Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 19 oktober 2023(1)
Mål C‑352/22
A.
ytterligare deltagare i rättegången:
Generalstaatsanwaltschaft Hamm
(begäran om förhandsavgörande från Oberlandesgericht Hamm (Regionala överdomstolen i Hamm, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam asylpolitik – Beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en medlemsstat – Flykting som efter beslutet vistas i en annan medlemsstat – Begäran om utlämning som har framställts av det tredjeland som är flyktingens ursprungsland till den medlemsstat där flyktingen är bosatt – Direktiv 2011/95/EU – Artikel 21.1 – Direktiv 2013/32/EU – Artikel 9.2 och 9.3 – Verkan av beslutet om beviljande av flyktingstatus inom ramen för utlämningsförfarandet – Artikel 78.2 FEUF – Gemensamt europeiskt asylsystem – En princip om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande av flyktingstatus föreligger inte – Artiklarna 18 och 19.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Flyktingens skydd mot utlämning – Principen om non-refoulement”
I. Inledning
1. Det har noterats att ”det finns långvariga, täta och komplexa kopplingar mellan flyktingrätten och utlämningsrätten”.(2) Dessa båda grenar av internationell rätt är ändå klart avgränsade från varandra och har stegvis var för sig förvärvat sin ”egen normativa autonomi”(3) samtidigt som de måste kompromissa med internationell människorättslagstiftning,(4) som djupt har förankrat principen om non-refoulement i det juridiska landskapet.(5)
2. Vidare har FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) angett(6) att ”internationellt skydd av flyktingar och tillämpning av straffrätten utesluter inte varandra. 1951 års konvention om flyktingstatus … och 1967 års protokoll till konventionen skyddar inte flyktingar eller asylsökande som har begått ett brott från lagföring, och internationell flyktingrätt hindrar inte under alla omständigheter utlämning av dem … När den person som avses i en begäran om utlämning … är flykting eller asylsökande ska emellertid hans eller hennes särskilda behov av skydd beaktas.”
3. Begäran om förhandsavgörande ger domstolen tillfälle att precisera förhållandet mellan de unionsrättsliga reglerna om internationellt skydd och medlemsstaternas befogenheter i fråga om utlämning, i syfte att beakta det särskilda behovet av skydd för en person som har beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat än den som har att pröva en begäran om utlämning av honom eller henne.
4. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9.2 och 9.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd(7) samt artikel 21.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet.(8)
5. Förevarande mål rör den delikata frågan om huruvida ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en medlemsstat har bindande verkan för övriga medlemsstater, på så sätt att de är bundna av beslutet och således inte kan avvika från det. Denna fråga har stor betydelse för hela det gemensamma europeiska asylsystemet. Den har här ställts i ett sammanhang där de turkiska myndigheterna har lämnat in en begäran om utlämning till de tyska myndigheterna i avsikt att vidta straffrättsliga åtgärder mot en turkisk medborgare som är bosatt i Tyskland och som tidigare har beviljats flyktingstatus av de italienska myndigheterna på grund av en risk för politisk förföljelse i Turkiet.
6. Domstolen har således att avgöra huruvida ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har fattats av en medlemsstat har bindande verkan enligt unionsrätten inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat, så att den myndighet som är behörig att genomföra utlämningsförfarandet är tvungen att vägra utlämning så länge som beslutet i fråga är i kraft.
7. I det här förslaget till förhandsavgörande redogör jag för skälen till att jag anser att även om ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits i en medlemsstat inte på unionsrättens nuvarande stadium har bindande verkan för den myndighet i en annan medlemsstat som ansvarar för prövningen av en begäran om utlämning, kvarstår dock att utlämningsförfarandet ska genomföras med iakttagande av den rätt till asyl som stadfästs i artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna(9) och mer allmänt principen om non-refoulement, vilken i egenskap av grundläggande rättighet garanteras i samma artikel i stadgan, jämförd med artikel 33 i konventionen angående flyktingars rättsliga ställning,(10) kompletterad genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning(11) (nedan kallad Genèvekonventionen), och i artikel 19.2 i stadgan.(12)
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Internationell rätt
1. Genèvekonventionen
8. I artikel 33.1 i Genèvekonventionen anges följande:
”Fördragsslutande stat må icke, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.”
2. Den europeiska utlämningskonventionen
9. På området för utlämning regleras relationerna mellan Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Turkiet genom den europeiska utlämningskonventionen.(13) Artikel 3.1 och 3.2 i den konventionen har följande lydelse:
”1. Utlämning skall icke medgivas om det brott, för vilket den begäres, av den anmodade parten betraktas såsom politiskt brott eller som ett brott, förknippat med ett politiskt brott.
2. Enahanda regel skall tillämpas, om den anmodade parten har grundad anledning antaga, antingen att en framställning om utlämning för ett vanligt brott gjorts i avsikt att åtala eller straffa en person på grund av dennes ras, religion, medborgarskap eller politiska uppfattning eller också att hans belägenhet skulle kunna försvåras på grund av någon av dessa anledningar.”
B. Unionsrätt
1. Direktiv 2011/95
10. I artikel 11 i direktiv 2011/95 fastställs i vilka fall en tredjelandsmedborgare eller en statslös person upphör att vara en flykting. I artikel 12 i direktivet anges i vilka situationer en person inte kan anses som flykting.
11. I artikel 13 i nämnda direktiv förskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska bevilja en tredjelandsmedborgare eller en statslös person flyktingstatus om han eller hon kan betraktas som flykting enligt kapitlen II och III”.
12. Artikel 14 i samma direktiv rör ”[å]terkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus”.
13. Artikel 21 i direktiv 2011/95 har rubriken ”Skydd mot avvisning”. I artikel 21.1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska i enlighet med sina internationella förpliktelser respektera principen om non-refoulement.”
2. Direktiv 2013/32
14. Artikel 9 i direktiv 2013/32, som har rubriken ”Rätt att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan”, har följande lydelse:
”1. Sökande ska ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten enbart så länge som förfarandet pågår, till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut i enlighet med de förfaranden i första instans som fastställs i kapitel III. Rätten att stanna kvar ska inte utgöra ett berättigande till uppehållstillstånd.
2. Medlemsstaterna får avvika från denna regel endast när en person gör en efterföljande ansökan enligt artikel 41 eller när de kommer att överlämna eller i förekommande fall utlämna en person antingen till en annan medlemsstat enligt skyldigheter i enlighet med en europeisk arresteringsorder … eller på annat sätt, eller till ett tredjeland eller till internationella brottmålsdomstolar eller tribunaler.
3. En medlemsstat får utlämna en sökande till ett tredjeland i enlighet med punkt 2 endast om de behöriga myndigheterna är säkra på att ett utlämningsbeslut inte kommer att resultera i direkt eller indirekt refoulement i strid med den medlemsstatens internationella och unionsrättsliga åtaganden.”
C. Tysk rätt
15. 6 § punkt 2 i Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (lag om internationellt rättsligt samarbete i brottmål) av den 23 december 1982,(14) i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad IRG), har följande lydelse:
”Utlämning ska vägras om det finns grundad anledning att förmoda att den eftersökta personen i fall av utlämning kommer att lagföras eller straffas på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning eller att vederbörandes belägenhet skulle kunna försvåras på grund av någon av dessa anledningar.”
16. 6 § i Asylgesetz (asyllagen) av den 26 juni 1992,(15) i den lydelse som offentliggjordes den 2 september 2008,(16) senast ändrad genom lag av den 9 juli 2021,(17) har följande lydelse:
”Beslutet angående asylansökan är bindande i alla frågor där erkännandet som asylberättigad eller beviljandet av internationellt skydd är juridiskt relevant i den mening som avses i 1 § första stycket andra punkten. Detta gäller inte för utlämningsförfaranden och förfaranden enligt 58 a § i Aufenthaltsgesetz (utlänningslagen)(18).”
III. Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågan
17. A är turkisk medborgare och kurd. Han lämnade Turkiet 2010.
18. Genom lagakraftvunnet beslut av den 19 maj 2010 beviljades A flyktingstatus av de italienska myndigheterna av det skälet att han riskerade politisk förföljelse från de turkiska myndigheterna på grund av hans stöd till Kurdistans arbetarparti (PKK). Flyktingstatusen gäller till och med den 25 juni 2030.
19. A är bosatt i Tyskland sedan juli 2019.
20. A har registrerats vid Internationella kriminalpolisorganisationen (Interpol) på grundval av en arresteringsorder som en turkisk domstol utfärdade den 3 juni 2020 i syfte att få honom gripen och utlämnad så att han kan lagföras för mord. Han anklagas för att den 9 september 2009, i Bingöl (Turkiet), efter ett gräl med sin far och sin bror, ha avlossat ett skott som träffade modern. Hon avled på sjukhus till följd av sina skador.
21. A greps i Tyskland den 18 november 2020 och frihetsberövades den 23 november 2020 i avvaktan på utlämning, som skulle verkställas senast den 14 april 2022.
22. Genom beslut av den 2 november 2021 beslutade Oberlandesgericht Hamm (Regionala överdomstolen i Hamm, Tyskland), som är hänskjutande domstol i förevarande mål, att bevilja utlämningen av A till Turkiet. Den ansåg att det inte fanns något hinder för utlämning i den mening som avses i 6 § punkt 2 IRG och artikel 3.1 och 3.2 i den europeiska utlämningskonventionen. Den ansåg nämligen, mot bakgrund av de argument som A hade anfört och de handlingar som han hade ingett samt de uppgifter som hade överlämnats rörande asylförfarandet i Italien, att det inte fanns grundad anledning att förmoda att begäran om utlämning, vilken motiverades av ett icke-politiskt brott, hade framställts i syfte att lagföra eller straffa A för hans politiska åskådning eller att hans belägenhet, i fall av utlämning, riskerade att försvåras på grund av sådana anledningar.
23. Den ansåg att det beslut om beviljande av flyktingstatus som hade fattats av de italienska myndigheterna inte utgjorde hinder för att A utlämnades till Turkiet. Det rör sig nämligen om två separata förfaranden, som kan leda till olika beslut. Ett beslut om beviljande av flyktingstatus kan dock, även om det enligt tysk rätt inte har bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande, vara vägledande vid den självständiga prövningen av de villkor som föreskrivs i 6 § punkt 2 IRG och artikel 3.1 och 3.2 i den europeiska utlämningskonventionen.
24. Den hänskjutande domstolen gjorde med beaktande av situationen i Turkiet en egen bedömning av risken för att A skulle utsättas för politisk förföljelse. På basen av de uppgifter som den innehade ansåg den att den garanti som de turkiska myndigheterna hade lämnat om att A:s rätt till en rättvis rättegång skulle garanteras om han utlämnades till Turkiet var tillförlitlig. Den ansåg även att A inte skulle löpa någon allvarlig och konkret risk att utsättas för politisk förföljelse om han utlämnades till Turkiet, varför inte heller principen om non-refoulement som följer av artikel 33 i Genèvekonventionen hindrade utlämningen.
25. A överklagade den hänskjutande domstolens beslut till Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen, Tyskland), som upphävde beslutet genom dom av den 30 mars 2022. Som det framgår av nämnda beslut hade Oberlandesgericht Hamm (Regionala överdomstolen i Hamm) underlåtit att begära ett förhandsavgörande från EU‑domstolen i frågan huruvida, enligt unionsrätten, de italienska myndigheternas beslut att bevilja A flyktingstatus är bindande för utlämningsförfarandet i Tyskland och således hindrar att han utlämnas till Turkiet, trots att denna fråga är relevant för avgörandet av tvisten och inte har prövats tidigare.(19)
26. Sedan målet återförvisats till Oberlandesgericht Hamm (Regionala överdomstolen i Hamm) ska denna på nytt avgöra begäran om utlämning. Den har betonat att den fråga som avses i punkt 25 ovan och som inte tidigare har prövats av EU-domstolen är omdiskuterad i doktrinen.
27. En del av doktrinen anser att ett beslut om beviljande av flyktingstatus är bindande inom ramen för ett utlämningsförfarande. Av artikel 9.2 och 9.3 i direktiv 2013/32, i vilken det föreskrivs att en person som ansökt om internationellt skydd får utlämnas till tredjeland på villkor att de behöriga myndigheterna är säkra på att ett utlämningsbeslut inte kommer att resultera i direkt eller indirekt refoulement, har denna del av doktrinen dragit slutsatsen att när det finns ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har fattats av en medlemsstat, är utlämning av den person som har beviljats denna status inte längre tillåtet enligt unionsrätten. 6 § andra meningen i asyllagen ska tolkas i överensstämmelse med unionsrätten. Den har vidare påpekat att i direktiven 2011/95 och 2013/32 föreskrivs specifika regler om upphörande, undantag och återkallande av flyktingstatus.(20) Dessa regler skulle kringgås, om ett beslut om beviljande av flyktingstatus inte hade bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande och det således vore möjligt att bevilja en begäran om utlämning av en flykting som erkänts som sådan av myndigheterna i en annan medlemsstat.
28. En annan del av doktrinen anser däremot att unionslagstiftaren ansåg att asylförfarandet och utlämningsförfarandet är oberoende av varandra, vilket innebär att ett beslut om beviljande av flyktingstatus inte kan ha bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande. Det kan nämligen ha förflutit lång tid mellan beslutet om beviljande av flyktingstatus och inledandet av utlämningsförfarandet, och situationen kan därför ha förändrats fundamentalt. Utlämningsförfarandet kan utgöra det första tillfället att pröva skälen för undantag från flyktingstatus, vilka skulle kunna motivera att flyktingstatusen återkallas. Om ett beslut om beviljande av flyktingstatus tillerkändes bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande, skulle ett förfarande för återkallande först behöva inledas, vilket inte krävs enligt direktiv 2011/95. Dock ska principen om non-refoulement iakttas, i enlighet med artikel 21.1 i direktiv 2011/95.
29. Den hänskjutande domstolen har anslutit sig till sistnämnda tolkning och vidhåller de bedömningar som den gjorde redan i sitt beslut av den 2 november 2021.
30. Den har betonat att asylförfarandet och utlämningsförfarandet är oberoende av varandra. Direktiven 2011/95 och 2013/32 innehåller ingen uttrycklig bestämmelse som föreskriver att ett beslut om beviljande av flyktingstatus ska ha bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande.
31. Att erkänna en sådan verkan skulle dessutom innebära att om det under utlämningsförfarandet upptäcks nya uppgifter som motiverar en annan bedömning av risken för att den eftersökta personen kommer att utsättas för politisk förföljelse, skulle man behöva invänta att myndigheten i den medlemsstat där flyktingstatusen beviljats eventuellt återkallar denna status. Detta skulle förlänga utlämningsförfarandet, vilket är oförenligt med principen om skyndsamhet, som är tillämplig särskilt när den berörde är frihetsberövad i avvaktan på utlämning.
32. Den hänskjutande domstolen har även betonat att det är förenligt med det legitima syftet att förhindra straffrihet, vilket har erkänts av EU-domstolen,(21) att anse att det är möjligt att utlämna den eftersökta personen till det tredjeland som är hans ursprungsland trots att han har beviljats flyktingstatus av en medlemsstat, i den mån utlämningen inte strider mot internationell rätt eller mot unionsrätten, framför allt artiklarna 18 och 19.2 i stadgan. Även om det enligt tysk rätt i teorin är möjligt att vidta straffrättsliga åtgärder mot den eftersökta personen om han inte utlämnas, är en sådan lagföring i praktiken inte möjlig, med hänsyn till att det inte finns någon tillgänglig bevisning rörande de omständigheter som ägde rum i Turkiet, vilket kan leda till straffrihet för den eftersökta personen.
33. Mot denna bakgrund beslutade Oberlandesgericht Hamm (Regionala överdomstolen i Hamm) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 9.2 och 9.3 i [direktiv 2013/32] jämförd med artikel 21.1 i [direktiv 2011/95] tolkas så, att det lagakraftvunna erkännandet av en person som flykting enligt Genèvekonventionen i en annan [medlemsstat] är bindande – på grund av den unionsrättsliga skyldigheten att tolka nationell lagstiftning direktivkonformt (artikel 288.3 FEUF och artikel 4.3 FEU) – för utlämningsförfarandet i den medlemsstat som erhållit en begäran att utlämna en sådan person, vilket innebär att det finns ett absolut hinder för utlämning av en person till ett tredjeland eller ursprungslandet till dess erkännandet som flykting återkallats eller tidsmässigt löpt ut?”
34. Skriftliga yttranden har inkommit från A, den tyska och den italienska regeringen samt Europeiska kommissionen.
35. Förhandling hölls den 12 juni 2023, vid vilken A, den tyska och den italienska regeringen samt kommissionen närvarade.
IV. Bedömning
36. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i förhållandet mellan de unionsrättsliga reglerna om internationellt skydd och medlemsstaternas befogenheter i fråga om utlämning. Närmare bestämt handlar det om att definiera den verkan som en medlemsstats beslut om att bevilja en person flyktingstatus har för ett utlämningsförfarande mot denna person som genomförs i en annan medlemsstat, i den situationen att begäran om utlämning härrör från det tredjeland som personen har flytt ifrån. Rör det sig om en bindande verkan för myndigheten i den medlemsstat som har mottagit begäran om utlämning, så att denna myndighet i sin bedömning är bunden av ett sådant beslut, eller utgör det endast en uppgift som nämnda myndighet ska beakta? Krävs det för att bevilja begäran om utlämning att flyktingstatusen först har återkallats? Den hänskjutande domstolen har härvid hänvisat till artikel 9.2 och 9.3 i direktiv 2013/32 och artikel 21.1 i direktiv 2011/95, till vilka jag anser det vara relevant att tillägga artikel 78.2 FEUF samt artiklarna 18 och 19.2 i stadgan.
37. Inledningsvis ska det erinras om att även om medlemsstaterna är behöriga att anta bestämmelser om utlämning, i avsaknad av en internationell konvention på det aktuella området mellan unionen och det berörda tredjelandet, det vill säga Turkiet, är de dock skyldiga att iaktta unionsrätten vid utövandet av denna befogenhet.(22)
38. Den situation som avses i det nationella målet omfattas för övrigt av unionsrätten, eftersom A har beviljats flyktingstatus i Italien i enlighet med unionens sekundärrättsliga regler om internationellt skydd och därefter har utövat sin rätt att röra sig och vistas i en annan medlemsstat än den som beviljat honom flyktingstatus.(23) Av detta följer att bestämmelserna i stadgan, särskilt artiklarna 18 och 19.2, ska tillämpas inom ramen för prövningen av den begäran om utlämning som avses i det nationella målet.
39. Som det följer av 6 § i asyllagen har det italienska beslutet om att bevilja A flyktingstatus inte en bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i Tyskland och medför således inte automatiskt att utlämning ska vägras. Det samma skulle vara fallet även om beslutet om beviljande av flyktingstatus hade fattats av en tysk myndighet.
40. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida det förhåller sig annorlunda enligt unionsrätten. Ska det med andra ord anses att unionsrätten ålägger en medlemsstat att vägra att utlämna en person så länge som vederbörande har flyktingstatus som beviljats av en annan medlemsstat?
41. Parterna och övriga berörda i förevarande mål är eniga om att ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har fattats i en medlemsstat ska spela en viktig roll inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat. De är endast oeniga om den exakta omfattningen av de verkningar som ett sådant beslut ska tillerkännas.
42. För att svara på frågan om huruvida ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en medlemsstat har en bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat är det nödvändigt att precisera de skyldigheter som åligger sistnämnda medlemsstat i en situation som omfattas av unionsrätten.
43. Som jag har angett ovan ska artiklarna 18 och 19.2 i stadgan tillämpas vid prövningen av den begäran om utlämning som avses i det nationella målet. Det åligger således den anmodade medlemsstaten att kontrollera att utlämningen inte kommer att kränka den eftersökta personens grundläggande rättigheter, särskilt de som avses i dessa bestämmelser.
44. I artikel 18 i stadgan anges att ”[r]ätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i [Genèvekonventionen] och i enlighet med [fördragen]”. I artikel 19.2 i stadgan anges att ”[i]ngen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning”.
45. Asylrätten garanteras på basen av principen om non-refoulement som stadfästs i artikel 33.1 i Genèvekonventionen. I unionsrätten garanteras denna princip såsom grundläggande rättighet i artikel 18 i stadgan, jämförd med artikel 33 i Genèvekonventionen, och i artikel 19.2 i stadgan.(24) Medlemsstaterna är skyldiga att iaktta denna princip även enligt artikel 21.1 i direktiv 2011/95. UNHCR har angett att ”[p]rincipen om non-refoulement, som förbjuder påtvingat återvändande av flyktingar till en plats där de riskerar att utsättas för förföljelse, är hörnstenen i systemet för internationellt skydd av flyktingar”.(25)
46. Sedan domstolen antog sin dom av den 6 september 2016, Petruhhin,(26) har den konsekvent fastslagit att i det fallet att den anmodade medlemsstaten avser att på begäran av ett tredjeland utlämna en person som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, ska medlemsstaten kontrollera att utlämningen inte innebär en kränkning av de rättigheter som garanteras i stadgan, särskilt artikel 19.2.(27) Medlemsstaterna får nämligen inte avlägsna, utvisa eller utlämna en utlänning om det finns tungt vägande skäl att anta att han eller hon i mottagarlandet kommer att löpa en verklig risk att utsättas för behandling som är förbjuden enligt artiklarna 4 och 19.2 i stadgan. Dessa bestämmelser föreskriver ett absolut förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning – oberoende av den berörda personens eget uppträdande – liksom mot avlägsnande till en stat där det finns en allvarlig risk för att vederbörande skulle utsättas för sådan behandling.(28) I unionsrätten föreskrivs ett mer utvidgat internationellt skydd av flyktingar än det som säkerställs enligt Genèvekonventionen, som för sin del, i de situationer som anges i artikel 33.2 däri, tillåter avlägsnande av en flykting till ett land där hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas.(29)
47. Det åligger även den anmodade medlemsstaten att säkerställa att den rättighet som stadfästs i artikel 18 i stadgan faktiskt kan utnyttjas.(30) Så länge som den eftersökta personen kan göra gällande ställning som flykting, vilket enligt domstolen ska skiljas från flyktingstatus,(31) hindrar denna artikel att vederbörande utlämnas till ett land där han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse.
48. Principen om non-refoulement utgör således hinder för att en medlemsstat lämnar ut en tredjelandsmedborgare som har beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat till ett land där det finns grundad anledning att förmoda att vederbörande, i fall av utlämning, löper en verklig risk att utsättas för behandling som strider mot artikel 18 eller artikel 19.2 i stadgan.(32)
49. Är den anmodade medlemsstaten, inom ramen för den prövning som syftar till att avgöra om principen om non-refoulement iakttas, bunden av ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en annan medlemsstat, så att den ovillkorligen måste vägra att utlämna personen i fråga så länge som vederbörande har denna status?
50. Jag anser inte det, och detta huvudsakligen av två skäl.
51. För det första anser jag att eftersom det i unionsrätten på dess nuvarande stadium inte föreskrivs om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande av flyktingstatus, är det uteslutet att ett beslut av detta slag som har antagits av en medlemsstat skulle kunna ha bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat (avsnitt A).
52. För det andra utgör utlämningsförfarandet och förfarandet för återkallande av flyktingstatus två separata förfaranden, vilket innebär att det för utlämning inte krävs att den eftersökta personens flyktingstatus först har återkallats. För utlämning krävs dock att den myndighet som är behörig i frågor som rör utlämning genomför en självständig och uppdaterad prövning av att principen om non-refoulement iakttas (avsnitt B).
53. Emellertid utgör ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har fattats av en medlemsstat en särskilt allvarlig uppgift som ska beaktas inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat (avsnitt C). Jag anser även att utlämningsförfarandet ska genomföras med iakttagande av den i artikel 4.3 FEUF föreskrivna principen om lojalt samarbete, i syfte att säkerställa samstämmighet mellan de beslut som medlemsstaterna fattar på området med frihet, säkerhet och rättvisa, vilket förutsätter att ett informationsutbyte äger rum mellan de myndigheter som är behöriga i fråga om utlämning och asyl (avsnitt D).
A. En princip om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande av flyktingstatus föreligger inte
54. Frågan om huruvida ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har fattats av en medlemsstat har bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat har ett nära samband med frågan om huruvida det föreligger en princip om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande av flyktingstatus.
55. Förutom i det här målet kommer domstolen att behöva uttala sig om denna fråga i tre andra mål som just nu pågår vid den.(33) Även om sammanhanget i det här målet, det vill säga utlämning, är ett annat än i dessa tre mål, har i alla fyra målen frågan uppkommit om huruvida ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits i en medlemsstat eventuellt har en bindande verkan i en annan medlemsstat, på grundval av principen om ömsesidigt erkännande. I dessa mål har domstolen således anmodats att precisera vilket utrymme för skönsmässig bedömning som föreligger för dels en myndighet som ansvarar för att pröva en ansökan om internationellt skydd, dels en myndighet som ansvarar för att pröva en begäran om utlämning, när det föreligger ett beslut om beviljande av flyktingstatus som tidigare har antagits av en annan medlemsstat.
56. Vid förhandlingen anmodade domstolen parterna och övriga som berörs av förfarandet att ta ställning till denna delikata problematik.
57. Liksom den tyska regeringen och kommissionen anser jag att det i unionsrätten på dess nuvarande stadium inte föreskrivs en princip om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande av flyktingstatus.(34)
58. Som den italienska regeringen – som förespråkar ett ömsesidigt erkännande av sådana beslut – har hävdat kan det visserligen anses att andan i det gemensamma europeiska asylsystemet talar för ett ömsesidigt erkännande, vilket skulle innebära att ett beslut om beviljande av flyktingstatus som fattats av en medlemsstat ska iakttas av myndigheterna i andra medlemsstater.
59. I artikel 78.2 a FEUF föreskrivs nämligen om antagande av åtgärder om ett gemensamt europeiskt asylsystem som omfattar en enhetlig asylstatus för tredjelandsmedborgare som ska gälla i hela unionen. Såsom bekräftas av skäl 3 i direktiv 2011/95 är detta system – som såväl detta direktiv som direktiv 2013/32 utgör en del av – grundat på en fullständig och allomfattande tillämpning av Genèvekonventionen och en försäkran att ingen kommer att skickas tillbaka till en plats där han eller hon riskerar att förföljas.(35)
60. Det gemensamma europeiska asylsystemet grundar sig dessutom på principen om ömsesidigt förtroende,(36) vilken i sig ligger till grund för och utgör en förutsättning för principen om ömsesidigt erkännande. Enligt domstolen innebär principen om ömsesidigt förtroende att varje medlemsstat, förutom under exceptionella omständigheter, har en skyldighet att utgå från att alla de andra medlemsstaterna iakttar unionsrätten och särskilt de grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten.(37)
61. Inom ramen för det gemensamma europeiska asylsystemet ska det därför presumeras att den behandling som personer som ansöker om internationellt skydd kan förvänta sig i respektive medlemsstat är förenlig med kraven i stadgan, i Genèvekonventionen och i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.(38) Detta gäller bland annat vid tillämpningen av artikel 33.2 a i direktiv 2013/32,(39) vilken, inom ramen för det gemensamma asylförfarande som inrättas genom detta direktiv, utgör ett uttryck för principen om ömsesidigt förtroende.(40)
62. Enligt de regler som anges i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat(41) ska för övrigt en ansökan om internationellt skydd prövas av endast en medlemsstat. Dessutom föreskrivs det inom ramen för det gemensamma europeiska asylsystemet att samma regler i stor utsträckning ska tillämpas vid prövningen av ansökningar oavsett vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen.(42) Det ska även påpekas att som det framgår av artikel 1 och skäl 12 i direktiv 2011/95 är huvudsyftet med detta direktiv att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd och att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater.(43)
63. Denna tillämpning av gemensamma regler och kriterier skulle som en naturlig konsekvens kunna innebära att det föreligger en princip om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande av flyktingstatus, vilket skulle innebära att sådana beslut ska följas av myndigheterna i alla medlemsstater. Detta skulle då kunna ha till verkan att hindra att en beslutande myndighet avviker från den slutsats som den myndighet som tidigare beviljat en person flyktingstatus i en annan medlemsstat kommit fram till. Detta skulle även kunna ha till verkan att hindra att en myndighet som har mottagit en begäran om utlämning beviljar denna begäran, vilket grundar sig på tanken att denna myndighet genom att godta utlämning av en person som beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat de facto skulle frånta vederbörande dennes flyktingstatus.
64. Det måste dock konstateras att unionslagstiftaren inte ännu fullständigt har konkretiserat det mål som artikel 78.2 a FEUF syftar till, det vill säga en enhetlig asylstatus för tredjelandsmedborgare som ska gälla i hela unionen, genom att föreskriva en princip om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande av flyktingstatus och genom att närmare precisera hur denna princip ska genomföras. I unionens primärrätt föreskrivs således att det gemensamma europeiska asylsystemet ska inrättas genom stegvisa etapper, för att på längre sikt leda till en enhetlig asylstatus som ska gälla i hela unionen.(44) Som den tyska regeringen och kommissionen har hävdat är det gemensamma europeiska asylsystemet föremål för ett stegvis inrättande och det ankommer på unionslagstiftaren ensam att vid behov besluta att tillerkänna beslut om beviljande av flyktingstatus en gränsöverskridande bindande verkan.
65. Det ska betonas att även om ett ömsesidigt förtroende utgör den nödvändiga grunden för ett ömsesidigt erkännande av beslut som medlemsstaternas behöriga myndigheter antar på området med frihet, säkerhet och rättvisa, räcker emellertid inte ett ömsesidigt förtroende, om det inte åtföljs av en uttrycklig föreskrift i primärrätten eller unionslagstiftarens uttryckliga vilja att ålägga medlemsstaterna att ömsesidigt erkänna sådana beslut. I direktiven 2011/95 och 2013/32 nämns inte uttryckligen en princip om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande av internationellt skydd. Det ska även påpekas att när lagstiftaren vill uppställa en sådan princip inom ett område som hör till området med frihet, säkerhet och rättvisa gör han det uttryckligen.(45)
66. Även Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har konstaterat att ett ömsesidigt erkännande av asylbeslut inte är av automatisk karaktär.(46)
67. Av det ovan anförda följer enligt min mening att en beslutande myndighet i en medlemsstat som har mottagit en ansökan om internationellt skydd och som väljer att inte använda sig av den möjlighet som erbjuds i artikel 33.2 a i direktiv 2013/32, att anse att en sådan ansökan inte kan tas upp till prövning när internationellt skydd har beviljats av en annan medlemsstat,(47) inte är bunden av ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en annan medlemsstat. Den beslutande myndigheten ska då pröva ansökan i sak i enlighet med bestämmelserna i direktiven 2011/95 och 2013/32 och kontrollera huruvida sökanden uppfyller de materiella villkoren för beviljande av internationellt skydd genom att göra en självständig prövning, vars utgång inte kan förutbestämmas av det beslut om beviljande av flyktingstatus som tidigare har fattats av en annan medlemsstat. Varken direktiv 2011/95 eller direktiv 2013/32 innehåller nämligen någon bestämmelse som ålägger medlemsstaterna att bevilja en person flyktingstatus enbart av det skälet att en annan medlemsstat redan har beviljat personen flyktingstatus.
68. Samma slutsats ska enligt min mening dras när en medlemsstat i enlighet med den rättspraxis som följer av domen av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl.,(48) inte kan använda sig av den möjlighet som föreskrivs i artikel 33.2 a i direktiv 2013/32, att anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning.(49) Det ska påpekas att det varken i detta direktiv eller i direktiv 2011/95 föreskrivs något undantag från skyldigheten för en medlemsstat att pröva en ansökan om internationellt skydd av det skälet att en annan medlemsstat har beviljat en person flyktingstatus, när det inte kan anses att ansökan ska avvisas.
69. Denna lösning är förenlig med regeln att beviljandet av flyktingstatus eller subsidiärt skydd ska ske efter en individuell, fullständig och uppdaterad prövning av behovet av internationellt skydd. Av artikel 4.1 andra meningen i direktiv 2011/95 och artikel 10.2 och 10.3 i direktiv 2013/32 följer nämligen att medlemsstaten i samarbete med sökanden ska göra en korrekt prövning av ansökan, vilket innebär att ansökan ska prövas individuellt, objektivt och opartiskt på basen av exakt och aktuell information. Om det framgår av denna prövning att sökanden uppfyller de minimikrav som uppställs i unionsrätten för att betecknas som flykting eller subsidiärt skyddsbehövande, genom att han eller hon uppfyller de villkor som föreskrivs i kapitlen II och III respektive kapitlen II och V i direktiv 2011/95, är medlemsstaterna skyldiga, med beaktande av artiklarna 13 och 18 i samma direktiv och med förbehåll för de grunder för uteslutning som anges i direktivet, att bevilja det internationella skydd som har begärts. De förfogar i detta avseende inte över något utrymme för skönsmässig bedömning.(50) Enligt vad som anges i skäl 12 i direktiv 2011/95 är flyktingstatusen dessutom avsedd för personer som har ”ett verkligt behov av internationellt skydd”.
70. Av det ovan anförda följer att myndigheterna i den medlemsstat i vilken en ansökan om internationellt skydd lämnas in inte är skyldiga att bevilja sökanden flyktingstatus utan att pröva ansökan i sak, i syfte att kontrollera om de materiella villkor för beviljande av internationellt skydd som anges i direktiv 2011/95 är uppfyllda.
71. Denna tolkning stöds av syftet att begränsa sekundära förflyttningar,(51) vilka skulle kunna uppmuntras om en person som beviljats internationellt skydd i en medlemsstat kunde räkna med att ett beslut om beviljande av skydd har en bindande verkan även för myndigheterna i andra medlemsstater.
72. Det ska tilläggas att medlemsstaternas möjlighet enligt artikel 3 i direktiv 2011/95, att pröva ansökningar om internationellt skydd och bevilja flyktingstatus på förmånligare villkor än de som föreskrivs i detta direktiv, förefaller oförenlig med förekomsten av ett ömsesidigt erkännande av beslut om beviljande av flyktingstatus.(52) Om det medgavs att beslut om att bevilja asyl ska erkännas också av de övriga medlemsstaterna skulle, som den tyska regeringen påpekade vid förhandlingen, den medlemsstat som har antagit beslutet kunna påtvinga dessa medlemsstater mer förmånliga bestämmelser.
73. Allt de ovan anförda föranleder mig att anse att det i unionsrätten på dess nuvarande stadium inte föreskrivs om ett ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna av beslut om beviljande av flyktingstatus. Av detta följer att ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har fattats av en medlemsstat inte kan ha bindande verkan för de beslutande myndigheterna i en annan medlemsstat.
74. Jag anser vidare att om en myndighet i en medlemsstat som är behörig att pröva en ansökan om internationellt skydd som lämnats in av en person som redan har beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat inte är bunden av sistnämnda medlemsstats bedömning på grund av att beslutet om beviljande av flyktingstatus inte har bindande verkan, kan det enligt unionsrätten inte förhålla sig på ett annat sätt vad gäller en myndighet som är behörig att pröva en begäran om utlämning. På unionsrättens nuvarande stadium är det således inte heller automatiskt förbjudet för en medlemsstat att utlämna en tredjelandsmedborgare till dennes ursprungsland enbart av det skälet att vederbörande har beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat.
75. När det särskilt gäller frågan om huruvida ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en medlemsstat har en bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat, möjliggör de bestämmelser i unionens sekundärrätt som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin fråga inte, enligt min mening, en annan ståndpunkt. Inte i någon av dessa bestämmelser anges nämligen uttryckligen att ett sådant beslut har eller inte har en sådan verkan.
76. Den hänskjutande domstolen har hänvisat till artikel 9 i direktiv 2013/32. Enligt artikel 9.1 har den som ansökt om internationellt skydd en rätt att stanna kvar i medlemsstaten så länge som förfarandet för prövning av ansökan pågår. Enligt artikel 9.2 i direktivet får medlemsstaterna avvika från denna regel i de där angivna fallen, bland annat vid utlämning av sökanden till ett tredjeland. Enligt artikel 9.3 i samma direktiv får sådan utlämning ske endast på villkor att myndigheterna i den berörda medlemsstaten är säkra på att utlämningsbeslutet inte kommer att resultera i direkt eller indirekt refoulement i strid med den medlemsstatens internationella och unionsrättsliga åtaganden.
77. Det ska påpekas att dessa bestämmelser endast rör utlämning under ett pågående förfarande för prövning av en ansökan om internationellt skydd, men inte reglerar frågan om utlämning efter det att en medlemsstat har beviljat detta skydd. Av dessa bestämmelser kan det således inte dras någon slutsats om huruvida ett beslut om beviljande av flyktingstatus har en bindande verkan eller inte inom ramen för ett utlämningsförfarande. I artikel 9.2 och 9.3 i direktiv 2013/32 föreskrivs ett undantag från rätten att stanna kvar i en medlemsstat medan en ansökan om internationellt skydd prövas, förutsatt att principen om non-refoulement iakttas. Detta kan inte tolkas som att en utlämning är omöjlig när internationellt skydd väl har beviljats. Som den tyska regeringen har påpekat kan man med andra ord inte av den uttryckliga möjligheten att utlämna en sökande medan asylförfarandet pågår dra slutsatsen att utlämning är utesluten efter det att ett beslut om beviljande av internationellt skydd har antagits. Den omständigheten att unionslagstiftaren inte tog upp denna fråga vid den omarbetning av rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus(53) som gjordes genom direktiv 2013/32 tyder dessutom på att han inte hade för avsikt att reglera frågor avseende utlämning efter det att ett asylförfarande avslutats.
78. Vid en jämförelse av artikel 9.2 och 9.3 i direktivet måste det anses att en person som har ansökt om internationellt skydd kan utlämnas till ursprungslandet endast om förfarandet för prövning i sak först har genomförts.(54) Den enda användbara information i förevarande mål som det går att sluta sig till av dessa bestämmelser, vilka i förevarande fall endast preciserar en skyldighet som det går att sluta sig till redan av artiklarna 18 och 19.2 i stadgan, är således att det för utlämning framför allt krävs att principen om non-refoulement iakttas.
79. Denna princip anges för övrigt även i artikel 21.1 i direktiv 2011/95, som den hänskjutande domstolen också har hänvisat till i sin fråga. Inte heller av denna bestämmelse framgår det dock uttryckligen att ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en medlemsstat skulle ha en bindande verkan inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat.
80. Det ska även påpekas att i direktiven 2011/95 och 2013/32 föreskrivs inte någon mekanism för återtagande till den medlemsstat som har beviljat internationellt skydd, av det slag som föreskrivs i artikel 12.3a och 12.3b i direktiv 2003/109, när en tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatt i en annan medlemsstat än den som har beviljat honom eller henne internationellt skydd är föremål för ett beslut om utlämning. Dessa bestämmelser, vilka enligt skäl 10 i samma direktiv syftar till att skydda den som har beviljats internationellt skydd och som har förvärvat ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat mot refoulement när vederbörande är föremål för ett beslut om utlämning av ett skäl som föreskrivs i det direktivet, är inte avsedda att reglera den särskilda situationen med en begäran om utlämning. De kan därför inte åberopas till stöd för att den omständigheten att en medlemsstat har beviljat en tredjelandsmedborgare flyktingstatus i princip ska utgöra hinder för att en annan medlemsstat beviljar en begäran om utlämning av denna medborgare till tredjelandet i fråga så länge som den eftersökta personen har flyktingstatus.
81. Den omständigheten att ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har fattats av en medlemsstat inte är av bindande karaktär inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat stöds av konstaterandet att detta förfarande och förfarandet för återkallande av flyktingstatus utgör två separata förfaranden, vilket innebär att det för utlämning inte krävs att den eftersökta personens flyktingstatus först har återkallats.
B. Utlämningsförfarandet och förfarandet för återkallande av flyktingstatus är två separata förfaranden: för utlämning krävs således inte att flyktingstatusen först har återkallats
82. Den italienska regeringen har hävdat att om en medlemsstat utlämnar en person som har beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat, innebär detta ett faktiskt återkallande av flyktingstatusen och ett kringgående av de regler som i detta hänseende föreskrivs i direktiv 2011/95. För ett sådant utlämnande krävs således att flyktingstatusen först har återkallats.
83. Artiklarna 11, 12 och 14 i direktiv 2011/95 innehåller bestämmelser om upphörande av, om undantag från och om den beviljande medlemsstatens återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus. Enligt den italienska regeringen kan det anses att utlämning av en flykting de facto innebär ett upphörande av det skydd som följer av flyktingstatusen. Om den behöriga myndigheten i en medlemsstat kan bevilja utlämning av en flykting som erkänts som sådan i en annan medlemsstat, av det skälet att vederbörande inte har löpt eller inte längre löper någon risk för förföljelse i det tredjeland som är hans eller hennes ursprungsland, ersätter den de facto den bedömning som gjorts av de behöriga myndigheterna i den andra medlemsstaten med sin egen bedömning.
84. Av detta följer att den myndighet som avgör en begäran om utlämning inte kan bevilja begäran innan den har erhållit besked från den behöriga myndigheten i den medlemsstat som har beviljat det internationella skyddet om att den återkallar detta skydd.
85. Den tyska regeringen och kommissionen har gjort en riktig bedömning när de vid domstolen har lagt betoningen på åtskillnaden mellan ställningen som flykting och flyktingstatus. De har särskilt insisterat på att den omständigheten att en person förlorar sin flyktingstatus inte nödvändigtvis betyder att han eller hon förlorar ställningen som flykting.
86. Det ska påpekas att som det framgår av skäl 21 i direktivet är erkännandet av flyktingstatus i enlighet med direktiv 2011/95 en fastställelse av redan existerande rättigheter och konstituerar inte ställningen som flykting.(55) I det system som inrättats genom direktiv 2011/95 är således en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som uppfyller de materiella villkoren i kapitel III i direktivet redan av denna anledning en flykting i den mening som avses i artikel 2 d i direktivet och i artikel 1 A i Genèvekonventionen.(56) Ställningen som ”flykting” i den mening som avses i dessa bestämmelser är således inte avhängig ett formellt erkännande av denna ställning genom att ”flyktingstatus” beviljas i den mening som avses i artikel 2 e i direktiv 2011/95, jämförd med artikel 13 i samma direktiv.(57)
87. En följd av denna åtskillnad mellan flyktingstatus och ställningen som flykting är att den omständigheten att den berörda personen omfattas av en av de situationer som avses i artikel 14.4 och 14.5 i direktiv 2011/95 , i vilka medlemsstaterna kan återkalla eller besluta att inte bevilja flyktingstatus, inte innebär att vederbörande inte längre uppfyller de materiella villkor som uppställs för att betecknas som flykting, det vill säga att det föreligger en välgrundad fruktan för förföljelse i ursprungslandet.(58) Återkallande av flyktingstatus eller vägran att bevilja denna status fråntar därför inte en tredjelandsmedborgare eller statslös person som uppfyller de materiella kraven i artikel 2 d i detta direktiv, jämförd med bestämmelserna i kapitel III i detta, ställningen som flykting enligt artikel 1 A i Genèvekonventionen, och utesluter därmed inte det internationella skydd som artikel 18 i stadgan tillförsäkrar vederbörande i överensstämmelse med nämnda konvention.(59)
88. Noga åtskillnad ska även göras mellan det förfarande som kan leda till att en medlemsstat återkallar flyktingstatusen och det förfarande som består i att bedöma iakttagandet av principen om non-refoulement inom ramen för ett utlämningsförfarande. Enligt unionsrätten kan den behöriga myndigheten således ha rätt att återkalla den flyktingstatus som beviljats en tredjelandsmedborgare, utan att nödvändigtvis ha rätt att avlägsna vederbörande till sitt ursprungsland.(60) Av detta följer enligt domstolen att återkallande av flyktingstatus med tillämpning av artikel 14.4 i direktiv 2011/95 inte kan anses innebära ett ställningstagande beträffande den separata frågan huruvida vederbörande kan avlägsnas till sitt ursprungsland.(61) Det är därför som följderna för den berörda tredjelandsmedborgaren om denne återvänder till sitt ursprungsland inte kan beaktas vid antagandet av beslutet att återkalla flyktingstatus, utan i förekommande fall när den behöriga myndigheten avser att anta ett beslut om återvändande avseende tredjelandsmedborgaren.(62)
89. Det som domstolen har fastslagit med avseende på det fall av återkallande av flyktingstatus som föreskrivs i artikel 14.4 b i direktiv 2011/95 och med avseende på ett beslut om återvändande enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna(63) kan enligt min mening utvidgas till andra fall av återkallande av flyktingstatus – såsom det som anges i artikel 14.3 i direktiv 2011/95, där led a specifikt avser den situationen att flyktingen inte skulle ha ansetts som eller inte kan anses vara flykting i enlighet med artikel 12 i samma direktiv – samt till området för utlämning.
90. Den åtskillnad som ska göras mellan, å ena sidan, det förfarande som kan leda till återkallande av flyktingstatus och, å andra sidan, det förfarande som syftar till att pröva huruvida en utlämning är förenlig med principen om non-refoulement, innebär således, enligt min mening, att det för beviljande av en begäran om utlämning inte kan krävas att den flyktingstatus som den eftersökta personen har beviljats först har återkallats. Det kan tilläggas att vid behandlingen av en begäran om utlämning krävs skyndsamhet, vilket kan verka oförenligt med att ett förfarande för återkallande av flyktingstatusen först skulle behöva inledas.(64)
91. Av detta följer att det inte är flyktingstatusen som sådan som skyddar den som beviljats flyktingstatus mot utlämning, utan principen om non-refoulement, vilken i olika former stadfästs i artiklarna 18 och 19.2 i stadgan.
92. Det är således möjligt att den myndighet i en medlemsstat som är behörig i fråga om utlämning beslutar att anta ett beslut om utlämning av den eftersökta personen, trots att den flyktingstatus som vederbörande beviljats i en annan medlemsstat inte har återkallats av den myndighet som beviljade den. I den mån som principen om non-refoulement iakttas kan behållandet av flyktingstatusen inte på unionsrättens nuvarande stadium hindra en myndighet från att utlämna personen i fråga, förutsatt att den inte åsidosätter de skyldigheter som åligger den enligt den europeiska utlämningskonventionen.
93. När myndigheten i den anmodade medlemsstaten beslutar att bevilja en begäran om utlämning avseende en person som har beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat, bland annat eftersom den anser att utlämning av denna person inte strider mot principen om non-refoulement, ersätter denna myndighet, i motsats till vad den italienska regeringen har hävdat i förevarande mål, inte den bedömning som gjorts av den myndighet som är behörig att återkalla flyktingstatusen i den andra medlemsstaten med sin egen bedömning. Endast den sistnämnda är nämligen behörig att vid behov besluta om upphörande av eller återkallande av flyktingstatusen med tillämpning av artiklarna 11, 12 och 14 i direktiv 2011/95. Det är således den medlemsstat som har beviljat flyktingstatusen som, vad gäller frågan om huruvida flyktingstatusen ska behållas eller inte, ska dra konsekvenserna av de uppgifter som har avslöjats genom begäran om utlämning och de uppgifter som har samlats in under utlämningsförfarande.
94. Det finns således ingen risk för att de bestämmelser som föreskrivs i dessa artiklar kringgås, eftersom asylförfarandet och utlämningsförfarandet, såsom den tyska regeringen och kommissionen har betonat, är separata förfaranden som är oberoende av varandra. De har olika syften och genomförs i medlemsstaterna av olika myndigheter. Inom ramen för utlämningsförfarandet uttalar den behöriga myndigheten sig inte om huruvida flyktingstatus ska beviljas eller återkallas. Den bedömer inom ramen för ett separat förfarande om det finns hinder mot utlämningen, såsom en risk för att en begäran om utlämning som motiveras med ett brott som omfattas av allmänt åtal har framställts i syfte att lagföra eller straffa en person för bland annat dennes politiska åskådning eller en risk för att personens situation kommer att försvåras av denna anledning.
95. Inom ramen för detta separata förfarande ska den myndighet som är behörig i fråga om utlämning göra en självständig och uppdaterad prövning av att principen om non-refoulement iakttas. Även om ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en annan medlemsstat inte har en bindande verkan för den myndighet i en annan medlemsstat som ansvarar för prövningen av en begäran om utlämning, kvarstår dock att utlämningsförfarandet ska genomföras med iakttagande av den rätt till asyl som stadfästs i artiklarna 18 och 19.2 i stadgan. De juridiska garantier som den eftersökta personen i det nationella målet har enligt såväl artikel 3.1 och 3.2 i den europeiska utlämningskonventionen som 6 § punkt 2 IRG har ett nära samband med principen om non-refoulement.(65) Beslut om utlämning kan således endast fattas om behov av internationellt skydd inte längre föreligger. Genom att garantera den eftersökta personen ett skydd mot refoulement omfattar utlämningsrätten inte endast en ”rätt att bekämpa brott”,(66) utan också, i likhet med flyktingrätten, en ”rätt till skydd”.
96. Att en tidigare beviljad flyktingstatus fortfarande är i kraft vid den tidpunkt då en begäran om utlämning avgörs ändrar således inte den skyldighet som åligger den myndighet som har att avgöra begäran, det vill säga skyldigheten att kontrollera huruvida principen om non-refoulement utgör hinder för att den eftersökta personen utlämnas. Kontrollen av att denna princip iakttas har med andra ord en självständig karaktär och omfattas av behörigheten för den myndighet som har att uttala sig om begäran om utlämning. Den kan inte avstå från denna kontroll, inbegripet i det fall att flyktingstatusen har återkallats.(67)
97. Det ska tilläggas att eftersom den myndighet i en medlemsstat som är behörig att avgöra en begäran om utlämning är skyldig att vidta en självständig och uppdaterad prövning av att principen om non-refoulement iakttas, är detta enligt min mening oförenligt med att ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en myndighet i en annan medlemsstat skulle ha en bindande verkan. En bindande verkan skulle nämligen undanröja det utrymme för skönsmässig bedömning som den behöriga myndigheten ska ha i fråga om utlämning. En uppdaterad bedömning av iakttagandet av principen om non-refoulement skulle för övrigt vara omöjlig om denna myndighet var bunden av den bedömning som tidigare, ibland flera år tidigare, har gjorts av en myndighet med behörighet i asylfrågor i en annan medlemsstat. Man ska även komma ihåg att i samband med en begäran om utlämning kan nya uppgifter framkomma som kan motivera en annan bedömning av den risk för förföljelse som den eftersökta personen löper.
98. Det finns dock onekligen ett samband mellan, å ena sidan, utlämningsförfarandet, inom ramen för vilket det ska kontrolleras huruvida artiklarna 18 och 19.2 i stadgan utgör hinder för utlämning av den eftersökta personen till dennes ursprungsland och, å andra sidan, det förfarande som ledde fram till att samma person tidigare beviljats flyktingstatus. Även om det beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en medlemsstat följaktligen inte, av de skäl som jag har angett ovan, är bindande för den myndighet i en annan medlemsstat som ska avgöra en begäran om utlämning, kvarstår dock att denna myndighet måste ta vederbörlig hänsyn till beslutet i fråga inom ramen för sin prövning av att principen om non-refoulement iakttas.
C. Ett beslut om beviljande av flyktingstatus utgör en särskilt allvarlig uppgift som ska beaktas av den myndighet som är behörig i fråga om utlämning
99. Problematiken kring huruvida ett beslut om beviljande av flyktingstatus ska beaktas inom ramen för ett utlämningsförfarande har redan behandlats av domstolen i ett annat mål, som avsåg utlämning från en medlemsstat till Ryska federationen av en rysk-isländsk medborgare som hade beviljats asyl i Island och därefter hade fått medborgarskap i den staten. Det rör sig om domen i målet Ruska Federacija.
100. I den domen fastslog domstolen bland annat att den medlemsstat som hade mottagit begäran skulle pröva om utlämningen var förenlig med artikel 19.2 i stadgan, jämförd med artikel 4 däri, när den isländska medborgaren hade åberopat en allvarlig risk för att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i fall av utlämning.(68) Domstolen erinrade om att medlemsstaten vid denna prövning, i enlighet med artikel 4 i stadgan, som förbjuder omänsklig och förnedrande bestraffning eller behandling, inte kan nöja sig med att bara beakta förklaringar och godkännanden som det aktuella tredjelandet gjort av internationella fördrag som i princip säkerställer iakttagandet av grundläggande rättigheter. Den behöriga myndigheten i den anmodade medlemsstaten ska i detta syfte förlita sig på objektiva, trovärdiga, precisa och vederbörligen aktualiserade uppgifter. Dessa uppgifter kan härröra bland annat från avgöranden från internationella domstolar, såsom domar från Europadomstolen, domstolsavgöranden från det anmodande tredjelandet eller avgöranden, rapporter eller andra handlingar som upprättats av Europarådets organ eller som härrör från Förenta nationerna.(69)
101. Domstolen konstaterade även att det förhållandet att den eftersökta personen hade beviljats asyl av Republiken Island, på grund av risken för att vederbörande skulle utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i sitt ursprungsland, utgjorde en särskilt allvarlig uppgift som den behöriga myndigheten i den anmodade medlemsstaten måste beakta vid sin prövning av att utlämningen inte skulle medföra en kränkning av de rättigheter som garanteras i stadgan, särskilt artikel 19.2.(70)
102. Domstolen preciserade därefter vilka konsekvenser den behöriga myndigheten i den anmodade medlemsstaten skulle dra av de isländska myndigheternas beslut att bevilja den eftersökta personen asyl.
103. Domstolen slog således fast att i avsaknad av särskilda omständigheter – bland annat en väsentlig utveckling av situationen i det anmodande tredjelandet eller andra seriösa och tillförlitliga uppgifter som visar att den person som begärs utlämnad beviljats asyl genom att dölja att han eller hon var föremål för ett straffrättsligt förfarande i sitt ursprungsland – ska ett asylbeslut leda till att den behöriga myndigheten i den anmodade medlemsstaten, såsom den hänskjutande myndigheten, avslår begäran om utlämning med tillämpning av artikel 19.2 i stadgan.(71)
104. Det ska påpekas att det faktiska och rättsliga sammanhanget i förevarande mål är ett annat, varför det behöver prövas huruvida samma lösning ska väljas här, det vill säga huruvida det beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat ska tillmätas stort värde inom ramen för ett utlämningsförfarande, som ett indicium för att det föreligger en risk för åsidosättande av principen om non-refoulement.
105. I domen i målet Ruska Federacija hade asyl beviljats av Republiken Island. Även om denna stat deltar i Dublinsystemet när det gäller kriterierna och mekanismerna för att fastställa vilken medlemsstat som ska ansvara för handläggningen av en asylansökan,(72) tillämpar den dock inte direktiven 2011/95 och 2013/32, vilka är föremål för den fråga som har ställts i förevarande mål.(73)
106. I förevarande mål handlar det om att fastställa den verkan som ett beslut, genom vilket de behöriga myndigheterna i en medlemsstat har beviljat flyktingstatus i enlighet med gemensamma unionsrättsliga regler och kriterier avseende internationellt skydd, har enligt unionsrätten inom ramen för ett utlämningsförfarande som genomförs i en annan medlemsstat. Jag anser att den omständigheten att denna fråga har uppkommit mellan två medlemsstater, som är skyldiga att genomföra unionens sekundärrätt på området internationellt skydd och således är skyldiga att iaktta de gemensamma regler och kriterier som föreskrivs i denna rätt, innebär att den lösning som domstolen valde i domen i målet Ruska Federacija med desto större skäl måste anses vara giltig i ett sådant sammanhang. Med andra ord, om domstolen erkände betydelsen av att det beslut om att bevilja asyl som hade fattats av Republiken Island beaktades i ett utlämningsförfarande som genomfördes i en medlemsstat, måste det samma med desto större skäl gälla i fråga om ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en medlemsstat.
107. Det ska även påpekas att även om en myndighet i en medlemsstat som är behörig att avgöra en begäran om utlämning inte, av de skäl som jag har angett ovan, kan vara bunden av ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har fattats av en annan medlemsstat, skulle det definitivt gå emot den process som syftar till att inrätta ett gemensamt europeiskt asylsystem i enlighet med artikel 78.2 FEUF, om det ansågs att en medlemsstat inom ramen för ett utlämningsförfarande kan bortse från ett beslut som en annan medlemsstat har fattat om att bevilja den eftersökta personen flyktingstatus. Det ska tvärtom råda en anda av samarbete och ömsesidigt förtroende mellan myndigheterna i medlemsstaterna,(74) varvid den omständigheten att en medlemsstat har beviljat den eftersökta personen internationellt skydd utgör ett viktigt indicium för att det rör sig om en politiskt förföljd person(75) och utlämningsförfarandet ska genomföras med iakttagande av den rätt till asyl som stadfästs i artikel 18 i stadgan.
108. Av det ovan anförda följer att för att kontrollera att utlämning inte strider mot principen om non-refoulement ska den behöriga myndigheten i den anmodade medlemsstaten beakta det beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en annan medlemsstat och som utgör en särskilt allvarlig uppgift vid denna kontroll.(76) Även om denna myndighet i det nationella målet således behåller sitt utrymme för skönsmässig bedömning inom ramen för den självständiga och uppdaterade prövning av de villkor som föreskrivs i 6 § punkt 2 IRG och artikel 3.1 och 3.2 i den europeiska utlämningskonventionen som den är skyldig att genomföra, ska den fastställa de särskilda omständigheter som kan föranleda den att avvika från den bedömning som gjorts av den italienska myndighet som tidigare beviljat den eftersökta personen flyktingstatus.
109. Det mål som enligt artikel 78.2 FEUF ska eftersträvas med det gemensamma europeiska asylsystemet talar för att myndigheten i den anmodade medlemsstaten är skyldig att vederbörligen beakta det beslut om beviljande av flyktingstatus som har fattats av en annan medlemsstat och inte avvika från det utom i fall av särskilda omständigheter. När särskilda omständigheter föreligger åsidosätts nämligen inte principen om non-refoulement, eftersom vederbörande inte längre kan åberopa ställningen som flykting.
110. Den tolkning som jag föreslår att domstolen ska anta i linje med domen i målet Ruska Federacija står enligt min mening i överensstämmelse med det sätt på vilket Genèvekonventionens extraterritoriella verkan ska ses. Av UNHCR:s riktlinjer följer nämligen att ”den eftersökta personens flyktingstatus [som har beviljats i ett annat land än den anmodade staten] är en viktig omständighet och ska beaktas av den myndighet i den anmodade staten som är behörig i fråga om utlämning när den försöker fastställa om utlämningen är förenlig med principen om non-refoulement”.(77) UNHCR förefaller att se på flyktingstatusens extraterritoriella verkan så, att flyktingstatus som har beviljats av en stat som är part i Genèvekonventionen ”får ifrågasättas av en annan konventionsstat endast i exceptionella fall, om det framgår att det är uppenbart att den berörde inte uppfyller de villkor som krävs enligt [nämnda konvention], till exempel om omständigheter upptäcks som visar att de ursprungligen gjorda uttalandena var bedrägliga eller att den berörde omfattas av någon av de bestämmelser om undantag som föreskrivs i [samma konvention]”.(78)
111. Med beaktande av den betydelse som den anmodade medlemsstaten, inom ramen för sin självständiga och uppdaterade prövning av iakttagandet av principen om non-refoulement, ska fästa vid det beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en annan medlemsstat, ska ett informationsutbyte äga rum mellan dessa båda medlemsstaters behöriga myndigheter.(79) Detta informationsutbyte, som krävs enligt principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna, kan även säkerställa enhetlighet mellan de beslut som fattas inom området med frihet, säkerhet och rättvisa.
D. Den prövning av iakttagandet av principen om non-refoulement som genomförs av den behöriga myndigheten i den anmodade staten ska genomföras med iakttagande av principen om lojalt samarbete och kravet på enhetlighet mellan de beslut som fattas inom området med frihet, säkerhet och rättvisa
112. Den bevisverkan som ska tillerkännas ett beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en annan medlemsstat än den som ska pröva en begäran om utlämning innebär att även om ett sådant beslut inte är av juridiskt bindande karaktär är den myndighet som ansvarar för att bedöma om begäran ska beviljas skyldig att genomföra alla nödvändiga utredningar för att avgöra om den eftersökta personen löper en risk för förföljelse i den anmodande staten och således fortfarande kan åberopa sin ställning som flykting och om personens andra grundläggande rättigheter hotas.(80) Av detta följer att den myndighet som är behörig i fråga om utlämning ska ta kontakt med den myndighet som har beviljat den eftersökta personen flyktingstatus, i syfte att från denna erhålla den nödvändiga information som den innehar. Eftersom asylförfarandet handhas av specialiserad personal som har ingående kunskaper på området, är det dessutom viktigt att den myndighet som är behörig i fråga om utlämning begär in ett yttrande från den myndighet som har antagit beslutet om beviljande av flyktingstatus.
113. Det ska tilläggas att prövningen av att specialitetsprincipen iakttas inte befriar den myndighet som är behörig i fråga om utlämning från att, när den tar del av handlingarna i asylärendet och inleder en dialog med den myndighet som har beviljat flyktingstatusen, kontrollera om den eftersökta personen fortfarande kan åberopa sin ställning som flykting. Den myndighet som är behörig i fråga om utlämning i det nationella målet ska således först ingående pröva huruvida det föreligger ett hot om förföljelse, i enlighet med vad som föreskrivs i 6 § punkt 2 IRG, och därefter kontrollera om specialitetsprincipen eller eventuella försäkranden effektivt kan åtgärda ett sådant hot.(81) I detta syfte ska nämnda myndighet inom ramen för sin prövning av begäran om utlämning beakta de uppgifter om de faktiska omständigheterna som har samlats in under asylförfarandet. Innehållet i handlingarna i ett asylärende kan ge en anvisning om trovärdigheten i de försäkranden som den anmodande staten har gett, till exempel genom att avslöja uppgifter som gör att det kan antas att man inte ska förvänta sig att de givna försäkrandena kommer att respekteras i enskilda fall.(82)
114. Inom ramen för en rigorös prövning av de försäkranden som har getts av den anmodande staten ska den anmodade staten, som jag har angett ovan, försäkra sig om att den anmodande staten inte under sken av att vilja lagföra ett brott som omfattas av allmänt åtal egentligen har för avsikt att lagföra ett politiskt brott eller förfölja den eftersökta personen av ett politiskt skäl. Den omständigheten att begäran om utlämning härrör från den eftersökta personens ursprungsstat, mot vilken ett skydd bedömdes vara nödvändigt när personen i fråga beviljades flyktingstatus, kräver särskild vaksamhet. Detta förutsätter att den anmodande staten tillhandahåller strikta och fasta försäkranden om att risken inte har förvärrats, såsom krävs enligt artikel 3.2 i den europeiska utlämningskonventionen.
115. Nödvändigheten att garantera enhetlighet mellan de beslut som antas inom området med frihet, säkerhet och rättvisa kräver även, i enlighet med principen om lojalt samarbete, att ett informationsutbyte äger rum mellan den myndighet som är behörig i fråga om utlämning och den myndighet som har beviljat den eftersökta personen flyktingstatus.(83)
116. Ett sådant informationsutbyte kan vara till nytta bland annat när de omständigheter som avslöjas vid en begäran om utlämning kan leda till att den myndighet som har beviljat den eftersökta personen flyktingstatus återkallar denna status, till exempel när det av omständigheterna framgår att vederbörande inte skulle ha ansetts som flykting.(84) Att den myndighet som ansvarar för prövningen av begäran om utlämning överlämnar all nödvändig information är desto nödvändigare, eftersom det i artikel 45.3 i direktiv 2013/32 föreskrivs att den behöriga myndighetens beslut att återkalla internationellt skydd ska innehålla de faktiska och rättsliga omständigheter som ligger till grund för beslutet. Denna myndighet bör därför ha tillgång till samtliga relevanta uppgifter för att med beaktande av dessa uppgifter kunna göra sin egen bedömning av de faktiska omständigheterna, i syfte att fatta sitt beslut i frågan och avge en fullständig motivering till detta.(85)
V. Förslag till avgörande
117. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den fråga som ställts av Oberlandesgericht Hamm (Regionala överdomstolen i Hamm, Tyskland) på följande sätt:
Artikel 78.2 FEUF och artikel 21.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet, samt artikel 9.2 och 9.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd
ska tolkas så,
att när en tredjelandsmedborgare som har beviljats flyktingstatus i en medlemsstat är bosatt i en annan medlemsstat och där är föremål för en begäran om utlämning som härrör från det tredjeland som är hans eller hennes ursprungsland, är den anmodade staten vid prövningen av denna begäran inte bunden av det beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av den förstnämnda medlemsstaten och är således inte skyldig att vägra utlämning av vederbörande så länge som nämnda beslut är i kraft.
Enligt principen om non-refoulement, vilken såsom grundläggande rättighet garanteras i artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, jämförd med artikel 33 i konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, kompletterad genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, och i artikel 19.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, ska den anmodade medlemsstaten emellertid vägra att utlämna den eftersökta personen, om den efter en självständig och uppdaterad prövning av iakttagandet av denna princip anser att det finns grundad anledning att förmoda att vederbörande i destinationslandet kommer att löpa en verklig risk att utsättas för behandling som är förbjuden enligt dessa bestämmelser i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
Inom ramen för denna prövning utgör det beslut om beviljande av flyktingstatus som har antagits av en annan medlemsstat en särskilt allvarlig uppgift som den anmodade medlemsstaten ska beakta i syfte att kontrollera att utlämningen inte kommer att kränka de rättigheter som garanteras i artiklarna 18 och 19.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. För detta ändamål och för att säkerställa enhetlighet mellan de beslut som antas inom området med frihet, säkerhet och rättvisa ska ett informationsutbyte äga rum mellan de behöriga myndigheterna i dessa medlemsstater i enlighet med den i artikel 4.3 FEU föreskrivna principen om lojalt samarbete.