URTEIL DES GERICHTSHOFES
21. September 1999 (1)
„Freier Dienstleistungsverkehr Ausschließliches Recht zum Betrieb von
Geldspielautomaten“
In der Rechtssache C-124/97
betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234
EG) vom Vaasan Hovioikeus (Finnland) in dem bei diesem Gericht anhängigen
Rechtsstreit
Markku Juhani Läärä,
Cotswold Microsystems Ltd,
Oy Transatlantic Software Ltd
gegen
Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä),
Suomen valtio (Finnischer Staat )
vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung des Urteils des
Gerichtshofes vom 24. März 1994 in der Rechtssache C-275/92 (Schindler, Slg.
1994, I-1039) sowie der Artikel 30, 36, 56, 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt
Artikel 28 EG, 30 EG, 46 EG und 49 EG) und des Artikels 60 EG-Vertrag (jetzt
Artikel 50 EG)
erläßt
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung des Präsidenten der Vierten und der Sechsten Kammer
P. J. G. Kapteyn in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten, der
Kammerpräsidenten J.-P. Puissochet (Berichterstatter) und P. Jann sowie der
Richter C. Gulmann, J. L. Murray, D. A. O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón und
M. Wathelet,
Generalanwalt: A. La Pergola
Kanzler: L. Hewlett, Verwaltungsrätin
unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen
von Herrn Läärä und der Oy Transatlantic Software Ltd, vertreten durch
Rechtsanwalt P. Kiviluoto, Jyväskylä,
der Cotswold Microsystems Ltd, vertreten durch Professor H. T. Klami,
Universität Helsinki,
der finnischen Regierung, vertreten durch T. Pynnä, Rechtsberaterin im
Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigte,
der belgischen Regierung, vertreten durch den Directeur d'administration
J. Devadder, Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten, Außenhandel
und Entwicklungszusammenarbeit, als Bevollmächtigten, Beistand:
Rechtsanwälte P. Vlaemminck und L. Van den Hende, Gent,
der deutschen Regierung, vertreten durch Ministerialrat E. Röder und
Regierungsdirektor C.-D. Quassowski, beide Bundesministerium für
Wirtschaft, als Bevollmächtigte,
der spanischen Regierung, vertreten durch Abogado del Estado L. Pérez de
Ayala Becerril, als Bevollmächtigten,
der niederländischen Regierung, vertreten durch A. Bos, Rechtsberater im
Außenministerium, als Bevollmächtigten,
der österreichischen Regierung, vertreten durch Botschafter F. Cede,
Bundesministerium für auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigten,
der portugiesischen Regierung, vertreten durch L. Fernandes, Direktor des
Juristischen Dienstes der Generaldirektion für
Gemeinschaftsangelegenheiten, Ministerium für Auswärtige
Angelegenheiten, A. Cortesão Seiça Neves, Mitglied desselben Dienstes,
und J. Ramos Alexandre, Generalinspekteur für Glücksspiele,
Wirtschaftsministerium, als Bevollmächtigte,
der schwedischen Regierung, vertreten durch E. Brattgård, Ministerialrat in
der Abteilung für Außenhandel des Ministeriums für Auswärtige
Angelegenheiten, als Bevollmächtigten,
der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Assistant
Treasury Solicitor J. E. Collins als Bevollmächtigten, Beistand: Barrister
M. Brealey,
der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch
Rechtsberater A. Caeiro und durch K. Leivo, Juristischer Dienst, als
Bevollmächtigte,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen von Herrn Läärä und der Oy
Transatlantic Software Ltd, vertreten durch Rechtsanwalt P. Kiviluoto, der
Cotswold Microsystems Ltd, vertreten durch H. T. Klami, der finnischen Regierung,
vertreten durch T. Pynnä, der belgischen Regierung, vertreten durch Rechtsanwälte
P. Vlaemminck und L. Van Den Hende, der deutschen Regierung, vertreten durch
E. Röder, der spanischen Regierung, vertreten durch M. López-Monís Gallego,
Abogado del Estado, als Bevollmächtigte, der irischen Regierung, vertreten durch
M. Finlay, SC, der luxemburgischen Regierung, vertreten durch Rechtsanwalt
K. Manhaeve, Luxemburg, der niederländischen Regierung, vertreten durch
M. A. Fierstra, beigeordneter Rechtsberater im Ministerium für Auswärtige
Angelegenheiten, als Bevollmächtigten, der portugiesischen Regierung, vertreten
durch L. Fernandes und A. Cortesão Seiça Neves, der schwedischen Regierung,
vertreten durch L. Nordling, Rättschef im Rechtssekretariat (EU), Ministerium für
Auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigte, der Regierung des Vereinigten
Königreichs, vertreten durch J. E. Collins, im Beistand von M. Brealey, und der
Kommission, vertreten durch A. Caeiro und K. Leivo, in der Sitzung vom 30. Juni
1998,
nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 4. März
1999,
folgendes
Urteil
- 1.
- Das Vaasan Hovioikeus hat mit Beschluß vom 21. März 1997, beim Gerichtshof
eingegangen am 25. März 1997, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234
EG) drei Fragen nach der Auslegung des Urteils des Gerichtshofes vom 24. März
1994 in der Rechtssache C-275/92 (Schindler, Slg. 1994, I-1039; nachstehend: Urteil
Schindler) sowie der Artikel 30, 36, 56, 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt
Artikel 28 EG, 30 EG, 46 EG und 49 EG) und Artikel 60 EG-Vertrag (jetzt Artikel
50 EG) zur Vorabentscheidung vorgelegt, um beurteilen zu können, ob eine
nationale Regelung mit diesen Bestimmungen vereinbar ist, die einer öffentlich-rechtlichen Vereinigung das Recht vorbehält, in dem betreffenden Mitgliedstaat
Geldspielautomaten zu betreiben.
- 2.
- Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen Herrn Läärä, der Oy
Transatlantic Software Ltd, einer Gesellschaft finnischen Rechts (nachstehend:
TAS), und der Cotswold Microsystems Ltd, einer Gesellschaft englischen Rechts
(nachstehend CMS), den Berufungsklägern des Ausgangsverfahrens, und dem
Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä) (Bezirksstaatsanwaltschaft Jyväskylä) und dem
finnischen Staat wegen des Betriebs von Geldspielautomaten in Finnland.
Die nationale Regelung
- 3.
- In Finnland dürfen nach § 1 Absatz 1 Arpajaislaki (1.9.1965/491)(Gesetz Nr. 491
vom 1. September 1965 über Glücksspiele in der im entscheidungserheblichen
Zeitraum geltenden Fassung) Glücksspiele nur mit behördlicher Erlaubnis und mit
dem Ziel veranstaltet werden, Mittel für wohltätige oder andere gemeinnützige
Zwecke im Sinne des genannten Gesetzes zu erlangen. Nach § 1 Absatz 2
Arpajaislaki gelten als Glücksspiele im Sinne dieses Gesetzes u. a. der
Spielbankbetrieb, Spiele an Geldspielautomaten oder anderen Spieleinrichtungen
oder Spiele, bei denen der Spieler gegen einen Geldeinsatz Geld, Waren, andere
geldwerte Leistungen oder in solche eintauschbare Jetons gewinnen kann.
- 4.
- Nach § 3 Arpajaislaki kann einer öffentlich-rechtlichen Vereinigung von den
Behörden die Erlaubnis erteilt werden, Geldspielautomaten und andere
Spieleinrichtungen, die gegen ein Entgelt benutzt werden können, aufzustellen oder
eine Spielbank zu betreiben, um Mittel für verschiedene in dieser Bestimmung
aufgeführte gemeinnützige Zwecke zu erlangen. Für diese Tätigkeiten kann für ein
und denselben Zeitraum nur eine Erlaubnis erteilt werden.
- 5.
- Diese Erlaubnis wurde gemäß § 1 Absatz 3 Raha-automaattiasetus
(29.12.1967/676)(Verordnung Nr. 676 vom 29. Dezember 1967 über
Geldspielautomaten in der im entscheidungserheblichen Zeitraum geltenden
Fassung) der Raha-automaattiyhdistys (Vereinigung für den Betrieb von
Geldspielautomaten, nachstehend: RAY) erteilt. Gemäß § 6 der genannten
Verordnung hat die RAY, um ihr Ziel, nämlich die Beschaffung von Mitteln für die
in § 3 Arpajaislaki genannten Zwecke, zu erreichen, das Recht,
Geldspielautomaten, die gegen ein Entgelt benutzt werden können, aufzustellen,
eine Spielbank zu betreiben sowie Spiel- und Unterhaltungsautomaten herzustellen
und zu verkaufen. Die §§ 29 ff. dieser Verordnung regeln im einzelnen, wie der
Nettoertrag der Tätigkeiten der RAY, dessen Betrag in den staatlichen
Haushaltsplan eingestellt wird, an das Sozial- und Gesundheitsministerium
abzuführen und anschließend zwischen den Organisationen und Stiftungen, die den
vorgenannten Zwecken dienen, aufzuteilen ist.
- 6.
- Nach § 6 Absatz 1 Arpajaislaki kann, wer ohne Erlaubnis Glücksspiele veranstaltet,
für die eine behördliche Erlaubnis erforderlich ist, zu einer Geldstrafe oder zu
einer Freiheitsstrafe von bis zu 6 Monaten verurteilt werden. Nach Kapitel 2 § 16
Rikoslaki (13.5.1932/143)(finnisches Strafgesetz in der Fassung des Gesetzes Nr.
143 vom 13. Mai 1932) kann eine Sache, die dem Täter oder einer Person gehört,
für die oder mit deren Zustimmung die Tat begangen worden ist, oder die bei der
Begehung der Tat verwendet oder ausschließlich dafür hergestellt worden ist,
eingezogen werden.
Der Ausgangsrechtsstreit
- 7.
- Wie sich aus dem Vorlagebeschluß ergibt, übertrug die CMS der TAS, deren
Vorstandsvorsitzender Herr Läärä ist, den Betrieb sogenannter AWP-Geldspielautomaten des Typs Golden Shot in Finnland, die nach dem Vertrag
zwischen den beiden Unternehmen Eigentum der CMS bleiben sollten. In diesen
Apparaten rotieren mehrere Scheiben mit Abbildungen von Früchten. Kommen die
Scheiben zum Stillstand, sei es von selbst oder weil der Spieler auf eine Taste
gedrückt hat, und entspricht die Reihenfolge der Bilder einer in der Gewinntabelle
aufgeführten Folge, schüttet der Apparat an den Spieler einen Einzelgewinn bis zu
200 FIM (bei einem Einsatz zwischen 1 und 5 FIM) aus.
- 8.
- Herr Läärä wurde als Verantwortlicher der TAS vor dem Jyväskylän Käräjäoikeus
angeklagt, weil er diese Apparate in Finnland aufgestellt hatte, ohne im Besitz
einer Erlaubnis zu sein. Unterstützt von der TAS und der CMS, die in dem
Verfahren vorgeladen wurden, machte Herr Läärä geltend, daß der Tatbestand der
ihm zur Last gelegten Zuwiderhandlung nicht erfüllt sei, weil die Gewinnchancen
bei den Golden Shot-Apparaten nicht in erster Linie vom Zufall abhingen, sondern
im wesentlichen von der Geschicklichkeit des Spielers, so daß diese Apparate nicht
als Glücksspiele angesehen werden könnten. Außerdem verstoße die finnische
Regelung gegen die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr. Das Käräjäoikeus folgte dieser Argumentation jedoch
nicht, sondern verurteilte den Angeklagten zu einer Geldstrafe und ordnete die
Einziehung der Apparate an.
- 9.
- Die Betroffenen legten hiergegen Rechtsmittel zum Vaasan Hovioikeus ein, das
beschlossen hat, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen
zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Ist das Urteil des Gerichtshofes vom 24. März 1994 in der Rechtssache
C-275/92, Schindler, dahin auszulegen, daß der darin entschiedene Fall als
mit dem vorliegenden Fall vergleichbar anzusehen ist (vgl. Urteil des
Gerichtshofes vom 6. Oktober 1982 in der Rechtssache 283/81, C.I.L.F.I.T.),
und sind die Bestimmungen des EG-Vertrags in der vorliegenden Sache
ebenso auszulegen wie in der erstgenannten?
Für den Fall daß die erste Frage ganz oder teilweise zu verneinen ist, werden
folgende zusätzliche Fragen gestellt:
2. Sind die Bestimmungen des EG-Vertrags über den freien Waren- und
Dienstleistungsverkehr (Artikel 30, 59 und 60) auch auf Spielautomaten der
im vorliegenden Fall streitigen Art anwendbar?
3. Für den Fall, daß die zweite Frage zu bejahen ist:
a) Verbieten es die Artikel 30, 59 oder 60 oder eine andere Bestimmung
des EG-Vertrags, daß Finnland den Betrieb der fraglichen
Spielautomaten durch die Gewährung eines ausschließlichen Rechts
für die Raha-automaattiyhdistus beschränkt, obwohl diese
Beschränkung in gleicher Weise für inländische wie für ausländische
Veranstalter von Glücksspielen gilt?
b) Fällt diese Beschränkung in Anbetracht der Erwägungen, die in dem
Gesetz über Glücksspiele oder den Gesetzesmaterialien hierzu
angeführt werden, oder aus anderen Gründen unter einen der in den
Artikeln 36 und 56 oder in einer anderen Bestimmung des EG-Vertrags genannten Rechtfertigungssgründe, und kann es für die
Beantwortung der Frage eine Rolle spielen, wie groß der an den
Spielautomaten gewonnene Preis sein kann und ob die
Gewinnchancen auf Zufall oder auf Geschicklichkeit beruhen?
- 10.
- Mit seinen drei Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende
Gericht wissen, ob im Licht des Urteils Schindler die Artikel 30, 59 und 60 EG-Vertrag dahin auszulegen sind, daß sie einer nationalen Regelung wie der
finnischen, die nur einer öffentlich-rechtlichen Vereinigung das ausschließliche
Recht zum Betrieb von Geldspielautomaten gewährt, unter Berücksichtigung der
zu ihrer Rechtfertigung angeführten Gründe des Allgemeininteresses nicht
entgegenstehen.
- 11.
- Herr Läärä, die TAS und die CMS machen geltend, daß der im Ausgangsverfahren
streitige Betrieb der Geldspielautomaten u. a. wegen der geringen Höhe der
Einsätze und Gewinne sowie des Hauptzwecks der Apparate, nämlich der auf der
Geschicklichkeit des Spielers beruhenden Unterhaltung, mit der Durchführunggroßer Lotterien, um die es im Urteil Schindler gegangen sei, in keiner Weise zu
vergleichen sei. Das der RAY verliehene ausschließliche Recht stehe vor allem
deswegen im Widerspruch zu den Bestimmungen des Vertrages über den freien
Waren- und Dienstleistungsverkehr und dem Wettbewerb, weil die am
Allgemeininteresse ausgerichteten Ziele, die zur Rechtfertigung dieses Rechts
angeführt würden, nicht wirklich verfolgt würden und durch weniger einschneidende
Maßnahmen wie eine Regelung mit den erforderlichen Auflagen für die Betreiber
erreicht werden könnten.
- 12.
- Die finnische, die belgische, die deutsche, die spanische, die irische, die
luxemburgische, die niederländische, die österreichische, die portugiesische und die
schwedische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs und die
Kommission sind dagegen der Ansicht, daß die Bestimmungen des Vertrages einer
Regelung nicht entgegenstünden, die wie die finnische ein ausschließliches Recht
zum Betrieb von Geldspielautomaten verleihe, sofern sie durch Erwägungen
gerechtfertigt sei, die denen des Gerichtshofes im Urteil Schindler entsprächen. Für
die genannten Regierungen sind die im Ausgangsverfahren streitigen Spiele, die
gegen Bezahlung die Möglichkeit von Geldgewinnen böten, Glücksspiele, die mit
den Lotterien vergleichbar seien, zu denen der Gerichtshof festgestellt habe, daß
es den Mitgliedstaaten zukomme, nach Maßgabe ihrer soziokulturellen
Besonderheiten zu beurteilen, ob eine Beschränkung der Lotterien oder sogar
deren Verbot zum Schutz der Sozialordnung erforderlich sei.
- 13.
- Der Gerichtshof hat in Randnummer 60 des Urteils Schindler auf die sittlichen,
religiösen oder kulturellen Erwägungen verwiesen, die in allen Mitgliedstaaten zu
Lotterien ebenso wie zu den anderen Glücksspielen angestellt werden. Die
nationalen Regelungen sind allgemein darauf gerichtet, die Ausübung von
Glücksspielen zu begrenzen oder sogar zu verbieten und zu verhindern, daß sie zu
einer Quelle persönlichen Gewinns werden. Zudem erhöhen die Lotterien
angesichts der Höhe der Beträge, die durch sie eingenommen werden können, und
der Höhe der Gewinne, die sie den Spielern bieten können, vor allem wenn sie in
größerem Rahmen veranstaltet werden, die Gefahr von Betrug und anderen
Straftaten. Außerdem verleiten sie zu Ausgaben, die schädliche persönliche und
soziale Folgen haben können. Schließlich ist, ohne daß dies allein als sachliche
Rechtfertigung angesehen werden könnte, nicht ohne Bedeutung, daß Lotterien in
erheblichem Maße zur Finanzierung uneigennütziger oder im Allgemeininteresse
liegender Tätigkeiten wie sozialer oder karitativer Werke, des Sports oder der
Kultur beitragen können.
- 14.
- Nach Randnummer 61 dieses Urteils rechtfertigen diese Besonderheiten es, daß die
staatlichen Stellen über ein ausreichendes Ermessen verfügen, um festzulegen,
welche Erfordernisse sich bezüglich der Art und Weise der Veranstaltung von
Lotterien, der Höhe der Einsätze sowie der Verwendung der dabei erzielten
Gewinne aus dem Schutz der Spieler und allgemeiner nach Maßgabe der
soziokulturellen Besonderheiten jedes Mitgliedstaats aus dem Schutz der
Sozialordnung ergeben. Somit kommt den Staaten nicht nur die Beurteilung der
Frage zu, ob eine Beschränkung der Tätigkeiten im Lotteriewesen erforderlich ist,
sondern sie dürfen diese auch verbieten, sofern diese Beschränkungen nicht
diskriminierend sind.
- 15.
- Auch wenn das Urteil Schindler die Veranstaltung von Lotterien betrifft, gelten
diese Erwägungen, wie sich im übrigen aus Randnummer 60 dieses Urteils ergibt,
auch für die anderen Glücksspiele mit vergleichbaren Merkmalen.
- 16.
- Allerdings hat der Gerichtshof im Urteil vom 26. Juni 1997 in der Rechtssache
C-368/95 (Familiapress, Slg. 1997, I-3689) bestimmte Spiele den Lotterien mit den
im Urteil Schindler untersuchten Merkmalen nicht gleichgestellt. Es handelte sich
dabei um Preisausschreiben in Zeitschriften in Form von Kreuzworträtseln oder
anderen Rätseln, die Lesern, die die richtigen Antworten eingesandt hatten, im
Rahmen einer Verlosung die Möglichkeit von Gewinnen boten. Wie der
Gerichtshof insbesondere in Randnummer 23 dieses Urteils festgestellt hat, stellen
solche Spiele, die nur in kleinem Rahmen veranstaltet werden und bei denen
weniger auf dem Spiel steht, keine unabhängige wirtschaftliche Betätigung dar,
sondern nur einen Gesichtspunkt des redaktionellen Inhalts eine Zeitschrift unter
anderen.
- 17.
- In der vorliegenden Rechtssache geht es dagegen nach den Feststellungen des
nationalen Gerichts um ein Glücksspiel. Die betreffenden Apparate bieten gegen
ein speziell für ihre Benutzung bestimmtes Entgelt die Chance eines Geldgewinns.
Die relativ geringe Höhe der Einsätze und Gewinne, die von den Klägern des
Ausgangsverfahrens geltend gemacht wird, verhindert, wie die meisten am
vorliegenden Verfahren beteiligten Regierungen betont haben, keineswegs, daß
insbesondere aufgrund der Zahl der in Betracht kommenden Spieler und der
Neigung der meisten von diesen, wegen der Kürze des Spiels und seines
Fortsetzungscharakters sehr viele Spiele hintereinander zu spielen, durch den
Betrieb dieser Apparate erhebliche Beträge eingenommen werden können.
- 18.
- Somit sind Spiele, die gegen ein Entgelt an Spielautomaten wie den im
Ausgangsverfahren streitigen gespielt werden, als Glücksspiele anzusehen, die mit
den Lotterien im Sinne des Urteils Schindler vergleichbar sind.
- 19.
- Die vorliegende Rechtssache unterscheidet sich von der Rechtssache Schindler
jedoch in verschiedener Hinsicht.
- 20.
- Zunächst waren die im Urteil Schindler streitigen Tätigkeiten im Lotteriewesen
keine Tätigkeiten, die „Waren“ betreffen und als solche unter Artikel 30 EWG-Vertrag fallen, sondern vielmehr „Dienstleistungen“ im Sinne des EG-Vertrags
(Urteil Schindler, Randnrn. 24 und 25). Dagegen stellen die Geldspielautomaten
als solche Waren dar, die unter Artikel 30 EG-Vertrag fallen können.
- 21.
- Sodann war nach der im Urteil Schindler streitigen nationalen Regelung von
einigen dort festgelegten Ausnahmen abgesehen die Veranstaltung von Lotterien
in dem betreffenden Mitgliedstaat untersagt, während die in dem vorliegenden
Verfahren streitige Regelung die Benutzung von Geldspielautomaten nicht
verbietet, sondern deren Betrieb einer öffentlich-rechtlichen Vereinigung, die im
Besitz einer behördlichen Erlaubnis ist (nachstehend: zugelassene öffentlich-rechtliche Vereinigung), vorbehält.
- 22.
- Schließlich könnten, wie in einigen beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen
vorgetragen worden ist, andere Bestimmungen des Vertrages wie die über das
Niederlassungsrecht und den Wettbewerb auf eine Regelung wie die im
Ausgangsverfahren streitige Anwendung finden.
- 23.
- Bezüglich des letzten Punktes hat sich das vorlegende Gericht jedoch darauf
beschränkt, in seiner dritten Frage neben den Artikeln 30, 36, 59 und 60 EG-Vertrag auf jede „andere Bestimmung des EG-Vertrags“ hinzuweisen, ohne diesen
Hinweis in den Gründen oder im Tenor seines Beschlusses näher zu erläutern. Der
Gerichtshof ist daher nicht in der Lage, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob
andere Bestimmungen des Vertrages als die über den freien Waren- und
Dienstleistungsverkehr einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren
streitigen entgegenstehen.
- 24.
- Die Bestimmungen des EG-Vertrags über den freien Warenverkehr können, wie
in Randnummer 20 festgestellt worden ist, auf Geldspielautomaten Anwendung
finden, die Waren sind, die Gegenstand von Ein- oder Ausfuhren sein können.
Zwar sind diese Apparate dazu bestimmt, der Allgemeinheit zur entgeltlichen
Benutzung zur Verfügung gestellt zu werden. Wie der Generalanwalt in Nummer
19 seiner Schlußanträge jedoch festgestellt hat, kann eine Ware, die mit dem Ziel
der Erbringung einer Dienstleistung eingeführt worden ist, nicht allein aus diesem
Grund den Vorschriften über den freien Warenverkehr entzogen sein (vgl. in
diesem Sinne Urteil vom 23. Oktober 1997 in der Rechtssache C-158/94,
Kommission/Italien, Slg. 1997, I-5789, Randnrn. 15 bis 20).
- 25.
- Eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren streitige ist geeignet, den
freien Warenverkehr zu behindern, wenn die zugelassene öffentlich-rechtliche
Vereinigung von Gesetzes wegen der einzige mögliche Betreiber von
Geldspielautomaten ist, die gegen Entgelt benutzt werden können, und das Recht
hat, solche Apparate herzustellen.
- 26.
- Der Gerichtshof kann jedoch in Ermangelung hinreichend genauer Angaben zu den
tatsächlichen Auswirkungen der streitigen Regelung auf die Einfuhr von
Geldspielautomaten im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht zu der Frage
Stellung nehmen, ob Artikel 30 EG-Vertrag der Anwendung einer solchen
Regelung entgegensteht.
- 27.
- Die Bestimmungen des EG-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr finden,
wie der Gerichtshof im Urteil Schindler bezüglich der Veranstaltung von Lotterien
festgestellt hat, auf eine Tätigkeit Anwendung, die die Möglichkeit bietet, gegen ein
Entgelt an einem Glücksspiel teilzunehmen. Somit fällt eine solche Tätigkeit in den
Anwendungsbereich des Artikels 59 EG-Vertrag, wenn wenigstens einer der
Dienstleistenden in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Dienstleistung
angeboten wird, ansässig ist.
- 28.
- Wie auch das vorlegende Gericht festgestellt hat, enthält eine nationale Regelung
über Geldspielautomaten wie die finnische keine Diskriminierung aus Gründen der
Staatsangehörigkeit, da jedem anderen als der zugelassenen öffentlich-rechtlichen
Vereinigung der Betrieb dieser Apparate untersagt ist. Sie trifft insoweit
unterschiedslos sowohl die in Finnland als auch die in einem anderen Mitgliedstaat
ansässigen Wirtschaftsteilnehmer, die möglicherweise an einer solchen Tätigkeit
interessiert sind.
- 29.
- Soweit eine solche Regelung jedoch die Wirtschaftsteilnehmer aus anderen
Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar daran hindert, selbst
Geldspielautomaten der Allgemeinheit zur entgeltlichen Benutzung zur Verfügung
zu stellen, stellt sie eine Behinderung des freien Dienstleistungsverkehrs dar.
- 30.
- Somit ist zu prüfen, ob diese Beeinträchtigung des freien Dienstleistungsverkehrs
aufgrund von im EG-Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen zulässig ist
oder nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes aus zwingenden Gründen des
Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann.
- 31.
- Die Artikel 55 EG-Vertrag (jetzt Artikel 45 EG) und 56 EG-Vertrag, die im
vorliegenden Fall aufgrund von Artikel 66 EG-Vertrag (jetzt Artikel 55 EG)
anwendbar sind, lassen Einschränkungen zu, die durch den Zusammenhang mit der
auch zeitlich begrenzten Ausübung öffentlicher Gewalt oder aus Gründen der
öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Nach der
Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Juli 1991
in der Rechtssache C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Slg. 1991,
I-4007, Randnrn. 13 bis 15) sind Hemmnisse für den freien Dienstleistungsverkehr
aufgrund unterschiedslos anwendbarer nationaler Maßnahmen nur zulässig, wenn
diese durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, wenn
sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu
gewährleisten, und wenn sie nicht über das zur Erreichung dieses Zieles
Erforderliche hinausgehen.
- 32.
- Nach den Angaben im Vorlagebeschluß und in den Erklärungen der finnischen
Regierung zielt die im Ausgangsverfahren streitige Regelung darauf ab, die
Ausnutzung der Spielleidenschaft der Menschen zu begrenzen, die Risiken von
Betrug und anderen Straftaten als Folge der entsprechenden Tätigkeiten zu
vermeiden und diese Tätigkeiten nur zuzulassen, um Mittel für gemeinnützige oder
wohltätige Zwecke zu erlangen.
- 33.
- Wie der Gerichtshof in Randnummer 58 des Urteils Schindler festgestellt hat, sind
diese Gründe in ihrer Gesamtheit zu würdigen. Sie beziehen sich auf den Schutz
der Empfänger der Dienstleistung und, allgemeiner, der Verbraucher sowie auf den
Schutz der Sozialordnung. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, daß diese
Gründe zu denjenigen gehören, die als zwingende Gründe des Allgemeininteresses
angesehen werden können (vgl. Urteile vom 18. Januar 1979 in den Rechtssachen
110/78 und 111/78, Van Wesemael u. a., Slg. 1979, 35, Randnr. 28, vom 4.
Dezember 1986 in der Rechtssache 220/83, Kommission/Frankreich, Slg. 1986,
3663, Randnr. 20, und vom 24. Oktober 1978 in der Rechtssache 15/78, Société
générale alsacienne de banque, Slg. 1978, 1971, Randnr. 5). Wie in Randnummer
31 festgestellt, müssen die aus diesen Gründen gerechtfertigten Maßnahmen
geeignet sein, die Verwirklichung der mit ihnen angestrebten Ziele zu
gewährleisten, und dürfen nicht über das zur Erreichung dieser Ziele Erforderliche
hinausgehen.
- 34.
- Wie in Randnummer 21 ausgeführt, unterscheidet sich die finnische Regelung von
der im Urteil Schindler streitigen u. a. dadurch, daß sie die Benutzung der
Geldspielautomaten nicht verbietet, sondern deren Betrieb einer zugelassenen
öffentlich-rechtlichen Vereinigung vorbehält.
- 35.
- Die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei
Lotterien und anderen Glücksspielen ausdehnen will, ist jedoch dem Ermessen der
staatlichen Stellen überlassen, das der Gerichtshof in Randnummer 61 des Urteils
Schindler diesen zugebilligt hat. Diesen kommt nämlich die Beurteilung zu, ob esim Rahmen des angestrebten Zieles notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig
oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger
strenge Kontrollformen vorzusehen.
- 36.
- Somit kann allein der Umstand, daß ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als
ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, keinen Einfluß auf die Beurteilung der
Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen
haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den nationalen Stellen des
betreffenden Staates verfolgten Ziele und das von ihnen angestrebte Schutzniveau
zu beurteilen.
- 37.
- Die Tatsache, daß die im vorliegenden Verfahren streitigen Spiele nicht vollständig
verboten sind, genügt entgegen der Ansicht der Kläger des Ausgangsverfahrens
nicht, um nachzuweisen, daß die nationale Regelung die am Allgemeininteresse
ausgerichteten Ziele, die in ihr aufgeführt werden und die in ihrer Gesamtheit zu
würdigen sind, nicht wirklich zu erreichen sucht. Eine begrenzte Erlaubnis dieser
Spiele im Rahmen eines Ausschließlichkeitsrechts, die den Vorteil bietet, die
Spiellust und den Betrieb der Spiele in kontrollierte Bahnen zu lenken, die Risiken
eines solchen Betriebs im Hinblick auf Betrug und andere Straftaten auszuschalten
und die sich daraus ergebenden Gewinne zu gemeinnützigen Zwecken zu
verwenden, dient auch der Verwirklichung dieser Ziele.
- 38.
- Gleiches gilt für den Umstand, daß die verschiedenen Betriebe, in denen die
Geldautomaten aufgestellt sind, von der zugelassenen öffentlich-rechtlichen
Vereinigung einen Teil der Einnahmen erhalten.
- 39.
- Was die Frage betrifft, ob es zur Erreichung dieser Ziele besser wäre, eine
Regelung mit den erforderlichen Auflagen für die betroffenen
Wirtschaftsteilnehmer zu erlassen, statt einer zugelassenen öffentlich-rechtlichen
Vereinigung ein ausschließliches Betriebsrecht zu gewähren, so liegt diese
Entscheidung im Ermessen der Mitgliedstaaten, allerdings unter dem Vorbehalt,
daß sie im Hinblick auf das angestrebte Ziel nicht unverhältnismäßig erscheint.
- 40.
- Aus der Verordnung über die Geldspielautomaten ergibt sich hierzu insbesondere,
daß die RAY, die die einzige Vereinigung ist, die eine Erlaubnis zum Betrieb
dieser Apparate besitzt, eine Vereinigung des öffentlichen Rechts ist, deren
Tätigkeiten unter staatlicher Aufsicht ausgeübt werden und die, wie in
Randnummer 5 festgestellt worden ist, den zu verteilenden Nettoertrag, der sich
aus dem Betrieb der Geldspielautomaten ergibt, an den Staat abzuführen hat.
- 41.
- Zwar könnte der Staat die Beträge, die ihm auf diese Weise zu gemeinnützigen
Zwecken zufließen, auch auf andere Weise erhalten, z. B. durch die Besteuerung
der Tätigkeiten, deren Ausübung den einzelnen Wirtschaftsteilnehmern im Rahmen
einer Regelung ohne Ausschließlichkeitscharakter erlaubt wird, doch stellt die
Verpflichtung der zugelassenen öffentlich-rechtlichen Vereinigung zur Abführung
der Erträge aus ihrer Betriebstätigkeit eine deutlich wirksamere Maßnahme dar,
um angesichts der Risiken von Betrug und anderen Straftaten die aus diesen
Tätigkeiten resultierenden Gewinne streng zu begrenzen.
- 42.
- Folglich ist die finnische Regelung über den Betrieb von Geldspielautomaten,
soweit sie nur einer einzigen öffentlich-rechtlichen Vereinigung das ausschließliche
Recht zum Betrieb der Automaten verleiht und damit den freien
Dienstleistungsverkehr beeinträchtigt, im Hinblick auf die von ihr verfolgten Ziele
nicht unverhältnismäßig.
- 43.
- Somit ist auf die Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten, daß die
Bestimmungen des EG-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr einer
nationalen Regelung wie der finnischen, die nur einer öffentlich-rechtlichen
Vereinigung das ausschließliche Recht zum Betrieb von Geldspielautomaten
gewährt, unter Berücksichtigung der am Allgemeininteresse ausgerichteten Ziele,
die die Regelung rechtfertigen, nicht entgegenstehen.
Kosten
- 44.
- Die Auslagen der finnischen, der belgischen, der deutschen, der spanischen, der
irischen, der luxemburgischen, der niederländischen, der österreichischen, der
portugiesischen und der schwedischen Regierung sowie der Regierung des
Vereinigten Königreichs und der Kommission, die Erklärungen beim Gerichtshof
eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des
Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem
vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher
Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Vaasan Hovioikeus mit Beschluß vom 21. März 1997 vorgelegten
Fragen für Recht erkannt:
Die Bestimmungen des EG-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr stehen
einer nationalen Regelung wie der finnischen, die nur einer öffentlich-rechtlichen
Vereinigung das ausschließliche Recht zum Betrieb von Geldspielautomaten
gewährt, unter Berücksichtigung der am Allgemeininteresse ausgerichteten Ziele,
die die Regelung rechtfertigen, nicht entgegen.
KapteynPuissochet
Jann
Gulmann Murray
Edward
Ragnemalm Sevón
Wathelet
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Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 21. September 1999.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias