SENTENZA DELLA CORTE
21 settembre 1999 (1)
«Libera prestazione di servizi Diritti esclusivi di esercizio Apparecchi
automatici per giochi d'azzardo»
Nel procedimento C-124/97,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a
norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dalla hovioikeus di
Vaasa (Finlandia) nella causa dinanzi ad essa pendente tra
Markku Juhani Läärä,
Cotswold Microsystems Ltd,
Oy Transatlantic Software Ltd
e
Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä),
Suomen valtio (Stato finlandese ),
domanda vertente sull'interpretazione della sentenza della Corte 24 marzo 1994,
causa C-275/92, Schindler (Racc. pag. I-1039), e degli artt. 30, 36, 56, 59 del
Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE, 30 CE, 46 CE e 49 CE)
e 60 del Trattato CE (divenuto art. 50 CE),
LA CORTE,
composta dai signori P.J.G. Kapteyn, presidente della Quarta e della Sesta Sezione,
facente funzioni di presidente, J.-P. Puissochet (relatore) e P. Jann, presidenti di
sezione, C. Gulmann, J.L. Murray, D.A.O. Edward, H. Ragnemalm, L. Sevón e
M. Wathelet, giudici,
avvocato generale: A. La Pergola
cancelliere: signora L. Hewlett, amministratore
viste le osservazioni scritte presentate:
per il signor Läärä e per la Oy Transatlantic Software Ltd, dall'avv.
P. Kiviluoto, del foro di Jyväskylä,
per la Cotswold Microsystems Ltd, dal signor H.T. Klami, professore
all'Università di Helsinki,
per il governo finlandese, dalla signora T. Pynnä, consigliere giuridico presso
il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente,
per il governo belga, dal signor J. Devadder, direttore d'amministrazione
presso il servizio giuridico del ministero degli Affari esteri, del Commercio
estero e della Cooperazione allo sviluppo, in qualità di agente, assistito dagli
avv.ti P. Vlaemminck e L. Van Den Hende, del foro di Gand,
per il governo tedesco, dai signori E. Röder, Ministerialrat presso il
ministero federale dell'Economia, e C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor
presso lo stesso ministero, in qualità di agenti,
per il governo spagnolo, dal signor L. Pérez de Ayala Becerril, abogado del
Estado, in qualità di agente,
per il governo olandese, dal signor A. Bos, consigliere giuridico presso il
ministero degli Affari esteri, in qualità di agente,
per il governo austriaco, dal signor F. Cede, Botschafter presso il ministero
degli Affari esteri, in qualità di agente,
per il governo portoghese, dai signori L. Fernandes, direttore del servizio
giuridico della direzione generale «Comunità europee» del ministero degli
Affari esteri, A. Cortesão Seiça Neves, membro dello stesso servizio, e J.
Ramos Alexandre, ispettore generale dei giochi presso il ministero
dell'Economia, in qualità di agenti,
per il governo svedese, dal signor E. Brattgård, departementsråd presso il
dipartimento del commercio estero del ministero degli Affari esteri, in
qualità di agente,
per il governo del Regno Unito, dal signor J. E. Collins, Assistant Treasury
solicitor, in qualità di agente, assistito dal signor M. Brealey, barrister,
per la Commissione delle Comunità europee, dal signor A. Caeiro,
consigliere giuridico, e dalla signora K. Leivo, membro del servizio giuridico,
in qualità di agenti,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali del signor Läärä e della Oy Transatlantic Software Ltd,
rappresentati dall'avv. P. Kiviluoto, della Cotswold Microsystems Ltd, rappresentata
dal signor H.T. Klami, del governo finlandese, rappresentato dalla signora
T. Pynnä, del governo belga, rappresentato dagli avv.ti P. Vlaemminck e L. Van
Den Hende, del governo tedesco, rappresentato dal signor E. Röder, del governo
spagnolo, rappresentato dalla signora M. López-Monís Gallego, abogado del
Estado, in qualità di agente, del governo irlandese, rappresentato dalla signora M.
Finlay, SC, del governo lussemburghese, rappresentato dall'avv. K. Manhaeve, del
foro di Lussemburgo, del governo olandese, rappresentato dal signor M. A.
Fierstra, consigliere giuridico aggiunto presso il ministero degli Affari esteri, in
qualità di agente, del governo portoghese, rappresentato da signori L. Fernandes
e A. Cortesão Seiça Neves, del governo svedese, rappresentato dalla signora L.
Nordling, rättschef presso il segretariato giuridico (UE) del ministero degli Affari
esteri, in qualità di agente, del governo del Regno Unito, rappresentato da signor
J. E. Collins, assistito dal signor M. Brealey, e della Commissione, rappresentata
dal signor A. Caeiro e dalla signora K. Leivo, all'udienza del 30 giugno 1998,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 4 marzo
1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
- 1.
- Con ordinanza 21 marzo 1997, pervenuta in cancelleria il 25 marzo successivo, la
hovioikeus (corte d'appello) di Vaasa ha sottoposto alla Corte, in forza dell'art. 177
del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), tre questioni pregiudiziali relative
all'interpretazione della sentenza della Corte 24 marzo 1994, causa C-275/92,
Schindler (Racc. pag. I-1039; in prosieguo: la «sentenza Schindler»), e degli artt.
30, 36, 56, 59 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE, 30 CE,
46 CE e 49 CE) e 60 del Trattato CE (divenuto art. 50 CE), al fine di valutare la
compatibilità con queste disposizioni di una normativa nazionale che riserva ad un
organismo pubblico il diritto di gestire apparecchi automatici per giochi d'azzardo
nel territorio dello Stato membro interessato.
- 2.
- Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra il signor
Läärä, la società di diritto finlandese Oy Transatlantic Software Ltd (in prosieguo:
la «TAS») e la società di diritto inglese Cotswold Microsystems Ltd (in prosieguo:
la «CMS»), appellanti nella causa a qua, da una parte, e il Kihlakunnansyyttäjä
(Jyväskylä) (procuratore distrettuale di Jyväskylä) e il Suomen valtio (Stato
finlandese), dall'altra, relativamente alla gestione di apparecchi automatici per
giochi d'azzardo in Finlandia.
La normativa nazionale
- 3.
- In Finlandia, a norma dell'art. 1, n. 1, dell'arpajaislaki (1.9.1965/491) (legge 1°
settembre 1965, n. 491, sui giochi di azzardo, nella versione in vigore all'epoca dei
fatti della causa principale; in prosieguo: l'«arpajaislaki»), i giochi d'azzardo
possono essere organizzati, con l'autorizzazione dell'amministrazione, solo allo
scopo di raccogliere fondi per fini di beneficenza o per altri fini non lucrativi
previsti dalla legge. Secondo l'art. 1, n. 2, dell'arpajaislaki, sono considerati giochi
d'azzardo ai sensi di detta legge, fra l'altro, l'attività di case da gioco, gli apparecchi
automatici per giochi d'azzardo e altri apparecchi da gioco o i giochi nei quali,
dietro pagamento di una somma di denaro, il giocatore può ricevere un premio in
denaro, beni o altri vantaggi valutabili in denaro, ovvero gettoni convertibili in
denaro, beni o vantaggi.
- 4.
- L'art. 3 dell'arpajaislaki prevede in particolare che l'amministrazione può rilasciare
a un organismo di diritto pubblico l'autorizzazione a fare funzionare, a pagamento,
apparecchi automatici per giochi d'azzardo e altri apparecchi da gioco o ad
esercitare un'attività di case da gioco, per raccogliere fondi destinati al
perseguimento di varie finalità di interesse generale, elencate da tale disposizione.
Per un dato periodo si può rilasciare una sola autorizzazione relativa a dette
attività.
- 5.
- Tale autorizzazione è stata rilasciata alla Raha-automaattiyhdistys (associazione
degli esercenti di apparecchi automatici per giochi d'azzardo; in prosieguo: la
«RAY») a norma dell'art. 1, n. 3, del raha-automaattiasetus (29.12.1967/676)
(regolamento 29 dicembre 1967, n. 676, sugli apparecchi automatici per giochi
d'azzardo, nella versione in vigore all'epoca dei fatti). Secondo l'art. 6 di tale
regolamento, la RAY, per conseguire il suo obiettivo di raccolta di fondi destinati
a soddisfare i bisogni di cui all'art. 3 dell'arpajaislaki, ha il diritto di far funzionare,
a pagamento, apparecchi automatici per giochi d'azzardo e di esercitare un'attività
di case da gioco nonché di produrre e vendere apparecchi automatici per giochi
d'azzardo e apparecchi di intrattenimento. Gli artt. 29 e ss. del medesimo
regolamento precisano le condizioni in presenza delle quali l'utile netto delle
attività della RAY, il cui ammontare figura nel bilancio statale, dev'essere versato
al ministero degli Affari sociali e della Sanità per essere ripartito tra gli organismi
e le fondazioni che hanno lo scopo di soddisfare i bisogni citati.
- 6.
- In forza dell'art. 6, n. 1, dell'arpajaislaki, chi, senza esservi autorizzato, organizzi
giochi d'azzardo per i quali è necessaria un'autorizzazione è passibile di
un'ammenda o della pena detentiva fino a un massimo di sei mesi. Inoltre, secondo
l'art. 16 del titolo 2 della rikoslaki (13.05.1932/143) (legge penale finlandese nella
versione risultante dalla legge n. 143 del 13 maggio 1932), ogni strumento
appartenente all'autore dell'infrazione o al mandante e che sia servito a
commettere l'infrazione o che sia stato fabbricato o acquistato unicamente a tale
scopo può essere confiscato.
La causa principale
- 7.
- Dall'ordinanza di rinvio risulta che la CMS ha affidato alla TAS, di cui è presidente
il signor Läärä, l'esercizio in Finlandia di apparecchi automatici per giochi
d'azzardo detti «AWP» del tipo Golden Shot, i quali, ai sensi del contratto
concluso dalle due società, rimangono di proprietà della CMS. Tali apparecchi
contengono cilindri che ruotano su sé stessi e sui quali sono impresse immagini di
frutti. Se i cilindri si fermano, da soli o in seguito all'azionamento di una maniglia
da parte del giocatore, in una posizione cui corrisponde una sequenza di immagini
inserita nella tabella delle vincite, il giocatore riceve dall'apparecchio una vincita
non superiore, ciascuna volta, a 200 FIM (per una posta compresa tra 1 e 5 FIM).
- 8.
- Il signor Läärä è stato perseguito penalmente, nella sua veste di responsabile della
TAS, dinanzi al Jyväskylän käräjäoikeus (tribunale di primo grado di Jyväskylä) per
avere messo in funzione detti apparecchi in Finlandia senza autorizzazione.
Sostenuto dalla TAS e dalla CMS, chiamate in giudizio, egli ha contestato
l'infrazione imputatagli, adducendo in particolare che la possibilità di vincite offerta
dagli apparecchi Golden Shot non si basava essenzialmente sulla fortuna ma anche,
in misura rilevante, sull'abilità del giocatore, sicché tali apparecchi non potevano
essere qualificati come apparecchi per giochi d'azzardo. A suo avviso la normativa
finlandese contrastava con le norme comunitarie che disciplinano la libera
circolazione del beni e dei servizi. Il käräjäoikeus, che non ha accolto i suoi
argomenti, l'ha condannato a un'ammenda e ha ordinato la confisca degli
apparecchi.
- 9.
- La hovioikeus di Vaasa, innanzi alla quale gli interessati hanno impugnato detta
sentenza, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le
seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se la sentenza della Corte di giustizia 24 marzo 1994 nella causa C-275/92,
Her Majesty's Customs and Excise/Gerhart Schindler e Jörg Schindler, vada
interpretata nel senso che essa potrebbe considerarsi come riguardante una
causa analoga all'attuale (v. la sentenza pronunciata il 6 ottobre 1982 nella
causa 283/81, Srl Cilfit e Lanificio di Gavardo SpA/Ministero della sanità)
e che le disposizioni del Trattato CE vanno perciò interpretate nella
presente causa allo stesso modo in cui sono state interpretate nella causa
sopra menzionata.
In caso di soluzione in tutto o in parte negativa della prima questione, la
hovioikeus sottopone alla Corte di giustizia le seguenti questioni
supplementari:
2) Se le disposizioni del Trattato CE in materia di libera circolazione delle
merci e dei servizi (artt. 30, 59 e 60) si applichino anche agli apparecchi
automatici da gioco del tipo di cui trattasi.
3) In caso di soluzione affermativa della seconda questione,
a) se gli artt. 30, 59 e 60 o qualsiasi altro articolo del Trattato CE ostino
a che la Finlandia limiti il diritto di gestire gli apparecchi in questione
creando un monopolio a favore della Raha-automaattiyhdistys
(associazione degli esercenti di apparecchi automatici per giochi
d'azzardo), a prescindere dal fatto che la limitazione in parola
concerne allo stesso modo gli organizzatori nazionali di giochi e quelli
stranieri,
e
b) se per la limitazione di cui trattasi possano valere le giustificazioni
previste negli artt. 36 e 56 o in qualsiasi altro articolo del Trattato
CE, sulla base dei motivi esposti nella legge in materia di giochi
d'azzardo o in provvedimenti di attuazione della stessa o sulla base di
qualsiasi altro motivo e se, nel valutare tale questione, possano
rivelarsi pertinenti l'entità delle vincite ottenibili dai detti apparecchi
e il fatto che la possibilità di vincere si basi sull'azzardo oppure
sull'abilità del giocatore».
- 10.
- Con le sue tre questioni, che occorre esaminare insieme, il giudice del rinvio chiede
alla Corte se, alla luce della sentenza Schindler, gli artt. 30, 59 e 60 del Trattato
vadano intesi nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che, come
quella finlandese, concede a un solo organismo pubblico diritti esclusivi di eserciziodegli apparecchi automatici per giochi d'azzardo, tenuto conto dei motivi
d'interesse generale invocati per giustificarla.
- 11.
- Il signor Läärä, la TAS e la CMS fanno osservare che, considerate in particolare
la modesta entità delle puntate e delle vincite nonché la finalità principale degli
apparecchi in questione, che è quella di offrire un divertimento basato sull'abilità
del giocatore, l'esercizio delle apparecchi per giochi di cui al procedimento a quo
differisce completamente dall'organizzazione delle grandi lotterie, oggetto della
sentenza Schindler. A loro avviso, il diritto esclusivo concesso alla RAY è contrario
alle disposizioni del Trattato sulla libera circolazione dei beni e dei servizi e sulla
concorrenza, principalmente perché gli obiettivi d'interesse generale invocati a sua
giustificazione non vengono effettivamente perseguiti e potrebbero essere raggiunti
attraverso misure meno restrittive, a esempio tramite una normativa che imponga
agli esercenti le prescrizioni necessarie.
- 12.
- I governi finlandese, belga, tedesco, spagnolo, irlandese, lussemburghese, olandese,
austriaco, portoghese, svedese e del Regno Unito nonché la Commissione ritengono
al contrario che le disposizioni del Trattato non ostino ad una legislazione che,
come quella finlandese, concede diritti esclusivi di esercizio degli apparecchi
automatici per giochi d'azzardo, poiché essa è giustificata da considerazioni
analoghe a quelle accolte dalla Corte nella sentenza Schindler. Per tutti questi
governi, i giochi di cui alla causa principale, che offrono a pagamento la possibilità
di vincite pecuniarie, sono giochi con finalità di guadagno paragonabili alle lotterie,
riguardo alle quali la Corte ha riconosciuto che spetta agli Stati membri, tenuto
conto delle loro particolarità socioculturali, valutare se sia necessario limitarne o
addirittura proibirne l'esercizio per proteggere l'ordine sociale.
- 13.
- Occorre in merito ricordare che, al punto 60 della sentenza Schindler, la Corte si
è soffermata sulle considerazioni di ordine morale, religioso o culturale attinenti
alle lotterie come agli altri giochi d'azzardo in tutti gli Stati membri. Le normative
nazionali sono generalmente volte a limitare se non a vietare la pratica dei giochi
di sorte e ad evitare che siano una fonte di profitto individuale. La Corte ha anche
sottolineato che, tenuto conto della rilevanza delle somme che consentono di
raccogliere e dei premi che possono offrire ai giocatori, soprattutto quando sono
organizzate su grande scala, le lotterie comportano elevati rischi di criminalità e di
frode. Esse costituiscono inoltre un'incitazione alla spesa che può avere
conseguenze individuali e sociali dannose. Infine, sebbene si tratti di un motivo che
di per sé non può valere come giustificazione oggettiva, per la Corte non è senza
interesse il rilievo che le lotterie possono essere un mezzo di finanziamento
rilevante per attività di beneficenza o di interesse generale come le opere sociali,
le opere caritatevoli, lo sport o la cultura.
- 14.
- Come risulta dal punto 61 della medesima sentenza, la Corte ha ritenuto che
queste specificità giustificano che le autorità nazionali dispongano di un potere
discrezionale sufficiente per determinare le esigenze di tutela dei giocatori e più in
generale, tenuto conto delle specificità socioculturali di ogni Stato membro,
dell'ordine sociale per quanto riguarda sia le modalità di organizzazione delle
lotterie e il volume delle puntate sia la destinazione degli utili da esse ricavati.
Pertanto, spetta a tali autorità valutare se sia necessario non solo limitare, ma
anche vietare le attività di lotteria, purché dette limitazioni non siano
discriminatorie.
- 15.
- Sebbene la sentenza Schindler concerna l'organizzazione delle lotterie, tali
considerazioni valgono anche per gli altri giochi d'azzardo che presentino caratteri
analoghi, come peraltro risulta dai termini stessi del punto 60 di detta sentenza.
- 16.
- Certo, nella sentenza 26 giugno 1997, Familiapress (causa C-368/95, Racc. pag. I-3689), la Corte si è rifiutata di assimilare taluni giochi alle lotterie che presentano
le caratteristiche esaminate nella sentenza Schindler. Tuttavia, in quel caso si
trattava di giochi a concorso proposti in riviste sotto forma di cruciverba o di
indovinelli, che, previo sorteggio, consentivano a taluni dei lettori che avevano
fornito le risposte esatte di vincere dei premi. Come in particolare rilevato dalla
Corte al punto 23 di tale sentenza, giochi di questo tipo, organizzati solo su piccola
scala e con poste poco rilevanti, non costituiscono un'attività economica autonoma,
ma soltanto un elemento fra gli altri del contenuto redazionale di una rivista.
- 17.
- Nella presente causa, invece, dalle indicazioni fornite dal giudice remittente risulta
trattarsi di un gioco di azzardo e di apparecchi che, dietro versamento d'una
somma specificamente destinata al loro utilizzo, offrono una speranza di vincita in
denaro. L'entità relativamente modesta delle poste e dei premi, addotta dagli
appellanti nella causa a qua, non toglie che, come sottolineato dalla maggior parte
dei governi intervenuti nel presente procedimento, l'esercizio di detti apparecchi
permetta di raccogliere somme considerevoli, in particolare a motivo del numero
di giocatori potenziali e della tendenza della maggior parte di essi a rigiocare molte
volte, vista la brevità e la ripetitività del gioco.
- 18.
- Ne deriva che i giochi che consistono nell'utilizzo a pagamento di apparecchi
automatici per giochi d'azzardo come quelli in questione nella causa a qua devono
essere considerati come giochi con finalità di guadagno paragonabili alle lotterie di
cui alla sentenza Schindler.
- 19.
- Tuttavia, la presente causa si distingue dalla causa Schindler per diversi aspetti.
- 20.
- Innanzi tutto, le attività di lotteria in questione nella sentenza Schindler non sono
relative a «merci» rientranti, in quanto tali, nell'art. 30 del Trattato, ma vanno
considerate come attività di «servizi», ai sensi del Trattato CE (sentenza Schindler,
punti 24 e 25). Per contro, le apparecchi automatici per giochi d'azzardo
costituiscono di per sé beni suscettibili di ricadere nel campo di applicazione
dell'art. 30 del Trattato.
- 21.
- In secondo luogo, mentre la normativa nazionale in questione nella sentenza
Schindler vieta, salvo eccezioni da essa indicate, lo svolgimento delle lotterie sul
territorio dello Stato membro interessato, la normativa di cui alla presente causa
non vieta l'utilizzo degli apparecchi automatici per giochi d'azzardo, bensì ne
riserva l'esercizio ad un organismo di diritto pubblico che gode di un'autorizzazione
rilasciata dall'amministrazione (in prosieguo: l'«organismo pubblico autorizzato»).
- 22.
- Infine, come rilevato in talune delle osservazioni presentate alla Corte, altre
disposizioni del Trattato, come quelle in materia di diritto di stabilimento o di
concorrenza, potrebbero essere applicabili ad una normativa come quella in
questione nel procedimento principale.
- 23.
- Per quanto riguarda quest'ultimo punto, tuttavia, poiché il giudice del rinvio si è
limitato ad aggiungere alla menzione degli artt. 30, 36, 59 e 60 del Trattato, che
figura nella terza questione, quella di «qualsiasi altro articolo del Trattato», senza
fornire nessun'altra precisazione in merito né nella motivazione né nel dispositivo
della sua ordinanza, la Corte non è in grado di pronunciarsi sulla questione se
disposizioni del Trattato diverse da quelle relative alla libera circolazione delle
merci e alla libera prestazione dei sevizi ostino ad una normativa nazionale come
quella oggetto della causa a qua.
- 24.
- Per quanto concerne, in primo luogo, le disposizioni del Trattato relative alla libera
circolazione delle merci, come indicato al punto 20 della presente sentenza, esse
possono venire applicate agli apparecchi automatici per giochi d'azzardo, i quali
costituiscono beni suscettibili di importazione e di esportazione. E' vero che tali
apparecchi sono destinati ad essere messi a disposizione del pubblico per essere
utilizzati a pagamento. Tuttavia, come ha osservato l'avvocato generale al punto 19
delle sue conclusioni, la circostanza che una merce importata sia destinata alla
prestazione d'un servizio non vale di per sé a sottrarla alle norme in materia di
libera circolazione (v., in tal senso, sentenza 23 ottobre 1997, causa C-158/94,
Commissione/Italia, Racc. pag. I-5789, punti da 15 a 20).
- 25.
- A tale riguardo, occorre rilevare che, nella misura in cui l'organismo pubblico
autorizzato è legalmente l'unico esercente possibile di apparecchi automatici per
giochi da utilizzarsi a pagamento e nella misura in cui detto organismo ha il diritto
di fabbricare esso stesso tali apparecchi, una normativa nazionale come quella di
cui alla causa principale è idonea ad ostacolare la libera circolazione delle merci.
- 26.
- Tuttavia, in mancanza di ragguagli sufficienti quanto alle effettive conseguenze
della normativa de qua sulla importazione degli apparecchi automatici per giochi,
la Corte non è in grado, nell'ambito della presente causa, di pronunciarsi sulla
questione se l'art. 30 del Trattato osti all'applicazione di una normativa del genere.
- 27.
- Per quanto riguarda, in secondo luogo, le disposizioni del Trattato relative alla
libera prestazione dei servizi, esse, come statuito dalla Corte nella sentenza
Schindler riguardo all'organizzazione delle lotterie, si applicano ad un'attività
consistente nel permettere agli utenti di partecipare, a pagamento, ad un gioco con
finalità di guadagno. Pertanto, tale attività rientra nel campo di applicazione
dell'art. 59 del Trattato se almeno uno dei prestatori è stabilito in uno Stato
membro diverso da quello in cui il servizio viene offerto.
- 28.
- Come rilevato dal giudice remittente, una normativa nazionale sugli apparecchi
automatici per giochi d'azzardo come quella finlandese, la quale proibisce
l'esercizio di detti apparecchi a chiunque tranne che all'organismo pubblico
autorizzato, non implica alcuna discriminazione in base alla nazionalità e colpisce
indistintamente gli operatori potenzialmente interessati ad esercitare tale attività,
siano essi stabiliti in Finlandia o in un altro Stato membro.
- 29.
- Tuttavia, una normativa di questo tipo, in quanto impedisce, direttamente o
indirettamente, agli operatori degli altri Stati membri di mettere essi stessi a
disposizione del pubblico apparecchi automatici per giochi d'azzardo da usare a
pagamento, costituisce un intralcio alla libera prestazione dei servizi.
- 30.
- Occorre quindi accertare se tale violazione della libertà di prestare servizi possa
essere ammessa in forza delle misure derogatorie espressamente previste dal
Trattato oppure giustificata, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da
esigenze imperative connesse all'interesse generale.
- 31.
- A tal proposito, gli artt. 55 e 56 del Trattato CE (divenuti artt. 45 e 46 CE),
applicabili in materia ai sensi dell'art. 66 del Trattato CE (divenuto art. 55 CE),
ammettono le restrizioni giustificate dalla partecipazione, sia pure occasionale,
all'esercizio dei pubblici poteri o da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza
e di sanità pubblica. Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte (v., in tal senso,
sentenza 25 luglio 1991, causa C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda,
Racc. pag. I-4007, punti da 13 a 15) risulta che gli impedimenti alla libera
prestazione dei servizi che scaturiscono da misure nazionali indistintamente
applicabili possono essere ammessi soltanto ove dette misure siano giustificate da
esigenze imperative connesse all'interesse generale, siano atte a garantire il
conseguimento dello scopo con esse perseguito e non eccedano quanto necessario
a tal fine.
- 32.
- Secondo le indicazioni contenute nell'ordinanza di rinvio e nelle osservazioni del
governo finlandese, la normativa in discussione nel procedimento principale
risponde all'intento di limitare lo sfruttamento della passione umana per il gioco,
di evitare i rischi di reato e di frode generati dalle attività corrispondenti e di
autorizzare tali attività al solo fine di raccogliere fondi destinati a opere di
beneficenza o al sostegno di iniziative senza scopo di lucro.
- 33.
- Come riconosciuto dalla Corte al punto 58 della sentenza Schindler, questi motivi,
che devono essere considerati nel loro complesso, si ricollegano alla tutela dei
destinatari del servizio e più in generale dei consumatori nonché alla tutela
dell'ordine sociale. La Corte ha già dichiarato che questi scopi rientrano nel novero
di quelli che possono essere considerati come esigenze imperative connesse
all'interesse generale (v. sentenze 18 gennaio 1979, cause riunite 110/78 e 111/78,
Van Wesemael, Racc. pag. 35, punto 28; 4 dicembre 1986, causa 220/83,
Commissione/Francia, Racc. pag. 3663, punto 20; 24 ottobre 1978, causa 15/78,
Société générale alsacienne de banque, Racc. pag. 1971, punto 5). Come indicato
al punto 31 della presente sentenza, occorre inoltre che le misure fondate su tali
motivi siano atte a garantire il conseguimento dello scopo con esse perseguito e
non eccedano quanto necessario a tal fine.
- 34.
- Come rilevato al punto 21 della presente sentenza, la normativa finlandese si
distingue da quella in discussione nella sentenza Schindler soprattutto perché non
vieta l'uso degli apparecchi automatici per giochi d'azzardo, bensì ne riserva
l'esercizio ad un organismo pubblico autorizzato.
- 35.
- Tuttavia, la determinazione della misura della tutela che uno Stato membro intende
assicurare nel suo territorio in materia di lotterie e altri giochi implicanti denarofa parte del potere discrezionale che la Corte ha riconosciuto alle autorità nazionali
nel punto 61 della sentenza Schindler. Spetta infatti a queste ultime valutare se,
nell'ambito dello scopo perseguito, sia necessario proibire in tutto o in parte attività
di tale natura, o solo limitarle, e prevedere a tal fine modalità di controllo più o
meno rigorose.
- 36.
- Ne consegue che il sol fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di
protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non può rilevare
ai fini della valutazione della necessarietà e della proporzionalità delle disposizioni
prese in materia. Queste vanno valutate soltanto alla stregua degli obiettivi
perseguiti dalle autorità nazionali dello Stato membro interessato e del livello di
tutela che intendono assicurare.
- 37.
- Contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti nel procedimento principale,
il fatto che i giochi considerati non siano del tutto vietati non è sufficiente a
dimostrare che la normativa nazionale non sia effettivamente volta a conseguire gli
obiettivi d'interesse generale che essa dichiara di perseguire e che devono essere
considerati nel loro insieme. Infatti, un'autorizzazione limitata di detti giochi in un
ambito esclusivo, che presenta il vantaggio di incanalare il desiderio di giocare e la
gestione dei giochi in un circuito controllato, di prevenire il rischio che tale gestione
sia diretta a scopi fraudolenti e criminosi e di impiegare gli utili che ne derivano
per fini di pubblica utilità, serve anch'essa al perseguimento di detti obiettivi.
- 38.
- Lo stesso dicasi della circostanza che i vari esercizi in cui sono installati gli
apparecchi per giochi ricevano dall'organismo pubblico autorizzato una quota degli
incassi realizzati.
- 39.
- Quanto alla questione se, per raggiungere tali scopi, sia preferibile, anziché
concedere un diritto esclusivo di esercizio all'organismo pubblico autorizzato,
adottare una normativa che imponga agli operatori interessati le prescrizioni
necessarie, essa rientra nel potere discrezionale degli Stati membri, purché tuttavia
la scelta fatta non appaia sproporzionata rispetto allo scopo perseguito.
- 40.
- Su tale punto, risulta in particolare dal regolamento sugli apparecchi automatici per
giochi d'azzardo che la RAY, che è il solo organismo titolare dell'autorizzazione
di esercizio, è un'associazione di diritto pubblico le cui attività sono esercitate sotto
il controllo dello Stato, a cui, come rilevato al punto 5 della presente sentenza, essa
deve versare l'importo dell'utile netto distribuibile derivante dall'esercizio degli
apparecchi.
- 41.
- Se è vero che le somme così percepite dallo Stato a fini di pubblica utilità
potrebbero essere raccolte anche per altre vie, quali la tassazione delle attività dei
vari operatori in ipotesi autorizzati ad esercitarle nell'ambito d'una normativa a
carattere non esclusivo, l'obbligo imposto all'organismo pubblico autorizzato di
trasferire il provento del suo esercizio costituisce una misura certamente più
efficace per assicurare, in vista dei rischi di reati e di frodi, una limitazione rigorosa
del carattere lucrativo di dette attività.
- 42.
- Pertanto, non sembra che, in quanto conferisce ad un solo organismo pubblico
diritti esclusivi, la normativa finlandese sull'esercizio degli apparecchi automatici
per giochi d'azzardo, nella misura in cui pregiudica la libera prestazione dei servizi,
sia sporporzionata rispetto agli scopi da essa perseguiti.
- 43.
- Occorre pertanto risolvere le questioni pregiudiziali proposte nel senso che le
disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi non ostano ad
una normativa nazionale che, come quella finlandese, concede ad un solo
organismo pubblico diritti esclusivi di esercizio degli apparecchi automatici per
giochi d'azzardo, tenuto conto dei motivi d'interesse generale che la giustificano.
Sulle spese
- 44.
- Le spese sostenute dai governi finlandese, belga, tedesco, spagnolo, irlandese,
lussemburghese, olandese, austriaco, portoghese, svedese e del Regno Unito
nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non
possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il
presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dalla hovioikeus di Vaasa con ordinanza
21 marzo 1997, dichiara:
Le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi non ostano
ad una normativa nazionale che, come quella finlandese, concede ad un solo
organismo pubblico diritti esclusivi di esercizio degli apparecchi automatici per
giochi d'azzardo, tenuto conto dei motivi d'interesse generale che la giustificano.
KapteynPuissochet
Jann
Gulmann Murray
Edward
Ragnemalm Sevón
Wathelet
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 21 settembre 1999.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias