SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 21 de septiembre de 1999 (1)
«Libre prestación de servicios - Derechos exclusivos de explotación -
Máquinas tragaperras»
En el asunto C-124/97,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al
artículo 177 del Tratado CE (actualmente, artículo 234 CE), por el Vaasan
hovioikeus (Finlandia), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho
órgano jurisdiccional entre
Markku Juhani Läärä,
Cotswold Microsystems Ltd,
Oy Transatlantic Software Ltd
y
Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä),
Suomen valtio (Estado Finlandés),
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la sentencia del Tribunal de
Justicia de 24 de marzo de 1994, Schindler (C-275/92, Rec. p. I-1039), y de los
artículos 30, 36, 56, 59 del Tratado CE (actualmente artículos 28 CE, 30 CE, 46 CE
y 49 CE, tras su modificación) y 60 del Tratado CE (actualmente, artículo 50 CE),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: P.J.G. Kapteyn, Presidente de las Salas Cuarta y Sexta, en
funciones de Presidente; J.-P. Puissochet (Ponente) y P. Jann, Presidentes de Sala;
C. Gulmann, J.L. Murray, D.A.O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón y M.
Wathelet, Jueces;
Abogado General: Sr. A. La Pergola;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre del Sr. Läärä y de Oy Transatlantic Software Ltd, por el Sr.
P. Kiviluoto, Abogado de Jyväskylä;
- en nombre de Cotswold Microsystems Ltd, por el Sr. H.T. Klami, Profesor
de la Universidad de Helsinki;
- en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. T. Pynnä, oikeudellinen
neunonantaja del ulkoasiainministeriö, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno belga, por el Sr. J. Devadder, bestuursdirecteur del
ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en
Ontwikkelingssamenwerking, en calidad de Agente, asistido por los Sres.
P. Vlaemminck y L. Van Den Hende, Abogados de Gante;
- en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. E. Röder, Ministerialrat del
Bundesministerium für Wirtschaft, y C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor
del mismo Ministerio, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno español, por el Sr. L. Pérez de Ayala Becerril,
Abogado del Estado, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. A. Bos, juridisch adviseur
del ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. F. Cede, Botschafter del
Bundesministerium für auswärtige Angelegenheiten, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno portugués, por los Sres. L. Fernandes, Director del
Serviço Jurídico de la Direcção-Geral dos Assuntos Comunitários del
Ministerio dos Negócios Estrangeiros, A. Cortesão Seiça Neves, miembro
del mismo Servicio, y J. Ramos Alexandre, Inspector Geral de Jogos del
Ministério da Economia, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno sueco, por el Sr. E. Brattgård, departementsråd
del Utrikesdepartementets handelsavdelning, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. J.E. Collins, Assistant
Treasury Solicitor, en calidad de Agente, asistido por el Sr. M. Brealey,
Barrister;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. A.
Caeiro, Consejero Jurídico, y la Sra. K. Leivo, miembro del Servicio
Jurídico, en calidad de Agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales del Sr. Läärä y de Oy Transatlantic Software Ltd,
representados por el Sr. P. Kiviluoto; de Cotswold Microsystems Ltd, representada
por el Sr. H.T. Klami; del Gobierno finlandés, representado por la Sra. T. Pynnä;
del Gobierno belga, representado por los Sres. P. Vlaemminck y L. Van Den
Hende; del Gobierno alemán, representado por el Sr. E. Röder; del Gobierno
español, representado por la Sra. M. López-Monís Gallego, Abogado del Estado,
en calidad de Agente; del Gobierno irlandés, representado por la Sra. M. Finlay,
SC; del Gobierno luxemburgués, representado por el Sr. K. Manhaeve, Abogado
de Luxemburgo; del Gobierno neerlandés, representado por el Sr. M.A. Fierstra,
adjunct-juridisch adviseur del ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de
Agente; del Gobierno portugués, representado por los Sres. L. Fernandes y A.
Cortesão Seiça Neves; del Gobierno sueco, representado por la Sra. L. Nordling,
rättschef del EU-frågor del Utrikesdepartamentet, en calidad de Agente; del
gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. J.E. Collins, asistido por el Sr.
M. Brealey, y de la Comisión, representada por el Sr. A. Caeiro y la Sra. K. Leivo,
expuestas en la vista de 30 de junio de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
4 de marzo de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
- 1.
- Mediante resolución de 21 de marzo de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia
el 25 de marzo siguiente, el Vaasan hovioikeus (Tribunal de Apelación de Vaasa)
planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE
(actualmente, artículo 234 CE), tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación
de la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1994, Schindler
(C-275/92, Rec. p. I-1039; en lo sucesivo, «sentencia Schindler»), y de los artículos
30, 36, 56, 59 del Tratado CE (actualmente artículos 28 CE, 30 CE, 46 CE y
49 CE, tras su modificación) y 60 del Tratado CE (actualmente, artículo 50 CE),
con objeto de apreciar la compatibilidad con dichas disposiciones de una legislación
nacional que reserva a un organismo público el derecho de explotar máquinas
tragaperras en el territorio del Estado miembro afectado.
- 2.
- Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. Läärä, la
sociedad finlandesa Oy Transatlantic Software Ltd (en lo sucesivo, «TAS») y la
sociedad inglesa Cotswold Microsystems Ltd (en lo sucesivo, «CMS»), recurrentes
en el procedimiento principal, y Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä) (Ministerio Fiscal
del distrito de Jyväskylä) y Suomen valtio (Estado Finlandés) sobre la explotación
de máquinas tragaperras en Finlandia.
La normativa nacional
- 3.
- En Finlandia, en virtud del artículo 1, apartado 1, de la arpajaislaki (1.9.1965/491)
(Ley n. 491, de 1 de septiembre de 1965, sobre los juegos de azar, en la redacción
vigente en el momento de los hechos del procedimiento principal; en lo sucesivo,
«arpajaislaki»), la organización de juegos de azar sólo exige la autorización de la
Administración y sólo puede tener como objetivo el recaudar fondos en el marco
de una acción benéfica u otra finalidad sin ánimo de lucro prevista por la Ley.
Conforme al artículo 1, apartado 2, de la arpajaislaki, se consideran, en particular,
juegos de azar en el sentido de dicha Ley la actividad de casino, las máquinas
tragaperras y otros aparatos recreativos o los juegos en los que a cambio de una
cantidad de dinero el jugador puede obtener un premio consistente en dinero, en
una mercancía o en otra ventaja valorable en dinero, o también en fichas que
pueden cambiarse por dinero, mercancías o ventajas.
- 4.
- El artículo 3 de la arpajaislaki prevé, en especial, que la Administración puede
conceder a un organismo de derecho público autorización para poner en servicio,
contra remuneración, máquinas tragaperras y otros aparatos recreativos o para
gestionar casinos, con el fin de recaudar fondos destinados a diversos actos de
interés general enumerados en dicha disposición. Para un período dado, sólo se
puede conceder una única autorización que cubra dichas actividades.
- 5.
- Raha-automaattiyhdistys (asociación para la gestión de las máquinas tragaperras;
en lo sucesivo, «RAY») obtuvo dicha autorización en virtud del artículo 1,
apartado 3, del raha-automaattiasetus (29.12.1967/676) (Reglamento n. 676, de 29
de diciembre de 1967, sobre las máquinas tragaperras, en la redacción vigente en
el momento de los hechos). Conforme al artículo 6 de este Reglamento, RAY, para
realizar su objeto que consiste en recaudar fondos destinados a cubrir las
necesidades mencionadas en el artículo 3 de la arpajaislaki, tiene derecho a poner
en servicio contra remuneración máquinas tragaperras y a gestionar casinos, así
como a fabricar y vender máquinas tragaperras y máquinas recreativas. Los
artículos 29 y siguientes de dicho Reglamento precisan las condiciones en las que
el producto neto de las actividades de RAY, cuyo importe figura en los
presupuestos del Estado, debe abonarse al sosiaali-ja terveysministeriö (Ministerio
de Asuntos Sociales y de Sanidad) y después repartirse entre los organismos y
fundaciones que tienen por objeto la satisfacción de las necesidades antes
mencionadas.
- 6.
- En virtud del artículo 6, apartado 1, de la arpajaislaki, quien, sin autorización,
organice juegos de azar para los que se requiere autorización será sancionado con
multa o con pena de prisión de hasta seis meses. Además, conforme al artículo 16
del Título 2 del rikoslaki (13.05.1932/143) (Código penal finlandés en la redacción
de la Ley n. 143, de 13 de mayo de 1932), podrá ser decomisado todo instrumento
perteneciente al autor de la infracción o a la persona por cuya cuenta o en cuyo
beneficio actuó, y que sirvió para cometer la infracción, o que se fabricó o adquirió
únicamente con este fin.
El litigio principal
- 7.
- De la resolución de remisión se desprende que CMS concedió a TAS, cuyo
presidente es el Sr. Läärä, la explotación en Finlandia de máquinas tragaperras
denominadas «AWP» de tipo Golden Shot, que siguen siendo propiedad de CMS
según los términos del contrato celebrado entre ambas sociedades. Estos aparatos
contienen cilindros que giran sobre sí mismos y tienen dibujos de frutas. Cuando
los cilindros se paran, ya sea por sí mismos o porque el jugador acciona una
manivela, y la combinación formada por los dibujos figura en la lista de premios,
la máquina entrega al jugador un premio unitario de hasta 200 FMK como máximo
(por una apuesta entre 1 y 5 FMK).
- 8.
- El Sr. Läärä, como responsable de TAS, fue inculpado ante el Jyväskylän
käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Jyväskylä) por haber puesto en
servicio dichas máquinas en Finlandia sin autorización. Apoyado por TAS y CMS,
emplazados en la causa, negó haber cometido la infracción que se le imputaba
porque, en particular, la posibilidad de obtener premios ofrecida por las máquinas
Golden Shot no era esencialmente fruto del azar, sino también, en considerable
medida, de la habilidad del jugador, de forma que dichas máquinas no podían
calificarse de juegos de azar, y porque la legislación finlandesa era contraria a las
normas comunitarias que regulan la libre circulación de mercancías y de servicios.
El käräjäoikeus, que desestimó sus alegaciones, le condenó a pagar una multa y
ordenó el decomiso de las máquinas.
- 9.
- Los interesados recurrieron en apelación contra esta sentencia ante el Vaasan
hovioikeus, que decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de
Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
1) ¿Debe interpretarse la sentencia del Tribunal de Justicia, de 24 de marzo
de 1994, en el asunto C-275/92, Her Majesty's Customs and Excise/Gerhart
Schindler y Jörg Schindler, en el sentido de que puede considerarse que se
refiere a un asunto análogo al presente (véase la sentencia de 6 de octubre
de 1982 en el asunto 283/81, Srl Cilfit y Lanificio di Gavardo SpA/Ministero
della Sanità) y que en el presente asunto las disposiciones del Tratado CE
deben interpretarse del mismo modo que en el mencionado asunto?
En caso de que la respuesta a la primera cuestión sea negativa, en todo o
en parte, el hovioikeus plantea las siguientes cuestiones:
2) ¿Las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre circulación de
mercancías y de servicios (artículos 30, 59 y 60) se aplican también a las
máquinas tragaperras del tipo de que se trata en el presente asunto?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión:
a) ¿se oponen los artículos 30, 59 o 60, o cualquier otro artículo del
Tratado CE, a que Finlandia limite el derecho de explotar máquinas
tragaperras al monopolio de Raha-automaattiyhdistys (asociación de
derecho público para la gestión de máquinas tragaperras), con
independencia de que dicha restricción se aplique en virtud de la
misma Ley a los organizadores de juegos tanto nacionales como
extranjeros?
y
b) ¿puede justificarse dicha restricción por los principios contenidos en
los artículos 36 o 56, o en cualquier otro artículo del Tratado CE,
habida cuenta de los motivos expuestos en la Ley sobre los juegos de
azar, o en sus medidas de aplicación, o por otros motivos? Además,¿influyen en la respuesta a esta cuestión la cuantía de la ganancia que
se puede obtener de las máquinas tragaperras y su causa, según que
se deba al azar o a la habilidad del jugador?
- 10.
- Mediante sus tres cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano
jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que dilucide si, a la luz de
la sentencia Schindler, los artículos 30, 59 y 60 del Tratado deben interpretarse en
el sentido de que no se oponen a una legislación nacional, como la finlandesa, que
concede a un solo organismo público derechos exclusivos de explotación de
máquinas tragaperras, habida cuenta de los motivos de interés general invocados
para justificarla.
- 11.
- El Sr. Läärä, TAS y CMS alegan que la explotación de las máquinas tragaperras
de que se trata en el procedimiento principal es totalmente diferente de la
organización de grandes loterías, objeto del asunto Schindler, en particular, debido
a la pequeña cuantía de las apuestas y de los premios y a su principal finalidad,
que es ofrecer una diversión basada en la habilidad del jugador. Según ellos, el
derecho exclusivo concedido a RAY es contrario a las disposiciones del Tratado
sobre la libre circulación de mercancías y de servicios y sobre competencia,
principalmente, porque en realidad no se persiguen los objetivos de interés general
invocados para justificarlo y éstos podrían alcanzarse con medidas menos
restrictivas, como una normativa que impusiera a los gestores las prescripciones
necesarias.
- 12.
- Los Gobiernos finlandés, belga, alemán, español, irlandés, luxemburgués,
neerlandés, austriaco, portugués, sueco y del Reino Unido, así como la Comisión,
consideran, por el contrario, que las disposiciones del Tratado no se oponen a una
legislación, como la finlandesa, que concede derechos exclusivos de explotación de
máquinas tragaperras, siempre que esté justificada por consideraciones análogas a
las formuladas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Schindler. Para todos
estos Gobiernos, los juegos de que se trata en el procedimiento principal, que
ofrecen mediante pago la posibilidad de ganar premios en metálico, son juegos de
azar comparables a las loterías, acerca de las cuales el Tribunal de Justicia
reconoció que incumbía a los Estados miembros apreciar, habida cuenta de sus
particularidades socioculturales, si es necesario restringir o incluso prohibir sus
actividades en aras de la protección del orden social.
- 13.
- A este respecto procede recordar que, en el apartado 60 de la sentencia Schindler,
el Tribunal de Justicia destacó las consideraciones de orden moral, religioso o
cultural que rodean tanto a las loterías como a los demás juegos en todos los
Estados miembros. Las legislaciones nacionales tienden, en general, a limitar e
incluso a prohibir el juego y a evitar que sea una fuente de enriquecimiento
individual. El Tribunal de Justicia también destacó que, habida cuenta del importe
de las sumas que permiten reunir y de las ganancias que pueden ofrecer a los
jugadores, sobre todo las que se organizan a gran escala, las loterías implican
riesgos elevados de delito y de fraude. Además, constituyen una incitación al gasto
que puede tener consecuencias individuales y sociales perjudiciales. Por último, y
sin que esta razón pueda considerarse en sí misma una justificación objetiva, cabe
destacar, según el Tribunal de Justicia, que las loterías pueden participar
significativamente en la financiación de actividades filantrópicas o de interés
general como obras sociales, obras benéficas, el deporte o la cultura.
- 14.
- Como resulta del apartado 61 de la misma sentencia, el Tribunal de Justicia
consideró que dichas particularidades justifican que las autoridades nacionales
dispongan de una facultad de apreciación suficiente para determinar las exigencias
que implican la protección de los jugadores y, más en general, habida cuenta de las
particularidades socioculturales de cada Estado miembro, la protección del orden
social, tanto en lo que se refiere a las modalidades de organización de las loterías
y al volumen de las apuestas, como a la afectación de los beneficios que reportan.
Ante estas circunstancias, las autoridades nacionales deben apreciar no sólo si es
necesario restringir las actividades de las loterías sino también prohibirlas, siempre
que dichas restricciones no sean discriminatorias.
- 15.
- Aunque la sentencia Schindler trata de la organización de loterías, estas
consideraciones también son válidas, como se desprende, por otro lado, del mismo
tenor del apartado 60 de dicha sentencia, para los demás juegos que presentan
características comparables.
- 16.
- Es cierto que en la sentencia de 26 de junio de 1997, Familiapress (C-368/95, Rec.
p. I-3689), el Tribunal de Justicia rechazó equiparar determinados juegos a las
loterías que presentan las características examinadas en la sentencia Schindler. Pero
se trataba de juegos-concurso propuestos en revistas en forma de crucigramas o
acertijos que, después de un sorteo, permitían ganar premios a determinados
lectores que habían dado las respuestas esperadas. Como destacó el Tribunal de
Justicia en el apartado 23 de dicha sentencia, tales juegos, organizados solamente
a pequeña escala y cuyas apuestas son poco importantes, no constituyen una
actividad económica independiente, sino sólo un elemento entre otros del
contenido impreso de una revista.
- 17.
- En el presente asunto, por el contrario, de las informaciones facilitadas por el
órgano jurisdiccional remitente se desprende que se trata de un juego de azar y
que los aparatos de que se trata en el procedimiento principal ofrecen, mediante
pago destinado específicamente a su utilización, una esperanza de premio en
metálico. La cuantía relativamente modesta de las apuestas y de los premios
alegada por los recurrentes en el procedimiento principal no impide en modo
alguno, como destacaron la mayor parte de los Gobiernos que han presentado
observaciones en el presente procedimiento, que la explotación de tales aparatos
permita recaudar cantidades considerables, en particular, debido al número de
jugadores potenciales y a la tendencia de la mayor parte de ellos a volver a jugar
un gran número de veces, dados la brevedad del juego y su carácter repetitivo.
- 18.
- En estas circunstancias, los juegos consistentes en la utilización contra
remuneración de máquinas tragaperras como las del procedimiento principal deben
considerarse juegos de azar comparables a las loterías mencionadas en la sentencia
Schindler.
- 19.
- No obstante, el presente procedimiento se distingue del asunto Schindler en
diversos aspectos.
- 20.
- En primer lugar, las actividades de lotería controvertidas en la sentencia Schindler
no se refieren a «mercancías» comprendidas, en tanto que tales, en el campo de
aplicación del artículo 30 del Tratado, sino que deben considerarse actividades de
«servicios» en el sentido del Tratado CE (sentencia Schindler, apartados 24 y 25).
Por el contrario, las máquinas tragaperras constituyen en sí mismas mercancías que
pueden estar comprendidas en el artículo 30 del Tratado.
- 21.
- Además, mientras que la legislación nacional controvertida en la sentencia
Schindler prohíbe, salvo las excepciones que establece, la celebración de loterías
en el territorio del Estado miembro afectado, la que constituye el objeto del
presente asunto no prohíbe la utilización de máquinas tragaperras, sino que reserva
su explotación a un organismo de derecho público que disfruta de una autorización
concedida por la Administración (en lo sucesivo, «organismo público autorizado»).
- 22.
- Finalmente, como se destacó en algunas de las observaciones presentadas ante el
Tribunal de Justicia, a una legislación como la controvertida en el procedimiento
principal podrían serle aplicables otras disposiciones del Tratado, como las relativas
al derecho de establecimiento o a las normas sobre competencia.
- 23.
- Sobre este último punto, sin embargo, por haberse limitado el órgano jurisdiccional
remitente a añadir a la mención de los artículos 30, 36, 59 y 60 del Tratado, que
aparece en su tercera cuestión, la de «cualquier otro artículo del Tratado» sin
facilitar ninguna precisión al respecto ni en los motivos ni en el fallo de su
resolución, el Tribunal de Justicia no está en condiciones de pronunciarse sobre si
otras disposiciones del Tratado distintas de las relativas a la libre circulación de
mercancías y a la libre prestación de servicios se oponen a una legislación nacional
como la controvertida en el procedimiento principal.
- 24.
- Por lo que se refiere, en primer lugar, a las disposiciones del Tratado relativas a
la libre circulación de mercancías, éstas pueden aplicarse, como se ha señalado en
el apartado 20 de la presente sentencia, a las máquinas tragaperras, que
constituyen bienes que pueden ser objeto de importación o de exportación. Es
cierto que tales máquinas están destinadas a ser puestas a disposición del público
para su utilización contra remuneración. Pero, como destacó el Abogado General
en el apartado 19 de sus conclusiones, el hecho de que una mercancía importada
esté destinada a la prestación de un servicio no puede, por sí solo, sustraerla de la
aplicación de las normas relativas a la libre circulación (véase, en este sentido, la
sentencia de 23 de octubre de 1997, Comisión/Italia, C-158/94, Rec. p. I-5789,
apartados 15 a 20).
- 25.
- A este respecto, procede señalar que una legislación nacional como la controvertida
en el procedimiento principal puede obstaculizar la libre circulación de mercancías,
en la medida en que el organismo público autorizado es legalmente el único gestor
posible de máquinas tragaperras destinadas a una utilización contra remuneración
y tiene el derecho de fabricar él mismo tales máquinas.
- 26.
- No obstante, dada la falta de datos suficientes acerca de las consecuencias efectivas
de la legislación controvertida sobre la importación de máquinas tragaperras, el
Tribunal de Justicia no está en condiciones, en el marco del presente
procedimiento, de pronunciarse sobre la cuestión de si el artículo 30 del Tratado
se opone a la aplicación de una legislación de este tipo.
- 27.
- Por lo que respecta, en segundo lugar, a las disposiciones del Tratado relativas a
la libre prestación de servicios, éstas se aplican, como reconoció el Tribunal de
Justicia en la sentencia Schindler en relación con la organización de loterías, a una
actividad que consiste en permitir a los usuarios participar, contra remuneración,
en un juego de azar. Por tanto, una actividad de este tipo está comprendida en el
ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado, siempre que, por lo menos, uno
de los prestadores del servicio esté establecido en un Estado miembro distinto de
aquel en el que se ofrece el servicio.
- 28.
- Como señala el órgano jurisdiccional remitente, una legislación nacional sobre
máquinas tragaperras, como la finlandesa, en la medida en que prohíbe a toda
persona distinta del organismo público autorizado la explotación de dichos
aparatos, no supone una discriminación según la nacionalidad y afecta
indistintamente a los operadores que pudieran estar interesados en tal actividad,
ya estén establecidos en Finlandia o en otro Estado miembro.
- 29.
- No obstante, una legislación de este tipo, en la medida en que impide a los
operadores de otros Estados miembros, directa o indirectamente, poner ellos
mismos máquinas tragaperras a disposición del público para su utilización contra
remuneración, constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios.
- 30.
- En consecuencia, procede examinar si esta vulneración de la libre prestación de
servicios puede admitirse con arreglo a las excepciones expresamente previstas por
el Tratado o justificarse, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por
razones imperiosas de interés general.
- 31.
- A este respecto, los artículos 55 del Tratado CE (actualmente, artículo 45 CE) y
56 del Tratado, aplicables a la materia en virtud del artículo 66 del Tratado CE
(actualmente, artículo 55 CE), admiten las restricciones justificadas por su relación,
aunque sólo sea de manera ocasional, con el ejercicio del poder público o por
razones de orden público, seguridad o salud públicas. Además, resulta de la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 25
de julio de 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288/89, Rec. p. I-4007,
apartados 13 a 15) que los obstáculos a la libre prestación de servicios que se
derivan de medidas nacionales aplicables indistintamente sólo pueden aceptarse si
tales medidas están justificadas por razones imperativas de interés general, si son
apropiadas para garantizar la realización del objetivo que se proponen y si no van
más allá de lo necesario para su consecución.
- 32.
- Según las informaciones contenidas en la resolución de remisión y en las
observaciones del Gobierno finlandés, la legislación controvertida en el
procedimiento principal responde al interés en limitar la explotación de la pasión
de los seres humanos por el juego, en evitar los riesgos de delito y fraude que
entrañan las correspondientes actividades y en autorizar éstas sólo para recaudar
fondos destinados a obras de beneficencia o al sostenimiento de proyectos sin
ánimo de lucro.
- 33.
- Como reconoció el Tribunal de Justicia en el apartado 58 de la sentencia Schindler,
dichas razones deben considerarse globalmente. Éstas están relacionadas con la
protección de los destinatarios del servicio y, más en general, de los consumidores,
así como con la protección del orden social, objetivos que, como ya se declaró, se
encuentran entre los que pueden considerarse razones imperiosas de interés
general (véanse las sentencias de 18 de enero de 1979, Van Wesemael y otros,
asuntos acumulados 110/78 y 111/78, Rec. p. 35, apartado 28; de 4 de diciembre de
1986, Comisión/Francia, 220/83, Rec. p. 3663, apartado 20, y de 24 de octubre de
1978, Société générale alsacienne de banque, 15/78, Rec. p. 1971, apartado 5).
También es necesario, como se ha indicado en el apartado 31 de la presente
sentencia, que las medidas basadas en tales motivos sean apropiadas para
garantizar la realización de los objetivos que se pretenden y no vayan más allá de
lo que es necesario para su consecución.
- 34.
- Como se ha señalado en el apartado 21 de la presente sentencia, la legislación
finlandesa se distingue de la controvertida en la sentencia Schindler, en particular,
en que no prohíbe la utilización de las máquinas tragaperras, sino que reserva su
explotación a un organismo público autorizado.
- 35.
- No obstante, la determinación de la amplitud de la protección que un Estado
miembro pretende garantizar en su territorio en materia de loterías y otros juegos
de azar forma parte de la facultad de apreciación reconocida por el Tribunal de
Justicia a las autoridades nacionales en el apartado 61 de la sentencia Schindler.
En efecto, incumbe a éstas apreciar si en el contexto del objetivo perseguido es
necesario prohibir total o parcialmente las actividades de dicha naturaleza o
solamente restringirlas y prever a estos efectos formas de control más o menos
estrictas.
- 36.
- En estas circunstancias, el mero hecho de que un Estado miembro haya elegido un
sistema de protección diferente del adoptado por otro Estado miembro no puede
tener incidencia en la apreciación de la necesidad y de la proporcionalidad de las
disposiciones adoptadas en la materia. Éstas deben apreciarse solamente en
relación con los objetivos que persiguen las autoridades nacionales del Estado
miembro interesado y con el nivel de protección que pretenden garantizar.
- 37.
- El hecho de que los referidos juegos no estén totalmente prohibidos no basta,
contrariamente a lo que sostienen los recurrentes en el procedimiento principal,
para demostrar que la legislación nacional no tenga realmente por finalidad
alcanzar los objetivos de interés general que pretende perseguir y que deben
considerarse en su conjunto. En efecto, también se inscribe en la persecución de
tales objetivos una autorización limitada de estos juegos en una situación de
exclusividad, que presenta la ventaja de canalizar el deseo de jugar y la explotación
de los juegos en un circuito controlado, de prevenir los riesgos de tal explotación
con fines fraudulentos y criminales y de utilizar los beneficios que se derivan de
ellos para fines de utilidad pública.
- 38.
- Se puede afirmar lo mismo sobre el hecho de que los distintos establecimientos en
los que están instaladas las máquinas tragaperras reciben del organismo público
autorizado una parte de los ingresos recaudados.
- 39.
- En cuanto a si, para alcanzar dichos objetivos, en vez de conceder un derecho
exclusivo de explotación al organismo público autorizado, sería preferible adoptar
una normativa que impusiera a los operadores interesados las prescripciones
necesarias, corresponde a los Estados miembros la facultad de apreciarlo, con la
reserva, no obstante, de que dicha elección no sea desproporcionada en relación
con el objetivo perseguido.
- 40.
- Sobre este punto, resulta, en especial, del Reglamento sobre las máquinas
tragaperras que RAY, que es el único organismo beneficiario de la autorización
para explotar dichas máquinas, es una asociación de derecho público cuyas
actividades se ejercen bajo el control del Estado y que, como se ha señalado en el
apartado 5 de la presente sentencia, debe abonar a éste el importe del producto
neto de la explotación de las máquinas tragaperras, que posteriormente será objeto
de reparto.
- 41.
- Aunque es cierto que las cantidades así recaudadas por el Estado con fines de
utilidad pública también podrían obtenerse por otros medios, como la tributación
de las actividades de los diferentes operadores que fueran autorizados a ejercerlas
en el marco de una normativa que no creara situaciones de exclusividad, la
obligación impuesta al organismo público autorizado de transferir el producto de
su explotación constituye una medida ciertamente más eficaz para garantizar,
debido a los riesgos de delito y de fraude, una limitación estricta del carácter
lucrativo de tales actividades.
- 42.
- En estas circunstancias, en la medida en que conceden derechos exclusivos a un
solo organismo público autorizado, no parece que las disposiciones de la legislación
finlandesa sobre la explotación de máquinas tragaperras, en tanto que afectan a la
libre prestación de servicios, sean desproporcionadas en relación con los objetivos
que persigue.
- 43.
- En consecuencia, procede responder al órgano jurisdiccional remitente que las
disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios no se oponen
a una legislación nacional, como la finlandesa, que concede a un solo organismo
público derechos exclusivos de explotación de máquinas tragaperras, habida cuenta
de los objetivos de interés general que la justifican.
Costas
- 44.
- Los gastos efectuados por los Gobiernos finlandés, belga, alemán, español, irlandés,
luxemburgués, neerlandés, austriaco, portugués, sueco y del Reino Unido, así como
por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia,
no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las
partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Vaasan hovioikeus mediante
resolución de 21 de marzo de 1997, declara:
Las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios no se
oponen a una legislación nacional, como la finlandesa, que concede a un solo
organismo público derechos exclusivos de explotación de máquinas tragaperras,
habida cuenta de los objetivos de interés general que la justifican.
KapteynPuissochet
Jann
Gulmann Murray
Edward
Ragnemalm Sevón
Wathelet
|
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de septiembre de 1999.
El Secretario
El Presidente
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias