfægtede afgørelse).
53 Det følger i denne forbindelse af 22.-31. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de forhold, der var kendetegnende for kategori I-oplysningerne, som er beskrevet ovenfor i præmis 49-51, ligeledes er kendetegnende for kategori II-oplysningerne.
54 Ifølge 32. betragtning til den anfægtede afgørelse fremgår det heraf, at kategori I- og II-oplysningerne, henset til deres generelle kendetegn, hverken kan kvalificeres som hemmelige eller fortrolige. På den baggrund kan en oplysning kun være begunstiget af fortrolig behandling, såfremt der foreligger specifikke forhold, som godtgør, at betingelserne omtalt ovenfor i præmis 45 er opfyldt. Høringskonsulenten er efter at have undersøgt, om der forelå sådanne forhold, nået til de konklusioner, der er anført ovenfor i præmis 25 og 26.
55 I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, er disse vurderinger ikke behæftet med fejl.
56 Hvad angår kategori I-oplysningerne kan det nemlig ikke godtages, at identiteten på sagsøgerens kunder udgør en oplysning, der er kendt af et begrænset antal personer. I denne forbindelse vil den pågældende offentliggørelse, eftersom sagsøgeren selv har meddelt sine konkurrenter listen over sine kunder som led i samordningen, først og fremmest blot give selskabets kunder mulighed for at få oplysninger om identiteten på sagsøgerens øvrige kunder. Som høringskonsulenten har bemærket, følger det af almindelig skik på autoglasmarkedet, at de ruder, der er installeret på et køretøj, bærer en synlig angivelse af deres forretningsmæssige oprindelse, således at den konkrete model og glasleverandør kan knyttes sammen. Det af sagsøgeren fremførte argument under retsmødet om, at den pågældende angivelse ikke giver oplysninger om identiteten på alle leverandørerne til en bilmodel, er i denne forbindelse irrelevant. Særligt vedrører den oplysning, hvis offentliggørelse sagsøgeren har modsat sig, at selskabet har leveret ruder til bestemte bilmærker eller -modeller. Oplysningen vedrører ikke spørgsmålet, om andre autoglasproducenter ligeledes har leveret glas til de samme mærker eller modeller.
57 Det er endvidere tvivlsomt, om udarbejdelsen af en liste med de modeller, hvortil sagsøgeren har leveret ruder i en bestemt periode, støder på større praktiske forhindringer, der er forbundet med det store antal bilmodeller, der er i cirkulation. Selv om kravet om, at der foreligger sådanne hindringer, anerkendes, skal disse ikke overdrives, eftersom der i bilproducenternes specialiserede miljø allerede forefindes en ekspertise, der giver dem mulighed for at udlede præcise generelle konklusioner af angivelsen på de installerede ruder. Det fremgår af 76.-86. betragtning til autoglasbeslutningen, og navnlig af 77., 78. og 85. betragtning hertil, at autoglasmarkedet er kendetegnet ved en sådan grad af gennemsigtighed hvad angår identiteten på leverandørerne af dette glas, at denne oplysning ikke kan anses for fortrolig.
58 Endvidere er høringskonsulentens konklusion om, at de pågældende oplysninger er historiske, ligeledes korrekt. Navnlig er hemmelige eller fortrolige oplysninger, som er ældre end fem år, ikke længere nogen af delene og skal derfor anses for historiske, medmindre den berørte part undtagelsesvis påviser, at disse oplysninger stadig udgør væsentlige faktorer i dennes eller i den berørte tredjeparts handelsmæssige stilling, på trods af oplysningernes alder (jf. i denne retning kendelse af 8.5.2012, Spira mod Kommissionen, T-108/07, EU:T:2012:226, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis). Eftersom kategori I-oplysningerne er ældre end fem år at regne fra offentliggørelsen af den anfægtede afgørelse, er de rent faktisk historiske, og sagsøgeren har ikke påvist, at de skal behandles fortroligt som følge af dennes nuværende handelsmæssige stilling i betragtning af de vurderinger, der fremgår ovenfor af præmis 56 og 57.
59 Endelig har Kommissionen i lighed med høringskonsulentens analyse ret til under overholdelse af tavshedspligten at tage hensyn til interessen for de personer, der har lidt skade på grund af en overtrædelse, ved at lette deres fremsættelse af krav med henblik på genoprettelse af tab, hvilket er en del af konkurrencepolitikken. Kommissionen kan således offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum i henhold til artikel 30 i forordning nr. 1/2003 (jf. i denne retning dom Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 45, EU:T:2006:136, præmis 78 og 79).
60 Hvad angår kategori II-oplysningerne skal det bemærkes, at høringskonsulentens vurdering, hvorefter de som følge af deres art er tredjemand bekendt, er korrekt. Det er rigtigt, at oplysningerne om de priser, der er aftalt med hver enkelt kunde, om mængden af de leverede stykker samt om detaljerne ved handelspolitikken, som den har udmøntet sig i salgskontrakterne, i princippet er omfattet af forretningshemmeligheden. I nærværende sag har sagsøgeren imidlertid valgt at meddele disse oplysninger til netop de personer og enheder, i forhold til hvilke de må anses for hemmelige. Det er nemlig disse personer og enheder, som i deres egenskab af sagsøgerens konkurrenter fremfor nogen er i stand til at udnytte de pågældende oplysninger med henblik på at påføre sagsøgeren et tab ved at tage hensyn hertil som led i deres handelspolitik. Som Kommissionen har gjort gældende, valgte sagsøgeren at give afkald på disse oplysningers hemmelige karakter, da den meddelte dem direkte til sine konkurrenter til gengæld for en ulovlig aftale om disses fremtidige adfærd. Denne aftale tilsigter at fjerne den iboende usikkerhed på et konkurrencepræget område, som netop skyldes denne type oplysningers hemmelige karakter, navnlig i forhold til konkurrenterne. Sagsøgeren kan følgelig ikke med føje gøre gældende, at offentliggørelsen af de pågældende forhold i autoglasbeslutningen medfører en uberettiget udvidelse af kredsen af personer, der besidder oplysningerne, eftersom sagsøgeren selv direkte har delt disse med sine væsentligste konkurrenter. I den sammenhæng er risikoen for, at de pågældende oplysninger kommer i sagsøgerens konkurrenters besiddelse, blevet uden genstand som følge af sagsøgerens egne handlinger. Eftersom den brede offentlighed i sig selv ikke har midlerne til at skade sagsøgerens handelsmæssige interesser, er den omstændighed, at de pågældende oplysninger bliver offentligt tilgængelige, uden retlig relevans.
61 Endvidere, og som høringskonsulenten har anført i 30. og 31. betragtning til den anfægtede afgørelse, udgør de omtvistede oplysninger selve kernen i overtrædelsen, for så vidt som de ikke alene har været genstand for udveksling mellem konkurrenterne, men ligeledes er resultatet af udveksling mellem disse, af f.eks. aftalte priser eller ydelseskvoter. De pågældende oplysninger er navnlig resultatet af en kontekst, som udelukker hemmeligheder i forhold til konkurrenterne, som pålagt ved artikel 101 TEUF, og de har således eksisteret takket være denne hemmeligheds fravær. Værdien af disse oplysninger for sagsøgeren ligger derfor netop i, at de stammede fra en aftale, der ophævede den iboende usikkerhed i den ved traktaten oprettede konkurrenceordning. Høringskonsulenten har derfor ikke begået en retlig fejl ved at fremhæve disse oplysningers karakter, idet de er selve kernen i overtrædelsen, med henblik på at udelukke, at de var kendt af en begrænset personkreds.
62 Denne afgrænsning af tavshedspligten afspejles ligeledes i artikel 39 i aftalen om handelsrelaterede intellektuelle ejendomsrettigheder, der er indeholdt i bilag 1 C til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen, undertegnet i Marrakech den 15. april 1994 og godkendt ved Rådets afgørelse 94/800/EF af 22. december 1994 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af de aftaler, der er resultatet af de multilaterale forhandlinger i Uruguayrundens regi (1986-1994), for så vidt angår de områder, der hører under Fællesskabets kompetence (EFT L 336, s. 1). I medfør af denne bestemmelse er Verdenshandelsorganisationens medlemsstater forpligtede til efter reglerne herom at beskytte »ikke udbredte oplysninger«, medmindre disse oplysninger:
– er hemmelige i den forstand, at de ikke som en helhed eller i den nøjagtige sammensætning af deres komponenter er generelt kendte blandt eller umiddelbart tilgængelige for personer i de kredse, der normalt beskæftiger sig med den pågældende type oplysninger
– har en erhvervsmæssig værdi som følge af deres fortrolige karakter
– af den person, der lovligt kontrollerer oplysningerne, har været underkastet rimelige foranstaltninger til hemmelighedsholdelse under de foreliggende omstændigheder.
63 Selv om det er rigtigt, at denne bestemmelse vedrører immateriel ejendomsret, følger det ikke desto mindre heraf, at den belyser tanken om, at fortrolighed skal vurderes i forhold til de kredse, der normalt beskæftiger sig med den pågældende type oplysninger.
64 Ved at meddele disse oplysninger til sine konkurrenter har sagsøgeren netop afsløret dem til de personer, som er ansvarlige for behandlingen af de pågældende oplysninger inden for den virksomhed, som de vedrører. Endvidere har sagsøgeren pr. definition ikke gjort en indsats for at hemmeligholde disse oplysninger i forhold til de personer eller enheder, i forhold til hvilke de nødvendigvis må anses for fortrolige (jf. præmis 60 og 61 ovenfor).
65 Under hensyn til ovenstående analyse kan det ikke tiltrædes, at de pågældende oplysninger kun er et begrænset antal personer bekendt som omhandlet i retspraksis nævnt ovenfor i præmis 45. Sagsøgerens argumenter om for det første, at de pågældende oplysninger kun er et begrænset antal personer bekendt, og for det andet om, at det af høringskonsulenten anvendte kriterium om, at disse oplysninger viser de faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelsen, er ikke relevante og må derfor forkastes.
66 Ligeledes forkastes sagsøgerens argument om, at videregivelsen af priserne kunne blive genstand for ekstrapolering med henblik på at fastsætte det nuværende prisniveau. Ud over, at dette argument, som, henset til, at disse priser er historiske (jf. præmis 58 ovenfor), er lidet sandsynligt, ikke er underbygget, skal det bemærkes, som det er anført i 28. betragtning til den anfægtede afgørelse, at priserne blev skabt som led i en samordning mellem de største producenter af autoglas. Uden en særlig forklaring på den interesse, som denne type oplysninger kan udgøre som led i et forsøg på heraf at udlede det nuværende prisniveau, kan sagsøgerens argument følgelig ikke tiltrædes.
67 Høringskonsulentens tilgang i forhold til de oplysninger, som han har afvist fortrolig behandling af, er desuden forenelig med hans argumentation vedrørende de oplysninger, som han fandt beskyttelsesværdige.
68 Det fremgår navnlig af 37. betragtning til den anfægtede afgørelse, at høringskonsulenten hvad angår kategori I-oplysningerne har accepteret at skjule henvisningen til en bilproducent og til to bilmodeller af et bestemt mærke for at beskytte oplysningen om, at disse modeller »udgjorde et ikke-rentabelt marked for [sagsøgeren]«, og at sagsøgeren »tilsyneladende var tilfreds med at trække sig fra det«. Navnlig fordi denne vurdering, som hidrører fra Kommissionen og ikke synes kendt uden for den sagsøgende virksomhed, allerede var blevet offentliggjort i den midlertidige udgave af autoglasbeslutningen, og at spørgsmålet om tilsløring heraf følgelig er blevet uden genstand, accepterede høringskonsulenten at skjule henvisningerne til producenten, til mærket og til de modeller, der er omtalt i 394. betragtning til samme beslutning. For at bevare den effektive virkning af at skjule dette, accepterede høringskonsulenten ligeledes at udelukke de samme oplysninger, som fremgik af 383., 393., 396. og 397. betragtning til autoglasbeslutningen. Af de samme årsager accepterede høringskonsulenten at skjule navnene på bilproducenterne og -modellerne i 367. og 395. betragtning til autoglasbeslutningen, som indeholder Kommissionens vurderinger forbundet med de tekniske vanskeligheder ved visse ruder, fordi disse ikke var populære blandt producenterne, og fordi visse aftalte priser medførte tab.
69 Hvad i øvrigt angår kategori II-oplysningerne har høringskonsulenten i 35. og 36. betragtning til den anfægtede afgørelse accepteret, at de konkrete satser for rabat på priserne, som er omtalt i 104., 134., 198., 208., 323. og 344. betragtning til samt i fodnote 294 i autoglasbeslutningen, skjules, eftersom der på nuværende tidspunkt fortsat ydes rabatter af samme slags. På den baggrund er høringskonsulentens indstilling forenelig med undtagelsen om, at principielt historiske oplysninger kan anses for fortrolige, hvis de fortsat udgør væsentlige faktorer i den handelsmæssige stilling hos den person, der har begæret fortrolig behandling, eller i den berørte tredjeparts handelsmæssige stilling (jf. præmis 58 ovenfor).
70 Følgelig kan sagsøgeren ikke udlede noget nyttigt argument af disse vurderinger for at gøre høringskonsulentens konklusioner om kategori I- og II-oplysningernes fortrolige karakter ugyldige.
71 I betragtning af ovenstående analyse henviste høringskonsulenten i forhold til kategori II-oplysningerne med føje til Kommissionens mulighed for at tage hensyn til interessen for de personer, der har lidt skade på grund af en overtrædelse ved at lette deres fremsættelse af krav med henblik på genoprettelse af tab (jf. præmis 59 ovenfor).
72 Hvad angår sagsøgerens argument om, at den anfægtede afgørelse afviger fra den faste praksis, som Kommissionen har iværksat i forhold til fortrolig behandling af oplysninger af lignende art tidligere, og skader den effektive virkning af bestemmelserne om aktindsigt i institutionernes dokumenter, undersøges det som led i det tredje, fjerde og sjette anbringende (jf. præmis 77, 78 og 89 nedenfor).
73 Eftersom nærværende sag ikke vedrører oplysninger afgivet inden for rammerne af Kommissionens meddelelse om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EFT 2002 C 45, s. 3), er endelig sagsøgerens argument om, at høringskonsulenten har foretaget en urigtig anvendelse af kriterierne forbundet med tavshedspligten hvad angår de oplysninger, der er indeholdt i en bødefritagelseserklæring, uvirksomt, selv om høringskonsulenten kort har henvist til bødefritagelsesordningen i generelle vendinger i 29. betragtning til den anfægtede afgørelse.
74 På den baggrund skal sagsøgerens argumenter forkastes, for så vidt som de vedrører denne type oplysninger, og dermed forkastes det andet anbringende i sin helhed.
Det tredje og det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
75 Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ved at ændre sin politik vedrørende offentliggørelsen af fortrolige oplysninger i forhold til den praksis, som den tidligere havde fulgt i specifikke og lignende sager, har tilsidesat ligebehandlingsprincippet. Der er endvidere ikke sket en ændring af lovrammerne eller forskrifter, der begrunder en sådan ny tilgang.
76 Endvidere havde Kommissionens faste praksis, der bestod i beskyttelse af fortrolige oplysninger som dem, der hørte under kategori I og II, skabt en berettiget forventning hos sagsøgeren. Sagsøgeren kunne således med føje påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i forhold til ikke at udbrede disse oplysninger, som var omfattet af tavshedspligten i overensstemmelse med forordning nr. 1/2003.
77 Det skal i denne forbindelse bemærkes, som det er anført ovenfor i præmis 59, at Kommissionen inden for rammerne af sine beføjelser på området for gennemførelsen af konkurrenceretten inden for Unionen har ret til under overholdelse af reglerne for beskyttelsen af forretningshemmelighederne, der er bemærket ovenfor i præmis 42-47, at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum i henhold til artikel 30 i forordning nr. 1/2003. Som det er tilfældet for det generelle bødeniveau (jf. i denne retning dom af 7.6.1983, Musique Diffusion française m.fl. mod Kommissionen, 100/80-103/80, Sml., EU:C:1983:158, præmis 109), har Kommissionen ret til at tilpasse sin tilgang hvad angår offentliggørelsen af sine afgørelser til sin konkurrencepolitiks behov. Den tilsynsopgave, som Kommissionen er overgivet i henhold til artikel 101, stk. 1, TEUF og artikel 102 TEUF, omfatter ikke alene opgaven med at efterforske og forfølge individuelle overtrædelser, men ligeledes pligten til at føre en generel politik med det formål, at der på konkurrenceområdet anvendes de i traktaten fastlagte principper, og at virksomhedernes adfærd påvirkes i denne retning (dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, Sml., EU:C:2005:408, præmis 170). Selv om det forudsættes, at den anfægtede afgørelse viser, at Kommissionen har ændret tilgang hvad angår graden af detaljer i den offentliggjorte udgave af autoglasbeslutningen i forhold til tidligere sager, kan denne omstændighed alene derfor ikke i betragtning af analysen af det andet anbringende påvirke den anfægtede afgørelses lovlighed.
78 Som det fremgår af vurderingerne fremsat som led i det andet anbringende, hører kategori I- og II-oplysningerne endvidere ikke under tavshedspligten. For så vidt som sagsøgeren har påberåbt sig at være begunstiget af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, fordi disse oplysninger er fortrolige, er dette argument følgelig støttet på en urigtig forudsætning. Såfremt sagsøgerens argument endvidere skal forstås som en påberåbelse af at være begunstiget af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, uanset om disse oplysninger er fortrolige, skal det fastslås, at de virksomheder, som er involveret i en administrativ procedure, der kan give grundlag for vedtagelsen af en afgørelse, der skal offentliggøres i henhold til artikel 30 i forordning nr. 1/2003, i betragtning af Kommissionens beføjelser til at tilpasse sin tilgang til behovet for den konkurrencepolitik, som den skal gennemføre inden for Unionen, ikke kan erhverve en sådan forventning hvad angår graden af detaljer vedrørende de ikke-fortrolige oplysninger, der skal offentliggøres (jf. analogt dom Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 77, EU:C:2005:408, præmis 171-173, og af 18.5.2006, Archer Daniels Midland og Archer Daniels Midland Ingredients mod Kommissionen, C-397/03 P, Sml., EU:C:2006:328, præmis 22).
79 Det tredje og fjerde anbringende skal derfor forkastes.
Det femte anbringende om en tilsidesættelse af principperne for beskyttelsen af enkeltpersoners identitet
80 Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, henset til høringskonsulentens vurdering hvad angår kategori I-oplysningerne, tilsigter en offentliggørelse af oplysninger, der giver mulighed for at identificere visse af sagsøgerens ansatte som følge af omtalen af disses stillinger og henvisninger med navn til sagsøgerens kunder. Endvidere kan offentliggørelsen af autoglasbeslutningen i den udgave, der følger af gennemførelsen af den anfægtede afgørelse, give grundlag for ukorrekte identificeringer, som påvirker de tillidsforbindelser, der skal gælde for forholdet mellem sagsøgerens personale og kunder. Kommissionen har ikke godtgjort, hvordan de ved denne overtrædelse angiveligt skadelidte personers mulighed for at iværksætte private søgsmål mod sagsøgeren skades, såfremt Kommissionen hindredes i at offentligøre kundernes navne, fordi denne offentliggørelse kunne lette en direkte identificering af sagsøgerens personale, der var indblandet i overtrædelsen.
81 I den forbindelse forkastes straks Kommissionens argument om, at sagsøgeren ikke har kompetence til at fremsætte argumenter støttet på sine ansattes interesser. Der fastsættes nemlig i artikel 8 i afgørelse 2011/695 ikke en sådan begrænsning af den administrative procedure, men derimod at sagsøgeren har ret til at bestride lovligheden af høringskonsulentens vurderinger i den henseende.
82 Det bemærkes indledningsvis, at en virksomheds kunder, når Kommissionen offentliggør en afgørelse, hvis modtager er en virksomhed, der har deltaget i en samordnet praksis med sine konkurrenter, nødvendigvis heraf vil udlede, at visse af virksomhedens ansatte har foretaget udvekslingerne og/eller indgået de foreholdte aftaler. Det er ligeledes uundgåeligt, at disse kunder formoder, at de omhandlede ansatte er de ansatte, som var ansvarlige for forretningsforbindelserne med dem. Kunderne vil drage disse konklusioner, selv om Kommissionen offentliggør en meget kortfattet udgave af sin afgørelse, der alene omfatter modtagernes navne, en henvisning til de pågældende produkter og en generel beskrivelse af overtrædelsen. Sagsøgeren kan således ikke begære, at henvisningerne til virksomhedens kunder udelades fra den offentliggjorte udgave af autoglasbeslutningen, fordi de nævnte kunder heraf kunne udlede navnene på de fysiske personer, der deltog i de konkurrencebegrænsende tiltag.
83 Endvidere har sagsøgeren med urette påberåbt sig sine kunders manglende tillid i forhold til visse af dens ansatte, som kan følge af offentliggørelsen af autoglasbeslutningen i den udgave, der følger af gennemførelsen af den anfægtede afgørelse. For det første er denne manglende tillid – i det omfang den ville forekomme – nemlig en følge af sagsøgerens konkurrencestridige adfærd, der ved sit formål kan skade dens kunders økonomiske interesser. For det andet vil sagsøgerens kunder uundgåeligt formode, at de personer, der var ansvarlige for deres konti, deltog i samordningen, uanset om Kommissionen har offentliggjort de pågældende kunders navne eller ej. Eftersom sagsøgerens kunder, som denne selv har anført, har kendskab til visse detaljer om virksomhedens interne organisation, bl.a. navnene på de personer, der er ansvarlige for opfølgningen på deres konti, har disse kunder mistanke om visse ansvarlige, uanset omfanget af den omtvistede offentliggørelse. For det tredje skal det, for så vidt som sagsøgeren har udtrykt bekymring vedrørende urigtige identificeringer, blot bemærkes, at udeladelsen af dens kunders navne ikke mindsker muligheden for sådanne fejl. Navnlig belyser henvisningen til kundernes navne som led i beskrivelsen af en kontakt mellem konkurrenterne, at den pågældende kontakt vedrørte en eller flere bestemte kunder. Manglen på henvisning til en kunde eller kunders navne eller navne(t) på de(n) pågældende bilmodel(ler) medfører, at alle sagsøgerens kunder vil mistænke, at den ansvarlige for deres konti har deltaget i denne kontakt. I den sammenhæng kan henvisningen til de(n) pågældende kunde(r)s navn(e) endda mindske den usikkerhed og mistanke, der følger af en udeladelse af alle navne fra den offentliggjorte udgave af autoglasbeslutningen.
84 I den sammenhæng har høringskonsulenten med føje i 46. betragtning til den anfægtede afgørelse anført, at alene oplysninger, der giver grundlag for at identificere en enkeltperson med den tilstrækkelige nøjagtighed, skal skjules. Det følger endvidere af 47. betragtning til den anfægtede afgørelse, at dette ifølge høringskonsulenten er tilfældet for direkte henvisninger til en persons navn, stilling og i givet fald telefonnummer, ledsaget af navnene på de kunder, som denne person håndterede. I et sådant tilfælde har høringskonsulenten accepteret, at navnet og den indtagne stilling skjules, og at den pågældende kundes navn skulle skjules, såfremt stillingen allerede var offentliggjort i den ikke-fortrolige udgave af autoglasbeslutningen.
85 Som høringskonsulenten har fundet, kan de oplysninger, der fremgår af betragtningerne til og fodnoterne i autoglasbeslutningen, som er omtalt i 48. betragtning til den anfægtede afgørelse, derimod ikke skjules af årsager, der er knyttet til beskyttelsen af enkeltpersoners identitet. Disse oplysninger henviser nemlig til diskussionerne mellem konkurrenterne om visse kunder og modeller uden at omtale de involverede enkeltpersoners navn eller stilling. I den sammenhæng ville det ikke mindske sagsøgerens kunders mistanke om de involverede personers identitet, hvis navnene på de pågældende kunder skjules.
86 Det femte anbringende skal derfor forkastes.
Det sjette anbringende om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af principperne for aktindsigt i institutionernes dokumenter
87 Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse skaber følger, der går ud over, hvad der er nødvendigt for at beskytte interesserne for de personer, der ønsker at gøre sagsøgerens ansvar gældende for de nationale retsinstanser. Eftersom udbredelsen af de omtvistede oplysninger medfører en betydelig skade på sagsøgerens og visse fysiske personers handelsmæssige interesser, er den i strid med bestemmelserne om aktindsigt i undersøgelsens sagsakter. Endvidere er de nationale retsinstanser værneting for behandling af spørgsmål om udbredelsen af de omtvistede oplysninger.
88 Det skal i den forbindelse bemærkes, at de omtvistede oplysninger af de grunde, der er anført som led i det andet anbringende, ikke er omfattet af forretningshemmeligheden. Kommissionen kan følgelig inkludere dem i den offentlige udgave af sin beslutning, selv om det ikke er godtgjort, at der er behov for en sådan inkludering med henblik på at beskytte de personer, som angiveligt har lidt skade af overtrædelsen. Det kan endvidere ikke med vægt bestrides, at offentliggørelsen af de pågældende oplysninger bidrager til en bedre retsbeskyttelse af personer, der har lidt skade ved autoglasbeslutningens modtageres adfærd. Offentliggørelsen af denne beslutning er således omfattet af Kommissionens beføjelser i henhold til artikel 30 i forordning nr. 1/2003, uden at disse på nogen måde påvirkes af, at indsigten i de pågældende oplysninger kan tilrettelægges som led i retssager for de nationale retsinstanser.
89 Hvad endelig angår argumentet udledt af bestemmelserne om aktindsigt i undersøgelsens akter, skal det blot bemærkes, at disse regler vedrører aktindsigt i dokumenter, der er en del af undersøgelsens akter. Af de grunde, der er anført ovenfor i præmis 47, finder de ikke anvendelse på offentliggørelsen af en kommissionsbeslutning vedtaget ved afslutningen af denne undersøgelse. Dette argument skal følgelig forkastes på samme måde som det sjette anbringende.
90 I betragtning af det ovenstående annulleres den anfægtede afgørelse delvist hvad angår sagsøgerens begæring vedrørende 115. betragtning til autoglasbeslutningen (jf. præmis 30-34 ovenfor), og i øvrigt frifindes Kommissionen.
Sagens omkostninger
91 I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
92 Da sagsøgeren i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):
1) Kommissionens afgørelse K(2012) 5718 endelig af 6. august 2012 om afslag på en begæring om fortrolig behandling indgivet af Pilkington Group Ltd i medfør af artikel 8 i afgørelse 2011/695/EU vedtaget af formanden for Europa-Kommissionen af 13. oktober 2011 om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (sag COMP/39 125 – Autoglas) annulleres, for så vidt som den vedrører Pilkington Groups begæring angående 115. betragtning til beslutning K(2008) 6815 endelig om en procedure efter artikel 81 [EF] og artikel 53 i EØS-aftalen.
2) I øvrigt frifindes Kommissionen.
3) Pilkington Group betaler sagens omkostninger.
Papasavvas | Forwood | Bieliūnas |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. juli 2015.
Underskrifter