DOMSTOLENS DOM
21. september 1999 (1)
»Fri udveksling af tjenesteydelser - enerettigheder til drift - spilleautomater«
I sag C-124/97,
angående en anmodning, som Vaasan hovioikeus (Finland) i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i den for
nævnte ret verserende sag,
Markku Juhani Läärä,
Cotsworld Microsystems Ltd,
Oy Transatlantic Software Ltd,
mod
Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä),
Suomen valtio (den finske stat ),
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Domstolens dom af
24. marts 1994 (sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039) og af EF-traktatens artikel
30, 36, 56 og 59 (efter ændring nu artikel 28 EF, 30 EF, 46 EF og 49 EF) samt af
EF-traktatens artikel 60 (nu artikel 50 EF),
har
DOMSTOLEN
sammensat af formanden for Fjerde og Sjette Afdeling, P.J.G. Kapteyn, som
fungerende præsident, afdelingsformændene J.-P. Puissochet (refererende dommer)
og P. Jann samt dommerne C. Gulmann, J.L. Murray, D.A.O. Edward, H.
Ragnemalm, L. Sevón og M. Wathelet,
generaladvokat: A. La Pergola
justitssekretær: fuldmægtig L. Hewlett,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- Markku Läärä og Oy Transatlantic Software Ltd ved advokat P. Kiviluoto,
Jyväskylä
- Cotswold Microsystems Ltd ved professor ved Helsinkis Universitet H.T.
Klami
- den finske regering ved juridisk konsulent T. Pynnä, Udenrigsministeriet,
som befuldmægtiget
- den belgiske regering ved kontorchef J. Devadder, Juridisk Tjeneste,
Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og
Udviklingssamarbejde, som befuldmægtiget, bistået af advokaterne P.
Vlaemminck og L. Van Den Hende, Gent
- den tyske regering ved afdelingschef E. Röder og kontorchef C.-D.
Quassowski, begge Forbundsøkonomiministeriet, som befuldmægtigede
- den spanske regering ved statens advokat L. Pérez De Ayala Becerril, som
befuldmægtiget
- den nederlandske regering ved kommitteret A. Bos, Udenrigsministeriet,
som befuldmægtiget
- den østrigske regering ved ambassadør F. Cede, Udenrigsministeriet, som
befuldmægtiget
- den portugisiske regering ved direktør L. Fernandes og juridisk medarbejder
A. Cortesão Seiça Neves, Juridisk Tjeneste, Direktoratet for EF-spørgsmål,
Udenrigsministeriet, og J. Ramos Alexandre, generalinspektør for spil,
Økonomiministeriet, som befuldmægtigede
- den svenske regering ved kontorchef E. Brattgård, Handelsafdelingen,
Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget
- Det Forenede Kongeriges regering ved Assistant Treasury Solicitor J.E.
Collins, som befuldmægtiget, bistået af barrister M. Brealey
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent A.
Caeiro og K. Leivo, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som
befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 30. juni 1998 er afgivet mundtlige indlæg af M. Läärä
og Oy Transatlantic Software Ltd ved advokat P. Kiviluoto, af Cotswold
Microsystems Ltd ved H.T. Klami, af den finske regering ved T. Pynnä, af den
belgiske regering ved advokaterne P. Vlaemminck og L. Van Den Hende, af den
tyske regering ved E. Röder, af den spanske regering ved statens advokat M.
López-Monís Gallego, som befuldmægtiget, af den irske regering ved M. Finlay,
SC, af den luxembourgske regering ved advokat K. Manhaeve, af den nederlandske
regering ved konsulent M.A. Fierstra, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, af
den portugisiske regering ved L. Fernandes og A. Cortesão Seiça Neves, af den
svenske regering ved afdelingschef L. Nordling, Udenrigsministeriets Juridiske
Afdeling for EF-spørgsmål, som befuldmægtiget, af Det Forenede Kongeriges
regering ved J.E. Collins, bistået af M. Brealey, og af Kommissionen ved A. Caeiro
og K. Leivo,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 4. marts 1999,
afsagt følgende
Dom
- 1.
- Ved beslutning af 21. marts 1997, indgået til Domstolen den 25. marts 1997, har
Vaasan hovioikeus (appelretten i Vaasa) i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu
artikel 234 EF) forelagt Domstolen tre præjudicielle spørgsmål vedrørende
fortolkningen af Domstolens dom af 24. marts 1994 (sag C-275/92, Schindler, Sml.
I, s. 1039, herefter »Schindler-dommen«) og af EF-traktatens artikel 30, 36, 56 og
59 (efter ændring nu artikel 28 EF, 30 EF, 46 EF og 49 EF) samt af EF-traktatens
artikel 60 (nu artikel 50 EF) for at kunne vurdere, om en national lovgivning,
hvorefter retten til at drive spilleautomater på den pågældende medlemsstats
område er forbeholdt et offentligt organ, er forenelig med disse bestemmelser.
- 2.
- Disse spørgsmål er blevet rejst under en sag, der verserer mellem Markku Läärä,
det finske selskab Oy Transatlantic Software Ltd (herefter »TAS«) og det engelske
selskab Cotswold Microsystems Ltd (herefter »CMS«), der er appellanter i
hovedsagen, og Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä) (distriktsanklageren i Jyväskylä) og
Suomen valtio (den finske stat), og som vedrører driften af spilleautomater i
Finland.
De nationale bestemmelser
- 3.
- I medfør af § 1, stk. 1, i arpajaislaki (1.9.1965/491) (lov nr. 491 af 1.9.1965 om
lotterier, som affattet på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen,
herefter »arpajaislaki«) må lotterier i Finland kun iværksættes efter indhentet
tilladelse fra det offentlige og med henblik på godgørende formål eller andre
ideelle formål, således som fastsat i loven. Ifølge § 1, stk. 2, i arpajaislaki forstås
ved lotterier i lovens forstand bl.a. spillekasinovirksomhed, drift af spilleautomater
og andre spilleapparater eller afholdelse af spil, hvorved spilleren mod at betale et
pengebeløb som gevinst kan få penge, varer eller andre goder med pengeværdi
eller spillemærker, der kan veksles til penge, varer eller andre goder.
- 4.
- § 3 i arpajaislaki bestemmer bl.a., at staten kan give et offentligt organ tilladelse
til mod vederlag at drive spilleautomater og andre spilleapparater eller drive
spillekasinovirksomhed med henblik på tilvejebringelse af midler, der er bestemt
til forskellige samfundsgavnlige formål, der opregnes i bestemmelsen. Der kan for
en given periode kun meddeles én tilladelse til de omhandlede former for
virksomhed.
- 5.
- En sådan tilladelse er blevet meddelt Raha-automaattiyhdistys
(pengespilleautomatforening, herefter »RAY«) i henhold til § 1, stk. 3, i raha-automaattiasetus (29.12.1967/676) (bekendtgørelse nr. 676 af 29.12.1967 om
spilleautomater, som affattet på tidspunktet for de faktiske omstændigheder). Ifølge
§ 6 i denne bekendtgørelse har RAY med henblik på at gennemføre foreningens
formål, som er at indsamle penge til dækning af de formål, der nævnes i § 3 i
arpajaislaki, ret til mod vederlag af drive spilleautomater og udøve
spillekasinovirksomhed, samt ret til at fremstille og sælge spilleautomater og
underholdningsapparater. Det præciseres i samme bekendtgørelses § 29 ff.,
hvorledes nettoprovenuet af RAY's virksomhed, som er opført på statens budget,
nærmere skal indbetales til Social- og Sundhedsministeriet til senere fordeling
mellem de organisationer og fonde, der har til formål at tilgodese de ovennævnte
formål.
- 6.
- § 6, stk. 1, i arpajaislaki bestemmer, at den, der uden tilladelse iværksætter et
lotteri, til hvis afholdelse der kræves en offentlig tilladelse, straffes med bøde eller
fængsel i indtil seks måneder. Endvidere bestemmer § 16, stk. 2, i afdeling 2 i
rikoslaki (13.5.1932/143) (den finske straffelov, lov nr. 143 af 13.5.1932), at enhver
genstand, der tilhører gerningsmanden til forbrydelsen eller den, på hvis vegne eller
til hvis fordel gerningsmanden har handlet, og som er blevet anvendt til at begå
forbrydelsen, eller som er blevet fremstillet eller anskaffet udelukkende med
henblik på at begå forbrydelsen, kan konfiskeres.
Hovedsagen
- 7.
- Det fremgår af forelæggelsesbeslutningen, at CMS har overladt TAS - som Markku
Läärä er direktør for - at drive virksomhed i Finland med spilleautomater, såkaldte
»AWP-apparater« af typen Golden Shot, som i henhold til bestemmelserne i
kontrakten mellem de to selskaber forbliver CMS' ejendom. Disse apparater
indeholder roterende tromler, på hvilke der findes billeder af frugter. Når
tromlerne standser, enten af sig selv eller ved spillerens brug af et håndtag, og
billederne tilsammen danner en kombination, der er gengivet på gevinsttavlen, giver
automaten spilleren en engangspræmie, der maksimalt kan være 200 FIM (for en
indsats på mellem 1 og 5 FIM).
- 8.
- Markku Läärä er ved Jyväskylän käräjäoikeus (underretten i Jyväskylä) som
ansvarlig for TAS blevet tiltalt for at have sat disse maskiner i drift i Finland uden
tilladelse. Han har med støtte af TAS og CMS, som er indtrådt i sagen, påstået sig
frifundet for det forhold, som han er sat under tiltale for, og har til støtte herfor
navnlig anført, at muligheden for at opnå gevinst fra Golden Shot-spilleautomaterne
ikke hovedsagelig beror på lykketræf, men også i væsentlig grad på spillerens
færdighed, hvorfor disse apparater ikke kunne betegnes som lotterispil. Han har
endvidere gjort gældende, at den finske lovgivning er i strid med
fællesskabsbestemmelserne om frie varebevægelser og fri udveksling af
tjenesteydelser. Käräjäoikeus, som ikke tog hans argumenter til følge, idømte ham
en bøde og bestemte, at spilleautomaterne skulle konfiskeres.
- 9.
- De tiltalte appellerede denne dom til Vaasan hovioikeus, som har besluttet at
udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal De Europæiske Fællesskabers Domstols dom af 24.3.1994 i sag C-275/92, Her Majesty's Customs and Excise mod Gerhart Schindler og Jörg
Schindler, fortolkes således, at den kan anses for at svare til den
foreliggende sag (jf. De Europæiske Fællesskabers Domstols dom af
6.10.1982 i sag 283/81, Srl Cilfit og Lanificio di Gavardo SpA mod
Sundhedsministeriet), og at bestemmelserne i EF-traktaten i nærværende
sag følgelig skal fortolkes på samme måde som i den førstnævnte sag?
Såfremt det første spørgsmål helt eller delvis besvares benægtende,
forelægger hovioikeus følgende yderligere spørgsmål:
2) Omfatter EF-traktatens bestemmelser om frie varebevægelser og fri
udveksling af tjenesteydelser (artikel 30, 59 og 60) også spilleautomater som
de i nærværende sag omhandlede?
3) Såfremt spørgsmål 2 besvares bekræftende, spørges:
a) er EF-traktatens artikel 30, 59 eller 60 eller nogen anden artikel til
hinder for, at Finland begrænser udøvelse af den i sagen omhandlede
spilleautomatvirksomhed i form af en eneret for
Pengespilleautomatforeningen, og er det herved uden betydning, om
begrænsningen i henhold til loven uden forskel omfatter indenlandske
og udenlandske arrangører af spil, og
b) er den nævnte begrænsning, når enten henses til lotteriloven eller til
dennes motiver, eller i øvrigt på noget andet grundlag, lovlig, fordi
den er omfattet af de i EF-traktatens artikel 36 eller 56 eller i nogen
anden artikel anførte hensyn, og kan det ved bedømmelsen af dette
spørgsmål være af betydning, dels hvor store gevinster der kan opnås
fra spilleautomaterne, dels om muligheden for at få gevinst herfra
afhænger af lykketræf eller af spillerens færdighed?«
- 10.
- Med disse tre spørgsmål, som behandles samlet, anmoder den forelæggende ret
Domstolen om at fastslå, hvorvidt traktatens artikel 30, 59 og 60 i lyset af
Schindler-dommen skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national
lovgivning, som tillægger et enkelt offentligt organ enerettigheder til at drive
spilleautomater, således som det er tilfældet efter den finske lovgivning, når henses
til de almene hensyn, som begrunder den.
- 11.
- Markku Läärä, TAS og CMS har gjort gældende, at driften af de i hovedsagen
omhandlede spilleautomater navnlig på grund af den beskedne størrelse af
indsatserne og præmierne samt henset til automaternes hovedformål, som er at
tilbyde underholdning, hvor spillerens færdighed har betydning, er helt forskellig fra
afholdelsen af store lotterier, som Schindler-dommen drejede sig om. Ifølge disse
parter er den eneret, der er tildelt RAY, i strid med traktatens bestemmelser om
frie varebevægelser og fri udveksling af tjenesteydelser og med
konkurrencebestemmelserne, først og fremmest fordi de formål af almen interesse,
der anføres som begrundelse for den, i realiteten ikke søges opnået og kunne nås
ved mindre restriktive foranstaltninger, som f.eks. bestemmelser, hvorved de
erhvervsdrivende underkastes den fornødne regulering.
- 12.
- Den finske, den belgiske, den tyske, den spanske, den irske, den luxembourgske,
den nederlandske, den østrigske, den portugisiske og den svenske regering og Det
Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen har derimod anført, attraktatens bestemmelser ikke er til hinder for en lovgivning, der giver
enerettigheder til drift af spilleautomater, såsom den finske lovgivning, såfremt den
er begrundet med tilsvarende betragtninger som dem, Domstolen anerkendte i
Schindler-dommen. Efter alle disse regeringers opfattelse er de i hovedsagen
omhandlede spil, som giver mulighed for mod betaling at vinde pengepræmier,
pengespil, der må sidestilles med de lotterier, med hensyn til hvilke Domstolen har
fastslået, at det tilkommer medlemsstaterne - under hensyntagen til deres socialt
og kulturelt betingede særegenheder - at vurdere, om det er nødvendigt at
begrænse eller ligefrem forbyde sådan virksomhed af hensyn til beskyttelsen af
samfundsordenen.
- 13.
- Det bemærkes, at Domstolen i Schindler-dommens præmis 60 har understreget de
moralske, religiøse og kulturelle betænkeligheder, der knytter sig til såvel lotterier
som andre spil om penge i alle medlemsstater. De nationale lovgivninger følger
generelt den politik at begrænse eller endog forbyde spil om penge og at forhindre,
at de er en kilde til personlig indtjening. Domstolen bemærkede endvidere, at i
betragtning af de betydelige summer, lotterier giver mulighed for at indsamle, og
de store gevinster, de kan give deltagerne, særlig når de arrangeres i større
målestok, indebærer de en stor risiko for forbrydelser og bedrageri. Derudover
udgør de en fristelse til at give penge ud på en måde, der kan få socialt skadelige
konsekvenser for den enkelte. Endelig bemærkede Domstolen, at det, selv om dette
hensyn ikke i sig selv kan anses for en objektiv begrundelse, ikke er uden
betydning, at lotterier i væsentligt omfang kan bidrage til finansieringen af
velgørende eller almennyttigt arbejde af social, forsorgsmæssig, sportslig eller
kulturel art.
- 14.
- Som det fremgår af samme doms præmis 61, udtalte Domstolen, at disse særlige
forhold begrunder, at der tilkommer de nationale myndigheder et skøn, der
omfatter fastsættelsen af de fornødne forskrifter til beskyttelse af deltagerne i
spillet og mere generelt, under hensyntagen til hver enkelt medlemsstats socialt og
kulturelt betingede særegenheder, til beskyttelsen af samfundsordenen, både for så
vidt angår de nærmere bestemmelser om tilrettelæggelsen af lotterierne samt
omfanget af indsatserne og anvendelsen af det udbytte, de afkaster. Det tilkommer
dem således ikke alene at afgøre, om det er nødvendigt at begrænse lotterier, men
også om de skal forbydes, under forudsætning af, at sådanne begrænsninger ikke
er diskriminerende.
- 15.
- Selv om Schindler-dommen vedrører tilrettelæggelsen af lotterier, gør disse hensyn
sig også gældende for de andre spil om penge, der har lignende egenskaber, hvilket
i øvrigt fremgår af selve ordlyden af den nævnte doms præmis 60.
- 16.
- I dom af 26. juni 1997 (sag C-368/95, Familiapress, Sml. I, s. 3689), udtalte
Domstolen ganske vist, at visse spil ikke kunne sidestilles med lotterier med de
særlige kendetegn, som blev undersøgt i Schindler-dommen. Der var imidlertid tale
om præmiekonkurrencer, som blev tilbudt i ugeblade i form af kryds- og
tværsopgaver eller gættekonkurrencer, og som efter lodtrækning gav nogle af
læserne, der havde svaret rigtigt, mulighed for at vinde præmier. Som Domstolen
navnlig anførte i den nævnte doms præmis 23 er sådanne spil - som udelukkende
arrangeres i mindre målestok og med små indsatser - ikke en separat
erhvervsaktivitet, men blot én bestanddel blandt andre i et blads redaktionelle
indhold.
- 17.
- I den foreliggende sag fremgår det derimod af de oplysninger, der er meddelt af
den forelæggende ret, at der er tale om et spil, der er baseret på lykketræf, og at
de i hovedsagen omhandlede apparater mod en betaling, som specielt finder sted
med henblik på at bruge dem, giver en udsigt til at vinde et pengebeløb. Den
forholdsvis beskedne størrelse af indsatserne og af præmierne, som appellanterne
i hovedsagen har henvist til, udelukker på ingen måde - således som det er
fremhævet af flertallet af de regeringer, der har afgivet indlæg i denne sag - at
sådanne apparater gør det muligt at indsamle betydelige beløb, navnlig på grund
af antallet af potentielle spillere og den tilbøjelighed til at gentage spillet et stort
antal gange, som de fleste af dem vil have, fordi spillet varer kort tid og gentager
sig selv.
- 18.
- Spil, der indebærer anvendelse mod vederlag af spilleautomater som dem, der er
omhandlet i hovedsagen, må herefter anses for spil om penge, der kan
sammenlignes med de i Schindler-dommen omhandlede lotterier.
- 19.
- Den foreliggende sag adskiller sig imidlertid fra Schindler-sagen i flere henseender.
- 20.
- For det første vedrører den lotterivirksomhed, der var omhandlet i Schindler-dommen, ikke »varer«, der som sådanne er omfattet af traktatens artikel 30, men
må betragtes som virksomhed vedrørende »tjenesteydelser« i EF-traktatens
forstand (Schindler-dommen, præmis 24 og 25). Spilleautomater er derimod i sig
selv goder, der kan henhøre under traktatens artikel 30.
- 21.
- Endvidere bemærkes, at mens den i Schindler-dommen omhandlede nationale
lovgivning med de i loven fastsatte undtagelser forbød afholdelse af lotterier på den
pågældende medlemsstats område, forbyder den i nærværende sag omhandlede
lovgivning ikke brugen af spilleautomater, men henlægger driften af dem til et
offentligt organ, der har en tilladelse fra myndighederne (herefter »det autoriserede
offentlige organ«).
- 22.
- Endelig bemærkes, at således som det er blevet anført i nogle af de for Domstolen
afgivne indlæg, kan andre bestemmelser i traktaten, som f.eks. bestemmelserne om
etableringsretten eller konkurrencebestemmelserne, tænkes at finde anvendelse på
en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
- 23.
- Hvad dette sidste punkt angår, har den forelæggende ret imidlertid blot i
forbindelse med omtalen af traktatens artikel 30, 36, 59 og 60, som findes i det
tredje spørgsmål, tilføjet en henvisning til »nogen anden artikel [i traktaten]«, uden
nogen yderligere angivelse herom, hverken i forelæggelsesbeslutningens præmisser
eller konklusion, og Domstolen er følgelig ikke i stand til at tage stilling til
spørgsmålet om, hvorvidt andre bestemmelser i traktaten end bestemmelserne om
frie varebevægelser og fri udveksling af tjenesteydelser er til hinder for en national
lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
- 24.
- Hvad for det første angår traktatens bestemmelser om frie varebevægelser
bemærkes, at disse, således som det er anført i denne doms præmis 20, kan finde
anvendelse på spilleautomater, som er goder, der kan være genstand for indførsel
eller udførsel. Sådanne apparater er ganske vist bestemt til at blive stillet til
rådighed for offentligheden, således at de kan blive brugt mod vederlag. Som
generaladvokaten imidlertid har anført i punkt 19 i forslaget til afgørelse, er den
omstændighed, at en indført vare er bestemt til at levere en tjenesteydelse, ikke i
sig selv tilstrækkelig til, at reglerne om de frie varebevægelser ikke finder
anvendelse på den (jf. i denne retning dom af 23.10.1997, sag C-158/94,
Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5789, præmis 15-20).
- 25.
- Det bemærkes, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er
egnet til at hindre de frie varebevægelser, i det omfang det autoriserede offentlige
organ efter loven er den eneste, der kan drive spilleautomater, som er bestemt til
at blive brugt mod vederlag, og i det omfang dette organ har retten til selv at
fremstille sådanne apparater.
- 26.
- I mangel af tilstrækkelige oplysninger om de faktiske virkninger af den omtvistede
lovgivning på importen af spilleautomater er Domstolen imidlertid ikke under
nærværende sag i stand til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt traktatens
artikel 30 er til hinder for anvendelsen af en sådan lovgivning.
- 27.
- Hvad for det andet angår traktatens bestemmelser om fri udveksling af
tjenesteydelser bemærkes, at disse, således som Domstolen har udtalt i Schindler-dommen vedrørende afholdelse af lotterier, finder anvendelse på en virksomhed,
som består i at give brugerne lejlighed til mod vederlag at deltage i et spil om
penge. Følgelig er en sådan virksomhed omfattet af anvendelsesområdet for
traktatens artikel 59, såfremt blot en af tjenesteyderne er hjemmehørende i en
anden medlemsstat end den, hvori tjenesteydelsen tilbydes.
- 28.
- Som den forelæggende ret har anført, indebærer en national lovgivning om
spilleautomater som den finske lovgivning, idet den forbyder enhver anden end det
autoriserede offentlige organ at drive sådanne apparater, ingen forskelsbehandling
på grundlag af nationalitet og finder anvendelse uden forskel på de
erhvervsdrivende, der måtte være involveret i en sådan virksomhed, hvad enten de
er etableret i Finland eller i en anden medlemsstat.
- 29.
- En sådan lovgivning udgør imidlertid en hindring for den fri udveksling af
tjenesteydelser, idet den direkte eller indirekte forhindrer de erhvervsdrivende fra
andre medlemsstater i selv at stille apparater til disposition for offentligheden med
henblik på benyttelse mod vederlag.
- 30.
- Det skal herefter undersøges, om dette indgreb i den fri udveksling af
tjenesteydelser kan være lovligt med hjemmel i traktatens udtrykkelige
undtagelsesbestemmelser eller i overensstemmelse med Domstolens praksis kan
være begrundet i tvingende almene hensyn.
- 31.
- Det fremgår i denne forbindelse af EF-traktatens artikel 55 (nu artikel 45 EF) og
traktatens artikel 56, der finder anvendelse på området i medfør af EF-traktatens
artikel 66 (nu artikel 55 EF), at begrænsninger, der er begrundet med varig eller
lejlighedsvis udøvelse af offentlig myndighed eller i hensynet til den offentlige
orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed, er lovlige. Det fremgår
endvidere af Domstolens praksis (jf. i denne retning dom af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, præmis 13, 14 og
15), at hindringer for den fri udveksling af tjenesteydelser, der følger af nationale
foranstaltninger, som finder anvendelse uden forskel, kun kan tillades, såfremt disse
foranstaltninger er begrundet i tvingende almene hensyn, såfremt de er egnede til
at nå det mål, der forfølges med foranstaltningerne, og såfremt de ikke går ud over,
hvad der er nødvendigt for at nå det.
- 32.
- Ifølge oplysningerne i forelæggelsesbeslutningen og i den finske regerings indlæg
hviler den i hovedsagen omhandlede lovgivning på et ønske om at begrænse
udnyttelsen af menneskers spillelidenskab, at undgå de risici for forbrydelser og
svig, der opstår i forbindelse med de hertil knyttede aktiviteter, samt ønsket om kun
at tillade disse i det øjemed at indsamle midler til velgørende arbejde eller til støtte
for almennyttige formål.
- 33.
- Som Domstolen har udtalt i præmis 58 i Schindler-dommen skal disse hensyn
bedømmes samlet. De vedrører beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen -
mere generelt af forbrugerne - samt beskyttelsen af samfundsordenen, og disse mål
er ifølge Domstolens praksis blandt dem, der kan betragtes som tvingende almene
hensyn (jf. dom af 18.1.1979, forenede sager 110/78 og 111/78, Van Wesemael, Sml.
s. 35, præmis 28, af 4.12.1986, sag 220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml.
s. 3663, præmis 20, og af 24.10.1978, sag 15/78, Société générale alsacienne de
banque, Sml. s. 1971, præmis 5). Som anført ovenfor i præmis 31 kræves det
yderligere, at de foranstaltninger, der er begrundet med sådanne hensyn, skal være
egnede til at nå de mål, der forfølges, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt
for at nå dem.
- 34.
- Som anført ovenfor i præmis 21 adskiller den finske lovgivning sig navnlig fra den
i Schindler-dommen omhandlede lovgivning derved, at den ikke forbyder brugen
af spilleautomater, men henlægger driften af dem under et autoriseret offentligt
organ.
- 35.
- Fastlæggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat ønsker at yde på sit
område med hensyn til lotterier og andre pengespil, er omfattet af det skøn, som
ifølge Domstolen tilkommer de nationale myndigheder, jf. præmis 61 i Schindler-dommen. Det tilkommer således disse at vurdere, hvorvidt det med henblik på det
forfulgte mål er nødvendigt helt eller delvis at forbyde virksomhed af denne art
eller blot at begrænse den og herved fastsætte mere eller mindre strenge
kontrolforanstaltninger.
- 36.
- Den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en anden beskyttelsesordning end
den, en anden medlemsstat har indført, kan under disse omstændigheder ikke i sig
selv påvirke bedømmelsen af, om de bestemmelser, der er fastsat på området, er
nødvendige og forholdsmæssige. Bedømmelsen af bestemmelserne skal alene
foretages under hensyn til de mål, der forfølges af de nationale myndigheder i den
pågældende medlemsstat, og under hensyn til det beskyttelsesniveau, som de ønsker
at sikre.
- 37.
- Den omstændighed, at de omhandlede spil ikke er fuldstændig forbudt, er - i
modsætning til hvad appellanterne i hovedsagen har gjort gældende - ikke
tilstrækkelig til at bevise, at den nationale lovgivning i virkeligheden ikke har tilformål at nå de almennyttige mål, som den angiveligt forfølger, og som skal
bedømmes samlet. En tilladelse i begrænset omfang til disse spil inden for
rammerne af en eneret, som frembyder den fordel at lede spillelysten og
udnyttelsen af spil ind i kontrollerede baner, at forhindre risikoen for, at en sådan
udnyttelse sker i svigagtigt og kriminelt øjemed og at sikre, at det herved
fremkomne provenu anvendes til almennyttige formål, indgår også i bestræbelserne
på at nå disse mål.
- 38.
- Det samme gælder den omstændighed, at de forskellige etablissementer, hvor
spilleautomaterne er anbragt, modtager en del af de indsamlede indtægter fra det
autoriserede offentlige organ.
- 39.
- For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt det for at nå disse mål ville være bedre,
at der, i stedet for at det autoriserede offentlige organ tildeles en eneret til
udnyttelse, vedtages bestemmelser, hvorved de pågældende erhvervsdrivende
underkastes den fornødne regulering, bemærkes, at det henhører under
medlemsstaternes skøn, dog med det forbehold, at det trufne valg ikke forekommer
uforholdsmæssigt i forhold til det forfulgte mål.
- 40.
- Vedrørende dette punkt fremgår det nærmere af bekendtgørelsen om
spilleautomater, at RAY, som er det eneste organ, der har tilladelse til at drive
disse automater, er en offentligretlig forening, hvis virksomhed udøves under
statens tilsyn, og som, således som det er anført ovenfor i præmis 5, til staten skal
indbetale det nettoprovenu, der fremkommer til fordeling som resultat af driften
af spilleautomaterne.
- 41.
- Selv om de beløb, som staten således oppebærer til anvendelse til almennyttige
formål, også kunne tilvejebringes på andre måder, som f.eks. ved beskatning af den
virksomhed, der udøves af de forskellige erhvervsdrivende, der måtte få tilladelse
til at udøve den inden for rammerne af bestemmelser, der ikke er baseret på
eneret, er den forpligtelse, som påhviler det autoriserede offentlige organ til at
indbetale sit driftsudbytte, en klart mere effektiv foranstaltning til på baggrund af
risikoen for kriminelle forhold og svig at sikre, at gevinsten ved sådan virksomhed
er snævert begrænset.
- 42.
- Herefter ses det ikke, at bestemmelserne i den finske lovgivning om drift af
spilleautomater, for så vidt som de tildeler et enkelt offentligt organ enerettigheder,
og i det omfang de herved påvirker den fri udveksling af tjenesteydelser, er
uforholdsmæssige i forhold til de mål, som den forfølger.
- 43.
- Den forelæggende rets spørgsmål skal derfor besvares med, at traktatens
bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser ikke er til hinder for en national
lovgivning, som tillægger et enkelt offentligt organ enerettigheder til at drive
spilleautomater, således som det er tilfældet efter den finske lovgivning, når henses
til de almene hensyn, som begrunder den.
Sagens omkostninger
- 44.
- De udgifter, der er afholdt af den finske, af den belgiske, af den tyske, af den
spanske, af den irske, af den luxembourgske, af den nederlandske, af den østrigske,
af den portugisiske og af den svenske regering samt af Det Forenede Kongeriges
regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke
erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den
sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om
sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Vaasan hovioikeus ved beslutning af
21. marts 1997, for ret:
Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser er ikke til hinder for
en national lovgivning, som tillægger et enkelt offentligt organ enerettigheder til
at drive spilleautomater, således som det er tilfældet efter den finske lovgivning,
når henses til de almene hensyn, som begrunder den.
|
KapteynPuissochet
Jann
Gulmann Murray
Edward
Ragnemalm Sevón
Wathelet
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 21. september 1999.
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias
Justitssekretær
Præsident