URTEIL DES GERICHTS (Achte Kammer)
25. September 2014(*)
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich – Von der Kommission im Rahmen eines EU-Pilotverfahrens an Deutschland gerichtete Auskunftsersuchen – Verweigerung des Zugangs – Pflicht zur Vornahme einer konkreten und individuellen Prüfung – Überwiegendes öffentliches Interesse – Teilweiser Zugang – Begründungspflicht“
In der Rechtssache T‑306/12
Darius Nicolai Spirlea und Mihaela Spirlea, wohnhaft in Capezzano Pianore (Italien), Prozessbevollmächtigte: zunächst Rechtsanwälte V. Foerster und T. Pahl, dann Rechtsanwälte V. Foerster und E. George,
Kläger,
unterstützt durch
Königreich Dänemark, zunächst vertreten durch V. Pasternak Jørgensen und C. Thorning, dann durch C. Thorning und K. Jørgensen als Bevollmächtigte,
durch
Republik Finnland, vertreten durch S. Hartikainen als Bevollmächtigten,
und durch
Königreich Schweden, zunächst vertreten durch C. Meyer-Seitz, A. Falk, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson, K. Ahlstrand-Oxhamre und H. Karlsson, dann durch C. Meyer-Seitz, A. Falk, U. Persson, L. Swedenborg, C. Hagerman und E. Karlsson als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch P. Costa de Oliveira als Bevollmächtigte im Beistand zunächst der Rechtsanwälte A. Krämer und R. Van der Hout, dann von Rechtsanwalt R. Van der Hout,
Beklagte,
unterstützt durch
Tschechische Republik, vertreten durch M. Smolek, T. Müller und D. Hadroušek als Bevollmächtigte,
und durch
Königreich Spanien, zunächst vertreten durch S. Centeno Huerta, dann durch M. J. García-Valdecasas Dorrego, abogados del Estado,
Streithelfer,
betreffend eine Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission vom 21. Juni 2012, mit dem den Klägern der Zugang zu zwei Auskunftsersuchen verweigert wurde, die die Kommission am 10. Mai und am 10. Oktober 2011 im Rahmen des EU-Pilotverfahrens 2070/11/SNCO an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet hatte,
erlässt
DAS GERICHT (Achte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten D. Gratsias, der Richterin M. Kancheva (Berichterstatterin) und des Richters C. Wetter,
Kanzler: K. Andová, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 6. März 2014
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
Zugang zu Dokumenten
1 Art. 15 Abs. 3 AEUV sieht vor:
„Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat hat das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger, vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingungen, die nach diesem Absatz festzulegen sind.
Die allgemeinen Grundsätze und die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung dieses Rechts auf Zugang zu Dokumenten werden vom Europäischen Parlament und vom Rat durch Verordnungen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt.
Die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen gewährleisten die Transparenz ihrer Tätigkeit und legen im Einklang mit den in Unterabsatz 2 genannten Verordnungen in ihrer Geschäftsordnung Sonderbestimmungen hinsichtlich des Zugangs zu ihren Dokumenten fest.
…“
2 Art. 42 („Recht auf Zugang zu Dokumenten“) der Charta der Grundrechte der Europäischen Union bestimmt:
„Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger.“
3 Die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) legt die Grundsätze, die Voraussetzungen und die Grenzen des Rechts auf Zugang zu den Dokumenten dieser Organe fest.
4 Der vierte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 lautet:
„Diese Verordnung soll dem Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten größtmögliche Wirksamkeit verschaffen und gemäß Artikel [15 Absatz 3 AEUV] die allgemeinen Grundsätze und Einschränkungen dafür festlegen.“
5 Im elften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 heißt es:
„Grundsätzlich sollten alle Dokumente der Organe für die Öffentlichkeit zugänglich sein. Der Schutz bestimmter öffentlicher und privater Interessen sollte jedoch durch Ausnahmen gewährleistet werden. Es sollte den Organen gestattet werden, ihre internen Konsultationen und Beratungen zu schützen, wo dies zur Wahrung ihrer Fähigkeit, ihre Aufgaben zu erfüllen, erforderlich ist. Bei der Beurteilung der Ausnahmen sollten die Organe in allen Tätigkeitsbereichen der Union die in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft verankerten Grundsätze über den Schutz personenbezogener Daten berücksichtigen.“
6 Art. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 lautet:
„Zweck dieser Verordnung ist es:
a) die Grundsätze und Bedingungen sowie die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung des in Artikel [15 Absatz 3 AEUV] niedergelegten Rechts auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (nachstehend ‚Organe‘ genannt) so festzulegen, dass ein größtmöglicher Zugang zu Dokumenten gewährleistet ist,
b) Regeln zur Sicherstellung einer möglichst einfachen Ausübung dieses Rechts aufzustellen und
c) eine gute Verwaltungspraxis im Hinblick auf den Zugang zu Dokumenten zu fördern.“
7 Art. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:
„(1) Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe.
…
(3) Diese Verordnung gilt für alle Dokumente eines Organs, das heißt Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden.
…“
8 Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 sieht vor:
„Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
…
– der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten,
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“
9 Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 legt fest:
„Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.“
EU-Pilotverfahren
10 Das EU-Pilotverfahren ist ein Verfahren der Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten, das es ermöglicht, zu prüfen, ob das Unionsrecht in den Mitgliedstaaten beachtet und ordnungsgemäß angewandt wird. Es dient der effizienten Bereinigung etwaiger Verstöße gegen das Unionsrecht, indem nach Möglichkeit die förmliche Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV vermieden wird.
11 Die operativen Aspekte des EU-Pilotverfahrens wurden erstmals in der Mitteilung der Kommission vom 5. September 2007 „Ein Europa der Ergebnisse – Anwendung des Gemeinschaftsrechts“ (KOM[2007] 502 endgültig) beschrieben. Insbesondere sieht Abschnitt 2.2 („Verbesserung der Arbeitsmethodik“) dieser Mitteilung Folgendes vor:
„… Wie bisher sollen alle bei der Kommission eingehenden Anfragen und Beschwerden zur korrekten Anwendung des Gemeinschaftsrechts weiterhin registriert und bestätigt werden … Ist eine Klärung der faktischen oder rechtlichen Position in dem Mitgliedstaat erforderlich, würde die Sache an den betreffenden Mitgliedstaat weitergeleitet. … [D]em Mitgliedstaat [würde] eine kurze Frist eingeräumt, um den interessierten Bürgern oder Unternehmen direkt die nötigen Klarstellungen, Informationen und Lösungsansätze zu übermitteln und die Kommission zu informieren. Liegt ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht vor, würde erwartet, dass die Mitgliedstaaten [innerhalb] vorgegebener Fristen Abhilfe schaffen oder anbieten. Wird keine Lösung vor[ge]schlagen, würde die Kommission die Sache weiterverfolgen und in Einklang mit der gängigen Praxis weitere Schritte einleiten, einschließlich eines Vertragsverletzungsverfahrens. … Es würden Aufzeichnungen über den Fortgang geführt, um etwaige Folgemaßnahmen zu erfassen, einschließlich Registrierung und Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren. Dabei würden Umfang, Art und Schweregrad der noch ungelösten Probleme erfasst und angegeben, ob zusätzliche Problemlösungsmechanismen oder spezifische sektorale Initiativen erforderlich sind. … Alle diese Maßnahmen dürften zu einer zahlenmäßigen Verringerung und effizienteren Abwicklung von Vertragsverletzungsverfahren beitragen. Die Kommission schlägt vor, dass 2008 ein Pilotversuch unter Beteiligung einiger Mitgliedstaaten durchgeführt wird, der nach Bewertung des ersten Jahres auf alle Mitgliedstaaten ausgedehnt werden könnte. …“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
12 Die Kläger, Darius Nicolai Spirlea und Mihaela Spirlea, sind die Eltern eines Kindes, dessen Tod im August 2010 durch eine therapeutische Behandlung mit autologen Stammzellen verursacht worden sein soll, die in einer Privatklinik in Düsseldorf (Deutschland) (im Folgenden: Privatklinik) an ihm durchgeführt worden war.
13 Mit Schreiben vom 8. März 2011 legten die Kläger bei der Generaldirektion (GD) Gesundheit der Kommission eine Beschwerde ein, mit der sie im Wesentlichen geltend machten, die Privatklinik habe ihren therapeutischen Tätigkeiten wegen der Untätigkeit der deutschen Behörden nachgehen können; diese hätten damit gegen die Verordnung (EG) Nr. 1394/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über Arzneimittel für neuartige Therapien und zur Änderung der Richtlinie 2001/83/EG und der Verordnung (EG) Nr. 726/2004 (ABl. L 324, S. 121) verstoßen.
14 Im Anschluss an diese Beschwerde eröffnete die Kommission unter dem Aktenzeichen 2070/11/SNCO ein EU-Pilotverfahren und kontaktierte die deutschen Behörden, um zu überprüfen, inwiefern die von den Klägern in ihrer Beschwerde beschriebenen, die Praxis der Privatklinik betreffenden Vorgänge gegen die Verordnung Nr. 1394/2007 verstoßen haben könnten.
15 Insbesondere richtete die Kommission am 10. Mai 2011 und am 10. Oktober 2011 zwei Auskunftsersuchen an die Bundesrepublik Deutschland, denen diese am 7. Juli 2011 und am 4. November 2011 nachkam.
16 Am 23. Februar 2012 und am 5. März 2012 beantragten die Kläger gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang zu Dokumenten, die Informationen über die Bearbeitung der Beschwerde enthielten. Insbesondere ersuchten sie um Einsichtnahme in die von der Bundesrepublik Deutschland am 4. November 2011 abgegebene Stellungnahme und die Auskunftsersuchen der Kommission.
17 Am 26. März 2012 lehnte die Kommission in zwei getrennten Schreiben die Anträge der Kläger auf Zugang zu diesen Dokumenten ab.
18 Am 30. März 2012 stellten die Kläger bei der Kommission einen Zweitantrag gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001.
19 Am 30. April 2012 teilte die Kommission den Klägern mit, sie habe anhand der Angaben in der Beschwerde und der auf ihre Auskunftsersuchen hin von den deutschen Behörden übermittelten Stellungnahme keinen Verstoß der Bundesrepublik Deutschland gegen das Recht der Europäischen Union, insbesondere die Verordnung Nr. 1394/2007, feststellen können. Sollten die Kläger keine zusätzlichen Beweise vorlegen, werde sie eine Einstellung der Untersuchung vorschlagen.
20 Mit einem Schreiben vom 21. Juni 2012 lehnte die Kommission es auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ab, Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren (im Folgenden: angefochtener Beschluss). Sie vertrat im Wesentlichen die Ansicht, dass die Verbreitung der beiden von ihr am 10. Mai 2011 und am 10. Oktober 2011 im Rahmen des EU-Pilotverfahrens 2070/11/SNCO an die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Auskunftsersuchen (im Folgenden: streitige Dokumente) den ordnungsgemäßen Ablauf des in Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland eingeleiteten Untersuchungsverfahrens beeinträchtigen könnte. Ein teilweiser Zugang zu den streitigen Dokumenten gemäß Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 sei im vorliegenden Fall nicht möglich. Schließlich bestehe kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der streitigen Dokumente im Sinne von Art. 4 Abs. 2 letzter Halbsatz der Verordnung Nr. 1049/2001.
21 Am 27. September 2012 teilte die Kommission den Klägern mit, dass das EU-Pilotverfahren 2070/11/SNCO endgültig eingestellt worden sei.
Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten
22 Die Kläger haben mit Klageschrift, die am 6. Juli 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
23 Mit Schriftsätzen, die bei der Kanzlei des Gerichts am 15., 19. und 30. Oktober 2012 eingegangen sind, haben die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Königreich Dänemark beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kläger zugelassen zu werden.
24 Mit Schriftsätzen, die bei der Kanzlei des Gerichts am 28. September 2012 und am 22. Oktober 2012 eingegangen sind, haben das Königreich Spanien und die Tschechische Republik beantragt, im vorliegenden Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden.
25 Mit Beschluss vom 10. Dezember 2012 hat das Gericht (Erste Kammer) diese Streitbeitritte zugelassen.
26 Infolge der teilweisen Neubesetzung des Gerichts wurde die Berichterstatterin der Achten Kammer zugeteilt, der daher die vorliegende Rechtssache zugewiesen worden ist.
27 Mit Beschluss vom 5. Februar 2014 hat das Gericht der Kommission gemäß Art. 65 Buchst. b, Art. 66 § 1 und Art. 67 § 3 Abs. 3 seiner Verfahrensordnung aufgegeben, die streitigen Dokumente vorzulegen, und zugleich bestimmt, dass sie im Rahmen dieses Verfahrens weder den Klägern noch den Streithelfern übermittelt werden. Die Kommission ist dieser Aufforderung fristgerecht nachgekommen.
28 Am 6. Februar 2014 hat das Gericht die Kläger und die Kommission im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 64 der Verfahrensordnung ersucht, zu der Frage Stellung zu nehmen, welche Konsequenzen aus dem Urteil des Gerichtshofs vom 14. November 2013, LPN/Kommission (C‑514/11 P und C‑605/11 P), für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits zu ziehen sind. Diesem Ersuchen sind die Parteien fristgerecht nachgekommen.
29 Auf Bericht der Berichterstatterin hat das Gericht beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
30 In der Sitzung vom 6. März 2014 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
31 Die Kläger, unterstützt durch das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden, beantragen,
– den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären,
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
32 Die Kommission, unterstützt durch die Tschechische Republik und das Königreich Spanien, beantragt,
– die Klage als unbegründet abzuweisen,
– den Klägern die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
33 Die Kläger machen im Wesentlichen vier Klagegründe geltend, mit denen sie einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001, einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung, eine Verletzung der Begründungspflicht und einen Verstoß gegen die Mitteilung der Kommission vom 20. März 2002 an das Europäische Parlament und den Europäischen Bürgerbeauftragten über die Beziehungen zum Beschwerdeführer bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht (KOM[2002] 141 endgültig) (ABl. C 244, S. 5, im Folgenden: Mitteilung vom 20. März 2002) rügen.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001
34 Der erste Klagegrund besteht aus zwei Teilen. Mit dem ersten Teil wird eine fehlerhafte Auslegung der in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme zum Schutz der Untersuchungstätigkeiten beanstandet. Mit dem zweiten Teil wird ein Beurteilungsfehler hinsichtlich des Vorliegens eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung der streitigen Dokumente im Sinne von Art. 4 Abs. 2 letzter Halbsatz der Verordnung gerügt.
Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes: fehlerhafte Auslegung von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
35 Die Kläger machen geltend, die Kommission habe Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 rechtsfehlerhaft dahin ausgelegt, dass sie die Verbreitung von Dokumenten, die ein EU-Pilotverfahren beträfen, ablehnen könne, ohne diese konkret und individuell zu untersuchen. Die Annahme, dass Antragstellern grundsätzlich keine Dokumente, die EU-Pilotverfahren beträfen, zugänglich gemacht werden könnten, ohne den Zweck dieser Verfahren zu gefährden, sei nicht gerechtfertigt. EU-Pilotverfahren könnten nicht mit Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV gleichgesetzt werden, so dass die Kommission im vorliegenden Fall jedes der streitigen Dokumente hätte prüfen und im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung die besonderen Gründe hätte erläutern müssen, die einem Zugang entgegenstünden.
36 Eine allgemeine Vermutung, dass der Zugang zu Dokumenten, die EU-Pilotverfahren beträfen, zu verweigern sei, lasse sich entgegen den Ausführungen im angefochtenen Beschluss weder auf die Rechtsprechung stützen, die eine solche Vermutung für Dokumente anerkenne, die sich auf Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen bezögen (Urteil des Gerichtshofs vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Slg. 2010, I‑5885), noch auf die Rechtsprechung, nach der eine solche Vermutung für Dokumente gelte, die Vertragsverletzungsverfahren beträfen (Urteile des Gerichts vom 11. Dezember 2001, Petrie u. a./Kommission, T‑191/99, Slg. 2001, II‑3677, und vom 9. September 2011, LPN/Kommission, T‑29/08, Slg. 2011, II‑6021).
37 Das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden unterstützen dieses Vorbringen und weisen u. a. darauf hin, dass die Gründe, die den Gerichtshof und das Gericht in den von den Klägern angeführten Urteilen dazu veranlasst hätten, eine allgemeine Vermutung für die Zugangsverweigerung zu bejahen, im vorliegenden Fall nicht entsprechend herangezogen werden könnten, insbesondere weil EU-Pilotverfahren in Bezug auf den materiellen Inhalt, den Umfang und die Sensibilität der Rechtssache wie auch in Bezug auf das berechtigte Interesse, von den betreffenden Dokumenten Kenntnis zu nehmen, unterschiedlicher Natur seien. Außerdem wäre der in der Verordnung Nr. 1049/2001 verankerte Grundsatz der Transparenz offensichtlich inhaltslos, wenn eine so weitgehende allgemeine Vermutung zuzulassen wäre. Das Königreich Schweden trägt hilfsweise vor, die Kommission hätte jedenfalls prüfen müssen, ob die genannte Vermutung im vorliegenden Fall tatsächlich Anwendung finden könne.
38 Die Kommission, die Tschechische Republik und das Königreich Spanien treten dem Vorbringen der Kläger entgegen. Sie tragen vor, Ziel des EU-Pilotverfahrens sei es, etwaige Zuwiderhandlungen gegen das Unionsrecht schnell und wirksam abzustellen, insbesondere durch eine gütliche Beilegung. Würde der Meinungsaustausch zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat jedoch offengelegt, würde die Bereitschaft vor allem der Mitgliedstaaten zu einer Kooperation in einem von Vertrauen geprägten Klima verringert. Das EU-Pilotverfahren sei nur eine Sonderform des Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen und des Vertragsverletzungsverfahrens, weshalb die allgemeine Vermutung, die von der Rechtsprechung für die mit diesen Verfahren zusammenhängenden Dokumente anerkannt sei, auf die Dokumente des EU-Pilotverfahrens übertragbar sein müsse. Die Kommission trägt schließlich vor, sie habe geprüft, ob die Voraussetzungen der allgemeinen Vermutung im vorliegenden Fall vorlägen, und jedenfalls sogar eine individuelle und konkrete Prüfung der streitigen Dokumente vorgenommen.
– Würdigung durch das Gericht
39 Die Kläger, unterstützt durch das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden, werfen der Kommission vor, im angefochtenen Beschluss eine allgemeine Vermutung angewandt zu haben, nach der Dokumente, die ein EU-Pilotverfahren beträfen, als Kategorie aufgrund von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht öffentlich verbreitet werden könnten. Sie machen geltend, die Kommission sei nach ständiger Rechtsprechung verpflichtet, jedes der Dokumente, die Gegenstand des Zugangsantrags seien, konkret und individuell zu prüfen und im Fall einer Ablehnung zu erläutern, aus welchen Gründen der vollständige oder teilweise Zugang den Zweck hätte beeinträchtigen können, den diese Vorschrift schützen solle.
40 Nach dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 3 AEUV hat jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane, vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingungen, die nach dieser Vorschrift festzulegen sind.
41 Nach ständiger Rechtsprechung soll die Verordnung Nr. 1049/2001, wie sich aus ihrem vierten Erwägungsgrund und ihrem Art. 1 ergibt, der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe gewähren. Aus dieser Verordnung, insbesondere aus ihrem elften Erwägungsgrund und ihrem Art. 4, der insoweit eine Reihe von Ausnahmen vorsieht, geht außerdem hervor, dass das Zugangsrecht gleichwohl gewissen Einschränkungen aufgrund öffentlicher oder privater Interessen unterliegt (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Rn. 51, vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission, C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, Slg. 2010, I‑8533, Rn. 69 und 70, und vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 40).
42 Nach der Ausnahme in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, auf die sich die Kommission im angefochtenen Beschluss beruft, verweigern die Organe den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten beeinträchtigt würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung (Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 42).
43 Nach gefestigter Rechtsprechung genügt es als Rechtfertigung für die Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument, dessen Freigabe beantragt wurde, aber grundsätzlich nicht, dass das Dokument in Zusammenhang mit einer in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 erwähnten Tätigkeit steht. Das betreffende Organ muss außerdem erläutern, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch eine in diesem Artikel vorgesehene Ausnahme geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte (Urteile Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Rn. 53, Schweden u. a./API und Kommission, Rn. 72, und vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 44).
44 Im vorliegenden Fall ist erstens festzustellen, dass die Kläger auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang sowohl zu den Auskunftsersuchen, die die Kommission im Rahmen des EU-Pilotverfahrens 2070/11/SNCO an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet hatte, als auch zu der Stellungnahme beantragen, die ihr dieser Mitgliedstaat am 4. November 2011 in Beantwortung der Ersuchen übersandte. Auch wenn die Kommission im angefochtenen Beschluss den Antrag der Kläger in Bezug auf alle diese Dokumente abgelehnt hat, ergibt sich aus den Schriftsätzen der Kläger jedoch, dass die Verweigerung des Zugangs zur Stellungnahme der Bundesrepublik Deutschland vom 4. November 2011 nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist.
45 Zweitens war zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses ein gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleitetes EU-Pilotverfahren im Gange (siehe oben, Rn. 20 und 21). Insoweit bestreiten weder die Kläger noch die zu ihrer Unterstützung als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten, dass die streitigen Dokumente eine „Untersuchungstätigkeit“ im Sinne der in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme betreffen. Aus der Mitteilung vom 5. September 2007 (siehe oben, Rn. 11) geht jedenfalls hervor, dass in den EU-Pilotverfahren geprüft werden soll, ob das Unionsrecht in den Mitgliedstaaten beachtet und ordnungsgemäß angewandt wird. Hierzu stellt die Kommission gewöhnlich Auskunfts- und Informationsersuchen, die sich sowohl an die in Rede stehenden Mitgliedstaaten als auch an die betroffenen Bürger und Unternehmen richten. Insbesondere hat die Kommission im Rahmen des EU-Pilotverfahrens 2070/11/SNCO geprüft, ob der von den Klägern in ihrer Beschwerde beschriebene Sachverhalt tatsächlich einen Verstoß der Bundesrepublik Deutschland gegen die Verordnung Nr. 1394/2007 darstellen kann. Dabei hat sie zunächst Auskunftsersuchen an diesen Mitgliedstaat gesandt und dann die erhaltenen Antworten bewertet. Schließlich hat sie ihre Schlussfolgerungen, auch wenn sie nur vorläufig waren, im Bericht vom 30. April 2012 dargestellt (siehe oben, Rn. 19). Alle diese Umstände rechtfertigen die Annahme, dass es sich bei dem betreffenden EU-Pilotverfahren um eine „Untersuchung“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 handelt.
46 Drittens ist schon an dieser Stelle das Hilfsvorbringen der Kommission zurückzuweisen, sie habe im Einklang mit der in Rn. 43 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung die Verweigerung des Zugangs für jedes der angeforderten Dokumente konkret und individuell geprüft und begründet. Denn nach dem Wortlaut des angefochtenen Beschlusses hat sich die Kommission, wie die Kläger geltend machen, mit der Feststellung begnügt, dass die Freigabe der verlangten Dokumente an die Kläger nicht in Frage komme, weil ein Klima des gegenseitigen Vertrauens erforderlich sei, um für den Fall einer Vertragsverletzung der Bundesrepublik Deutschland eine effektive Lösung unter Vermeidung des Rückgriffs auf ein Verfahren nach Art. 258 AEUV finden zu können. Die Kommission hat somit nicht erläutert, welche Gründe in Anbetracht des mit Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 verfolgten Ziels der Gewährung eines vollständigen oder teilweisen Zugangs zu den von den Klägern angeforderten Dokumenten entgegenstanden. Sie hat ferner den Inhalt der von den Klägern angeforderten Dokumente nicht angegeben, auch nicht in knapper Form. Überdies sind ihre Erläuterungen im angefochtenen Beschluss so allgemein gehalten, dass sie sich – wie das Königreich Schweden vorträgt – auf jedes Dokument beziehen könnten, das ein EU-Pilotverfahren betrifft.
47 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist zu prüfen, ob die Kommission gleichwohl verpflichtet war, eine konkrete Bewertung des Inhalts jedes der streitigen Dokumente vorzunehmen, oder ob sie sich auf die Heranziehung einer allgemeinen Vermutung beschränken durfte, dass die von der Ausnahme in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützten Ziele beeinträchtigt würden. In der vorliegenden Rechtssache geht es daher um die Natur und die Intensität der Prüfung, die die Kommission vornehmen muss, wenn sie diese Vorschrift auf Zugangsanträge in Bezug auf Dokumente anwendet, die ein EU-Pilotverfahren betreffen.
48 Insoweit hat der Gerichtshof als Ausnahme vom Leitprinzip der Transparenz, das sich aus der in Rn. 43 angeführten Rechtsprechung ergibt, anerkannt, dass sich die Unionsorgane in Ausnahmefällen auf allgemeine Vermutungen stützen dürfen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten (Urteile des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, Slg. 2008, I‑4723, Rn. 50, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Rn. 54, Schweden u. a./API und Kommission, Rn. 74, vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Rn. 116, vom 28. Juni 2012, Kommission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Rn. 57, und vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 45).
49 Eine individuelle und konkrete Prüfung jedes Dokuments kann nämlich entbehrlich sein, wenn aufgrund der besonderen Umstände des Falls offenkundig ist, dass der Zugang zu verweigern oder im Gegenteil zu gewähren ist. In diesen Fällen kann sich das betreffende Organ auf eine allgemeine, für bestimmte Kategorien von Dokumenten geltende Vermutung stützen, wenn für Anträge auf Freigabe von Dokumenten der gleichen Art oder der gleichen Kategorie vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können (vgl. in diesem Sinne Schlussanträge von Generalanwalt Wathelet zum Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Nr. 55).
50 Was speziell die Ausnahme für Untersuchungstätigkeiten in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 betrifft, hat der Gerichtshof das Bestehen derartiger allgemeiner Vermutungen in drei Fällen anerkannt, nämlich in Bezug auf die Dokumente in der Verwaltungsakte eines Beihilfekontrollverfahrens (Urteil Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Rn. 61), die zwischen der Kommission und den Anmeldern oder Dritten im Rahmen eines Fusionskontrollverfahrens gewechselten Dokumente (Urteile Kommission/Éditions Odile Jacob, Rn. 123, und Kommission/Agrofert Holding, Rn. 64) und die von einem Organ im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens eingereichten Schriftsätze (Urteil Schweden u. a./API und Kommission, Rn. 94). Unlängst hat der Gerichtshof die Möglichkeit, auf eine allgemeine Vermutung zurückzugreifen, auf die Dokumente des Vorverfahrens eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV ausgedehnt (Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 65).
51 Im vorliegenden Fall ist fraglich, ob sich das betreffende Organ im Fall einer Berufung auf die Ausnahme für Untersuchungstätigkeiten in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 auf eine für bestimmte Kategorien von Dokumenten geltende allgemeine Vermutung stützen kann, um den Zugang zu Dokumenten zu verweigern, die ein EU-Pilotverfahren als Vorstufe zur eventuellen förmlichen Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens betreffen.
52 Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Möglichkeit, auf allgemeine, für bestimmte Kategorien von Dokumenten geltende Vermutungen zurückzugreifen, statt jedes Dokument individuell und konkret zu prüfen, bevor der Zugang zu ihm versagt wird, nicht unbedenklich ist. Diese Vermutungen führen nicht nur zu einer Beschränkung des in Art. 11 EUV, Art. 15 AEUV und der Verordnung Nr. 1049/2001 verankerten Grundprinzips der Transparenz, sondern auch zu einer Begrenzung des Zugangs zu den in Rede stehenden Dokumenten in der Praxis. Daher muss die Anwendung derartiger Vermutungen auf stichhaltigen und überzeugenden Gründen beruhen (Schlussanträge von Generalanwalt Wathelet zum Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Nr. 57).
53 Sodann ist nach der Rechtsprechung jede Ausnahme von einem subjektiven Recht oder einem allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts einschließlich des Rechts auf Zugang, das Art. 15 Abs. 3 AEUV in Verbindung mit der Verordnung Nr. 1049/2001 vorsieht, eng auszulegen und anzuwenden (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 15. Mai 1986, Johnston, 222/84, Slg. 1986, 1651, Rn. 36, sowie Urteile Schweden und Turco/Rat, Rn. 36, und Schweden u. a./API und Kommission, Rn. 70 bis 73).
54 Schließlich hat der Gerichtshof festgestellt, dass die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001, insbesondere in seinem Abs. 2, vorgesehene Ausnahmeregelung auf einer Abwägung der in einer bestimmten Situation einander widerstreitenden Interessen beruht, nämlich zum einen der Interessen, die durch die Verbreitung der betreffenden Dokumente begünstigt würden, und zum anderen derjenigen, die durch diese Verbreitung gefährdet würden. Die Entscheidung, die über einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten getroffen wird, hängt davon ab, welchem Interesse im jeweiligen Fall der Vorrang einzuräumen ist (Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 42).
55 Im vorliegenden Fall beschreiben sowohl die Kommission als auch die Streithelfer das EU-Pilotverfahren als Verfahren der Zusammenarbeit zwischen diesem Organ und bestimmten Mitgliedstaaten der Union, darunter die Bundesrepublik Deutschland, in Gestalt eines informellen Informationsaustauschs in Fällen etwaiger Zuwiderhandlungen gegen das Unionsrecht. Der Kommission zufolge, die insoweit ihre Mitteilung vom 5. September 2007 (siehe oben, Rn. 11) anführt, handelt es sich um ein Verfahren, das der Eröffnung des Vorverfahrens eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV vorausgeht. Dieses Verfahren kann die ordnungsgemäße Anwendung des Unionsrechts oder die Vereinbarkeit nationaler Rechtsvorschriften mit den Bestimmungen des Unionsrechts betreffen und sich auf die Beschwerde eines Bürgers stützen oder von der Kommission aus eigener Initiative eingeleitet werden. Wenn im Lauf des EU-Pilotverfahrens Anhaltspunkte für eine Zuwiderhandlung gegen das Unionsrecht zutage treten, kann die Kommission somit an den betreffenden Mitgliedstaat ein Auskunftsersuchen richten und ihn auch auffordern, die Missstände abzustellen, oder aber von ihm den Erlass geeigneter Maßnahmen verlangen, um die Einhaltung des Unionsrechts zu gewährleisten. Zweck des EU-Pilotverfahrens ist es, etwaige Zuwiderhandlungen gegen das Unionsrecht durch die Mitgliedstaaten schnell und wirksam abstellen zu können und, wenn möglich, die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens im Sinne von Art. 258 AEUV zu vermeiden.
56 Das Gericht ist der Auffassung, dass das Vorbringen der Kläger und der zu deren Unterstützung in der vorliegenden Rechtssache als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten zum informellen Charakter des EU-Pilotverfahrens und zu den Unterschieden zwischen diesem Verfahren und dem Vertragsverletzungsverfahren nicht genügt, um einen Fehler in Bezug auf die im angefochtenen Beschluss enthaltene Prämisse feststellen zu können, der zufolge in Anbetracht des Ziels des EU-Pilotverfahrens die allgemeine Vermutung für die Zugangsverweigerung, die die Rechtsprechung für Vertragsverletzungsverfahren einschließlich ihres Vorverfahrens anerkannt hat, auch im Rahmen der EU-Pilotverfahren gelten sollte. Denn die tragenden Gründe, auf die der Gerichtshof sein Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, gestützt hat, sowie die Ähnlichkeiten zwischen dem EU-Pilotverfahren und dem Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV sprechen für eine solche Anerkennung.
57 Zum einen ist festzustellen, dass das verbindende Element der Erwägungen des Gerichtshofs in allen Urteilen, die den Zugang zu Dokumenten in Untersuchungsverfahren betrafen, bei denen eine allgemeine Vermutung für die Zugangsverweigerung anerkannt wird, darin besteht, dass der Zugang mit dem ordnungsgemäßen Ablauf der genannten Verfahren ganz und gar unvereinbar ist und ihr Ergebnis zu beeinträchtigen droht (vgl. in diesem Sinne Schlussanträge von Generalanwalt Wathelet zum Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Nr. 68). Dieses verbindende Element lässt sich auch auf das EU-Pilotverfahren übertragen, bei dem eine allgemeine Vermutung im Wesentlichen durch die Notwendigkeit bedingt ist, seinen ordnungsgemäßen Ablauf sicherzustellen und zu gewährleisten, dass seine Ziele nicht beeinträchtigt werden. Die Kommission hat sich im angefochtenen Beschluss auf die gleiche Prämisse gestützt, als sie ausgeführt hat, dass im Rahmen eines EU-Pilotverfahrens ein Klima des wechselseitigen Vertrauens zwischen ihr und dem betroffenen Mitgliedstaat herrschen müsse, das es ihr ermögliche, einen Verhandlungs- und Kompromissfindungsprozess mit dem Ziel einer gütlichen Einigung in Gang zu setzen, ohne dass es erforderlich sei, ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV einzuleiten, das zu einem möglichen Rechtsstreit vor dem Gerichtshof führen könne.
58 Im Übrigen entspricht zwar – wie die Kläger geltend machen – das EU-Pilotverfahren nicht in allen Punkten einem Verfahren im Bereich der Beihilfe- oder Fusionskontrolle oder einem Gerichtsverfahren; dies gilt aber auch im Verhältnis dieser Verfahren zueinander (Schlussanträge von Generalanwalt Wathelet zum Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Nr. 69), was den Gerichtshof nicht daran gehindert hat, in allen diesen Fällen die Möglichkeit eines Rückgriffs auf allgemeine, für bestimmte Kategorien von Dokumenten geltende Vermutungen zuzulassen. Das Ziel einer Wahrung der Integrität des Verfahrensablaufs, das den Gerichtshof veranlasst hat, im Bereich der Beihilfe- oder Fusionskontrolle oder auch in einem Vertragsverletzungsverfahren eine allgemeine Vermutung zuzulassen, führt daher zur Zulässigkeit einer solchen allgemeinen Vermutung bei EU-Pilotverfahren.
59 Zum anderen weisen die EU-Pilotverfahren und das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV, insbesondere dessen Vorverfahren, Ähnlichkeiten auf, die einen für beide Fälle gemeinsamen Ansatz rechtfertigen. Diese Ähnlichkeiten lassen die von den Klägern und den zu ihrer Unterstützung als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten angeführten Unterschiede in den Hintergrund treten.
60 Erstens versetzen nämlich sowohl das EU-Pilotverfahren als auch das Vertragsverletzungsverfahren in der Phase des Vorverfahrens die Kommission in die Lage, ihre Funktion als Hüterin des AEU-Vertrags bestmöglich wahrzunehmen. Beide Verfahren bezwecken, die Einhaltung des Unionsrechts zu gewährleisten, wobei dem betroffenen Mitgliedstaat die Möglichkeit eingeräumt wird, seine Verteidigungsmittel vorzubringen, und, wenn möglich, ein Gerichtsverfahren vermieden wird. In beiden Fällen hat die Kommission, wenn sie der Ansicht ist, ein Mitgliedstaat sei seinen Verpflichtungen nicht nachgekommen, zu beurteilen, ob ein Einschreiten gegen diesen Staat zweckmäßig ist (Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 61 und die dort angeführte Rechtsprechung).
61 Zweitens ist das EU-Pilotverfahren – ebenso wie das Vorverfahren des Vertragsverletzungsverfahrens – zweiseitiger Natur und wird zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat geführt; dies gilt ungeachtet der Tatsache, dass es – wie hier – gegebenenfalls durch eine Beschwerde eingeleitet werden kann, denn der mögliche Beschwerdeführer hat jedenfalls im weiteren Verlauf des Vertragsverletzungsverfahrens keinerlei Rechte (Punkte 7, 9 und 10 der Mitteilung vom 20. März 2002).
62 Drittens entspricht das EU-Pilotverfahren zwar nicht in allen Punkten einem Vertragsverletzungsverfahren, kann aber zu einem solchen Verfahren führen, da die Kommission am Ende des EU-Pilotverfahrens das Vertragsverletzungsverfahren mit einem Aufforderungsschreiben förmlich eröffnen und gegebenenfalls den Gerichtshof anrufen kann, um von ihm die Vertragsverletzung, die sie dem betreffenden Mitgliedstaat vorwirft, feststellen zu lassen. Unter diesen Umständen ist die Freigabe von Dokumenten im Rahmen des EU-Pilotverfahrens geeignet, die anschließende Phase, nämlich das Vertragsverletzungsverfahren, zu beeinträchtigen. Wenn die Kommission gehalten wäre, Zugang zu den von den Mitgliedstaaten gelieferten sensiblen Informationen zu gewähren und ihre Verteidigungsargumente im Rahmen des EU-Pilotverfahrens offenzulegen, könnten sie zudem zögern, diese überhaupt erst mitzuteilen. Da die Wahrung der Vertraulichkeit während des Vorverfahrens des Vertragsverletzungsverfahrens von der Rechtsprechung anerkannt worden ist, ist die gleiche Vertraulichkeit erst recht im EU-Pilotverfahren gerechtfertigt, dessen einziges Ziel darin besteht, ein länger dauerndes und komplexeres Vertragsverletzungsverfahren und gegebenenfalls eine Vertragsverletzungsklage zu vermeiden.
63 Folglich kann sich das betreffende Organ im Fall einer Berufung auf die Ausnahme für Untersuchungstätigkeiten in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 auf eine für bestimmte Kategorien von Dokumenten geltende allgemeine Vermutung stützen, um den Zugang zu Dokumenten zu verweigern, die ein EU-Pilotverfahren als Vorstufe zur eventuellen förmlichen Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens betreffen.
64 Die in der vorstehenden Rn. 63 getroffene Feststellung wird durch das übrige Vorbringen der Kläger und der zu deren Unterstützung als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten nicht in Frage gestellt.
65 Die Kläger machen erstens geltend, dass das EU-Pilotverfahren wegen seines informellen und inoffiziellen Charakters und des Fehlens einer Rechtsgrundlage in den Verträgen dem in Art. 258 AEUV vorgesehenen offiziellen Vorverfahren nicht gleichgestellt werden könne.
66 Insoweit ist festzustellen, dass das EU-Pilotverfahren zwar nicht ausdrücklich im Vertrag vorgesehen ist, doch bedeutet dies nicht, dass es keine Rechtsgrundlage hat. Denn zum einen ist das EU-Pilotverfahren als Ausfluss der Befugnisse zu sehen, die mit der Verpflichtung der Kommission verbunden sind, über die Einhaltung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten zu wachen (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Rn. 60). So hat es schon immer einen Mechanismus oder ein Verfahren zum Austausch von Informationen vor der Eröffnung des Vertragsverletzungsverfahrens gegeben, weil dies unverzichtbar ist, um eine erste Prüfung des Sachverhalts vorzunehmen und erste Anhaltspunkte für eine mögliche Verletzung des Unionsrechts zu finden. Zum anderen soll das EU-Pilotverfahren gerade den ersten Informationsaustausch zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten in Bezug auf mögliche Verstöße gegen das Unionsrecht formalisieren. Somit strukturiert das EU-Pilotverfahren, auch wenn es nicht auf Art. 258 AEUV beruht, das herkömmliche Vorgehen der Kommission in Fällen, in denen sie eine Beschwerde erhalten hat oder von sich aus tätig geworden ist.
67 Zweitens machen sowohl die Kläger als auch die zu ihrer Unterstützung als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten geltend, dass die von der Kommission im angefochtenen Beschluss angeführte Rechtsprechung nicht entsprechend auf den vorliegenden Fall angewandt werden könne. Es handelt sich insbesondere um die vorerwähnten Urteile Petrie u. a./Kommission, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Kommission/Éditions Odile Jacob und Kommission/Agrofert Holding sowie die Urteile des Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Schweden/Kommission (C‑64/05 P, Slg. 2007, I‑11389), und des Gerichts vom 14. Februar 2012, Deutschland/Kommission (T‑59/09).
68 Mit dieser Frage hat sich der Gerichtshof jedoch in seinem Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, befasst. Wie in der vorstehenden Rn. 58 ausgeführt, gilt das alleinige Ziel einer Wahrung der Integrität des Verfahrensablaufs, das den Gerichtshof veranlasst hat, im Bereich der Beihilfenkontrolle (Urteil Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau) und der Fusionskontrolle (Urteile Kommission/Éditions Odile Jacob und Kommission/Agrofert Holding) sowie in einem Gerichtsverfahren (Urteil Schweden u. a./API und Kommission) und dem Vorverfahren eines Vertragsverletzungsverfahrens (Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission) eine allgemeine Vermutung zuzulassen, analog auch für Verfahren wegen Zuwiderhandlungen nach Art. 258 AEUV. Wie aus den vorstehenden Rn. 59 bis 62 hervorgeht, ist diese Erwägung auch auf EU-Pilotverfahren zu übertragen.
69 Drittens machen sowohl die Kläger als auch die zu ihrer Unterstützung als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten geltend, dass eine allgemeine Vermutung der Zugangsverweigerung, die grundsätzlich für jede Kategorie von Dokumenten gelte, nicht gerechtfertigt sei, da zu den Dokumenten eines Verfahrens wegen einer Zuwiderhandlung, u. a. denen des EU-Pilotverfahrens, Dokumente verschiedener Art gehörten, die möglicherweise nicht sensibel und grundsätzlich der Öffentlichkeit zugänglich seien, wie z. B. wissenschaftliche Berichte oder Erläuterungen zu geltenden Vorschriften.
70 Zum einen ist jedoch darauf hinzuweisen, dass es – wie der Gerichtshof ausgeführt hat – den Betroffenen bei einer Zugangsverweigerung auf der Grundlage einer allgemeinen Vermutung unbenommen bleibt, darzulegen, dass diese Vermutung für ein bestimmtes Dokument, dessen Freigabe beantragt wird, nicht gilt oder dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Freigabe des betreffenden Dokuments im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 besteht (Urteile Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Rn. 62, Schweden u. a./API und Kommission, Rn. 103, Kommission/Éditions Odile Jacob, Rn. 126, und Kommission/Agrofert Holding, Rn. 68).
71 Zum anderen ist die Kommission nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht verpflichtet, ihre Entscheidung auf die allgemeine Vermutung zu stützen. Sie kann stets die vom Antrag auf Zugang erfassten Dokumente konkret prüfen und eine entsprechende Begründung geben. Stellt sie fest, dass das EU-Pilotverfahren, auf das sich ein bestimmter Zugangsantrag bezieht, Merkmale aufweist, die eine vollständige oder teilweise Freigabe der Dokumente der Akte zulassen, ist sie zudem zu dieser Freigabe verpflichtet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 67).
72 Viertens haben die Kläger und die zu ihrer Unterstützung als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, in Anbetracht von Rn. 47 des Urteils vom 14. November 2013, LPN/Kommission, könne eine allgemeine Vermutung in Bezug auf Dokumente, die ein EU-Pilotverfahren beträfen, jedenfalls nur anerkannt werden, wenn es sich um einen Antrag auf Zugang zu einer „ganzen Reihe von Dokumenten“ handele und nicht – wie vorliegend – zu nur zwei Dokumenten.
73 Dieser Auslegung des Urteils vom 14. November 2013, LPN/Kommission, kann jedoch nicht gefolgt werden.
74 Ein Erfordernis, wonach sich ein Zugangsantrag auf eine Mindestzahl von Dokumenten beziehen müsse, um die Anwendung einer allgemeinen Vermutung der Zugangsverweigerung zu ermöglichen, wäre nämlich – abgesehen davon, dass ein solches Erfordernis Schwierigkeiten bei der konkreten Bestimmung einer solchen Mindestzahl bereiten würde – mit dem Grund für die Anerkennung dieser allgemeinen Vermutung bei Vertragsverletzungsverfahren und bei EU-Pilotverfahren, nämlich dem ordnungsgemäßen Ablauf dieser Verfahren und der Gefahr einer Beeinträchtigung ihres Ergebnisses (siehe oben, Rn. 57), unvereinbar.
75 Die Anwendung der allgemeinen Vermutung der Zugangsverweigerung richtet sich daher nach einem qualitativen Kriterium, nämlich dem Umstand, dass sich die Dokumente auf dasselbe EU-Pilotverfahren beziehen (Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 45), und nicht, wie die Kläger meinen, nach einem quantitativen Kriterium, nämlich der mehr oder minder großen Zahl von Dokumenten, auf die sich der betreffende Zugangsantrag erstreckt.
76 Im Übrigen hat der Gerichtshof im Urteil Kommission/Éditions Odile Jacob (Rn. 127 und 130) anerkannt, dass die Kommission eine allgemeine Vermutung auf eine Kategorie von Dokumenten anwenden kann, obgleich der Zugangsantrag – wie im vorliegenden Fall – nur zwei konkrete Dokumente betraf.
77 Fünftens machen die Kläger geltend, dass die Verordnung Nr. 1049/2001 in der Liste der in ihrem Art. 4 vorgesehenen Ausnahmen keine Kategorien wie „EU-Pilotverfahren“ oder „vertraulicher Dialog zwischen dem Mitgliedstaat und der Kommission“ kenne. Insoweit ist jedoch festzustellen, dass der Gerichtshof eine solche Erwägung bei der Auslegung der Ausnahme für Untersuchungstätigkeiten in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 herangezogen hat, um so die Notwendigkeit der Anwendung einer allgemeinen Vermutung für bestimmte Kategorien von Dokumenten, die zu Verfahren wegen einer Zuwiderhandlung wie dem EU-Pilotverfahren gehören, zu rechtfertigen.
78 Sechstens tragen die Kläger vor, die Kommission hätte die Anwendung von Therapien durch die Privatklinik verhindern können, wenn sie unmittelbar nach Erhalt ihrer Beschwerde tätig geworden wäre. Sie machen insbesondere geltend, dass in der Privatklinik „die strafrechtlich relevanten Behandlungen mit einem nicht genehmigten Arzneimittel mit neuartigen Therapien … in Kenntnis der Kommission … ungehindert fortgesetzt werden konnten“.
79 Die von den Klägern in der vorliegenden Rechtssache eingereichte Klage ist jedoch, wie sich aus den Klageanträgen ergibt, auf die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses gerichtet. Da die Kläger mit ihrem Vorbringen zum einen geltend machen, dass die Kommission haftbar sei, weil sie nach der Einreichung ihrer Beschwerde in rechtswidriger Weise untätig geblieben sei, und da sie zum anderen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage zu stellen vermögen, ist dieses Vorbringen als ins Leere gehend zurückzuweisen.
80 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist folglich festzustellen, dass die Kommission keinen Rechtsfehler begangen hat, als sie Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 dahin ausgelegt hat, dass sie den Antrag auf Zugang zu den streitigen Dokumenten eines EU-Pilotverfahrens ablehnen durfte, ohne sie konkret und individuell zu prüfen.
81 Hilfsweise macht das Königreich Schweden im Wesentlichen geltend, die Kommission hätte in der Begründung des angefochtenen Beschlusses jedenfalls ausdrücklich angeben müssen, dass die in Rede stehende allgemeine Vermutung auf die streitigen Dokumente tatsächlich anwendbar sei.
82 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass sich ein Unionsorgan, wenn es sich auf eine allgemeine Vermutung stützen möchte, nach der Rechtsprechung in jedem Einzelfall vergewissern muss, ob die allgemeinen Erwägungen, die normalerweise für einen bestimmten Dokumententyp gelten, tatsächlich auf das betreffende Dokument Anwendung finden, dessen Verbreitung beantragt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil Schweden und Turco/Rat, Rn. 50).
83 Darüber hinaus kann das Erfordernis der Nachprüfung, ob die in Rede stehende allgemeine Vermutung tatsächlich anwendbar ist, nicht in dem Sinne ausgelegt werden, dass die Kommission alle im vorliegenden Fall angeforderten Dokumente individuell prüfen müsste. Ein solches Erfordernis nähme der allgemeinen Vermutung ihre praktische Wirksamkeit, die darin besteht, es der Kommission zu ermöglichen, auf einen Zugangsantrag in allgemeiner Weise zu antworten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 68).
84 Vorliegend genügt die Feststellung, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss zunächst ausgeführt hat, dass es sich bei den streitigen Dokumenten, zu denen die Kläger Zugang beantragt hätten, um zwei Schreiben handele, die sie im Rahmen des EU-Pilotverfahrens 2070/11/SNCO an die deutschen Behörden gerichtet habe. Sodann hat sie klargestellt, dass dieses Verfahren eine Untersuchung darstelle, mit der geklärt werden solle, ob die Bundesrepublik Deutschland in Anbetracht des von den Klägern in ihrer Beschwerde gerügten Sachverhalts gegen das Unionsrecht verstoßen habe. Ferner hat die Kommission erläutert, dass diese Untersuchung die Phase vor der eventuellen Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV darstelle. Schließlich hat sie festgestellt, dass eine Freigabe der streitigen Dokumente die Zwecke der Untersuchungstätigkeiten gefährdet und beeinträchtigt hätte, da die Untersuchung noch im Gange und nicht abgeschlossen sei.
85 Folglich hat die Kommission – entgegen dem Vorbringen des Königreichs Schweden – geprüft, dass die streitigen Dokumente, zu denen die Kläger Zugang beantragt hatten, Gegenstand eines noch laufenden Untersuchungsverfahrens waren, so dass die in Rede stehende allgemeine Vermutung tatsächlich auf diese Dokumente anwendbar war.
86 Der erste Teil des ersten Klagegrundes ist daher zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des ersten Klagegrundes: Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses
– Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
87 Die Kläger, unterstützt von der Republik Finnland und vom Königreich Schweden, machen geltend, die Kommission habe die im vorliegenden Fall einander gegenüberstehenden Interessen nicht zutreffend abgewogen. Sie rügen deshalb die Schlussfolgerung, dass kein Interesse, das gegenüber dem Interesse in Bezug auf das EU-Pilotverfahren überwiege, die Freigabe des streitigen Dokuments rechtfertigen könne. Im Wesentlichen machen sie geltend, das Ziel des Gesundheitsschutzes müsse dem Einzelinteresse der Kommission an der Fortführung ihrer Untersuchung vorgehen.
88 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen.
– Würdigung durch das Gericht
89 Die Kläger, unterstützt von der Republik Finnland und vom Königreich Schweden, werfen der Kommission vor, einen Beurteilungsfehler begangen zu haben, als sie annahm, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 letzter Halbsatz der Verordnung Nr. 1049/2001 die Freigabe der streitigen Dokumente rechtfertige.
90 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass auch dann, wenn sich die Kommission – wie vorliegend – auf eine allgemeine Vermutung stützt, um den Zugang zu den angeforderten Dokumenten nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu verweigern, die Möglichkeit des Nachweises, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Freigabe dieser Dokumente im Sinne des letzten Halbsatzes der genannten Vorschrift besteht, nicht ausgeschlossen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Éditions Odile Jacob, Rn. 126).
91 Nach der Rechtsprechung obliegt es aber demjenigen, der ein überwiegendes öffentliches Interesse geltend macht, konkrete Umstände anzuführen, die die Verbreitung der betreffenden Dokumente rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne Urteile Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, Rn. 62, Schweden u. a./API und Kommission, Rn. 103, Kommission/Agrofert Holding, Rn. 68, und vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 94).
92 Überdies reichen Erwägungen ganz allgemeiner Natur nicht aus, um darzutun, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse den Gründen für die Verweigerung der Freigabe der in Rede stehenden Dokumente vorgeht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 93).
93 Im Übrigen muss sich das überwiegende öffentliche Interesse an der Verbreitung eines Dokuments nicht notwendigerweise von den Grundsätzen unterscheiden, auf denen die Verordnung Nr. 1049/2001 aufbaut (vgl. in diesem Sinne Urteile Schweden und Turco/Rat, Rn. 74 und 75, und vom 14. November 2013, LPN/Kommission, Rn. 92).
94 Im vorliegenden Fall hat die Kommission im angefochtenen Beschluss die Ansicht vertreten, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der Dokumente im Sinne von Art. 4 Abs. 2 letzter Halbsatz der Verordnung Nr. 1049/2001 bestehe, da dem öffentlichen Interesse vorliegend am besten gedient sei, wenn das EU-Pilotverfahren mit der Bundesrepublik Deutschland zu Ende geführt werde. Dadurch werde die Prüfung ermöglicht, ob das Unionsrecht im Licht der Tatsachen, die die Kläger in ihrer gegen die deutschen Behörden gerichteten Beschwerde vorgetragen hätten, tatsächlich verletzt worden sei.
95 Diese Beurteilung durch die Kommission ist mit keinem Fehler behaftet.
96 Erstens dienen nämlich mehrere von den Klägern im Rahmen dieses Teils des Klagegrundes vorgetragene Argumente dem Nachweis, dass die Kommission ihre Pflicht zur konkreten und individuellen Prüfung der angeforderten Dokumente im Zusammenhang mit Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 verletzt habe. Diese Argumente sind im Rahmen des ersten Teils des ersten Klagegrundes geprüft und dort als unbegründet zurückgewiesen worden, so dass sie im Rahmen des vorliegenden Teils keinen Erfolg haben können.
97 Zweitens haben die Kläger – abgesehen von allgemeinen Ausführungen zur Schwere der gerügten Zuwiderhandlung, zur Notwendigkeit, die öffentliche Gesundheit zu schützen, und zu dem Umstand, dass infolge der Behandlung durch die Privatklinik in Deutschland mehrere Patienten verstorben seien – keine konkreten Gründe dargelegt, die im vorliegenden Fall die Freigabe der streitigen Dokumente rechtfertigen könnten. Insbesondere erläutern sie nicht, inwiefern es dem Interesse am Schutz der öffentlichen Gesundheit dienen würde, wenn diese Dokumente – zwei von der Kommission an die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Auskunftsersuchen – gerade ihnen zur Kenntnis gebracht würden. Wie hierzu aus der in den vorstehenden Rn. 91 und 92 angeführten Rechtsprechung hervorgeht, liegt zwar bei der Anwendung der Ausnahme in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 die Beweislast bei dem Organ, das sich auf diese Ausnahme beruft, doch ist es im Fall von Art. 4 Abs. 2 letzter Halbsatz der Verordnung Sache derjenigen, die geltend machen, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne des letzten Halbsatzes dieser Vorschrift bestehe, den Nachweis dafür zu erbringen.
98 Drittens wäre – selbst wenn man unterstellt, dass den allgemeinen Ausführungen zum Vorliegen eines allgemeinen Interesses am Gesundheitsschutz zu folgen wäre – die Freigabe der angeforderten Dokumente im vorliegenden Fall nicht geeignet, ein solches Interesse zu befriedigen. Denn es ist nicht Sache der Kläger, zu ermitteln, inwieweit das Unionsrecht, insbesondere die Verordnung Nr. 1394/2007, von den deutschen Behörden unter den in ihrer Beschwerde beschriebenen tatsächlichen Umständen eingehalten wurde. Vielmehr ist der Kommission beizupflichten, dass das öffentliche Interesse daran, dass sie selbst klärt, ob das Unionsrecht von der Bundesrepublik Deutschland eingehalten worden war, den wirksamsten Weg zum Schutz der öffentlichen Gesundheit darstellte.
99 Viertens machen die Kläger geltend, die streitigen Dokumente seien zur Stützung einer Klage aus außervertraglicher Haftung geeignet, die sie vor den nationalen deutschen Gerichten erheben könnten. Der Sache nach dient der Antrag der Kläger dazu, Unterlagen als Beweise für ihre Haftungsklage zu beschaffen, wobei sie hierfür die Kommission und deren Untersuchungsbefugnisse als Hüterin des AEU-Vertrags nutzen. Das Interesse der Kläger daran, dass sie vor dem nationalen Gericht Unterlagen als Beweise vorlegen können, kann aber nicht als „überwiegendes öffentliches Interesse“ im Sinne von Art. 4 Abs. 2 letzter Halbsatz der Verordnung Nr. 1049/2001 angesehen werden, sondern ist als privates Interesse einzustufen (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Agrofert Holding, Rn. 86). Es kann daher nicht zugelassen werden, dass die Kommission instrumentalisiert wird, um Zugang zu Beweisen zu erhalten, die auf anderen Wegen nicht beschafft werden können. Insoweit ist festzustellen, dass der Sachverhalt, der die Kläger veranlasst hat, die deutschen und die europäischen Gerichte anzurufen, zwar zweifelsohne tragisch und bedauerlich ist, doch hat die Kommission zu Recht betont, dass die Kläger den Rechtsweg unter Inanspruchnahme der ihnen durch die nationale Rechtsordnung zuerkannten Rechtsbehelfe und Mittel zur Erlangung von Beweisen beschreiten müssen.
100 Fünftens werfen die Kläger der Kommission vor, ihnen in Anbetracht des geltend gemachten öffentlichen Interesses selbst nach Abschluss des EU-Pilotverfahrens 2070/11/SNCO keinen Zugang zu den streitigen Dokumenten gewährt zu haben. Insoweit genügt der Hinweis, dass nach ständiger Rechtsprechung die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Rechtsakts im Rahmen einer auf Art. 263 AEUV gestützten Nichtigkeitsklage anhand der Sach- und Rechtslage zu beurteilen ist, wie sie bei Erlass des Aktes bestand (vgl. Urteil des Gerichts vom 30. September 2009, Frankreich/Kommission, T‑432/07, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung). Das EU-Pilotverfahren 2070/11/SNCO wurde jedoch erst nach dem Erlass des angefochtenen Beschlusses abgeschlossen. Das Vorbringen der Kläger ist deshalb zurückzuweisen.
101 Jedenfalls lässt sich – wie aus Rn. 12 des Urteils vom 14. November 2013, LPN/Kommission, sowie aus den Angaben der Kommission in der mündlichen Verhandlung hervorgeht – nicht ausschließen, dass den Klägern ein vollständiger oder teilweiser Zugang zu den hier in Rede stehenden Dokumenten gewährt werden könnte, sofern die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme nach der Einstellung des Beschwerdeverfahrens durch die Kommission nicht mehr anwendbar sein sollte, es sei denn, die betreffenden Dokumente fielen unter eine andere in dieser Verordnung geregelte Ausnahme. Voraussetzung dafür wäre aber, dass bei der Kommission ein neuer Zugangsantrag gestellt wird.
102 Der zweite Teil des ersten Klagegrundes ist daher zurückzuweisen.
103 In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen hat die Kommission keinen Fehler begangen, als sie davon ausging, dass die Ausnahme in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 es gestatte, den Klägern keinen vollständigen Zugang zu den streitigen Dokumenten zu gewähren.
104 Der erste Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001
Vorbringen der Parteien
105 Die Kläger tragen vor, die Kommission habe sich über ihr Recht auf teilweisen Zugang zu den streitigen Dokumenten hinweggesetzt.
106 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen.
Würdigung durch das Gericht
107 Nach Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs, der nach Art. 53 Abs. 1 der Satzung auf das Verfahren vor dem Gericht anwendbar ist, und nach Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichts muss die Klageschrift den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Diese Angaben müssen so klar und deutlich sein, dass sie dem Beklagten die Vorbereitung seiner Verteidigung und dem Gericht die Ausübung seiner richterlichen Kontrolle ermöglichen. Um die Rechtssicherheit und eine ordnungsgemäße Rechtspflege zu gewährleisten, ist es erforderlich, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sich eine Klage stützt, zumindest in gedrängter Form, aber zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben (Beschlüsse des Gerichts vom 28. April 1993, De Hoe/Kommission, T‑85/92, Slg. 1993, II‑523, Rn. 20, und vom 11. Juli 2005, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, T‑294/04, Slg. 2005, II‑2719, Rn. 23).
108 Im vorliegenden Fall führen die Kläger zwar in der Klageschrift in abstrakter Form den Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 an, tragen aber nichts zu dessen Stützung vor.
109 Folglich ist der zweite Klagegrund als unzulässig zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Verletzung der Begründungspflicht
Vorbringen der Parteien
110 Die Kläger machen geltend, abgesehen von den im Rahmen des ersten Klagegrundes vorgetragenen Rügen hinsichtlich des Fehlens einer konkreten und individuellen Prüfung habe die Kommission die ihr nach Art. 296 AEUV obliegende Begründungspflicht verletzt. Insbesondere lasse sich entgegen den Anforderungen der ständigen Rechtsprechung dem angefochtenen Beschluss weder entnehmen noch anhand dieses Beschlusses überprüfen, welche konkreten Gründe die Ablehnung ihres Zugangsantrags rechtfertigten. Zudem seien die zur Stützung des angefochtenen Beschlusses angeführten Rechtsprechungsnachweise willkürlich und bruchstückhaft.
111 Überdies werfen die Kläger der Kommission vor, die Anträge auf Zugang zu den streitigen Dokumenten im Rahmen eines einzigen Beschlusses behandelt zu haben, ohne nach dem Inhalt dieser Dokumente zu unterscheiden. Daher seien sie nicht in der Lage gewesen, zu bestimmen, welche Ablehnungsgründe zu den jeweiligen Dokumenten gehörten, zu denen Zugang beantragt worden sei.
112 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen.
Würdigung durch das Gericht
113 Die Kläger machen im Wesentlichen geltend, dass die Kommission der ihr nach Art. 296 AEUV obliegenden Begründungspflicht nicht genügt habe, da sie nicht erläutert habe, inwiefern der Zugang zu den streitigen Dokumenten mit den in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen hätte kollidieren können.
114 Nach ständiger Rechtsprechung muss jede Entscheidung eines Organs über die Ausnahmen in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 begründet werden (Urteil Schweden und Turco/Rat, Rn. 48, und Urteile des Gerichts vom 11. März 2009, Borax Europe/Kommission, T‑166/05, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 44, und vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 96).
115 Es obliegt dem Organ, das den Zugang zu einem Dokument verweigert hat, eine Begründung zu geben, der sich entnehmen und anhand deren sich überprüfen lässt, ob das angeforderte Dokument tatsächlich in den der angeführten Ausnahme unterliegenden Bereich fällt und ob gemessen an dieser Ausnahme tatsächlich ein Schutzbedarf besteht (Urteil des Gerichts vom 26. April 2005, Sison/Rat, T‑110/03, T‑150/03 und T‑405/03, Slg. 2005, II‑1429, Rn. 61).
116 Das Begründungserfordernis ist anhand der Umstände des Einzelfalls, insbesondere anhand des Inhalts des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und des Interesses, zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 296 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 2. April 1998, Kommission/Sytraval und Brink’s France, C‑367/95 P, Slg. 1998, I‑1719, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
117 Im vorliegenden Fall hat die Kommission im angefochtenen Beschluss Folgendes ausgeführt:
„3. SCHUTZ DES ZWECKS VON UNTERSUCHUNGSTÄTIGKEITEN
Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung [Nr.] 1049/2001 besagt, dass ‚[d]ie Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern, durch dessen Verbreitung der Schutz … des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten beeinträchtigt würde‘.
Die beantragten Dokumenten sind zwei Schreiben, die die Kommission an die deutschen Behörden gerichtet hat, um ihre Stellungnahme im Zusammenhang mit dem EU Pilot-Verfahren 2070/11/SNCO einzuholen[,] sowie die Antwort der deutschen Behörden auf diese Anfrage. Das EU Pilot-Verfahren geht einer möglichen Eröffnung der formellen Phase eines Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Artikel 258 AEUV voraus.
In den von Ihren Anträgen betroffenen Dokumenten lassen die Erläuterungen der Kommission und die gestellten Fragen sowie die von der deutschen Bundesregierung gegebenen Antworten die Hauptprobleme des EU Pilot-Verfahrens 2070/11/SNCO erkennen. Unter diesen Umständen würde die frühzeitige Freigabe der beantragten Dokumente den Dialog zwischen den deutschen Behörden und der Kommission beeinträchtigen, welcher nach wie vor im Gange ist. Damit die Kommission ihre Aufgaben erfüllen und eine Lösung für eine mögliche Vertragsverletzung finden kann, möglichst ohne Rückgriff auf das gerichtliche Verfahren, ist ein Klima des gegenseitigen Vertrauens zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat erforderlich, durch alle Etappen des Verfahrens bis zu seinem endgültigen Abschluss.
…
4. TEILWEISER ZUGANG
Gemäß Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung [Nr.] 1049/2001 [hat die Kommission] auch einen teilweisen Zugang zu den beantragten Dokumenten in Betracht gezogen. Jedoch ist [ein] teilweiser Zugang nicht möglich, da die betreffenden Dokumente in diesem Stadium des EU Pilot-Verfahrens als [G]anze von der Ausnahmeregelung des Artikels 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung [Nr.] 1049/2001 umfasst sind. Insbesondere kann kein Bestandteil der von Ihrem Antrag betroffenen drei Dokumente verbreitet werden, ohne zumindest einen Teil der Fragestellungen des vorgenannten EU Pilot-Verfahrens zu offenbaren und so das Klima des wechselseitigen Vertrauens mit den deutschen Behörden zu beeinträchtigen.
5. ÜBERWIEGENDES ÖFFENTLICHES INTERESSE AN DER FREIGABE
[D]ie Beendigung einer möglichen Verletzung des EU-Rechts wie im betreffenden EU Pilot-Verfahren [ist] eine Angelegenheit des öffentlichen Interesses, insbesondere, wenn die fraglichen Umstände besonders schwerwiegend sind, wie Sie behaupten. Aus eben diesem Grund führt die Kommission diese Untersuchung durch. Jedoch ist es die Erfahrung der Kommission, die auch von der Rechtsprechung bestätigt wurde, dass dem öffentlichen Interesse daran, die Angelegenheit aufzuklären, und gegebenenfalls die Beachtung des EU-Rechts durch den Mitgliedstaat herbeizuführen, besser gedient ist, indem die Atmosphäre des wechselseitigen Vertrauens zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat gewahrt wird. Dies ist auch der Fall, wenn die angebliche Vertragsverletzung sehr gravierende Folgen haben kann, einschließlich für die Gesundheit von Bürgern. Insbesondere in solchen schwerwiegenden Fällen ist es entscheidend, eine schnelle, effektive Lösung des Problems zu finden, wenn nach der Bewertung der Kommission eine Vertragsverletzung vorliegt. [Nach Meinung der Kommission] kann diese schnelle Lösung am besten dadurch gefunden werden, dass das Klima des wechselseitigen Vertrauens zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat aufrechterhalten wird …“
118 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss zunächst die Ausnahme angegeben hat, auf die sie die Ablehnung des Zugangsantrags der Kläger stützte, nämlich die sich aus Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ergebende Ausnahme in Bezug auf das öffentliche Interesse bei Untersuchungen, wobei sie hierzu ausgeführt hat, dass die verfrühte Freigabe der in Rede stehenden Dokumente den Dialog zwischen den deutschen Behörden und ihr in dem noch laufenden EU-Pilotverfahren beeinträchtigen würde. Dann hat sie die Ansicht vertreten, dass kein teilweiser Zugang nach Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 gewährt werden könne, da die vom Antrag der Kläger betroffenen Dokumente nicht freigegeben werden könnten, ohne zumindest einen Teil der Fragestellungen des EU-Pilotverfahrens 2070/11/SNCO zu offenbaren. Schließlich hat die Kommission dargelegt, dass sich die Kläger ihrer Ansicht nach nicht auf ein überwiegendes öffentliches Interesse berufen könnten, da eine Lösung für den in der Beschwerde der Kläger dargestellten Sachverhalt effektiver gefunden werden könne, wenn die Atmosphäre des wechselseitigen Vertrauens zwischen ihr und der Bundesrepublik Deutschland aufrechterhalten werde.
119 Entgegen dem Vorbringen der Kläger war es ihnen folglich unter den Umständen des vorliegenden Falles möglich, den Angaben der Kommission im angefochtenen Beschluss zu entnehmen, ob die streitigen Dokumente tatsächlich in den der angeführten Ausnahme unterliegenden Bereich fielen und ob gemessen an dieser Ausnahme tatsächlich ein Schutzbedarf bestand, und dem Gericht war es möglich, dies zu überprüfen.
120 Die vorstehende Feststellung kann durch das übrige Vorbringen der Kläger nicht in Frage gestellt werden.
121 Die Kläger werfen der Kommission nämlich erstens vor, zwei selbständige Anträge auf Zugang zu den von der Kommission an die deutschen Behörden gerichteten Auskunftsersuchen vom 10. Mai 2011 und vom 10. Oktober 2011 in demselben Zweitbescheid zusammen behandelt zu haben.
122 Insoweit ist zunächst festzustellen, dass die Kläger nicht erläutern, inwiefern eine solche gemeinsame Behandlung zu einer Verletzung der Begründungspflicht führen soll. Jedenfalls ist der Kommission beizupflichten, dass sie nicht daran gehindert ist, mehrere Zugangsanträge desselben Antragstellers in einem Antwortschreiben zu behandeln, sofern sie sich zum gesamten Gegenstand der verschiedenen Anträge äußert und die Antwort hinreichend klar ist, so dass der Antragsteller zuordnen kann, welche Teile der Antwort sich auf welchen Zugangsantrag beziehen. Vorliegend hat die Kommission die streitigen Dokumente im angefochtenen Beschluss unterschieden und, wie aus der vorstehenden Rn. 119 hervorgeht, die Gründe genannt, die sie dazu veranlasst haben, den Zugang zu den Dokumenten nach der Verordnung Nr. 1049/2001 zu verweigern. Zum anderen hat die Kommission zutreffend ausgeführt, dass diese Vorgehensweise erst recht zulässig ist, wenn, wie vorliegend, ein Sachzusammenhang zwischen mehreren Zugangsanträgen besteht.
123 Zweitens werfen die Kläger der Kommission vor, die Entscheidungen der europäischen Gerichte bruchstückhaft zitiert zu haben. Dieses Argument kann jedoch keinen Erfolg haben. Insoweit genügt die Feststellung, dass die Kommission auf die Entscheidungen des Gerichtshofs und des Gerichts Bezug genommen hat, die geeignet waren, ihre rechtlichen Wertungen hinsichtlich der Anwendung einer allgemeinen Vermutung für die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten zu stützen (Urteile Petrie u. a./Kommission, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, und vom 14. November 2013, LPN/Kommission). Aus dem angefochtenen Beschluss geht hervor, dass sich diese Angaben auf die Rechtsprechung zum Zugang zu Dokumenten, die Untersuchungstätigkeiten betreffen, im Rahmen der Erläuterung der Gründe beziehen, die nach Ansicht der Kommission ihren Beschluss, den Antrag der Kläger abzulehnen, rechtfertigten. Im Übrigen waren die Bezugnahmen der Kommission hinreichend genau, um es den Klägern zu ermöglichen, die genannten Urteile des Gerichtshofs und des Gerichts zu identifizieren und – wie sie es mit dem vorliegendem Nichtigkeitsantrag getan haben – im Rahmen einer Klage vor den europäischen Gerichten ihre Relevanz in Abrede zu stellen.
124 Somit hat die Kommission die ihr nach Art. 296 AEUV obliegende Begründungspflicht nicht verletzt.
125 Der dritte Klagegrund ist daher zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen die Mitteilung vom 20. März 2002
Vorbringen der Parteien
126 Die Kläger tragen vor, die Kommission habe ihnen gegenüber gegen die in der Mitteilung vom 20. März 2002 niedergelegten Regeln für die Behandlung von Beschwerden der Unionsbürger verstoßen. Diese Regeln sollten Beschwerdeführer schützen, indem sie sicherstellten, dass Beschwerden in einem transparenten, sachlichen und im Einklang mit dem Unionsrecht stehenden Verfahren behandelt würden. Insbesondere habe die Kommission sie nicht über den Schriftverkehr mit den deutschen Behörden unterrichtet und die in dieser Mitteilung vorgesehene Frist für die Prüfung der Beschwerde nicht eingehalten.
127 Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, der vierte Klagegrund gehe im Rahmen der von den Klägern erhobenen Nichtigkeitsklage ins Leere.
Würdigung durch das Gericht
128 In der Mitteilung vom 20. März 2002 werden die internen Regeln der Kommission für die Bearbeitung der Beschwerden von Unionsbürgern dargelegt. Nach der Rechtsprechung enthält die Mitteilung die internen Verwaltungsmaßnahmen, die die Kommission bei einer Beschwerde in Bezug auf den Beschwerdeführer einhalten muss (Beschluss des Gerichts vom 7. September 2009, LPN/Kommission, T‑186/08, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 55).
129 Im vorliegenden Fall ist die Klage auf die Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission gerichtet, mit dem der Zugang zu zwei an die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Auskunftsersuchen nach der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigert wurde. Folglich ist in der vorliegenden Rechtssache lediglich darüber zu entscheiden, ob der angefochtene Beschluss im Licht dieser Verordnung rechtmäßig ist.
130 Zudem kann die Mitteilung vom 20. März 2002 keine Rechtsgrundlage für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Entscheidung darstellen, mit der der Zugang zu den streitigen Dokumenten verweigert wird. Denn sie stellt keine Regel für den Zugang zu Dokumenten im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens – oder eines EU-Pilotverfahrens – auf und gewährt den Beschwerdeführern kein dahin gehendes Recht. Sie enthält lediglich den Hinweis, dass bei einem Vertragsverletzungsverfahren der Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 zu erfolgen hat. Unter diesen Umständen kann die Mitteilung keinen Einfluss auf die Beurteilung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten nach der Verordnung Nr. 1049/2001 haben.
131 Der vierte Rechtsmittelgrund ist folglich als ins Leere gehend zurückzuweisen.
132 Nach alledem ist die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
133 Nach Art. 87 § 3 der Verfahrensordnung kann das Gericht die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt oder wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist.
134 In Anbetracht der Umstände des vorliegenden Falls ist zu entscheiden, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 25. September 2014.
Unterschriften