STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
J. KOKOTT
přednesené dne 26. května 20051(1)
Věc C‑178/03
Komise Evropských společenství
proti
Evropskému parlamentu
a Radě Evropské unie
„Vývoz a dovoz nebezpečných chemických látek – Nařízení (ES) č. 304/2003 – Volba právního základu – Společná obchodní politika, politika v oblasti životního prostředí“
I – Úvod
1. V projednávaném případě je Komise Evropských společenství ve sporu s Evropským parlamentem a Radou Evropské unie o volbě správného právního základu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 304/2003 ze dne 28. ledna 2003 o vývozu a dovozu nebezpečných chemických látek(2) (dále jen „nařízení č. 304/2003“ nebo také „nařízení“).
2. Zatímco Komise zastává názor, že právním základem tohoto nařízení musí být společná obchodní politika (článek 133 ES), Parlament a Rada obhajují jako základ nařízení politiku v oblasti životního prostředí (článek 175 odst. 1 ES) a jsou v tomto podporováni třemi členskými státy.
3. V souběžně vedeném řízení ve věci C‑94/03(3) je zkoumána volba právního základu pro Rotterdamskou úmluvu o postupu předchozího souhlasu pro určité nebezpečné chemické látky a pesticidy v mezinárodním obchodu(4) (dále jen: „Rotterdamská úmluva“).
II – Právní rámec
4. Nařízení č. 304/2003 nahrazuje nařízení Rady (EHS) č. 2455/92 ze dne 23. července 1992 o vývozu a dovozu některých nebezpečných chemických látek(5).
A – Výňatek z preambule nařízení
5. Jak vyplývá ze třetího a čtvrtého bodu odůvodnění, má nařízení č. 304/2003 dva cíle. Jednak toto nařízení provádí Rotterdamskou úmluvu, a jednak jde obsahově dále než ustanovení této Úmluvy:
„(3) Společenství by mělo zavést pravidla Úmluvy […], a to bez jakéhokoliv oslabení úrovně ochrany životního prostředí a veřejnosti dovážejících zemí podle nařízení (EHS) č. 2455/92.
(4) Vzhledem k témuž cíli je také vhodné a nutné jít v určitých ohledech dále, než stanoví ustanovení Úmluvy. V čl. 15 odst. 4 Úmluvy se smluvním stranám poskytuje právo přijímat opatření, která jsou z hlediska ochrany zdraví člověka a životního prostředí přísnější než opatření, která se požadují v rámci Úmluvy, za předpokladu, že jsou taková opatření v souladu s ustanoveními Úmluvy a s mezinárodními právními předpisy.“
B – Shrnutí podstatných ustanovení nařízení
6. Článek 1 odst. 1 nařízení č. 304/2003 zní následně:
„1. Cíle tohoto nařízení jsou:
a) zavést Rotterdamskou úmluvu o postupu předchozího souhlasu pro určité nebezpečné chemické látky a pesticidy v mezinárodním obchodu;
b) podporovat sdílenou odpovědnost a spolupráci v mezinárodní přepravě nebezpečných chemických látek s cílem ochrany zdraví člověka a životního prostředí před potenciálním narušením a
c) přispívat k jejich používání, které je šetrné k životnímu prostředí.
Těchto cílů bude dosaženo usnadněním výměny informací o vlastnostech takových chemických látek, zavedením rozhodovacího procesu v rámci Společenství o jejich dovozu a vývozu a rozšiřováním rozhodnutí podle potřeby smluvním stranám a jiným zemím.“
7. Podle jeho čl. 1 odst. 2 je rovněž cílem nařízení č. 304/2003 zajistit, aby ustanovení práva Společenství(6), která se týkají klasifikace, balení a označování chemických látek nebezpečných pro člověka nebo životní prostředí, které jsou uváděny na trh Evropských společenství, byla rovněž použitelná na všechny takové chemické látky, když se vyvážejí z členských států do jiných smluvních stran nebo jiných zemí, „pokud by tato ustanovení nebyla v rozporu s některými zvláštními požadavky uvedených smluvních stran nebo jiných zemí“.
8. Článek 2 odst. 1 nařízení č. 304/2003 vymezuje jeho věcnou působnost následně:
„Toto nařízení se použije na:
a) určité nebezpečné chemické látky, na které se vztahuje postup předchozího souhlasu (PIC) v rámci Rotterdamské úmluvy;
b) určité nebezpečné chemické látky, které jsou ve Společenství nebo v některém členském státě zakázány nebo přísně omezeny a
c) všechny vyvážené chemické látky, pokud jde o jejich klasifikaci, balení a označování.“
9. Kromě toho je možné zjednodušeně shrnout nejdůležitější ustanovení nařízení č. 304/2003 následně:
10. Ve svém článku 6 nařízení č. 304/2003 zásadně rozlišuje mezi třemi skupinami nebezpečných chemických látek, které jsou podrobně uvedeny ve třech částech přílohy I tohoto nařízení a které se s ohledem na přiřazené právní důsledky částečně překrývají(7).
11. Jedna z těchto skupin (příloha I část 3) obsahuje seznam určitých chemických látek, zařazených jako obzvláště nebezpečné, na které se, jak stanoví Rotterdamská úmluva, vztahuje tzv. postup předchozího souhlasu (Prior Informed Consent, dále jen „postup PIC“). Tento postup, který je blíže popsán v článcích 12 a 13 nařízení(8), v podstatě stanoví vzájemné informování Společenství a jiných smluvních stran Rotterdamské úmluvy o jejich praxi dovozu dotčených chemických látek. S tím souvisí informování dotčených hospodářských subjektů v rámci Společenství o příslušné praxi dovozu ve třetích státech(9).
12. Chemické látky, které podléhají postupu PIC mohou být vyváženy s předchozím souhlasemzemě určení(10); o existenci takových souhlasů informuje sekretariát Rotterdamské úmluvy všechny smluvní strany v pravidelných intervalech (čl. 13 odst. 6 písm. b) nařízení č. 304/2003).
13. Předchozího souhlasu cílové země je potřeba také pro vývoz další skupiny chemických látek, a sice takových chemických látek, které sice ještě nepodléhají postupu PIC, ale s pohledu Společenství kandidují na postup PIC ve smyslu Rotterdamské úmluvy (čl. 6 odst. 2 druhý pododstavec ve spojení s čl. 13 odst. 6 písm. a) nařízení č. 304/2003). Dotčené chemické látky jsou uvedeny v příloze I části 2 nařízení.
14. Pro všechny chemické látky, které nepodléhají postupu PIC, existuje povinnost k oznámení o vývozu (čl. 6 odst. 2 druhý a třetí pododstavec ve spojení s článkem 7 a přílohou I částí 1, respektive částí 2 nařízení č. 304/2003)(11). I pro takové chemické látky, které podléhají postupu PIC, se použije oznámení o vývozu, pokud to země určení vyžaduje (čl. 7 odst. 5 druhý pododstavec nařízení).
15. Takovéto oznámení o vývozu musí obsahovat určité informace, blíže uvedené v příloze III nařízení, o identitě vyvážené látky, obzvláště o jejích fyzikálně-chemických, toxikologických a ekotoxikologických vlastnostech, jakož i o nezbytných preventivních opatřeních při zacházení s touto látkou. Toto oznámení je předáno Komisí orgánům těch třetích států, do kterých má být chemická látka vyvezena, a kromě toho je toto oznámení Komisí zaneseno do veřejně přístupné databáze. Naopak, Komise zpřístupní ve své databázi ta oznámení o vývozu, která obdrží od třetích států s ohledem na vývoz chemických látek do Společenství a informuje příslušné orgány členských států (článek 8 nařízení č. 304/2003).
16. Zakázán je podle čl. 14 odst. 2 nařízení č. 304/2003 vývoz chemických látek a výrobků, jejichž používání je ve Společenství zakázáno z důvodů ochrany lidského zdraví a životního prostředí; tyto chemické látky jsou uvedeny v příloze V nařízení.
17. Článek 16 nařízení č. 304/2003 uvádí, že pro chemické látky, které jsou určeny pro vývoz, platí opatření pro balení a označování použitelná ve Společenství(12) a zavazuje vývozce k poskytnutí určitých doprovodných informací. Chemické látky se podle čl. 13 odst. 7 nařízení nesmí vyvézt později než šest měsíců před datem ukončení použitelnosti. Při vývozu pesticidů vývozci podle čl. 13 odst. 8 nařízení zajistí, aby označení obsahovalo zvláštní informace o podmínkách skladování a stabilitě při skladování v klimatických podmínkách země určení. Kromě toho musí zajistit, aby byly vyvážené pesticidy v souladu se specifikacemi čistoty stanovenými právními předpisy Společenství.
18. Nad rámec úpravy Rotterdamské úmluvy článek 15 nařízení č. 304/2003 stanoví také určité informační povinnosti pro tranzitní přepravu chemických látek, na které se vztahuje postup PIC, přes třetí státy.
19. Článek 20 nařízení č. 304/2003 se zabývá poskytnutím technické pomoci zejména rozvojovým zemím a zemím s hospodářstvím v procesu transformace pro rozvoj infrastruktury, kapacit a odborných posudků nezbytných pro správné nakládání s chemickými látkami během celé doby jejich životnosti.
20. Kromě toho nařízení obsahuje také procesní ustanovení pro účast Společenství na Rotterdamské úmluvě, povinnosti příslušných orgánů při kontrole dovozu a vývozu, povinnost vývozců ke každoročnímu poskytování informací o určitých vývozech chemických látek v předcházejícím roce a předpisy o přístupu veřejnosti k informacím o obchodu s chemickými látkami.
III – Skutečnosti předcházející sporu, návrhy a řízení
A – Skutečnosti předcházející sporu
21. Úmluva byla přijata dne 10. září 1998 v Rotterdamu a dne 11. září 1998 byla podepsána jménem Společenství(13).
22. Dne 24. ledna 2002 předložila Komise svůj návrh nařízení Rady o vývozu a dovozu nebezpečných chemických látek, přičemž tento návrh založila na článku 133 ES(14).
23. Odchylně od návrhu Komise se nicméně Rada jednomyslně rozhodla na svém zasedání dne 19. prosince 2002 a po fakultativní konzultaci Evropského parlamentu nahradit jako právní základ nařízení ustanovení článku 133 ES článkem 175 odst. 1 ES. Nařízení bylo nakonec přijato Parlamentem a Radou ve spolurozhodovacím postupu (článek 251 ES).
B – Návrhy a řízení před Soudním dvorem
24. Ve své žalobě na neplatnost ze dne 23. dubna 2003 Komise podle článku 230 ES navrhuje, aby Soudní dvůr
– zrušil nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 304/2003 ze dne 28. ledna 2003 o vývozu a dovozu nebezpečných chemických látek,
– určil, že nařízení zůstává účinné, dokud Rada nepřijme nové nařízení a
– uložil Evropskému parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení.
25. Parlament a Rada navrhují, aby Soudní dvůr
– zamítl žalobu a
– uložil žalobkyni náhradu nákladu řízení.
26. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 15. září 2003 bylo Francouzské republice, Finské republice, jakož i Spojenému království Velké Británie a Severního Irska povoleno vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci na podporu Parlamentu a Rady.
27. Všichni účastníci řízení předložili v rámci písemné části řízení svá vyjádření k věci, Komise, Parlament, Rada a Spojené království podali vyjádření také v ústní část řízení, které proběhlo, společně s věcí C‑94/03, dne 7. dubna 2005.
IV – Posouzení
28. Svojí žalobou Komise uplatňuje jediný žalobní důvod neplatnosti, a sice volbu nesprávného právního základu nařízení. Tímto Komise vytýká porušení Smlouvy o ES ve smyslu čl. 230 odst. 2 ES.
29. Volba správného právního základu má podstatný praktický, institucionální, dokonce ústavní význam(15). Závisí na ní, jak známo, nejen použitelný legislativní postup (práva účasti Parlamentu, jednomyslnost nebo kvalifikovaná většina v Radě(16)), ale také to, zda je pravomoc Společenství k přijetí právní normy výlučná, nebo zda musí být sdílena s členskými státy(17).
A – Kritéria pro volbu právního základu
30. Podle ustálené judikatury musí být v rámci Společenství volba právního základu aktu založena na objektivních faktorech, které mohou být předmětem soudní kontroly, mezi takové faktory patří zejména cíl a obsah aktu(18).
31. Pokud přezkum aktu Společenství prokáže, že tento akt sleduje dvojí cíl nebo že má dvojí obsahovou složku, a pokud je možné jeden nebo jednu z nich označit za hlavní nebo převažující, zatímco druhý nebo druhá je pouze vedlejší, akt musí být založen na jediném právním základě, a sice na základě, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo obsahovou složkou(19).
32. V tomto smyslu může být schválení aktu Společenství založeno na společné obchodní politice (článek 133 ES) i tehdy, když kromě hlavního cíle obchodní politiky sleduje ještě i jiné cíle, například cíle politiky rozvoje(20), cíle zahraniční a bezpečnostní politiky(21), požadavky ochrany životního prostředí(22) nebo ochrany veřejného zdraví(23). To platí o to více vzhledem k tomu, že ustanovení o společné obchodní politice jsou založena na otevřeném a dynamickém konceptu, který se v žádném případě neomezuje na běžné aspekty zahraničního obchodu(24). Co se týče zvláště ochrany životního prostředí a veřejného zdraví, již články 6 ES a 152 odst. 1 první pododstavec ES ukazují, že se v jejich případě jedná o zastřešující normy, které musí být zohledněny ve všech ostatních politikách Společenství, a tedy také v rámci společné obchodní politiky.
33. Naopak akty Společenství s těžištěm v oblasti životního prostředí mohou mít také dopad na obchod. Pokud převažuje jejich zaměření na politiku v oblasti životního prostředí, je třeba schválení těchto dohod založit na čl. 175 odst. 1 ES, a nikoliv na článku 133 ES(25).
34. S ohledem na mezinárodní dohodu Soudní dvůr stanovil pro rozlišení mezi společnou obchodní politikou (článek 133 ES) a politikou v oblasti životního prostředí (článek 175 ES), jakožto možných právních základů aktů Společenství, kritérium přímého a okamžitého účinku(26). Tuto úvahu je možné použít na další druhy aktů Společenství. Pokud tedy nemá akt Společenství cílený na politiku v oblasti životního prostředí přímé a okamžité účinky na obchod, pak musí být tento akt založen na článku 175 ES; v opačném případě na článku 133 ES(27). Přitom přímé a okamžité účinky na obchod nemusí nezbytně spočívat v podpoře nebo zjednodušení obchodu. Aby akt Společenství mohl spadat do oblasti působnosti článku 133 ES, stačí jen, aby takový právní akt byl „v podstatě […] nástrojem určeným k podpoře, zjednodušení nebo řízení obchodu“(28).
35. Na tomto základě je nyní třeba zkoumat, kde se v projednávaném případě nachází těžiště nařízení podle jeho obsahu, cíle a kontextu a zda eventuální účinky nařízení na obchod jsou přímé a okamžité povahy (k tomu níže část B). Pro úplnost objasním také, proč nemůže být nařízení založeno na dvojím právním základě (k tomu níže část C).
B – Obsah, cíle a kontext nařízení
36. Účastnící řízení jsou ve sporu o tom, do jaké oblasti politiky by mělo být nařízení zařazeno podle svého obsahu, cílů a kontextu. Zatímco Komise tvrdí, že nařízení spadá hlavně do oblasti působnosti společné obchodní politiky, Rada, podporovaná vedlejšími účastníky, vidí nařízení převážně jako nástroj politiky v oblasti životního prostředí. Tímto zastávají oba účastníci řízení v podstatě podobná stanoviska jako v souběžně vedené věci C‑94/03.
37. Pro konkrétní přiřazení nařízení č. 304/2003 k jedné z těchto dvou politik má ale nejdříve význam jeho úzká souvislost s Rotterdamskou úmluvou, jejímuž provedení podle čl. 1 odst. 1 písm. a) a třetího bodu odůvodnění nařízení slouží. Jak dovozuji ve svém stanovisku z dnešního dne ve věci C‑94/03(29), leží těžiště této Úmluvy nikoliv v oblasti společné obchodní politiky, ale v oblasti politiky životního prostředí; jedná se o úmluvu o životním prostředí se vztahem k obchodní politice, nikoliv o úmluvu o obchodní politice se vztahem k životnímu prostředí.
38. Kromě toho má na úrovni Společenství význam také blízkost nařízení č. 304/2003 k šestému akčnímu programu Společenství pro životní prostředí ze dne 22. července 2002(30); tento program, který je sám založen na článku 175 ES, se tematicky vyznačuje četnými styčnými body s nařízením(31) a řadí změnu do té doby platného nařízení č. 2455/92 k prioritním činnostem politiky Společenství v oblasti životního prostředí(32).
39. Již kontext, ve kterém se nachází nařízení č. 304/2003, vede k závěru, že toto nařízení je hlavně nástrojem politiky v oblasti životního prostředí, a nikoliv nástrojem obchodní politiky. Toto první hodnocení je potvrzeno také při bližším zkoumání cílů a obsahu nařízení.
40. Nejprve, co se týče cílů nařízení, podle jeho čl. 1 odst. 1 písm. b) a c) stojí v popředí požadavky životního prostředí, to znamená sdílená odpovědnost a kooperativní úsilí s cílem ochrany životního prostředí (a lidského zdraví) před potenciálním narušením nebezpečnými chemickými látkami, stejně jako přispívání Společenství k jejich řádnému ekologickému používání. Obchod s nebezpečnými chemickými látkami(33) neuvádí nařízení ve svém článku 1 ani tak jako samostatný cíl, ale spíše jako styčný bod k jejím skutečným cílům v oblasti životního prostředí. Jedná se tedy o nástroj politiky v oblasti životního prostředí se vztahem k obchodní politice, a nikoliv o nástroj obchodní politiky se vztahem k životnímu prostředí. Tento dojem je ještě posílen skutečností, že bylo přáním zákonodárce Společenství neomezit se na existující úroveň ochrany životního prostředí, ale jít ohledně ochrany životního prostředí a lidského zdraví dále než normy Rotterdamské úmluvy(34).
41. Je pravda, že, vedle cílů uvedených v článku 1, není znění nařízení bez vztahů k obchodní politice. Jak název, tak preambule(35), jakož i některé články nařízení používají pojmy jako „dovoz“ a „vývoz“, „vývozci“ a „dovozci“ a „mezinárodní obchod“. Znění nařízení však obsahuje minimálně stejně silné vztahy k politice v oblasti životního prostředí. Preambule(36) a obzvláště článek 1 nařízení se tak zabývají ochranou životního prostředí a ochranou lidského zdraví; na jiném místě(37) se mluví o správném nakládání s chemickými látkami během celé doby jejich životnosti.
42. Z obsahového hlediska je třeba souhlasit s Komisí, že články 6 až 17 nařízení, ve kterých se v neposlední řadě provádí postup PIC a postup oznámení o vývozu do vnitřního práva Společenství, představují základ nařízení. V rozporu s názorem Komise ale není postup PIC v žádném případě přednostně nástrojem obchodní politiky, ale naopak, jak již Soudní dvůr konstatoval ve svém posudku 2/00, typickým nástrojem politiky v oblasti životního prostředí(38). V rozporu s tvrzením Komise je možné přenést posouzení postup PIC v Cartagenském protokolu provedené v posudku 2/00 na postup PIC v projednávaném případě. Neboť i ve vztahu ke zde dotčeným nebezpečným chemickým látkám slouží postup PIC „především k výměně informací o potřebách a rizicích spojených s používáním chemických látek a [je] zaměřen na to, aby výměnou vědeckých, technických, hospodářských a právnických údajů podporoval využívání toxických látek, které je šetrné k životnímu prostředí.“(39)
43. Mezinárodní obchod s určitými chemickými látkami, které byly smluvními stranami Rotterdamské úmluvy shodně klasifikovány jako nebezpečné(40), je tak pouze vnější styčný bod postupu PIC. Skutečným předmětem tohoto postupu stanoveného v Rotterdamské úmluvě není totiž v první řadě podpora, zjednodušení nebo i řízení obchodu s nebezpečnými chemickými látkami, ale spíše vzájemné informování smluvních stran o jejich příslušné praxi dovozu (čl. 10 odst. 7 a 10 Rotterdamské úmluvy(41)), spojené s předáním takto získaných informací dotčeným hospodářským subjektům (čl. 11 odst. 1 písm. a) Rotterdamské úmluvy a čl. 13 odst. 1 a 3 nařízení).
44. Postupem PIC, jakož i oznámeními o vývozu pro určité chemické látky (článek 12 Rotterdamské úmluvy a článek 7 nařízení) má být především zabráněno tomu, aby třetí stát – obzvláště rozvojová země – byl konfrontován s dovozem nebezpečných chemických látek, aniž by měl předtím příležitost přijmout nezbytná opatření pro ochranu životního prostředí a lidského zdraví(42).
45. Postup PIC zavedený nařízením č. 304/2003 může nanejvýš nepřímo přispět, již uvedeným informováním dotčených hospodářských subjektů (čl. 11 odst. 1 písm. a) Rotterdamské úmluvy a čl. 13 odst. 1 a 3 nařízení), ke zvýšené transparentnosti předpisů platných v jednotlivých státech a případnému zjednodušení mezinárodního obchodu s nebezpečnými chemickými látkami. Na druhé straně může nařízení také zdražit obchod pro příslušného vývozce, například, když je od něho požadováno splnění nezbytných formalit pro oznámení o vývozu (článek 7 ve spojení s přílohou III nařízení).
46. Bez ohledu na tyto nepřímé účinky na obchod však předmětem nařízení č. 304/2003 nejsou v podstatě žádná pravidla obchodní politiky. Obzvláště z nařízení nevyplývá, zda a eventuálně za jakých podmínek je povolen, nebo zakázán dovoz určitých chemických látek do Společenství. Nařízení k tomuto neobsahuje žádné hmotněprávní normy. Naopak v rámci postupu PIC jsou věcná rozhodnutí Společenství o přípustnosti, nebo nepřípustnosti dovozu nebezpečných chemických látek, o kterých jsou informovány smluvní strany Rotterdamské úmluvy, přijímána „podle platných právních předpisů Společenství“(43). Nařízení č. 304/2003 stanoví v článku 12 pouze pravomoc Komise k takovým rozhodnutím a oznámením rozhodnutí sekretariátu Rotterdamské úmluvy. Podle čl. 24 odst. 2 nařízení je přitom Komise podporovaná výborem(44).
47. Stejně tak nařízení neobsahuje samostatná hmotněprávní ustanovení, jejichž obsahem by bylo, zda a za jakých podmínek může být ze Společenství vyvážena chemická látka. Společenství pouze podporuje prostřednictvím nařízení, v souladu s čl. 11 odst. 1 písm. b) Rotterdamské úmluvy, ostatní smluvní strany při prosazování jejich příslušných dovozních politik s ohledem na chemické látky, které podléhají postupu PIC. Přitom je vývozcům, kteří chtějí takové chemické látky vyvážet ze Společenství do třetích států, uložena povinnost dodržovat normy příslušné země určení a obzvláště obdržet její výslovný předchozí souhlas (čl. 13 odst. 4 a odst. 6 nařízení(45)).
48. Pouze čl. 14 odst. 2 nařízení obsahuje samostatný zákaz vývozu ze Společenství. Týká se chemických látek, jejichž používání je ve Společenství zakázáno z důvodů ochrany lidského zdraví a životního prostředí. Toto ustanovení tedy směřuje předpisy Společenství o ochraně veřejného zdraví a životního prostředí mimo Společenství za účelem zabránění tomu, aby výrobky zakázané v rámci Společenství způsobily škodu mimo Společenství. Jak zákaz v rámci Společenství, tak jeho rozšíření na vývoz ze Společenství mají jako základ politiku v oblasti životního prostředí.
49. Pokud vezmeme v úvahu také další ustanovení nařízení, tak se potvrzuje dojem, že se jedná v zásadě o nástroj politiky v oblasti životního prostředí, a nikoliv obchodní politiky. Jak výměna informací se třetími státy (článek 19 nařízení), tak vzájemná technická pomoc (článek 20 nařízení) nebo také přístup veřejnosti k informacím (čl. 6 odst. 3, čl. 7 odst. 1 čtvrtý pododstavec, čl. 8 odst. 1, čl. 9 odst. 3 věta druhá, čl. 13 odst. 1 věta druhá a čl. 21 odst. 2 věta druhá nařízení) neslouží podpoře, zjednodušení nebo i řízení obchodu s nebezpečnými chemickými látkami. Jak vyplývá již ze znění těchto ustanovení, mají za účel v první řadě ochranu životního prostředí a vedle toho také lidského zdraví.
50. V rozporu s prvním dojmem se ostatně ukazují také ustanovení o označování a doprovodných informacích, obsažená v článku 16 nařízení jako v prvé řadě ustanovení nikoliv o obchodní politice, ale o politice v oblasti životního prostředí. Směrnice, na které odkazuje čl. 16 odst. 1 a čl. 1 odst. 2 nařízení, mohou sice vést ke sbližování právních předpisů uvnitř Společenství, jakož i sloužit v rámci obchodu mezi členskými státy ke vzájemnému uznávání balení výrobků a doprovodných informací. Jiná situace je ale ve vztahu Společenství ke třetím státům: zde se právě nejedná o sbližování nebo vzájemné uznávání ke zlepšení obchodovatelnosti chemických látek nebo jejich přístupu na trh(46); což vyplývá také z čl. 16 odst. 1 věta druhá a poslední část věty čl. 1 odst. 2 nařízení(47), podle kterých tato povinnost není dotčena jakýmikoli zvláštními požadavky dovážející smluvní strany na balení nebo doprovodné informace. Článek 16 odst. 1 nařízení má spíše vyhovět potřebě veřejnosti být informována o rizicích a nebezpečích při zacházení s dotčenými chemickými látkami. Toto ustanovení se v podstatě vztahuje jen na existující předpisy Společenství ohledně označování pro vývoz, nepřispívá ale ke sbližování právních předpisů mezi Společenstvím a třetími státy nebo ke vzájemnému uznávání výrobků mezi nimi.
51. Souhrnem, tímto platí: pokud se zohlední kontext, ve kterém se nachází nařízení č. 304/2003, jakož i jeho obsah a cíle, pak se jeho těžiště nenachází v oblasti společné obchodní politiky, ale politiky v oblasti životního prostředí. Účinky nařízení na mezinárodní obchod s nebezpečnými chemickými látkami, které jsou jinak zcela možné, jsou spíše nepřímé než přímé povahy(48). V tomto smyslu sdílím názor Rady, Parlamentu a vedlejších účastníků řízení, že bylo správné založit nařízení na čl. 175 odst. 1 ES, a nikoli na článku 133 ES(49).
52. Skutečnost, že oblast působnosti nařízení č. 304/2003 jde podle čtvrtého bodu odůvodnění nařízení dále než Rotterdamská úmluva(50), nevede k jinému posouzení. Nařízení totiž v podstatě rozšiřuje to, co tak jako tak stanoví jako oblast působnosti Rotterdamské úmluvy, také na další oblasti, které pokrývá. Přitom sleduje stejné cíle, které mají těžiště v politice v oblasti životního prostředí. Výše uvedené závěry mohou být tedy přeneseny v plném rozsahu.
53. Komise dále uplatňuje, že je třeba se obávat závažného porušení vnitřního trhu a narušení obchodu, pokud se jako právní základ ponechá v platnosti čl. 175 odst.1 ES, a nikoliv čl. 133 ES. Potom by totiž mohly členské státy jednostranně vydávat na základě neexistence výlučné pravomoci Společenství přísnější předpisy o dovozu a vývozu nebezpečných chemických látek a rovněž obcházet ustanovení o klasifikaci, balení a označování nebezpečných látek, která již na úrovni Společenství existují.
54. K tomu je především třeba uvést, že v politice v oblasti životního prostředí může podle „judikatury AETR“ existovat výlučná pravomoc Společenství(51). Nakonec však není namístě zabývat se otázkou, zda se jednalo o případ vydání sporného nařízení. I v oblasti sdílených pravomocí se totiž členské státy musí při výkonu svých pravomocí držet existujícího práva Společenství. Nesmí přitom porušovat ani stávající sekundární právo, ani primární právo, obzvláště základní svobody podle Smlouvy o ES a čl. 95 odst. 4 až 10 ES. Tato skutečnost vyplývá ze zásady přednosti práva Společenství. Námitka Komise je tedy neopodstatněná.
55. Na základě výše uvedeného tedy docházím k závěru, že je žaloba Komise neopodstatněná, a v důsledku toho je třeba jí zamítnout.
C – Nemožnost dvojího právního základu
56. Pro doplnění je třeba ještě poukázat na to, že v projednávaném případě není možné zvažovat spojení obou možných právních základů, to znamená článku 133 ES a článku 175 ES, a to ani tehdy, kdyby se připustilo, že v nařízení jsou rovnovážně zastoupeny aspekty jak obchodní politiky, tak politiky v oblasti životního prostředí, a v důsledku toho by nebylo možno nařízení – v rozporu s výše uvedeným názorem – jednoznačně přiřadit k jedné z těchto dvou politik.
57. Přesto je možné založit akt na několika příslušných právních základech. To platí tehdy, když je výjimečně prokázáno, že je zároveň sledováno vícero cílů, které jsou spolu neoddělitelně spojeny, aniž by byl jeden vůči druhému pouze druhořadý nebo nepřímý(52).
58. Kumulace různých právních základů je nicméně vyloučena, pokud jsou postupy, které stanoví, vzájemně neslučitelné(53).
59. Tak je tomu v našem případě: zatímco Parlament může být v oblasti působnosti společné obchodní politiky nanejvýš konzultován fakultativně, aniž by mu podle Smlouvy příslušelo nějaké formální právo účasti (čl. 133 odst. 4 ES(54)), v politice v oblasti životního prostředí vykonává společně s Radou prostřednictvím spolurozhodovacího postupu zákonodárnou funkci (čl. 175 odst. 1 ES ve spojení s článkem 251 ES). I když Rada v rámci obou těchto politik rozhoduje v obvyklém případě kvalifikovanou většinou (čl. 133 odst. 4 ES, respektive – pro spolurozhodovací postup – článek 251 ES(55)), zásadní rozdíly s ohledem na práva účasti Parlamentu ukazují, že legislativní postupy podle článku 133 ES a podle článku 175 ES spolu nejsou slučitelné, a tedy nemohou být kombinovány(56).
60. Jednak je totiž samozřejmé, že nemůže být upuštěno od spolurozhodování Parlamentu v rámci článku 175 ES, protože spolurozhodovací postup je od přijetí Maastrichtské smlouvy jedním z hlavních práv Parlamentu na spolupůsobení a poskytuje důležitý příspěvek k demokratické legitimitě zákonodárství Společenství. Stejně tak ale nemůže být na druhé straně postup podle čl. 133 odst. 4 ES bez dalšího doplněna spolurozhodovacím právem Parlamentu, které není v tomto článku stanoveno. V obou případech by existovalo nebezpečí, že může být narušen rozhodovací postup stanovený v příslušných právních základech, a tím i poškozena institucionální rovnováha stanovená ve Smlouvě: změna legislativního postupu může mít totiž vždy dopad také na obsah schvalovaného aktu(57).
61. V tomto bodě se předmětná věc liší od souběžně vedeného řízení ve věci C‑94/03(58). V tomto řízení by totiž kombinace obou právních základů, které přicházejí do úvahy (článek 133 ES a čl. 175 odst. 1 ES, oba ve spojení s článkem 300 ES), vedla i v rámci společné obchodní politiky pouze ke konzultaci Parlamentu, která je vždy bez problémů možná. Výsledek takové konzultace Parlamentu není, jak známo, pro Radu závazný. V projednávaném případě by ale naopak bylo rozšířením spolurozhodovacího postupu na oblast článku 133 ES Radě odejmuta výlučná zákonodárná pravomoc a musela by se o ni dělit s Parlamentem. Takový výsledek by odporoval vědomému a na několika mezivládních konferencích potvrzenému rozhodnutí členských států o legislativnímu postupu ve společné obchodní politice(59).
62. Ani rozsudek Swedish Match(60), ani rozsudek British American Tobacco(61) nemohou tento závěr změnit. V žádném z těchto dvou rozsudků se totiž Soudní dvůr blíže nezabývá rozdílnými, Smlouvou stanovenými pravomocemi orgánů a institucionální rovnováhou v rámci jednak spolurozhodovacího postupu, a jednak postupu podle článku 133 ES(62).
63. Vzhledem k neslučitelnosti legislativních postupů stanovených v článcích 133 ES a 175 ES by tedy zákonodárce Společenství musel i v případě údajné rovnováhy mezi hlediskem životního prostředí a obchodní politiky v nařízení nakonec dát přednost jednomu z obou právních základů. Nemohl tedy vzhledem k neslučitelnosti příslušných postupů založit dohodu na společné obchodní politice a zároveň na politice v oblasti životního prostředí.
64. Za takové situace se politika v oblasti životního prostředí podle článku 175 ES musela prosadit jako právní základ. S ohledem na legislativní postup je spolurozhodovací právo Parlamentu pravidlem, zatímco právní základy, jako je článek 133 ES, bez formálních práv účasti Parlamentu, představují z procesního hlediska výjimku. Ostatně odpovídá také zásadě transparentnosti (čl. 1 odst. 2 EU)(63) a zásadě demokracie (čl. 6 odst. 1 EU) vybrat v pochybnosti ze dvou právních základů, které oba přicházejí do úvahy a jsou stejně silně dotčeny, ale jsou navzájem neslučitelné, ten právní základ, při jehož použití jsou práva účasti Parlamentu nejrozsáhlejší.
65. I kdyby se tedy mělo za to, že ve sporném nařízení jsou vyjádřena stejně silně jak hlediska obchodní politiky, tak politiky v oblasti životního prostředí, svědčily by procesní důvody proti volbě dvojího právního základu a pro volbu ustanovení týkajícího se politiky v oblasti životního prostředí jako jediného právního základu. Rozhodnutí Parlamentu a Rady schválit nařízení na základě čl. 175 odst. 1 ES v rámci spolurozhodovacího postupu tedy nemůže být z tohoto pohledu zpochybněno.
V – Náklady řízení
66. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Evropský parlament a Rada požadovaly náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Komise neměla ve věci úspěch, je namístě jí uložit náhradu nákladů řízení.
67. Navíc z článku 69 odst. 4 jednacího řádu vyplývá, že tři členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou své vlastní náklady.
VI – Závěry
68. Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následně:
„1) Žaloba se zamítá.
2) Francouzská republika, Finská republika, jakož i Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponesou vlastní náklady řízení. Komise Evropských společenství ponese náhradu nákladů řízení ve zbývající části.“