РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
14 декември 2018 година(*)
[Текст, поправен с определение от 22 януари 2019 г.]
„Публична служба — Длъжностни лица — Реформа на Правилника от 2014 г. — Отпуск по лични причини — Едновременно назначаване като срочно нает служител — Преходни разпоредби, отнасящи се до някои правила за изчисляване на пенсионните права — Искане за предварително решение — Акт с неблагоприятни последици — Цел на преходните разпоредби — Прилагане ratione personae — Постъпване на служба“
По дело T‑128/17
Isabel Torné, длъжностно лице на Европейската комисия, с местожителство в Алжеш (Португалия), за която се явяват S. Orlandi и T. Martin, адвокати,
жалбоподател,
подпомагана от
Агенция за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER), за която се явява първоначално S. Manessi, а впоследствие P. Martinet, в качеството на представители, подпомагани от S. Orlandi и T. Martin, адвокати,
от
Европейска агенция за гранична и брегова охрана (Frontex), за която се явяват H. Caniard и S. Drew, в качеството на представители, подпомагани от S. Orlandi и T. Martin, адвокати,
от
Европейска агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в пространството на свобода, сигурност и правосъдие (eu-LISA), за която се явява M. Chiodi, в качеството на представител, подпомаган от D. Waelbroeck и A. Duron, адвокати,
от
Европейска агенция по морска безопасност (ЕАМБ), за която се явява S. Dunlop, в качеството на представител, подпомаган от S. Orlandi и T. Martin, адвокати,
от
Европейски банков орган (ЕБО), за който се явяват S. Giordano и J. Overett Somnier, в качеството на представители,
от
Европейски орган за ценни книжа и пазари (ESMA), за който се явяват A. Lorenzet и N. Vasse, в качеството на представители, подпомагани от S. Orlandi и T. Martin, адвокати,
и от
Европейска служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), за която се явява първоначално W. Stevens, а впоследствие M. Vitsa, в качеството на представители, подпомагани от A. Duron, адвокат,
встъпили страни,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват първоначално G. Berscheid и A.‑C. Simon, впоследствие G. Berscheid и L. Radu Bouyon, а накрая G. Berscheid и B. Mongin, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 270 ДФЕС за отмяна на решението на Комисията, с което се отхвърля искането на жалбоподателката от 16 декември 2015 г. за приемане на предварително решение, определящо датата на постъпването ѝ на служба по смисъла на преходните разпоредби на приложение XIII към Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз, отнасящи се до някои правила на изчисляване на пенсионните права,
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: S. Frimodt Nielsen, председател, I. S. Forrester и E. Perillo (докладчик), съдии,
секретар: L. Ramette,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 16 октомври 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства по спора
1 На 16 април 2006 г. жалбоподателката, Isabel Torné, е назначена като длъжностно лице в Европейската комисия със степен A 6, впоследствие AD 6.
2 На 1 февруари 2012 г. въз основа на разпоредбите на член 40 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“) на жалбоподателката, класирана към този момент в степен AD 8, стъпка 1, е разрешено, по нейно искане, да ползва неплатен отпуск по лични причини.
3 В същия ден обаче с договор, сключен на основание член 2, буква а) от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз (наричани по-нататък „УРДС“), в сила към онзи момент, жалбоподателката е назначена в Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) като срочно нает служител във функционална група AD, степен 12, стъпка 2, за да изпълнява длъжността началник на отдел „Човешки ресурси и услуги“.
4 Почти две години по-късно законодателят на Европейския съюз изменя Правилника и УРДС (по-нататък „реформата от 2014 г.“). Новият член 77 от Правилника, приложим и за срочно наетите служители посредством препратката в член 39, параграф 1 от УРДС, определя във втора алинея нов годишен процент за придобиване на пенсионни права, като така по-ранният процент от 1,9 % става по-малко благоприятен — 1,8 %. Освен това в следващата пета алинея от същия член 39, параграф 1 от УРДС се определя, че пенсионната възраст се увеличава от 63 на 66 години.
5 Предвижда се и преходен режим между старите и новите разпоредби на Правилника. Така член 21, втора алинея от приложение XIII към Правилника, което се отнася до „[п]реходни[те] мерки, приложими по отношение на длъжностните лица на Съюза“, предвижда най-напред, че длъжностни лица, „които са постъпили на служба в периода между 1 май 2004 г. и 31 декември 2013 г.“, продължават да имат право, независимо от влизането в сила на новия член 77, на пенсионни права при годишен процент за придобиване от 1,9 %.
6 Освен това съгласно член 22, параграф 1, четвърта алинея от приложение XIII към Правилника „за длъжностни лица, които към 1 май 2014 г. са на възраст 45 или повече години и са постъпили на служба между 1 май 2004 г. и 31 декември 2013 г., пенсионната възраст остава 63 години“.
7 В допълнение, както е посочено в съображение 34 от Регламент (ЕС, Евратом) № 1023/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година за изменение на [Правилника] и на [УРДС] (ОВ L 287, 2013 г., стр. 15), предвид големия брой срочно наети служители в агенциите и нуждата да се провежда в този конкретен сектор последователна политика за персонала с член 2, буква е) от УРДС се създава нова категория срочно наети служители, назначавани от агенциите (наричани по-нататък „служители на агенциите“), за която се установяват някои специални правила.
8 Като последица от това сключеният от жалбоподателката с Frontex договор се преобразува по право, считано от 1 януари 2014 г., в договор на срочно нает служител на основание член 2, буква е) от УРДС в съответствие с член 6 от приложението към тези условия за работа, съдържащо преходните разпоредби, приложими за персонала, обхванат от въпросните условия за работа.
9 [Поправено с определение от 22 януари 2019 г.] На 1 юни 2015 г. жалбоподателката напуска Frontex, за да бъде същия ден по силата на договор на основание член 2, буква е) от УРДС назначена в Европейската агенция по морска безопасност (ЕАМБ) в качеството на началник на отдела „Corporate services“. Съгласно член 3 от въпросния договор тя продължава да бъде класирана в степен AD 12, стъпка 3 и запазва прослуженото време в степента към 1 февруари 2012 г. и в стъпката — към 1 февруари 2014 г. Член 4 от този договор предвижда, че датата на изтичане на срока на договора е същата като определената в предходния договор на жалбоподателката с Frontex, а именно 31 януари 2017 г. Съгласно член 5 въпросният договор е подновен при условията, приложими за служителите на агенциите, като така позволява на жалбоподателката да продължи работата си в ЕАМБ.
10 Освен това следва да се отбележи, че член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, съдържащо преходните разпоредби, приложими за персонала, обхванат от посочените условия на работа, предвижда по-специално, че разпоредбите на членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника, посочени в точки 5 и 6 по-горе, а именно запазване на годишния процент за придобиване на пенсионни права (член 21) и запазване на пенсионната възраст (член 22), се прилагат по аналогия за служителите, които са „на служба“ към 31 декември 2013 г.
Досъдебна процедура
11 На 16 декември 2015 г. жалбоподателката подава до директора на Службата за управление и плащане по индивидуални права (PMO) на Комисията искане по смисъла на член 90, параграф 1 от Правилника, за да получи решение от органа, оправомощен да сключва договори (наричан по-нататък „ООСД“), в което предварително да се определят някои критерии за изчисляване на пенсионните ѝ права (наричано по-нататък „искането от 16 декември 2015 г.“). По същество тя иска да ѝ бъде потвърдено, че след влизането в сила на реформата от 2014 г., независимо от преместването ѝ в ЕАМБ, продължава да има право на процента за придобиване на пенсионни права от 1,9 % и на пенсионната възраст, в сила преди 1 януари 2014 г., а именно 63 години.
12 Искането от 16 декември 2015 г. най-напред е мълчаливо отхвърлено на 16 април 2016 г., а впоследствие, на 29 април 2016 г., и изрично отхвърлено с меморандум на началника на отдел „Пенсии“ в PMO (наричан по-нататък „меморандумът от 29 април 2016 г.“ или „обжалваното решение“).
13 В меморандума от 29 април 2016 г. началникът на отдел „Пенсии“ в PMO уведомява по същество жалбоподателката, че от административна гледна точка решението, което тя иска да бъде прието, може да бъде взето едва „към момента на прекратяване на служебното [ѝ] правоотношение и въз основа на статута ѝ при това прекратяване“.
14 В меморандума от 29 април 2016 г. обаче се уточнява, че „[н]овите разпоредби на Правилника се прилагат, когато е налице прекъсване на кариерното развитие на служителя“, че „[с]мяната на работодателя се счита за такова прекъсване“, че „[т]ова означава, че за прослуженото време след сключването на договора с ЕАМБ се прилагат разпоредбите на Правилника, [съществуващи] към началото на [посочения] договор“, и че „[п]енсионните права за този период се определят въз основа на [пенсионната] възраст[…] от 66 години и [на] процента за придобиване от 1,80 %“.
15 Накрая, в меморандума от 29 април 2016 г. се посочва и че жалбоподателката „запазва правата [си] по силата на статута [си] на длъжностно лице на Комисията, който не е прекратила“.
16 На 18 юли 2016 г. на основание член 90, параграф 2 от Правилника жалбоподателката подава до ООСД жалба по административен ред срещу отговора на искането от 16 декември 2015 г. С решение от 16 ноември 2016 г. ООСД отхвърля въпросната жалба като недопустима, като по същество изтъква мотива, че меморандумът от 29 април 2016 г. не представлява решение, а само информация, основана на настоящите разпоредби на Правилника.
Производство и искания на страните
17 На 27 февруари 2017 г. жалбоподателката подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
18 С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на същия ден, жалбоподателката прави искане съгласно член 69, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд за спиране на производството до постановяването на решение, слагащо край на производството по дело T‑769/16, Picard/Комисия, и до влизането на същото в сила. С решение от 5 април 2017 г., след като изслушва Комисията, председателят на трети състав уважава това искане.
19 С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 21 март 2017 г., Комисията повдига възражение за недопустимост на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник.
20 С молби, подадени в секретариата на Общия съд на 15 юни 2017 г., Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER), Frontex, Европейската агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в пространството на свобода, сигурност и правосъдие (eu-LISA), Европейският банков орган (ЕБО), Европейският орган за ценни книжа и пазари (ESMA) и Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) искат да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателката.
21 С решение от 18 юли 2017 г., след изслушване на главните страни, председателят на трети състав решава да възобнови производството в съответствие с член 70, параграф 2 от Процедурния правилник.
22 На 1 септември 2017 г. жалбоподателката представя становището си по възражението за недопустимост, повдигнато от Комисията (вж. т. 19 по-горе).
23 С определение от 5 октомври 2017 г. Общият съд постановява, че ще се произнесе по възражението за недопустимост с решението по същество.
24 На 20 ноември 2017 г. Комисията представя писмената си защита. С писмо от 6 декември 2017 г. жалбоподателката се отказва от правото си да представи реплика.
25 С определение от 13 декември 2017 г. председателят на трети състав допуска встъпването на ACER, Frontex, eu-LISA, ЕАМБ, ЕБО, ESMA и EASO в подкрепа на исканията на жалбоподателката.
26 На 26 и 27 януари 2018 г. встъпилите страни представят изявления при встъпване. С писмо от 12 февруари 2018 г. жалбоподателката се отказва от правото си да представи становище, а на 15 февруари 2018 г. Комисията представя становището си по посочените изявления.
27 С писмо от 26 февруари 2018 г. жалбоподателката прави мотивирано искане по член 106, параграф 2 от Процедурния правилник да бъде изслушана в съдебно заседание за изслушване на устните състезания. Общият съд уважава това искане и започва устната фаза на производството.
28 С писмо, подадено в секретариата на Общия съд на 10 октомври 2018 г., ЕБО уведомява Общия съд, че няма да участва в съдебното заседание.
29 Като процесуално-организационно действие Общият съд приканва Комисията да отговори на писмено искане. Комисията отговаря в определения срок.
30 Жалбоподателката моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
31 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като явно недопустима,
– при условията на евентуалност, да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателката да заплати съдебните разноски.
32 Встъпилите страни молят Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По допустимостта
Доводи на страните
33 Комисията поддържа, че при липсата на акт с неблагоприятни последици настоящата жалбата е явно недопустима.
34 В самото начало Комисията припомня, че в Правилника няма разпоредба, която изрично да задължава съответната институция да определя предварително, що се отнася до длъжностното лице, направило искането преди действителното си пенсиониране, някои критерии за изчисляване на размера на пенсионните му права. Напротив, в тази област Правилникът изобщо не закрепвал някакъв принцип на сигурност, що се отнася до определянето на пенсионните права преди датата на пенсиониране. Така член 40 от приложение VIII към Правилника предвиждал, че изчисляването на пенсията на длъжностно лице се извършва към момента на пенсионирането му.
35 Поради това Комисията твърди, първо, че в случая меморандумът от 29 април 2016 г. не представлява решение, тоест акт с неблагоприятни последици, а само информация, основана на разпоредбите на Правилника.
36 Второ, Комисията твърди, че към момента на подаването на искането от 16 декември 2015 г. администрацията не е била запозната с всички критерии за изчисляване на бъдещите пенсионни права на жалбоподателката и че впрочем и понастоящем тези критерии все още не са ѝ известни. Според Комисията информацията относно датата на постъпване на служба на жалбоподателката, както и относно възрастта ѝ към момента на влизане в сила на реформата от 2014 г. ѝ позволявали най-много да направи прогноза за размера на тези пенсионни права.
37 Комисията счита, че едва към момента на пенсионирането на жалбоподателката приложимата за нея правна уредба, вероятно включваща и други междувременно приети преходни правила, в крайна сметка ще бъде известна със сигурност и че единствено при тези обстоятелства целият ѝ трудов стаж ще може окончателно да бъде взет предвид за целите на изчисляването на размера на пенсията за осигурителен стаж.
38 Според Комисията сегашният годишен процент за придобиване на пенсионните права вероятно може все още да се променя във времето и жалбоподателката може да придобие и диференцирани пенсионни права в зависимост от кариерното си развитие, както предвижда например член 77, алинея 3 от Правилника в случай на командироване. Що се отнася до пенсионната възраст, тя била обект на петгодишна актюерска оценка именно с цел да се осигури равновесие на пенсионноосигурителната схема на Съюза в съответствие с член 83а, параграф 3 от Правилника. Поради това не била изключена възможността преди пенсионирането на жалбоподателката този коефициент да се увеличи.
39 Трето, Комисията поддържа, че дори да се допусне, че някои критерии за изчисляване на пенсионните права на жалбоподателката вече са били известни към момента на подаването на искането от 16 декември 2015 г., жалбата все пак е недопустима, тъй като пенсионните права били „в процес на формиране“, а съдържанието им можело да бъде определено с „окончателно“ решение едва при пенсионирането ѝ.
40 Накрая, подобен подход бил в съответствие с възприетото в решение от 12 февруари 1992 г., Pfloeschner/Комисия (T‑6/91, EU:T:1992:13, т. 26 и 27).
41 В това отношение в съдебното заседание Комисията подчертава също, че решение от 1 февруари 1979 г., Deshormes/Комисия (17/78, EU:C:1979:24, т. 10), в което Съдът е приел, че предварителното определяне на критерии за изчисляване на пенсионни права представлява акт с неблагоприятни последици, се вписва в специфичен контекст, който не е релевантен в случая.
42 Жалбоподателката, подкрепена в това отношение от встъпилите страни, обаче счита, че отговорът на искането от 16 декември 2015 г., подадено на основание член 90, параграф 1 от Правилника, е акт с неблагоприятни последици, доколкото е равнозначен на отказ по смисъла на член 90, параграф 2 от Правилника да се приеме предвидена от същия мярка. Тя смята и че със своето съдържание меморандумът от 29 април 2016 г. я лишава от възможността спрямо нея да се приложат въпросните преходни разпоредби и съответно представлява акт с неблагоприятни за нея последици.
Съображения на Общия съд
43 На първо място, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика „за актове с неблагоприятни последици могат да се считат само актовете, произвеждащи задължителни правни последици, засягащи пряко и непосредствено правното положение на заинтересованите лица, като променят съществено [и] правното им положение“ (вж. решение от 13 октомври 2015 г., Комисия/Verile и Gjergji, T‑104/14 P, EU:T:2015:776, т. 28 и цитираната съдебна практика).
44 В случая е безспорно, че с оглед на предмета на искането от 16 декември 2015 г. в меморандума от 29 април 2016 г. началникът на отдел „Пенсии“ в PMO е заел ясна позиция по въпроса за промените на критериите за изчисляване на размера на бъдещите пенсионни права на жалбоподателката, а именно, от една страна, критерия „годишен процент за придобиване на тези права“, и от друга страна, критерия „пенсионна възраст“. Освен това според Комисията решение за тези промени било взето поради смяната на работодателя на жалбоподателката — смяна, извършена след влизането в сила на реформата от 2014 г. (вж. т. 13 по-горе). Затова тя счита, че именно поради тази смяна на работодателя, тоест след съществено изменение на договорното правоотношение на жалбоподателката, PMO е адаптирала някои коефициенти, приложими при изчисляването на пенсионните права на последната.
45 Впрочем следва да се приеме за установено, че с оглед на съдържанието ѝ подобна позиция не може да се счита за включваща само информация за обхвата на разпоредбите на Правилника, отнасящи се до пенсионните права и начина за изчисляването им след влизането в сила на реформата от 2014 г.
46 Всъщност в меморандума от 29 април 2016 г. началникът на отдел „Пенсии“ в PMO пояснява на жалбоподателката, че след сключването на 1 юни 2015 г. на новия договор с ЕАМБ, именно от тази дата следва да се приеме, че тя е „постъпила на служба“ за целите на прилагането на преходния режим, предвиден с реформата от 2014 г. По-конкретно от това следва, от една страна, че съгласно този меморандум пенсионната възраст на жалбоподателката понастоящем е увеличена, въз основа на съществуващото законодателство, на 66 години (вместо 63 години), а от друга страна, че годишният процент за придобиване на пенсионните ѝ права е намален от 1,9 % на 1,8 %, считано от същата дата.
47 В това отношение в меморандума от 29 април 2016 г. се посочва също, че определянето на датата на постъпване на жалбоподателката на служба по смисъла на преходните разпоредби, въведени с реформата от 2014 г., „означава, че за прослуженото време след сключването на договора с ЕАМБ [тоест считано от 1 юни 2015 г.] разпоредбите на Правилника, приложими [по отношение на жалбоподателката, са именно разпоредбите, които са в сила] към началния момент на договора“, който е сключила с ЕАМБ (вж. т. 13 по-горе).
48 При това положение меморандумът от 29 април 2016 г. поражда правни последици, засягащи пряко и окончателно административното положение на жалбоподателката, защото с това решение Комисията я изключва от кръга на лицата, ползващи се от въведения с членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника преходен режим, като прилага спрямо нея годишния процент за придобиване на пенсионни права и пенсионната възраст, изменени с реформата от 2014 г. В това отношение, от друга страна, е без значение обстоятелството, че такова решение може да бъде изпълнено едва впоследствие и че следователно неговите последици са отложени във времето (вж. в този смисъл решение от 1 февруари 1979 г., Deshormes/Комисия, 17/78, EU:C:1979:24, т. 10).
49 В този смисъл именно меморандумът от 29 април 2016 г., с който се определя датата на постъпване на жалбоподателката на служба, има неблагоприятни за нея последици, а не прилагането му при бъдещото определяне на размера на пенсионните права за целите на изчисляването на размера на пенсията на жалбоподателката към момента на окончателното ѝ пенсиониране.
50 Освен това и за разлика от случая, предмет на решение от 12 февруари 1992 г., Pfloeschner/Комисия (T‑6/91, EU:T:1992:13, т. 27), ООСД, сезиран с искането от 16 декември 2015 г., е бил задължен след промяната в договорното правоотношение на жалбоподателката да приеме решение, поясняващо дали по отношение на нея се прилагат преходните разпоредби, предвидени в членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника, тъй като е разполагал със сигурни и непроменяеми факти относно административното положение на жалбоподателката.
51 Следователно датата на постъпване на жалбоподателката на служба, която PMO очевидно е искала да определи въз основа на собственото си тълкуване на приложимите преходни разпоредби, и последиците от определянето на тази дата с оглед на административното положение на жалбоподателката преди тази дата като осигуряваща се по пенсионната схема на Съюза, могат да засегнат пряко и непосредствено правното ѝ положение (вж. в този смисъл решение от 1 февруари 1979 г., Deshormes/Комисия, 17/78, EU:C:1979:24, т. 10—17).
52 От това следва, че в съответствие с цитираната в точка 43 по-горе съдебна практика отговорът на Комисията на искането от 16 декември 2015 г. представлява акт с неблагоприятни последици по смисъла на член 90, параграф 2 от Правилника.
53 Ето защо повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост трябва да се отхвърли.
По същество
Доводи на страните
54 Жалбоподателката, подкрепeна в това отношение от встъпилите страни, твърди по същество, че възгледът на Комисията, че поради смяната на работодателя спрямо жалбоподателката не се прилагат критериите, определени в преходните разпоредби на членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника, отнасящи се до придобиването на пенсионни права и законоустановената пенсионна възраст, е в разрез не само с тези разпоредби, но и с принципа на непрекъснатост на заетостта и кариерното развитие на служителите на агенциите, с принципа на правна сигурност, със забраната за прилагане с обратна сила и с принципа на равно третиране. Според нея такъв възглед е в противоречие и с клаузите на договора, който е сключила с ЕАМБ, и с приетите от ЕАМБ на 25 март 2015 г. общи разпоредби за прилагане, отнасящи се до назначаването на срочно наетите служители.
55 Освен това новата категория срочно наети служители на агенциите, за които се прилага член 2, буква е) от УРДС, била създадена от законодателя на Съюза именно с цел да се отговори на специфичните нужди на отделните съществуващи европейски агенции, и по-специално за да се осигури по-голяма привлекателност на работните места в рамките на така наречения „междуагенционен пазар“ на свободните длъжности, като се насърчи по този начин мобилността на заинтересованите лица и същевременно се гарантира на тези служители непрекъснатост на заетостта и кариерното развитие в рамките на мобилността.
56 Накрая, в съдебното заседание жалбоподателката и встъпилите страни подчертават, че за всички длъжностни лица и срочно и договорно наети служители на Съюза се прилага същата единна пенсионна схема на Съюза. Приложното поле на преходните разпоредби на приложение XIII към Правилника било ясно определено. То обхващало осигурените по посочената пенсионна схема лица, които са внасяли осигурителни вноски в нея преди 1 януари 2014 г. Следователно смяната на институция, орган, служба или агенция не се отразявала на осигуряването по тази пенсионна схема.
57 Комисията оспорва тези доводи. С член 2, буква е) от УРДС действително се създавала нова категория срочно наети служители именно с цел да се насърчи мобилността между агенциите, но служителите на агенциите все пак не представлявали самостоятелна категория срочно наети служители. За сметка на това за тези служители, както и за другите служители на Съюза, без значение от категорията им, се прилагали — с някои конкретни изключения — съответните общи разпоредби на УРДС. Следователно при настоящото състояние на правото принципът на непрекъснатост в кариерното развитие имал ограничение приложение в областта на пенсионните права и не се прилагал автоматично към условията за придобиване на право на пенсия и към изчисляването ѝ. При всички случаи такова разширяване на приложното поле не можело да бъде имплицитно.
58 Според Комисията, за да се спази целта за намаляване на административните разходи, изрично поставена от законодателя на Съюза, реформата от 2004 г. не премахва всички пречки пред „междуагенционния пазар“. В този смисъл Регламент № 1023/2013 не съдържал изрична разпоредба, предвиждаща прилагането на принципа на непрекъснатост в кариерното развитие на служителите на агенциите при изчисляването на пенсионните права.
59 Ето защо Комисията твърди, че нито тя, нито агенциите или съответните служители можели по силата на договор или по административен ред да подменят целите на реформата от 2014 г., като се позовават на телеологическо тълкуване на член 1 от приложението към УРДС и на членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника. Всъщност такова тълкуване би довело до намаляване, дори до частично осуетяване на бюджетните икономии, към които се стреми законодателят на Съюза, тъй като би отложило прилагането на новите разпоредби на член 77 от Правилника.
60 В съдебното заседание Комисията поддържа, че Правилникът не предвижда също и принцип на непрекъснатост за пенсионните права. В съображение 29 от Регламент № 1023/2013 най-общо се посочвало, че новите правила ще се прилагат постепенно чрез преходни разпоредби. В това отношение, що се отнася до пенсионните права, членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника, които въвеждали критерия „постъпване на служба“, били впрочем ясни и в тях нямало празноти.
61 Освен това, бидейки по естеството си както преходни, така и финансови разпоредби, членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника следвало да се тълкуват стриктно, тъй като предвиждат изключение от принципа на незабавното прилагане на член 77 от Правилника и уреждат предоставянето на финансово предимство.
62 С оглед на това в съдебното заседание Комисията твърди също, че член 28 от приложение XIII към Правилника, който предвижда, че служителите, с които има сключен договор преди 1 януари 2014 г., при пенсионирането си имат право на актюерско адаптиране на придобитите пенсионни права, когато са били назначени като длъжностни лица след тази дата, показва, че при липсата на специфични разпоредби, като например разпоредбата на посочения член, преходните разпоредби трябва да се прилагат като цяло.
63 В специфичния случай на жалбоподателката обаче, Комисията счита, на първо място, че в съответствие с установения в член 335 ДФЕС принцип на административна автономност на европейските институции, по-специално във връзка с управлението на персонала, жалбоподателката не може да се приема за служител на Съюза, а само за служител на ЕАМБ, считано от искането от 16 декември 2015 г. (решение от 21 януари 2014 г., Van Asbroeck/Парламент, F‑102/12, EU:F:2014:4, т. 29). С други думи, тъй като агенциите на Съюза имат юридическа правосубектност, техните служители не могат да имат за работодател едновременно агенция и Съюза.
64 Поради това Комисията счита, че с оглед на приложимата в случая правна уредба решението на жалбоподателката да смени работодателя, неизбежно е довело до същностно прекратяване на предходното ѝ служебно правоотношение, а следователно и до прекъсване на кариерното ѝ развитие. В това отношение член 55 от УРДС, който позволява на съответния служител да запази класирането си и прослуженото време в степента и стъпката, се различавал от член 32, алинея 3 от Правилника, който предвижда запазване на прослуженото време в стъпката, когато става въпрос за срочно нает служител, назначен като длъжностно лице в същата институция, „за когото определена степен на непрекъснатост на кариерното развитие изглежда логична и естествена“.
65 Според Комисията ограниченият принцип на непрекъснатост в кариерното развитие, признат в член 55 от УРДС, бил само изключение от общото правило, съгласно което, когато срочно наетите служители сменят институцията или агенцията, не е налице непрекъснатост в кариерното развитие.
66 На второ място, съдебната практика потвърждавала, че не съществува „принцип на непрекъснатост на службата“, що се отнася до срочно наетите служители, като по правило такъв принцип съществува само по отношение на длъжностните лица, и то по силата на служебното правоотношение, създадено с акта за назначаването им. Всъщност член 8 от Правилника предвиждал изрично, че когато длъжностното лице е преместено в друга институция, се счита, че „целият служебен стаж на лицето в институциите на Съюза е бил прослужен в последната институция“.
67 В този смисъл според Комисията, що се отнася до срочно наетите служители, в решение от 16 септември 2015 г., EMA/Drakeford (T‑231/14 P, EU:T:2015:639) при смяна на работодателя съдът на Съюза изобщо не признава непрекъснатост в кариерното развитие, а само констатира непрекъснатост в действието на няколко идентични последователни договора в една и съща агенция в приложение на член 8 от УРДС, който има за цел именно да предотврати злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори. Освен това от решение от 29 април 2015 г., Тодорова-Андрова/Съвет (F‑78/12, EU:F:2015:37, т. 51 и 53) следвало, че от административна гледна точка непрекъснатост в кариерата на срочно наетия служител, който е станал длъжностно лице, има само ако законодателят на Съюза изрично е предвидил това. Що се отнася до решение от 1 април 2008 г., Maruko (C‑267/06, EU:C:2008:179), то само потвърждавало, че новото правило не засягало окончателно придобитите при действието на даден договор права и че принципът за връзката между възнаграждение и пенсия бил действително спазен. Накрая, Комисията добавя, че решение от 5 декември 2012 г., Grazyte/Комисия (F‑76/11, EU:F:2012:173) потвърждава, че преди реформата от 2014 г. не е съществувала закрила на служителите, преместени от една агенция в друга, и показва, че специфичните разпоредби относно служителите на агенциите не са достатъчни за създаването на реална „същностна непрекъснатост“ на договорите, сключени с отделните агенции.
68 Накрая, по същите причини Комисията поддържа, че с прилагането на новите правила относно годишния процент за придобиване на пенсионни права и пенсионната възраст не се засягат придобитите от жалбоподателката права преди назначаването ѝ в ЕАМБ и не се нарушават и принципът на правна сигурност и забраната за прилагане с обратна сила (решение от 19 юли 2016 г., Stips/Комисия, F‑131/15, EU:F:2016:154, т. 41). Освен това при липсата на същностна непрекъснатост в длъжностите на жалбоподателката във Frontex и ЕАМБ, тя нямало да бъде дискриминирана в сравнение с колеги, които не са сменили агенция.
Съображения на Общия съд
69 Следва да се отбележи, че жалбоподателката е назначена като длъжностно лице в Комисията на 16 април 2006 г. и от 1 юни 2012 г. ползва „отпуск по лични причини“ (наричан по-нататък „ОЛП“). На последната дата тя е назначена като срочно нает служител във Frontex, преди да сключи впоследствие договор с ЕАМБ през 2015 г., тоест след като реформата от 2014 г. започва да се прилага на 1 януари 2014 г. (вж. т. 9 по-горе).
70 Освен това, преди да се разгледат доводите на страните, следва да се припомни приложното поле ratione temporis и ratione personae на новите разпоредби на член 77 от Правилника, по-специално с оглед на преходните правни норми, установени в приложение XIII към Правилника.
– Приложно поле ratione temporis и ratione personae на новите разпоредби на член 77 от Правилника, въведени с реформата от 2014 г.
71 От времева гледна точка в самото начало следва да се отбележи, че по принцип законодателните изменения се прилагат, освен ако законодателят изрично не е предвидил друго, спрямо бъдещите последици на правоотношенията, възникнали при действието на отменената правна уредба. Подходът е различен при правоотношения, възникнали и окончателно приключили при действието на предишната уредба, създала придобити права (решение от 13 октомври 2015 г., Комисия/Verile и Gjergji, T‑104/14 P, EU:T:2015:776, т. 152).
72 Следователно, що се отнася, първо, до приложното поле ratione temporis на новия член 77 от Правилника, следва да се отбележи, че противно на твърденията на жалбоподателката (вж. т. 54 по-горе), незабавното прилагане на този член не би могло да бъде в противоречие с принципа на правна сигурност и със забраната за прилагане с обратна сила.
73 Всъщност новият член 77 от Правилника не засяга нито пенсионните права, придобити при процент от 1,9 % за прослуженото преди 1 януари 2014 г. време, тоест преди влизането му в сила, нито правата на длъжностните лица и служителите, подали молба за пенсиониране на законоустановената възраст от 63 години, чиято пенсия е определена преди 1 януари 2014 г. (член 24а от приложение XIII към Правилника). Всъщност в приложното поле на новите правила, въведени от законодателя на Съюза при реформата от 2014 г., могат да попадат само правоотношения, които не са все още окончателно приключили при влизането в сила на тази реформа, а именно пенсионните права за прослуженото при действието на тези нови правила време, както и пенсионирането след 1 януари 2014 г., що се отнася до длъжностните лица и служителите, за които не е приложим преходен режим.
74 Второ, що се отнася до приложното поле ratione personae на новия член 77 от Правилника, следва да се отбележи, че като част от реформата от 2014 г. законодателят на Съюза е предвидил „преходни разпоредби, позволяващи постепенното прилагане на новите правила и мерки, при съблюдаване [обаче] на придобитите права и оправданите правни очаквания на персонала, назначен преди влизането в сила на настоящите изменения на Правилника“, както гласи съображение 29 от Регламент № 1023/2013.
75 Така, що се отнася в случая до правилата за изчисляване на пенсионните права, в член 21 и член 22, параграф 1 от приложение XIII към Правилника, приложими по аналогия към настоящото дело по силата на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, се уточнява, че длъжностни лица, които са постъпили на служба в периода между 1 май 2004 г. и 31 декември 2013 г., имат право на годишен процент за придобиване на пенсионни права от 1,9 % и че за тези лица законоустановената пенсионна възраст остава 63 години, ако, както жалбоподателката, към 1 май 2014 г. са на възраст 45 или повече години.
– Относно понятието „постъпване на служба“
76 В това отношение на първо място следва да се отбележи, че нито Правилникът, нито УРДС съдържат изрично определение на понятието „постъпване на служба“, фигуриращо в преходните разпоредби, посочени в точки 74 и 73 по-горе, което впрочем Комисията също потвърждава в съдебното заседание.
77 Приложимата към случая правна уредба обаче съдържа насоки, и дори критерии, достатъчно ясни и точни, позволяващи да се определи съдържанието на понятието „постъпване на служба“ при систематичното тълкуване на тази уредба. В частност от член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, който предвижда, що се отнася до другите служители, прилагане по аналогия на правилата в приложение XIII към Правилника, следва, че тези преходни правила се прилагат за всички служители на Съюза при същите условия, без оглед дали правоотношението е служебно или договорно.
78 Тъй като законодателят на Съюза изрично е въвел единна преходна уредба за длъжностните лица и другите служители на Съюза, понятието „постъпване на служба“ трябва да получи тълкуване, основано на същите принципи като правоотношението с работодателя, независимо дали е то служебно или договорно, без обаче да се засяга възможността да се вземат предвид нормите на Правилника и на УРДС, определящи условията на работа за всяка от тези категории персонал.
79 По-конкретно съгласно съдебната практика понятието „постъпване на служба“ следва да се тълкува, като се отчитат не само начинът, по който то е формулирано, но и преследваните цели, както и системата, въведена с Правилника и с УРДС, в която то се вписва (вж. в този смисъл решение от 29 април 2015 г., Тодорова-Андрова/Съвет, F‑78/12, EU:F:2015:37, т. 49).
80 От това следва, че стриктното тълкуване на съответните преходни разпоредби, необходимостта от което е правилно изтъкната от Комисията (вж. т. 61 по-горе) поради дерогиращия им характер (решение от 17 януари 2013 г., Комисия/Испания, C‑360/11, EU:C:2013:17, т. 18) и отражението им върху бюджета (решение от 30 юни 2005 г., Olesen/Комисия, T‑190/03, EU:T:2005:264, т. 48), не може обаче да е в разрез с преследваните от законодателя на Съюза цели, както и със системата, въведена с Правилника и с УРДС.
81 В случая съответните преходни разпоредби се отнасят до специфичната област на пенсионната схема на Съюза.
82 Пенсионната схема на Съюза, предвидена в релевантните разпоредби на дял V, глава 3 от Правилника, както и в приложение VIII към него, е обща за длъжностните лица и срочно и договорно наетите служители на Съюза, независимо дали правоотношението с работодателя е служебно или договорно.
83 [Поправено с определение от 22 януари 2019 г.] В частност член 2 от приложение VIII към Правилника, уреждащ „[п]енсионноосигурителна[та] схема“, предвижда, че „[п]енсията за осигурителен стаж се изплаща въз основа на общия стаж на длъжностното лице“. В това отношение в следващия член 3 от посоченото приложение се уточнява освен това, че при условие че заинтересованото лице е изплатило за своя сметка частта от пенсионните вноски към пенсионната схема на Съюза за съответните периоди на служба, при изчисляването на годините осигурителен стаж се вземат предвид „служебният стаж като длъжностно лице в една от институциите“, както и „трудовият стаж на друга длъжност съгласно рамката, установена в [УРДС]“.
84 Освен това в отговор на писмен въпрос на Общия съд Комисията потвърждава, че в случая жалбоподателката се е осигурявала без прекъсване по пенсионната схема на Съюза от постъпването ѝ на служба, най-напред като длъжностно лице, впоследствие като срочно нает служител, назначен във Frontex през 2012 г., и накрая, като срочно нает служител в ЕАМБ през 2015 г.
85 От това следва, че поради все още съществуващото служебно правоотношение на жалбоподателката с Комисията, а следователно и поради продължаващото и през периода на ОЛП осигуряване по пенсионната схема на Съюза назначаването на жалбоподателката в качеството на срочно нает служител, най-напред във Frontex през 2012 г., а впоследствие в ЕАМБ през 2015 г., не може да се приеме, що се отнася до осигуряването ѝ по тази пенсионна схема, за ново постъпване на служба, което, разбира се, не изключва евентуалните промени в размера на вноските, резултат от промяна на основната ѝ заплата поради промяна в административния ѝ статут заради „ОЛП“ например или заради назначаването ѝ като срочно нает служител на степен, по-висока от тази, която тя е имала като длъжностно лице в ОЛП.
86 В това отношение в посочения по-горе в точка 84 отговор всъщност Комисията уточнява също, че съгласно член 41 от УРДС размерът на вноските в пенсионната схема на Съюза (който е процент от основната заплата) „е същият, независимо дали служителят е длъжностно лице или срочно нает служител“. Ето защо в специфичния случай на жалбоподателката, макар, както посочва Комисията, „основната [ѝ] заплата да се е променила съществено, тъй като е била длъжностно лице със степен AD 8, стъпка 1, когато е ползвала ОЛП, за да започне работа в агенция Frontex като срочно нает служител със степен AD 12, стъпка 2, и [когато впоследствие] е назначена в агенция ЕАМБ със степен AD 12, стъпка 3“, тя все пак е продължила да се осигурява по тази пенсионна схема и да прави вноски именно от тези различни основни заплати.
87 При тези обстоятелства, независимо от ОЛП и последващите назначения, най-напред във Frontex от датата на ОЛП, а след това в ЕАМБ, жалбоподателката остава — от административна гледна точка, и по-специално от гледна точка на осигуряването ѝ по пенсионната схема на Съюза — длъжностно лице на Комисията, в която тя постъпва „на служба“ през 2006 г., като по този начин става длъжностно лице на Съюза. Всъщност съгласно член 1а от Правилника „[п]о смисъла на настоящия правилник „длъжностно лице на Съюза“ означава всяко лице, назначено в съответствие с настоящия правилник за персонала на [постоянна] длъжност в някоя от институциите на Съюза с акт, издаден от органа по назначаването на съответната институция“.
88 Освен това следва да се отбележи, че съгласно общата рамка на Правилника и на УРДС постъпването на дадено лице на служба в Съюза може единствено да съвпада с датата, на която въз основа на акт за назначаване — ако става въпрос, както в случая с жалбоподателката, за длъжностно лице (вж. член 1а, посочен по-горе) — това лице започва да изпълнява възложените му функции до приемането на равностоен административен акт с обратен смисъл, който води до това, което в глава 4 от самия правилник се определя като „прекратяване на служебното правоотношение“.
89 Що се отнася до длъжностните лица, основанията за прекратяване на служебното правоотношение са например оставка (член 48 от Правилника), отстраняване от длъжност (член 50 от Правилника), уволнение поради професионална некомпетентност (член 51 от Правилника), решение за пенсиониране (член 52 от Правилника), смърт (член 47 от Правилника). За сметка на това ОЛП не е административен статут, водещ до „прекратяване на служебното правоотношение“.
90 При това положение, дори да се приеме, че след излизането си в ОЛП, въпреки че все още е длъжностно лице — титуляр в Комисията, жалбоподателката отново „постъпва на служба“ поради назначаването ѝ в ЕАМБ на 1 юни 2015 г., когато реформата от 2014 г. вече е била влязла в сила, последиците от новото „постъпване на служба“ може да се преценяват само с оглед на специфичния контекст и специфичната цел на новите разпоредби за определяне на процента за придобиване на пенсионни права (1,8 %) и на пенсионната възраст (66 години), тъй като целта е „новите правила и мерки [за пенсионните права да се прилагат] при съблюдаване [обаче] на придобитите права и оправданите правни очаквания на персонала, назначен [и в агенциите] преди влизането в сила“ на реформата от 2014 г.
91 В този смисъл, макар без съмнение с въпросните преходни правила да се цели и ограничаването на бюджетните разходи, свързани с административните разходи на Съюза, във всички случаи с тези правила не могат да се засегнат придобитите права и оправданите правни очаквания на вече „назначения“ преди влизането в сила на реформата от 2014 г. персонал, независимо от конкретната категория (вж. т. 74 по-горе).
92 От тази гледна точка следва да се констатира, че макар от назначаването си през 2006 г. като длъжностно лице в Комисията жалбоподателката без прекъсване да е на служба в Съюза, през целия период на служебното си правоотношение с Комисията и независимо от ползвания „ОЛП“, тя по необходимост продължава да се осигурява по предвидената в член 83 от Правилника пенсионна схема на Съюза и да прави в нея вноски, удържани от полагащите ѝ се месечни заплати, най-напред като длъжностно лице на Комисията, а впоследствие без прекъсване и като служител на Съюза, считано от първото ѝ назначаване във Frontex на 1 февруари 2012 г., а след това в ЕАМБ на 1 юни 2015 г.
93 [Поправено с определение от 22 януари 2019 г.] Ето защо при тези обстоятелства следва да се приеме, че за целите на прилагането на въпросните преходни разпоредби жалбоподателката е „постъпила на служба“ в Съюза в периода между 1 май 2004 г. и 31 декември 2013 г. и има право, тъй като все още е на служба след последната дата, да се ползва от условията, определени с посочените временни разпоредби, отнасящи се, от една страна, до процента за придобиване на пенсионни права от 1,9 %, и от друга страна, до пенсионната възраст от 63 години.
94 С оглед на всички тези съображения следва да се приеме, че е налице изтъкнатото като основание нарушение на членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника и да се отмени обжалваното решение, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания.
По съдебните разноски
95 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
96 Тъй като е загубила делото, Комисията следва да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на жалбоподателката в съответствие с искането на същата.
97 Съгласно член 138, параграф 1 във връзка с член 1, параграф 2, буква е) от Процедурния правилник органите, службите и агенциите на Съюза, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Встъпилите страни съответно следва да понесат направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1) Отменя решението на Европейската комисия от 16 април 2016 г., потвърдено с меморандума на Службата за управление и плащане по индивидуални права (PMO) от 29 април 2016 г.
2) Комисията понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на г‑жа Isabel Torné.
3) Агенцията за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER), Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex), Европейската агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в пространството на свобода, сигурност и правосъдие (eu-LISA), Европейската агенция по морска безопасност (ЕАМБ), Европейският банков орган (ЕБО), Европейският орган за ценни книжа и пазари (ESMA) и Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) понасят направените от тях съдебни разноски.
Frimodt Nielsen | Forrester | Perillo |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 14 декември 2018 година.