NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 26. mája 2005 1(1)
Vec C‑178/03
Komisia Európskych spoločenstiev
proti
Európskemu parlamentu
a Rade Európskej únie
„Vývoz a dovoz nebezpečných chemikálií – Nariadenie (ES) č. 304/2003 – Voľba právneho základu – Spoločná obchodná politika, politika životného prostredia“
I – Úvod
1. Predmetom tohto konania je spor medzi Komisiou Európskych spoločenstiev na jednej strane a Európskym parlamentom a Radou Európskej únie na druhej strane o voľbe správneho právneho základu pre nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 304/2003 z 28. januára 2003 o vývoze a dovoze nebezpečných chemikálií(2) (ďalej len „nariadenie č. 304/2003“ alebo aj „nariadenie“).
2. Zatiaľ čo Komisia zastáva názor, že právnym základom pre toto nariadenie musí byť spoločná obchodná politika (článok 133 ES), Parlament a Rada obhajujú jeho prijatie na základe politiky životného prostredia (článok 175 ods. 1 ES), v čom ich podporujú tri členské štáty.
3. V súbežne vedenom konaní vo veci Komisia/Rada(3) sa skúma voľba právneho základu pre Rotterdamský dohovor o udeľovaní predbežného súhlasu po predchádzajúcom ohlásení pre určité nebezpečné chemikálie a prípravky na ochranu rastlín v medzinárodnom obchode(4) (ďalej len „Rotterdamský dohovor“).
II – Právny rámec
4. Nariadenie č. 304/2003 nahrádza nariadenie Rady (EHS) č. 2455/92 z 23. júla 1992 o vývoze a dovoze určitých nebezpečných chemikálií [neoficiálny preklad](5).
A – Výňatok z preambuly nariadenia
5. Ako vyplýva z odôvodnenia č. 3 a 4, nariadením č. 304/2003 sa sledujú dva ciele. Na jednej strane slúži toto nariadenie na vykonanie Rotterdamského dohovoru, na druhej strane však z hľadiska obsahu zachádza výslovne nad rámec jeho ustanovení:
„3. Bolo by vhodné, aby spoločenstvo uplatňovalo pravidlá dohovoru… bez toho, aby sa akýmkoľvek spôsobom oslabila úroveň ochrany, ktorú životnému prostrediu a širokej verejnosti dovážajúcich krajín zabezpečuje nariadenie (EHS) č. 2455/92.
4. Majúc na pamäti rovnaký cieľ by bolo tiež potrebné a vhodné ísť v určitých veciach nad rámec ustanovení dohovoru. Článok 15 ods. 4 dohovoru povoľuje zmluvným stranám právo podniknúť kroky, ktoré prísnejšie chránia zdravie ľudí a životné prostredie ako tie, ktoré požaduje dohovor, za predpokladu, že takéto kroky sú v súlade s ustanoveniami dohovoru a v súlade s medzinárodným právom.“
B – Zhrnutie podstatných ustanovení nariadenia
6. Článok 1 ods. 1 nariadenia č. 304/2003 znie:
„1. Ciele tohto nariadenia sú:
a) vykonávať Rotterdamský dohovor o udeľovaní predbežného súhlasu po predchádzajúcom ohlásení pre určité nebezpečné chemikálie a prípravky na ochranu rastlín v medzinárodnom obchode,
b) podporovať spoločnú zodpovednosť a spoločné úsilie pri spolupráci súvisiacej s medzinárodným pohybom nebezpečných chemikálií s cieľom chrániť zdravie ľudí a životné prostredie pred možným poškodením; a
c) prispievať k takému spôsobu použitia, ktoré nie je škodlivé pre životné prostredie.
Majú sa dosiahnuť napomáhaním výmeny informácií o charakteristikách takýchto chemikálií, ustanovením rozhodovacieho procesu v rámci spoločenstva o ich dovoze a vývoze a zasielaním rozhodnutí zmluvným stranám dohovoru a prípadne aj ďalším krajinám.“
7. Podľa jeho článku 1 ods. 2 sa má nariadením č. 304/2003 tiež zabezpečiť, aby sa ustanovenia práva Spoločenstva(6) týkajúce sa klasifikácie, balenia a označovania chemikálií nebezpečných pre človeka alebo pre životné prostredie, ktoré sa uvedú na trh v Európskom spoločenstve, uplatňovali aj vtedy, ak sa takéto chemikálie vyvážajú z členského štátu do zmluvného štátu Rotterdamského dohovoru alebo do inej krajiny, „pokiaľ [ibaže – neoficiálny preklad] by tieto ustanovenia boli v rozpore s osobitnými požiadavkami týchto zmluvných strán alebo ďalších krajín“.
8. Článok 2 ods. 1 nariadenia č. 304/2003 definuje oblasť jeho vecnej pôsobnosti takto:
„Toto nariadenie sa vzťahuje na:
a) určité nebezpečné chemikálie, ktoré podliehajú postupu udeľovania predbežného súhlasu po predchádzajúcom ohlásení (PIC postup) podľa Rotterdamského dohovoru,
b) určité nebezpečné chemikálie, ktoré sú v spoločenstve alebo členskom štáte zakázané alebo prísne obmedzené; a
c) všetky chemikálie, ktoré sa vyvážajú, čo sa týka ich klasifikácie, balenia a označovania.“
9. Napokon možno najdôležitejšie ustanovenia nariadenia č. 304/2003 zjednodušene zhrnúť takto:
10. Vo svojom článku 6 stanovuje nariadenie č. 304/2003 zásadný rozdiel medzi troma kategóriami nebezpečných chemikálií, ktoré sú podrobne vymenované v troch častiach jeho prílohy I a ktoré sa vzhľadom na zodpovedajúce právne následky čiastočne prekrývajú(7).
11. Jedna z týchto kategórií (príloha I časť 3) obsahuje zoznam určitých zvlášť nebezpečných chemikálií, ktoré – ako to stanovuje Rotterdamský dohovor – podliehajú takzvanému postupu predbežného súhlasu po predchádzajúcom ohlásení (postup prior informed consent, ďalej len „PIC postup“) (článok 6 ods. 2 tretí pododsek nariadenia č. 304/2003). Tento postup, ktorý je bližšie opísaný v článkoch 12 a 13 nariadenia(8), v zásade predpokladá vzájomné informovanie Spoločenstva a iné zmluvné strany Rotterdamského dohovoru o príslušnej dovoznej praxi pre dané chemikálie. Vnútri Spoločenstva mu zodpovedá informovanie dotknutých hospodárskych subjektov o príslušnej dovoznej praxi z tretích štátov(9).
12. Chemikálie podliehajúce PIC postupu možno vyviezť len vtedy, ak bol vydaný predbežný súhlas krajiny určenia(10); o existencii takýchto súhlasných vyhlásení informuje sekretariát Rotterdamského dohovoru v pravidelných odstupoch všetky zmluvné strany [článok 13 ods. 6 písm. b) nariadenia č. 304/2003].
13. Predbežný súhlas krajiny určenia je potrebný aj na vývoz ďalšej kategórie chemikálií, a to takých chemikálií, ktoré síce ešte nepodliehajú PIC postupu, ale z hľadiska Spoločenstva sú kandidátmi pre PIC postup v zmysle Rotterdamského dohovoru [článok 6 ods. 2 druhý pododsek v spojení s článkom 13 ods. 6 písm. a) nariadenia č. 304/2003]. Predmetné chemikálie sú vymenované v prílohe I časti 2 nariadenia.
14. Pre všetky chemikálie, ktoré nepodliehajú PIC postupu, existuje povinnosť vývozného oznámenia (článok 6 ods. 2 druhý a tretí pododsek v spojení s článkom 7 a príloha I časť 1, resp. časť 2 nariadenia č. 304/2003)(11). Aj pre chemikálie, ktoré podliehajú PIC postupu, sa uskutoční takéto vývozné oznámenie, ak to požaduje krajina určenia (článok 7 ods. 5 druhý pododsek nariadenia).
15. Takéto vývozné oznámenie musí obsahovať určité informácie o druhu vyvážaných látok, ktoré sú bližšie špecifikované v prílohe III nariadenia, najmä o jeho fyzikálno-chemických, toxických a ekotoxických vlastnostiach, ako aj o prípadných preventívnych opatreniach potrebných pri nakladaní s látkou. Toto vývozné oznámenie zasiela Komisia orgánom toho tretieho štátu, do ktorého sa má chemikália vyviezť, a registruje ho vo verejne prístupnej databáze. Komisia zároveň vo svojej databáze zverejňuje tie vývozné oznámenia, ktoré dostáva od tretích štátov v súvislosti s dovozom chemikálií do Spoločenstva, a informuje príslušné orgány členských štátov (článok 8 nariadenia č. 304/2003).
16. Podľa článku 14 ods. 2 nariadenia č. 304/2003 sa nesmú vyvážať chemikálie a tovar, ktorých použitie je v Spoločenstve zakázané z dôvodu ochrany zdravia ľudí alebo životného prostredia; tieto chemikálie sú uvedené v prílohe V nariadenia.
17. Článok 16 nariadenia č. 304/2003 upravuje, že ustanovenia o balení a označovaní platné v Spoločenstve(12) sú uplatniteľné aj na vývoz chemikálií a zaväzuje vývozcov podávať určité sprievodné informácie. Chemikálie sa podľa článku 13 ods. 7 nariadenia musia vyviezť najneskôr šesť mesiacov pred uplynutím doby ich použiteľnosti. Pri vývoze pesticídov musia vývozcovia podľa článku 13 ods. 8 nariadenia zabezpečiť, aby označenie obsahovalo špeciálne informácie o podmienkach uskladnenia a stabilite pri uskladnení v klimatických podmienkach krajiny určenia. Okrem toho zabezpečia, aby vyvážané pesticídy spĺňali špecifikácie čistoty stanovené v právnych predpisoch Spoločenstva.
18. Nad rámec pôsobnosti Rotterdamského dohovoru predvída článok 15 nariadenia č. 304/2003 určité informačné povinnosti aj pre tranzit chemikálií podliehajúcich PIC postupu cez tretie štáty.
19. Článok 20 nariadenia č. 304/2003 sa zaoberá poskytovaním technickej pomoci, najmä pre rozvojové krajiny a krajiny s hospodárskymi systémami nachádzajúcimi sa v prechode, na podporu rozvoja infraštruktúry, kapacít a odborných znalostí potrebných na riadne nakladanie s chemikáliami počas celej doby ich životnosti.
20. Okrem toho obsahuje nariadenie najmä procesné ustanovenia pre účasť Spoločenstva na Rotterdamskom dohovore, povinnosť príslušných orgánov vykonávať kontrolu dovozu a vývozu, povinnosť vývozcov posielať každý rok informácie o určitých vývozoch chemikálií uskutočnených v predchádzajúcom roku a ustanovenia o prístupe verejnosti k informáciám o obchode s chemikáliami.
III – Okolnosti predchádzajúce sporu, návrhy a konanie
A – Okolnosti predchádzajúce sporu
21. Dohovor bol prijatý 10. septembra 1998 v Rotterdame a v mene Spoločenstva podpísaný 11. septembra 1998(13).
22. Komisia 24. januára 2002 predložila svoj návrh nariadenia Rady o vývoze a dovoze nebezpečných chemikálií, pričom si za základ pre tento návrh zvolila článok 133 ES(14).
23. Odchylne od návrhu Komisie sa však Rada na svojom zasadnutí 19. decembra 2002 jednomyseľne a po fakultatívnej porade s Európskym parlamentom uzniesla nahradiť ustanovenie článku 133 ES článkom 175 ods. 1 ES ako právnym základom tohto nariadenia. Nariadenie bolo napokon prijaté Parlamentom a Radou v spolurozhodovacom postupe (článok 251 ES).
B – Návrhy a konanie pred Súdnym dvorom
24. Komisia vo svojej žalobe o neplatnosť z 23. apríla 2003 navrhuje podľa článku 230 ES, aby Súdny dvor
– zrušil nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 304/2003 z 28. januára 2003 o vývoze a dovoze nebezpečných chemikálií,
– určil, že nariadenie zostáva účinné, až kým Rada neprijme nové nariadenie,
– zaviazal Európsky parlament a Radu na náhradu trov konania.
25. Parlament a Rada navrhujú, aby Súdny dvor
– zamietol žalobu a
– zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.
26. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 15. septembra 2003 bolo vyhovené návrhu Francúzskej republiky, Fínskej republiky a Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska na vstúpenie do tohto konania na podporu návrhov Parlamentu a Rady.
27. Všetci účastníci konania predložili v písomnej časti konania k prejednávanej veci svoje pripomienky, Komisia, Parlament, Rada a Spojené kráľovstvo vyjadrili svoje stanovisko aj na pojednávaní 7. apríla 2005 konanom spolu s vecou Komisia/Rada.
IV – Posúdenie
28. Vo svojej žalobe Komisia uplatňuje len jeden dôvod neplatnosti, a to voľbu nesprávneho právneho základu na prijatie nariadenia. Tým Komisia vytýka porušenie Zmluvy ES v zmysle článku 230 druhého odseku ES.
29. Voľba správneho právneho základu má podstatný praktický, inštitucionálny a dokonca aj ústavný význam(15). Ako je zrejmé, od neho závisí nielen uplatniteľný legislatívny postup (práva Parlamentu na spoluúčasti, jednomyseľnosť alebo kvalifikovaná väčšina v Rade(16)), ale aj to, či je daná výlučná legislatívna právomoc Spoločenstva alebo či musí byť zdieľaná s členskými štátmi(17).
A – Kritériá voľby právneho základu
30. Podľa ustálenej judikatúry sa musí voľba právneho základu pre právny akt Spoločenstva zakladať na objektívnych a súdom preskúmateľných okolnostiach, ku ktorým patria najmä cieľ a obsah právneho aktu(18).
31. Ak preskúmanie aktu Spoločenstva preukáže, že tento akt sleduje dvojaký cieľ alebo že obsahuje dve zložky, a ak jeden z nich možno označiť ako hlavný alebo prevažujúci, zatiaľ čo druhý z nich je iba doplňujúci, musí sa akt založiť na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka(19).
32. V tomto zmysle možno schválenie právneho aktu Spoločenstva založiť na spoločnej obchodnej politike (článok 133 ES) dokonca aj vtedy, ak okrem svojho obchodnopolitického ťažiska sleduje aj iné ciele, akými sú napr. ciele rozvojovej politiky(20), ciele vonkajšej a bezpečnostnej politiky(21), záujmy ochrany životného prostredia(22) alebo ochrany zdravia(23). To platí o to viac, že ustanovenia o spoločnej obchodnej politike vychádzajú z otvorenej a dynamickej koncepcie, ktorá sa v žiadnom prípade neobmedzuje len na obvyklé aspekty zahraničného obchodu(24). Pokiaľ ide konkrétne o ochranu životného prostredia a ochranu zdravia, tak už článok 6 ES a článok 152 ods. 1 prvý pododsek ES ukazujú, že sa týkajú prierezových úloh, ktoré sa majú zohľadniť pri všetkých ostatných politikách Spoločenstva a tým aj pri spoločnej obchodnej politike.
33. Naopak však aj akty Spoločenstva s ťažiskom v oblasti životného prostredia môžu mať vplyv na obchod. Pokiaľ prevažuje len ich zameranie na politiku životného prostredia, musí sa schválenie takýchto dohôd zakladať na článku 175 ods. 1 ES, a nie na článku 133 ES(25).
34. V súvislosti s medzinárodnými dohovormi Súdny dvor na vymedzenie spoločnej obchodnej politiky (článok 133 ES) a politiky životného prostredia (článok 175 ES) ako možných právnych základov pre akty Spoločenstva formuloval kritérium priameho a bezprostredného účinku(26). Túto úvahu možno rozšíriť aj na iné akty Spoločenstva. Ak teda akt Spoločenstva so zameraním na politiku životného prostredia nemá priame a bezprostredné účinky na obchod, musí sa tento akt založiť na článku 175 ES; v opačnom prípade má vychádzať z článku 133 ES(27). Pritom priame a bezprostredné účinky na obchod nemusia nevyhnutne spočívať v podpore alebo uľahčení obchodu. Na zaradenie aktu Spoločenstva do oblasti pôsobnosti článku 133 ES naopak stačí len to, že takýto akt je „nástrojom určeným hlavne… na podporu, uľahčenie alebo reguláciu obchodu“(28).
35. Za týchto okolností je potrebné skúmať, kde sa v tejto veci nachádza ťažisko nariadenia z hľadiska jeho obsahu, účelu a kontextu a či sú prípadné účinky nariadenia na obchod priamej a bezprostrednej povahy (k tomu časť B nižšie). Pre úplnosť je vhodné aj spomenúť, prečo nariadenie nebolo možné založiť na dvojitom právnom základe (k tomu časť C nižšie).
B – Obsah, ciele a kontext nariadenia
36. Účastníci konania vedú spor o tom, do akej oblasti politiky možno zaradiť nariadenie z hľadiska jeho obsahu, jeho cieľov a jeho kontextu. Zatiaľ čo Komisia zastáva názor, že nariadenie spadá hlavne do oblasti pôsobnosti spoločnej obchodnej politiky, Rada podporovaná svojimi vedľajšími účastníkmi konania v ňom vidí prevažne nástroj politiky životného prostredia. Tým zastávajú obe sporové strany v zásade rovnaké stanoviská ako v súbežne vedenom konaní vo veci Komisia/Rada.
37. Na správne zaradenie nariadenia č. 304/2003 do jednej z dvoch oblastí politík má najskôr význam ich úzka spojitosť s Rotterdamským dohovorom, na ktorého vykonávanie slúži nariadenie podľa znenia svojho článku 1 ods. 1 písm. a) a svojho odôvodnenia č. 3. Ako uvádzam v mojich návrhoch z dnešného dňa vo veci Komisia/Rada(29), ťažisko tohto dohovoru neleží v oblasti spoločnej obchodnej politiky, ale v oblasti politiky životného prostredia; ide o dohovor v oblasti životného prostredia s aspektmi obchodnej politiky, a nie o dohovor v rámci obchodnej politiky s aspektmi životného prostredia.
38. Okrem toho má vnútri Spoločenstva význam aj blízkosť nariadenia č. 304/2003 a šiesteho environmentálneho akčného programu z 22. júla 2002(30); tento program, ktorý sa zakladá na článku 175 ES, vykazuje tematicky viaceré styčné body s nariadením(31) a zaraďuje zmenu dovtedy platného nariadenia č. 2455/92 k prioritným činnostiam politiky životného prostredia Spoločenstva(32).
39. Už tento kontext, v ktorom sa nachádza nariadenie č. 304/2003, vedie k záveru, že pri ňom ide hlavne o nástroj politiky životného prostredia, a nie obchodnej politiky. Tento záver potvrdzuje aj rozbor cieľov a obsahu nariadenia.
40. Pokiaľ ide najskôr o ciele nariadenia, tak podľa znenia jeho článku 1 ods. 1 písm. b) a c) stoja v popredí záujmy politiky životného prostredia ako spoločná zodpovednosť a úsilie Spoločenstva o ochranu životného prostredia (a aj zdravia ľudí) pred možnými škodami spôsobenými nebezpečnými chemikáliami, ako aj prispenie Spoločenstva k použitiu týchto chemikálií, ktoré nie je škodlivé pre životné prostredie. Obchod(33) s nebezpečnými chemikáliami sa spomína v nariadení v článku 1 nie v zmysle samostatného cieľa, ako skôr na účely nadviazania na jeho vlastné ciele politiky životného prostredia. Ide o nástroj politiky životného prostredia s aspektmi obchodnej politiky, a nie o nástroj obchodnej politiky s aspektmi politiky životného prostredia. Tento dojem posilňuje aj to, že zákonodarca Spoločenstva dbal o to, aby neznížil existujúcu úroveň ochrany životného prostredia, a s cieľom ochrany životného prostredia, ako aj zdravia ľudí presiahol rámec požiadaviek Rotterdamského dohovoru(34).
41. Je síce pravda, že – aj nad rámec cieľov uvedených v článku 1 – znenie nariadenia nie je celkom bez aspektov obchodnej politiky. Tak názov, ako aj preambula(35) rovnako ako niektoré články nariadenia používajú pojmy ako dovoz a vývoz, vývozcovia a dovozcovia či medzinárodný obchod. Prinajmenšom rovnako úzke spojitosti však znenie nariadenia vykazuje aj s politikou životného prostredia. Tak sa napr. preambula(36) a najmä článok 1 nariadenia zaoberajú ochranou životného prostredia a ochranou zdravia ľudí; na inom mieste(37) sa hovorí aj o podpore riadneho nakladania s chemikáliami počas celej doby ich životnosti.
42. Z obsahového hľadiska je síce potrebné súhlasiť s Komisiou, že články 6 až 17 nariadenia, ktorými sa do práva Spoločenstva preberá PIC postup a postup vývozného oznámenia, predstavujú jadro nariadenia. Na rozdiel od názoru Komisie však PIC postup v žiadnom prípade nie je primárne nástrojom obchodnej politiky, ale naopak, ako to Súdny dvor uviedol už vo svojom stanovisku 2/00, typickým nástrojom politiky životného prostredia(38). V rozpore s tým, čo tvrdí Komisia, možno posúdenie obsiahnuté v stanovisku 2/00 pre PIC postup v Cartagenskom protokole prebrať aj pre PIC postup v tejto veci. Aj v súvislosti s nebezpečnými chemikáliami, ktoré sú predmetom tejto veci, totiž slúži PIC postup „prednostne na výmenu informácií o užitočnosti a rizikách spojených s používaním chemikálií a prostredníctvom výmeny vedeckých, technických, ekonomických a právnych údajov má za cieľ podporiť využívanie toxických látok v súlade s požiadavkami ochrany životného prostredia“(39).
43. Medzinárodný obchod s určitými chemikáliami, ktoré zmluvné strany Rotterdamského dohovoru súhlasne označili ako nebezpečné chemikálie,(40) je tak len vonkajším styčným bodom PIC postupu. Vlastným predmetom tohto postupu upraveného v Rotterdamskom dohovore totiž nie je v prvom rade podpora, uľahčenie alebo jednoducho len regulácia obchodu s nebezpečnými chemikáliami, ale vzájomné informovanie zmluvných strán o príslušnej dovoznej praxi (článok 10 ods. 7 a 10 Rotterdamského dohovoru(41)) spojené s postúpením takto získaných informácií príslušným hospodárskym subjektom [článok 11 ods. 1 písm. a) Rotterdamského dohovoru, ako aj článok 13 ods. 1 a 3 nariadenia].
44. PIC postupom, ako aj vývoznými oznámeniami pre určité chemikálie (článok 12 Rotterdamského dohovoru a článok 7 nariadenia) sa má predovšetkým zabrániť tomu, aby bol tretí štát – najmä rozvojová krajina – vystavený dovozu nebezpečných chemikálií bez toho, aby mal predtým príležitosť prijať potrebné opatrenia na ochranu životného prostredia a zdravia ľudí(42).
45. PIC postup zavedený nariadením č. 304/2003 môže už spomenutým informovaním dotknutých hospodárskych subjektov [článok 11 ods. 1 písm. a) Rotterdamského dohovoru, ako aj článok 13 ods. 1 a 3 nariadenia] nanajvýš nepriamo prispieť k vyššej transparentnosti predpisov platných v rôznych krajinách, a tak prípadne uľahčiť zahraničný obchod s nebezpečnými chemikáliami. Inak môže nariadenie obchod pre konkrétneho vývozcu aj zdražieť, napr. ak sa od neho vyžaduje splnenie nevyhnutných formalít vývozného oznámenia (článok 7 v spojení s prílohou III nariadenia).
46. Odhliadnuc od takýchto nepriamych účinkov na obchod však predmetom nariadenia č. 304/2003 v zásade nie sú žiadne regulácie obchodnej politiky. Z nariadenia najmä nevyplýva, či a prípadne za akých podmienok je dovoz určitej chemikálie do Spoločenstva dovolený alebo zakázaný. Nariadenie túto otázku nijakým spôsobom neupravuje. Naopak vecné rozhodnutia Spoločenstva o prípustnosti alebo neprípustnosti dovozu nebezpečných chemikálií, ktoré sa majú v rámci PIC postupu zasielať zmluvným stranám Rotterdamského dohovoru, sa prijímajú „v súlade s existujúcimi právnymi predpismi spoločenstva“(43). Nariadenie č. 304/2003 v článku 12 len stanovuje právomoc Komisie na prijatie takýchto rozhodnutí a oznamovanie rozhodnutí sekretariátu Rotterdamského dohovoru. Podľa článku 24 ods. 2 nariadenia pritom Komisiu podporuje poradný výbor(44).
47. Nariadenie neobsahuje ani samostatné vecné ustanovenia o tom, či a za akých podmienok možno chemikáliu vyvážať zo Spoločenstva. Nariadením Spoločenstvo len v súlade s článkom 11 ods. 1 písm. b) Rotterdamského dohovoru podporuje iné zmluvné strany tohto dohovoru pri uplatňovaní ich dovozných politík týkajúcich sa chemikálií podliehajúcich PIC postupu. Na tento účel sa vývozcom, ktorí chcú takéto chemikálie vyvážať zo Spoločenstva do tretích štátov, ukladá povinnosť splniť požiadavky príslušných krajín určenia a najmä počkať na ich predchádzajúci výslovný súhlas (článok 13 ods. 4 a ods. 6 nariadenia(45)).
48. Len článok 14 ods. 2 nariadenia obsahuje samostatný zákaz vývozu stanovený Spoločenstvom. Týka sa chemikálií, ktorých použitie je vzhľadom na ochranu zdravia ľudí alebo životného prostredia vnútri Spoločenstva zakázané. Toto ustanovenie teda „exportuje“ vnútorné predpisy Spoločenstva o ochrane zdravia a životného prostredia, aby sa zabránilo tomu, že výrobky zakázané vnútri Spoločenstva spôsobia škodu mimo Spoločenstva. Tak zákaz vnútri Spoločenstva, ako aj jeho rozšírenie na vývozy zo Spoločenstva, majú v podstate povahu politiky životného prostredia.
49. Ak sa pri posúdení vezmú do úvahy aj ďalšie ustanovenia nariadenia, potvrdí sa dojem, že ide prevažne o nástroj politiky životného prostredia a nie obchodnej politiky. Výmena informácií s tretími štátmi (článok 19 nariadenia), vzájomná technická pomoc (článok 20 nariadenia), ako ani prístup verejnosti k informáciám (článok 6 ods. 3, článok 7 ods. 1 štvrtý pododsek, článok 8 ods. 1, článok 9 ods. 3 druhá veta, článok 13 ods. 1 druhá veta a článok 21 ods. 2 druhá veta nariadenia) neslúžia na podporu, uľahčenie alebo jednoducho len na reguláciu obchodu s nebezpečnými chemikáliami. Ako to vyplýva už zo znenia tohto ustanovenia, majú v prvom rade za cieľ ochranu životného prostredia a popritom aj zdravia ľudí.
50. Navyše na rozdiel od toho, čo by sa mohlo zdať na základe prvého dojmu, ani ustanovenia týkajúce sa sprievodných informácií a označovania chemikálií obsiahnuté v článku 16 nariadenia nie sú v prvom rade ustanoveniami obchodnej politiky, ale ustanoveniami politiky životného prostredia. Je síce pravda, že smernice, na ktoré odkazuje článok 16 ods. 1 a článok 1 ods. 2 nariadenia, môžu viesť vnútri Spoločenstva k harmonizácii, a slúžia na vzájomné uznávanie obalov výrobkov a sprievodných informácií v obchode medzi členskými štátmi. Inak je tomu však vo vzťahu Spoločenstva k tretím štátom: v tomto vzťahu práve nejde o harmonizáciu práva alebo o vzájomné uznávanie na zlepšenie mobility chemikálií alebo ich prístupu na trh(46); o tom svedčí aj článok 16 ods. 1 druhá veta, ako aj posledná polveta článku 1 ods. 2 nariadenia(47), podľa ktorej tým nie sú dotknuté prípadné osobitné požiadavky dovážajúcej zmluvnej strany na obalenia výrobku a na sprievodné informácie. Článkom 16 ods. 1 nariadenia sa má len vyhovieť potrebe prístupu verejnosti k informáciám o rizikách a nebezpečenstvách pri nakladaní s danými chemikáliami. Toto ustanovenie v podstate len rozširuje pôsobnosť existujúcich predpisov Spoločenstva o označovaní na vývozy, neprispieva však k harmonizácii práva medzi Spoločenstvom a tretími štátmi alebo k vzájomnému uznávaniu výrobkov medzi nimi.
51. Zhrnujúco teda platí: ak sa vezme do úvahy kontext nariadenia č. 304/2003, ako aj jeho obsah a ciele, tak jeho ťažisko nemožno vidieť v spoločnej obchodnej politike, ale v oblasti politiky životného prostredia. Prípadné účinky nariadenia na medzinárodný obchod s nebezpečnými chemikáliami sú skôr nepriame ako priame(48). V tomto zmysle zdieľam názor Rady, Parlamentu a ich vedľajších účastníkov konania, že bolo správne založiť nariadenie na článku 175 ods. 1 ES a nie na článku 133 ES(49).
52. Skutočnosť, že oblasť pôsobnosti nariadenia č. 304/2003 podľa jeho odôvodnenia č. 4 presahuje rámec Rotterdamského dohovoru(50), nevedie k inému záveru. Nariadenie v podstate rozširuje pravidlá, ktoré už predvída pre oblasť pôsobnosti Rotterdamského dohovoru, aj na iné oblasti, na ktoré sa vzťahuje. Pritom sleduje rovnaké ciele zamerané na politiku životného prostredia. Vyššie uvedené preto možno v celom rozsahu prebrať.
53. Komisia ešte namieta, že voľba článku 175 ods. 1 ES za právny základ namiesto článku 133 ES by vážne ohrozila vnútorný trh a narušila obchod. V takom prípade by totiž členské štáty mohli vzhľadom na neexistenciu výlučnej právomoci Spoločenstva jednostranne prijať prísnejšie pravidlá dovozu a vývozu nebezpečných chemikálií a obísť aj ustanovenia o klasifikácii, balení a označovaní nebezpečných látok existujúce na úrovni Spoločenstva.
54. K tomu je najskôr potrebné uviesť, že podľa „judikatúry AETR“ môže byť v oblasti politiky životného prostredia daná výlučná vonkajšia právomoc Spoločenstva(51). Otázkou, či tomu tak bolo aj v prípade prijatia predmetného nariadenia, však nie je potrebné sa zaoberať. Členské štáty totiž aj v oblasti delených právomocí musia pri výkone právomocí, ktoré im zostávajú, rešpektovať platné právo Spoločenstva. Nesmú pri tom porušiť ani platné sekundárne právo, ani primárne právo, najmä nie základné slobody Zmluvy ES a článok 95 ods. 4 až 10 ES. To vyplýva zo zásady prednosti práva Spoločenstva. Námietka Komisie je preto nedôvodná.
55. Vzhľadom na vyššie uvedené teda prichádzam k záveru, že žaloba Komisie je nedôvodná a musí byť zamietnutá.
C – Nemožnosť dvojitého právneho základu
56. Na doplnenie je potrebné ešte poukázať na to, že v tejto veci neprichádzalo do úvahy spojenie obidvoch rozoberaných právnych základov, t. j. článku 133 ES a článku 175 ES, a to ani vtedy nie, ak by sa vychádzalo z toho, že v nariadení sú rovnocenne zastúpené aspekty obchodnej politiky a politiky životného prostredia, a tým nariadenie – na rozdiel od vyššie zastávaného názoru – nemožno jednoznačne priradiť k žiadnej z daných politík.
57. Je pravda, že právny akt možno naozaj založiť na viacerých relevantných právnych základoch. To platí vtedy, ak sa výnimočne preukáže, že sa sledujú súčasne viaceré ciele, ktoré sú navzájom nerozlučne spojené bez toho, aby bol jeden z nich vo vzťahu k druhému len druhoradý alebo nepriamy(52).
58. Kumulácia viacerých právnych základov je však vylúčená, ak sú postupy, ktoré ju upravujú, navzájom nezlučiteľné(53).
59. Tak je to aj v tomto prípade: zatiaľ čo v oblasti pôsobnosti spoločnej obchodnej politiky sa porada s Parlamentom uskutočňuje nanajvýš fakultatívne bez toho, aby mu Zmluva priznávala formálne právo účasti (článok 133 ods. 4 ES(54)), v politike životného prostredia vykonáva Parlament prostredníctvom spolurozhodovacieho postupu spolu s Radou legislatívnu funkciu (článok 175 ods. 1 ES v spojení s článkom 251 ES). Aj keď samotná Rada rozhoduje v oboch oblastiach politík spravidla kvalifikovanou väčšinou (článok 133 ods. 4 ES, resp. – pre spolurozhodovací postup – článok 251 ES(55)), zásadné rozdiely z hľadiska práva účasti Parlamentu ukazujú, že legislatívne postupy podľa článku 133 ES a článku 175 ES nie sú navzájom zlučiteľné, a preto ich ani nemožno kombinovať(56).
60. Na jednej strane je totiž zrejmé, že od spolurozhodovania Parlamentu v oblasti článku 175 ES nemožno upustiť; spolurozhodovací postup je od Maastrichtskej zmluvy jedným z centrálnych práv spoluúčasti Parlamentu a významne prispieva k demokratickej legitimácii legislatívy Spoločenstva. Na druhej strane však nemožno ani svojvoľne doplniť postup podľa článku 133 ods. 4 ES o právo spoluúčasti Parlamentu, ktoré tento článok nepredvída. V oboch prípadoch by existovalo nebezpečenstvo narušenia procesu prijímania rozhodnutí predvídaného príslušným právnym základom, a tým aj inštitucionálnej rovnováhy predvídanej Zmluvou: zmena legislatívneho postupu totiž môže mať vždy vplyv aj na obsah prijatého právneho aktu(57).
61. Tým sa táto vec odlišuje aj od súbežne prejednávanej veci Komisia/Rada(58). V uvedenom konaní by totiž kombinácia oboch do úvahy prichádzajúcich právnych základov (článok 133 ES a článok 175 ods. 1 ES, oba v spojení s článkom 300 ES) viedla len k porade Parlamentu aj v rámci spoločnej obchodnej politiky, ktorá by bola vždy bez ťažkostí; ako je však známe, výsledok takéhoto vypočutia Parlamentu nie je pre Radu záväzný. Naproti tomu v tomto konaní by bolo rozšírením spolurozhodovacieho postupu na oblasť článku 133 ES Rade odňaté jej jediné legislatívne oprávnenie, ktoré by si potom musela deliť s Parlamentom. Takýto výsledok by bol v rozpore s vedomým a na viacerých vládnych konferenciách potvrdeným postavením členských štátov vo vzťahu k legislatívnemu postupu v spoločnej obchodnej politike(59).
62. Navyše ani z rozsudku Swedish Match(60), ani z rozsudku British American Tobacco(61) nemožno vyvodiť opačný názor. V ani jednom z uvedených rozsudkov sa totiž Súdny dvor bližšie nezaoberá jednotlivými právomocami orgánov predvídanými Zmluvou a inštitucionálnou rovnováhou na jednej strane v rámci spolurozhodovacieho postupu a na druhej strane v rámci postupu podľa článku 133 ES(62).
63. Vzhľadom na nezlučiteľnosť legislatívnych postupov predvídaných v článku 133 ES a v článku 175 ES by teda zákonodarca Spoločenstva musel aj v prípade eventuálnej rovnováhy medzi aspektmi politiky životného prostredia a obchodnej politiky v nariadení predsa len uprednostniť jeden z daných právnych základov. Z dôvodu nezlučiteľnosti príslušných postupov by nariadenie nemohol založiť súčasne na spoločnej obchodnej politike a na politike životného prostredia.
64. V takejto situácii by sa musela uprednostniť politika životného prostredia s článkom 175 ES ako právnym základom. Z hľadiska legislatívneho postupu je totiž právo spolurozhodovania Parlamentu obvyklým prípadom, zatiaľ čo právne základy ako článok 133 ES, ktoré nepredvídajú formálne parlamentné práva spoluúčasti, predstavujú z legislatívno-technického hľadiska výnimku. Okrem toho aj zásada transparentnosti (článok 1 ods. 2 EÚ)(63) a zásada demokracie (článok 6 ods. 1 EÚ) vyžadujú, aby v prípade pochybnosti boli z dvoch právnych základov, ktoré prichádzajú do úvahy rovnakou mierou a majú rovnako úzku spojitosť, ale sú navzájom nezlučiteľné, zvolené tie, pri ktorých použití sú práva účasti Parlamentu najväčšie.
65. Ak by sa aj vychádzalo z toho, že v spornom nariadení sú hľadiská obchodnej politiky a politiky životného prostredia vyjadrené v rovnakej miere, legislatívno-technické dôvody by svedčili proti voľbe dvojitého právneho základu a v prospech voľby ustanovenia o politike životného prostredia za jediný právny základ. Rozhodnutie Parlamentu a Rady prijať nariadenie na základe článku 175 ods. 1 ES v spolurozhodovacom postupe by teda nebolo možné napadnúť ani z tohto hľadiska.
V – Trovy
66. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Európsky parlament a Rada navrhli zaviazať Komisiu na náhradu trov konania a Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
67. Zároveň z článku 69 ods. 4 rokovacieho poriadku vyplýva, že dané tri členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania.
VI – Návrh
68. Vzhľadom na vyššie uvedené Súdnemu dvoru navrhujem, aby rozhodol takto:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Francúzska republika, Fínska republika a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znášajú svoje vlastné trovy konania. V zostávajúcej časti je Komisia Európskych spoločenstiev povinná nahradiť trovy konania.